◇王韜欽

一、問題的提出

政府公共管理理論與實踐領域存在著一個永恒的核心課題，就是社會治理的責任由誰承擔。然而在許多領域，尤其是涉及到多地區(qū)及多部門間利益分配的問題時，理想與現(xiàn)實之間存在某種張力，各種治理在互構過程中導致公共價值的失靈，政府與市場的關系便是如此。本文將以國際航線的培育為例來分析這一背景下政府與市場治理的雙重失靈。

發(fā)展“空中絲綢之路”是我國實現(xiàn)更高層次開放型經濟的重要途徑之一，習近平總書記在2017年6月14日會見盧森堡首相貝泰爾時提出支持建設鄭州—盧森堡“空中絲綢之路”。“空中絲綢之路”是以國際航線與航空口岸為依托，實現(xiàn)各國的跨境自由貿易的新通道，是“陸海絲綢之路”發(fā)展的重要補充，也是新時代中國對外貿易往來的重要創(chuàng)新，更符合現(xiàn)代貿易發(fā)展的需求，有助于提高中國在世界經濟舞臺的話語權與經濟治理權。當前，中國大部分一二線城市已進入“空中絲綢之路”發(fā)展的新時期，各大國際航空口岸空前崛起，帶來了巨大的人流、資金流、信息流、商流，國際航空口岸也因此成為聚集經濟要素和推動腹地經濟快速增長的強大引擎，以及地方政府競爭之高地。

學界關于“空中絲綢之路”并無統(tǒng)一定義。單元莊等曾指出西部地區(qū)建立“空中絲綢之路”應發(fā)揮地區(qū)資源、物產及人文地理方面特別是我國航空工業(yè)的潛力與優(yōu)勢，建立協(xié)調、均衡發(fā)展的交通格局、外貿格局、區(qū)域經濟格局。[1]“空中絲綢之路”并非簡單的交通系統(tǒng)工程。后者強調物流集散功能，并通過大力發(fā)展航空物流業(yè)，集聚各種生產要素反哺航空經濟，實現(xiàn)了區(qū)域物流與產業(yè)融合互動發(fā)展。[2]“空中絲綢之路”則更強調多種價值融合的通道功能，即考慮文化、民心、經濟、科技、交通等多個方面，持續(xù)做好“五通”，以空中交通工具為媒介促進不同區(qū)域全面深入融合發(fā)展，實現(xiàn)從航空單一交通向復合型多功能的對外聯(lián)系通道的發(fā)展轉變。

從國內外來看，由于不同地區(qū)開放型經濟基礎與文化不同、財政及航線基礎資源也存在差異，“空中絲綢之路”的主導模式也必然不盡一致。例如，青島由于臨近日韓，財政基礎較好，便形成了以政府間主導下的中國-上海合作組織地方經貿合作示范區(qū)以及中日韓地方經貿合作示范區(qū)“雙(示范)區(qū)驅動”下的“空中絲綢之路”發(fā)展模式。[3]德國法蘭克福國際機場建設有物流園區(qū)和便捷高效的物流配送系統(tǒng)，能確保德國制造的產品通過航空運輸及時派送到世界各地，由此形成了以產業(yè)鏈自然衍生和物流商務的市場驅動為主的“法蘭克福模式”。[4]不少學者借鑒歐美、日韓等先進臨空經濟區(qū)的發(fā)展經驗，作為打造“空中絲綢之路”的先行步驟，既強調政府的引導規(guī)劃作用，也強調其內涵的新擴展。[5]

在具體的實現(xiàn)機制方面，某些學者們致力于研究以政府力量為主培育壯大空港主體、設立高效統(tǒng)一的大監(jiān)管區(qū)、整合區(qū)域口岸優(yōu)勢、建立省級協(xié)調機制等開放措施，[6]發(fā)展航空指向型產業(yè)，圍繞機場開放門戶打造覆蓋全球主要經濟體的樞紐航線網絡，加快各地融入“空中絲綢之路”。[7]這些學者肯定了非內涵性發(fā)展（即一種脫離市場的單一行政集權模式）。[8]另一部分學者則研究兩種市場機制：一種是以政府引導為主形成的后發(fā)市場機制，典型的如臨空經濟，由于產業(yè)集群是臨空經濟的核心要素，[9]而產業(yè)集群多為政府規(guī)劃下的產物，因此仍然難以擺脫政府的干預。另一種則是市場自發(fā)的機制形成，強調國際航空本身的流量效應，歐陽杰指出：“從經濟要素的組織、融合和再輻射角度來看,發(fā)達的國際航空運輸業(yè)也是世界城市形成的必要條件之一”。[10]國內不少城市的確是市場倒逼空港經濟的發(fā)展，進而促進與境外經濟文化聯(lián)系。

總體來看，關于“空中絲綢之路”的現(xiàn)有討論主要圍繞該領域公共價值的提供者以及相關政府或市場提供機制而展開，而隨著實踐的深入，市場與政府的合作機制和交互探討成為了一種基本趨勢。

二、“空中絲綢之路”戰(zhàn)略治理機制的雙重失靈及“脫嵌”

（一）“空中絲綢之路”戰(zhàn)略治理機制的雙重失靈

伴隨著預設的公共價值失靈，公共利益由何種主體來實現(xiàn)一直困擾著研究者和施政者。[11]各地參與“空中絲綢之路”建設體現(xiàn)了創(chuàng)造公共價值的過程，發(fā)展國際航線的初始目的在于實現(xiàn)國際不同區(qū)域間的往來，并以此帶動貿易，優(yōu)化國際分工協(xié)作。20世紀80年代以來，隨著全球經濟一體化的深入，國際人文交流的內在需求快速增長，[12]而航空特別是客運本身所具備的快速、高效、通達等優(yōu)勢，逐漸成為全球尺度下客運往來的主要交通方式以及國家、區(qū)域間社會交流的重要載體，[13]2017年通過國際航線實現(xiàn)的人文往來達到了41億人次，因此從本質上看這是由市場公共產品需求的內在價值所驅動的服務供給模式。同時，“空中絲綢之路”中各種供給并不簡單由成本效益原則所決定，據(jù)統(tǒng)計，2011年底，我國共有頒證運輸機場180個，虧損的機場有135個，其中中小機場占了87%。[14]然而，多年以來政府對于機場的補貼不減反增，因為機場對于周邊經濟的帶動作用不容忽視，不能簡單看待機場自身的盈虧。行業(yè)的整體虧損導致市場失靈，為政府介入該領域提供了合法性基礎與合理性資源，但因往往背離了市場實際需求而導致盲目性。以我國民航審批事權為例，仍然存在著結構性信息不對稱問題，以航線審批通過換取補貼資源成為了地方政府與航企競相追逐的目標，也存在以補貼換市場的無底洞，政府管理不可避免地存在越位、缺位、錯位等問題，并造成了政府失靈。

政府失靈突出表現(xiàn)為碎片化狀態(tài)下的區(qū)域間國際航空競爭格局。2018年以來，大部分二三線城市國際航線補貼都在1億元以上（見圖1），且每年以30%~50%的增速提高補貼總額。面對越來越激烈的區(qū)域經濟競爭，各地補貼標準不斷加碼，即使是在西部補貼力度也不小，甘肅省政府和機場集團2016年僅對其中3條國際航線，就補貼了約1.2億元。水漲船高的補貼背后，財政壓力也越來越大。航空公司則依靠補貼即可維持航線運行，而不用考慮坐客率和盈利率，成為了最大的受益方。2019年5—6月，各地到大阪的航線往返機票最低價格也反映了這個問題。在補貼過后各地航空公司成本競爭力保持相對穩(wěn)定的水平，市場回歸相對公平的初始均衡狀態(tài)。碎片化的政府競爭性補貼造成了財政資源的浪費，盡管在各地財政激勵之下開辟了新航線，也提升了國際航線客貨流量總量，但是也造成了航線對財政的過度依賴。

圖1 2018年國內部分二三線城市國際航線補貼情況（億元）

正如公共選擇理論所強調的，政客和官僚自身利益是理解非市場進程的一個重要因素，各地方政府的發(fā)展目標存在差異性，這導致了“政策打架”。地方政府間合作側重于解決地方間利益分割和行政壁壘所導致的各自為政、管理流程銜接不暢或阻塞。[15]但這僅僅是碎片化形成原因的政府外在向度（不同地區(qū)群眾與市場需求的驅動與對接），但還有更深層次的內在向度（不同地區(qū)政府行政驅動與對接），即公共服務供給與群眾需求的耦合出了問題。這就意味著即使地方政府能夠從外向向度實現(xiàn)跨區(qū)域、跨部門的政策協(xié)同，政策體系仍應考慮如何對接群眾需求。矛盾性在于如果各地政府都努力對接各區(qū)域市場需求，那么政府間橫向行政價值目標也將難以統(tǒng)一。

如圖2所示：以國際航空經濟發(fā)展為例，假設在分割市場條件下，AB兩地的地方政府初始狀態(tài)下并無行政價值目標之沖突，兩條路徑下可以影響結果，第一條路徑體現(xiàn)行政因素傳遞的外在向度，A政府與B政府各自以“政府驅動”的方式將公共產品供給傳遞給轄區(qū)的群眾，比如政府在多個旅游景區(qū)聯(lián)合開辟航空通道，希冀通過異地航空聯(lián)動發(fā)展帶動旅游進一步發(fā)展，盡管在政府層面實現(xiàn)了行政價值目標協(xié)同，但在市場驅動（或“群眾驅動”）層面呈現(xiàn)為需求價值沖突，最終導致了政府與市場不協(xié)同，這是市場失靈與政府失靈的疊加。

圖2 國際航空經濟背景下地方政府行政價值內外向度發(fā)展邏輯

政府失靈飽受詬病成為了市場機制再次合法進入該經濟領域的理由，而在政府失靈的背后同樣有市場失靈的苦衷，這表現(xiàn)在第二條路徑關于行政因素傳遞的內在向度方面：A地市場與B地市場存在需求價值沖突，并分別給予市場驅動（或“群眾驅動”）的方式影響地方政府供給決策，最終導致行政價值目標沖突和各地碎片化發(fā)展?？梢姡瑑煞N情形下，不同地區(qū)群眾基于分割市場無法實現(xiàn)需求價值的統(tǒng)一，而在“政府驅動”路徑下，至少能夠實現(xiàn)政府間行政價值目標協(xié)同，在“群眾驅動”路徑下，政府間行政價值目標存在沖突，同樣群眾需求價值間也存在沖突。因此在國際航空經濟背景下，選擇必然是政府驅動需求模式為主，這成為了相對最優(yōu)的選擇。

航空領域的政府與市場的雙重失靈明顯均與政府存在千絲萬縷的聯(lián)系，然而政府對于兩條路徑的影響始終無法規(guī)避，這是因為航空特別是國際航空市場并不是自發(fā)而形成的。從國際上來看，由于機場對于穩(wěn)定且較大規(guī)模的人流量有一定要求，往往只有在人口超過300萬的城市設立機場才有盈利的可能，如浦東（約550萬人）、新加坡樟宜（約570萬人）、美國亞特蘭大（約588萬），而以復合型航空經濟業(yè)態(tài)為盈收來源的一些機場如美國孟菲斯（約68萬）、日本大阪（267萬）、韓國仁川（約294萬）則對人口要求可能降低。我國也有大量的“先搭橋，后發(fā)展”的國際航空經濟案例，如以航空旅游為主導產業(yè)的張家界（約170萬）或基于區(qū)域平衡發(fā)展和首府地位的銀川（約229萬人），這也取決于多式聯(lián)運交通體系向空港中心聚集的便捷度。國內外政府對于航線發(fā)展的干預無法避免，航空補貼也成為了國際慣例，特別是在經濟遭受突發(fā)情況時期。[16]平日除了部分貨物貿易巨大的航空口岸和航線，其余大多無法自負盈虧，也因其主要創(chuàng)造間接效益，屬于公共產品供給范疇。同時，機場群要適應城市群發(fā)展的新形勢、新要求，機場的規(guī)劃和設立往往成為城市群的“附庸”，造成“空中絲綢之路”建設節(jié)點和發(fā)展目標無法規(guī)避政府的影響，從而產生了政府與市場“雙失靈”的現(xiàn)象。調研發(fā)現(xiàn)，全國大部分二三線城市國際機場仍以客流甚至政策性客流為主，產業(yè)鏈發(fā)展所要求的國際航空貨源難以組織起來，航線在補貼期過后大多難以為繼，這也是政府和市場機制“雙失靈”的另一表現(xiàn)。

（二）“空中絲綢之路”戰(zhàn)略治理機制的“社會脫嵌”現(xiàn)象

全國從中央到各地區(qū)圍繞“空中絲綢之路”戰(zhàn)略采取了具體對接行動，包括國際航空補貼拓展航線、打造國際臨空經濟區(qū)、建立自貿區(qū)、培育航空指向性經濟等。然而政府與市場機制的表現(xiàn)都不是完美的，其各自失靈成為對方為爭奪其傳統(tǒng)治理空間而重點攻擊的軟肋。政府與市場都具有各具特色的行動邏輯與治理優(yōu)勢，并各自在其他經濟治理領域獲得了成功，例如農民增收。那么政府與市場在“空中絲綢之路”領域的失靈則并不是各自治理內容存在問題，應從制度環(huán)境和組織自身兩方面來尋找原因，正是這些造成了該領域的公共性流失。

根據(jù)馬克思制度環(huán)境理論，新的社會制度會隨著現(xiàn)行社會制度的崩塌而形成,新制度能促進經濟社會的發(fā)展,但當經濟社會發(fā)展到一定階段時,該制度又會成為經濟社會進步的桎梏,這一過程循環(huán)往復,直至共產主義社會目標的實現(xiàn)。[17]我們常常重視生產、分配、交換、消費等關系下的正式制度安排，但忽視了社會思潮及意識形態(tài)等非正式制度安排。前者模糊政府與市場的界限，而后者則清晰地區(qū)分二者的價值內涵。登哈特指出:“必須認識到公共服務不是一個經濟思維的產物，而是一個政治思維的產物?！盵18]然而政府通過購買航空公司新航線、新航班服務等方式，使得“空中絲綢之路”這一公共服務體系的提供從政治思維轉換為經濟思維，“財政收益最大化”成為了支配地方政府行為的主導邏輯,盡管仍不以追求直接經濟利益為目標；與此同時，政府對于航空公司等企業(yè)的補貼（購買服務）是一種“公共性擴散”，不僅模糊了治理者與被治理者之間的邊界，也使社會企業(yè)主體承擔了政府的職能，航空領域的公共性早已打破公共領域的界限。由于航空公司等企業(yè)同時經營著有補貼和無補貼的航線，營利性和公益性集中于同一主體，但是問題在于公共領域的補貼將用于航空企業(yè)對所有航線（補貼航線以及非補貼航線）的成本均衡，并促使其不斷控制公司總成本。這便不再只是公共服務供給主體的增加、供給機制的更新和供給方式的改變，而是公共性對于公共領域的界限的跨越，并觸及了市場禁區(qū)。按照哈貝馬斯的說法，公共服務的誕生以公私領域的分離為前提，[19]公私領域的日益融合將加劇這種“公共性的流失”。由于內部和外部的環(huán)境改變以及政府與市場主體的融合，該領域“公共性的流失”似乎不可避免，公共性已經失去了與其自身社會屬性相適應的社會土壤環(huán)境。

一方面，過去在國內競爭以政府間競爭為主，這種競爭表現(xiàn)為市場競賽。馬克思認為“競爭就是追逐利潤的競賽”[20]，并且他認為未來社會競爭將會被消滅，而競賽將仍然存在。由于航空部門多個產業(yè)無法實現(xiàn)足以讓自身行業(yè)生存的全部效益，地方政府不得不根據(jù)公共產品的性質進行供給。這就產生了一個矛盾：由于各地政府所轄的航空產業(yè)體現(xiàn)為社會化的資本與公共產品的供給導向，那么市場的競爭則是不充分的，這也是由社會主義初級階段的市場經濟體制所決定的。市場間主要表現(xiàn)為“多競賽而缺競爭”，寡頭壟斷環(huán)境下航空市場競爭并不如完全自由市場那么充分，因此各地才熱衷于對其產業(yè)規(guī)模的直接指標與間接效益方面進行競賽，而不顧市場主體的直接經濟效益。但同時這是一種高度的、非充分且必要的政府間競爭，是治理手段與社會經濟背景之間“脫嵌”的表現(xiàn)之一。

另一方面，在過去的競爭架構下，一般的公共產品都是在作為主導者的政府與各部門的分工協(xié)作下開展的，其成功的關鍵在于以市場要素低速流動、復雜性不高與低度不確定的社會條件為背景。這就是為什么總是能感受到其他許多行業(yè)存在制度集中的優(yōu)勢，盡管在那些領域干預政府治理機制的設計并不完美，而較少看到“雙重失靈”。而“空中絲綢之路”與全新的社會經濟發(fā)展背景相關，即全球進入后工業(yè)化時代，國與國之間的交流日益便捷、密切，國際要素的流動性在航空工具的普及下得以空前增強，經濟社會運行的變化日新月異，不確定性與復雜性因素增多，這才使得政府與市場融合的機制在該領域逐漸開始“失靈”。

三、政府、市場基于社會結構的互嵌性：經濟社會學的研究框架

在經濟社會學分析中，政府對于市場或者市場對于政府都是外部性的，政府或者國家與市場在資源總量的不同比例配置下，將導致大相徑庭的治理模式，其對于個人剩余擴張的作用方式也存在較大差異，二者對于個人的作用不是絕對的，政府和市場之間存在競爭。而由于競爭是普遍存在的現(xiàn)象，人的本質是社會性的，同時也是國家性的，以人為本質的資源在政府、市場、社會三者之間不斷循環(huán)流動構成了社會治理的相對性與互嵌性。從根本上說，政府與市場的競爭源于人的利益對立，吳玲將教育“公共產品”的回報問題分為個人回報、社會回報和國家回報三個層面，[21]也可看出在公共產品供給領域，社會治理主體之間的收益性矛盾是普遍存在的。社會主義“首先將根本剝奪相互競爭的個人對工業(yè)和一切生產部門的管理權。一切生產部門將由整個社會來管理……競爭將被這種新的社會制度消滅，而為聯(lián)合所代替”。[22]因此，社會主義市場經濟發(fā)展的終極目標是消除國家與社會、政府與市場、個人之間等方面的多重對立，這就為我們提供了一種政府與市場合作互嵌的理由。

假設政府在全社會資源存量中所占的比重為Rc，市場在配置結構中的比重為Rps，則Rc+Rps＝l。這意味著，Rc越大，Rps就越小，當Rc=1，Rpe=0；當Rps=l時，Rc為0。因此，政府所占資源越多，市場就開始萎縮，當Rc無限趨近于l，政府呈現(xiàn)全能主義形態(tài)，是高度集中的管理模式；反之當Rps無限趨近于l，社會處于無政府的完全自由狀態(tài)，政治國家將不復存在。然而絕對消滅政府與市場的狀態(tài)只存在于國家存在之前與消亡之后，通常一方不可能絕對壟斷資源。這揭示了兩個基本假定：其一，很難尋找一種政府與市場間關于公共性資源配置的合理比例，以適應治理對象本身不斷變化的內在要求；其二，無法尋求政府與市場間某種適當?shù)馁Y源配比，但在二者一方產生失靈后，并不會引起恐慌，因為人們相信一方行動者的治理失靈可以從另一方獲得補救，而控制公共性流失的方法則在于政府與市場基于特定社會背景下的互嵌。正如“市場關系嵌入于社會結構之中，并深受政治環(huán)境的影響”，[23]政府同樣無法脫離社會而單獨實現(xiàn)良治。從經濟社會學角度來看，社會環(huán)境對于市場具有塑造作用，如將市場作為主體（實際上將政府與市場視為雙主體，同時各主體相對于對方又是對象或環(huán)境，但二者不能同時作為主體，對于主體的去中心化是結構化理論的基本訴求[24]）,那么無論是國家還是社會、政府或市場相對于對方行動而言必然產生能動性反思，體現(xiàn)于結構的二元對立的動態(tài)發(fā)展變化之中：一方面是社會對個體的影響（結構），另一方面是個體的行動自由對社會的形塑作用（能動）。[25]經濟社會學視角下的這種相互影響體現(xiàn)在國家與社會的互嵌過程中對于行動者的觀念認知、關系模式及行為選擇上。中國特色社會主義市場經濟體制正是互嵌過程作用下的結果，周雪光的“市場-政治共生模型”也體現(xiàn)了這種作用機制。[26]這啟發(fā)我們關于“空中絲綢之路”政府與市場共生共建的新思路，即不僅要立足于政府及政府間協(xié)同治理機制的完善，還應立足于“空中絲綢之路”所深嵌的市場、人文與社會綜合環(huán)境，探討政府治理與市場治理行為之間的相互形塑機制。尤其是鑒于我國二三線城市國際航空發(fā)展分散、信息不對稱、無序競爭且缺乏統(tǒng)一市場的基本現(xiàn)狀，“空中絲綢之路”的發(fā)展面臨十分復雜的現(xiàn)實困境，單一政府或市場治理機制的失靈，更加凸顯了建立政府與市場基于社會環(huán)境互嵌治理機制的重要性。

根據(jù)經濟社會學嵌入性理論，政府與市場之間的相互嵌入性主要表現(xiàn)在三個方面：一是于社會或國家觀念層面來影響市場主體的認知與行為方式；二是由于嵌入性表現(xiàn)為組織經濟行為與社會體系間的相互引導、促進和限制的復雜聯(lián)系，[27]而這種關系也是雙向或多向影響的，因此，市場主體的行為活動也會影響制度層面的資源優(yōu)化配置；三是政府與市場的互動體現(xiàn)為結構層面的內容成為社會整體關系互動過程三大維度（表意、支配、合法性）中作用于市場主體的形塑力以及其網絡結構本身。

四、從合作到伙伴的關系轉型：互嵌的經濟社會學分析及價值重塑

德魯克指出，政黨、社會集團、社會的價值體系以及個人政治的承諾必然改變，并將創(chuàng)造社會得以共處的原則……每個發(fā)達國家為了提供必要的共同體服務……都需要有一個由各種共同體組織構成的、自主的、自我治理的社會領域。[28]嵌入不等于政府與市場簡單的合作，張杰等在研究政府、市場關系時引入了社會作為第三方變量，認為政府、市場與社會各有自己的范圍界限，且存在交叉融合。[29]嵌入也不是簡單的加法運算。波蘭尼認為交易活動一般都嵌入在有著信任、信賴基礎的關系中,并且這類關系能夠有效消解交易活動主體的對立性。[30]Granovetter就“嵌入”進行了更深入的闡發(fā),強調現(xiàn)代市場環(huán)境中的相關社會因素能夠在很大程度上影響甚至決定經濟,而經濟活動基本已嵌入了各種社會關系中。[31]所有行為與關系網絡之間很可能都存在這種嵌入關系。正如“空中絲綢之路”所帶來的關于制度距離的思考那樣，我國的傳統(tǒng)政治文化很可能是影響非正式制度的重要內容，這決定了政府與市場的合作不是簡單的治理疊加而是價值融合。同樣以市場機制與補貼為手段，航空領域的“政府間的競爭”或“市場間競賽”存在于中國體制之下，在其他國家卻較少見到。究其原因，除了社會主義市場經濟條件下的資本社會化因素以外，與“民惟邦本，本固邦寧”的中國古代民本與“大一統(tǒng)”思想等傳統(tǒng)社會思潮不無關系。因此，德魯克所描述的“共同體”揭示出政府與市場關于超越一般“公私合作”或是“政社合作”的呼吁，是建立在平等、自治的實質意義上的“伙伴關系”與價值共同體，市場不應成為政府打造“空中絲綢之路”的執(zhí)行附庸，而應成為建立共同價值走向的合作伙伴。

經濟行動之間“嵌入”有兩種獨特功能:對有效信息的信任和傳遞作用,以及對共同處理相關問題的促進作用。[32]這種關系決定了政府與市場相對于對方而言互為主體又互為對方的社會背景，比如政府在制定航線政府規(guī)劃時，必須考慮到我國航線市場的分割特征和地區(qū)經濟社會差異，而市場主體作為政府公共政策的具體執(zhí)行者也必須考慮到公共利益的價值取向。公共領域具有不可交換性，[33]要使政府與市場這兩條推行“仁政”的并行主線相交叉，產生公共性意志區(qū)域，僅僅依靠強制力和企業(yè)趨利性是遠遠不夠的，必須形成某種社會共識和行為自覺。否則政府將直接介入市場迫使市場遵循政府的價值導向，缺乏以“自身意志”實現(xiàn)對經濟社會的適應。因此，有必要建立起政府與市場的“嵌入性伙伴關系”，旨在解決政府與市場并行模式下，政府的社會治理能力與社會經濟需求之間不匹配等問題，以減少公共性流失。

（一）通過社會或國家觀念層面來影響市場主體的認知與行為方式

市場主體的理性不能被隨意放大，由于市場主體處理信息的能力是有限的和各不相同、非勻質的,人們不可能都合格地處理信息，這將造成理性預期失靈。在已經在較高程度上實現(xiàn)資本社會化的社會主義初級階段，社會或國家觀念層面的意識將良好地促進社會資本匹配資本的社會化功能，體現(xiàn)社會主義集中力量辦大事的制度優(yōu)勢。例如，在“空中絲綢之路”建設過程中，客流相對于物流而言，始終是擺在更為優(yōu)先的位置，“空中絲綢之路”將“民心相通”擺在了突出位置，借鑒古“絲綢之路”智慧可以得知：民心相通是最深入、最長久、最基礎的互聯(lián)互通，也是抵御逆全球化潮流、民粹主義、保護主義和極端思想升溫的法寶。如2017年長沙黃花機場的客運量為2376萬人，貨郵運量僅為2.4萬噸，三亞鳳凰機場客運量為1938萬人，貨郵運量僅為8萬噸，這種不以貨運為直接運營目標的機場盈利模式在國外較少看見（貨運通常是航空業(yè)利潤的主要來源），特別在4F級以上大型國際機場更是如此，如美國孟菲斯機場其客運量為487萬人，而貨郵吞吐量高達433.7萬噸?！吨袊裼煤娇瞻l(fā)展第十三個五年規(guī)劃》則要求客運年均增長10.4%,而貨郵運量年均增長6.2%，可見中國的國際機場大多不是以賺取利潤為首要目標的，但并不妨礙未來長期的增長目標和客貨運的長期均衡，這就能夠解釋為何長沙-日韓的航線，經西安或青島中轉的票價相差無幾。因此，通過嵌入國家戰(zhàn)略中的文化價值來協(xié)調市場理性力量，是互嵌伙伴關系的一個重要方面。

（二）組織經濟行為與社會體系間雙向或多向影響的復雜聯(lián)系

航空經濟發(fā)展存在內在向度和外在向度兩個層面，政府和市場作為社會經濟組織結構的兩重性，就各自獨立系統(tǒng)而言，政府系統(tǒng)主要在于不同區(qū)域跨部門的聯(lián)動發(fā)展，而市場系統(tǒng)在于從分割市場到統(tǒng)一市場的發(fā)展演進。作為相互嵌入的政府與市場系統(tǒng)，必然以犧牲各自系統(tǒng)的部分屬性為代價實現(xiàn)價值融合,這是相互嵌入的第一階段。如圖3所示，政府與市場融合的部分形成了A區(qū)域，政府讓渡了公共性，以部分公共性流失換取社會治理高效化，而市場主體也讓渡了部分追逐利益的目標。然而這還不足以消除二者在“空中絲綢之路”建設中的機制失靈，在該階段，政府與市場存在跨區(qū)域競賽的內在訴求，機場擴建、航線補貼推動航線在本地密集分布，一個地區(qū)政府與市場的默契成為同一價值下的政府間的競爭動力，但隨著政府退出補貼市場將回歸逐利性。解決辦法在于引入第三方“社會”因素使政府與市場成為牢固的互嵌關系，從不對等的一般性合作關系轉變?yōu)殚L期平等的伙伴關系。

圖3 政府、市場基于社會結構的互嵌性關系

民本思想是建設“空中絲綢之路”的初衷，然而公共既是一種理念也是一種能力，如果我們把公共等同于政府或政府代理主體，事實上限制了人們參與公共事務的能力。于是就出現(xiàn)了內在向度和外在向度都無法實現(xiàn)價值的統(tǒng)一的局面，只能退而求其次以政府驅動為“最佳”，這是政府價值源泉和“空中絲綢之路”領域公共性本源的缺失。因此，應強調“空中絲綢之路”的社會自治性，社會自治的缺點在于利益訴求雖具有共同性，但觀點表達則是分散的。一般認為，政府擁有對權力資源進行配置的強制力，市場憑借市場機制配置和組合經濟資源，社會以公民的自組織通過自我治理滿足公共需求。社會應由政府來組織，形成聚合性且作為整體獨立的利益表達主體和渠道，且這項工作不能由市場來驅動，否則不同地區(qū)的市場利益不同將進一步造成市場分割，并推動政府以補貼換市場。從這個意義上說，政府應努力向服務性角色轉變，以營造良好的社會環(huán)境來形成對市場的軟規(guī)范和文化影響力。政府應培育社會的價值主體，明確回答建設“空中絲綢之路”是中國經濟文化自信走出國門和培育國際社會多邊主義的重要舉措與內生動力，是實現(xiàn)更高層次開放型經濟的必由之路。對于社會價值主體的培育是政府教育投入、國際間民心相通和社會交往的長期價值養(yǎng)成。而一旦形成了這種價值階層和價值主體，才有必要回答如何建設“空中絲綢之路”的問題，這時社會的價值將具體化為政府價值，即社會與政府交互的區(qū)域，以及社會與市場交互的區(qū)域。政府則以其資源配置力來調協(xié)市場追逐利益的部分，從而形成政府、市場與社會三者交互的B區(qū)域，該區(qū)域則為政府與市場互嵌的部分，但相比此前政府與市場直接交互的A區(qū)域面積要縮小很多。由于B區(qū)域的存在，進一步說明了傳統(tǒng)社會觀念使得不論政府主體還是市場主體都有一種“大一統(tǒng)”的國民情懷和民本的社會責任感。在極大調動這種優(yōu)勢的前提下，“空中絲綢之路”建設中內在向度和外向向度邊界將被打通，政府驅動與市場驅動將實現(xiàn)融合，這樣有利于統(tǒng)一不同地區(qū)的政府與市場目標價值，從而消除各自領域的失靈現(xiàn)象。

（三）治理主體間關系形塑于社會結構整體的三大維度

從社會結構學三大維度來看，政府與市場的關系更具有立體性與客觀性。首先，從表意結構來看，政府與市場之間應建立以一種社會群體文化的基本元件和交互手段，運用文化符碼與特殊化符碼實現(xiàn)政府與市場關于“空中絲綢之路”建設的默契，政府與社會應置于統(tǒng)一社會文化場景中進行自然適應性訓練。比如在古“絲綢之路”發(fā)展過程中，政府與市場顯然沒有“合謀”，因為古代并不存在某種貿易補貼，這是現(xiàn)代經濟思想的產物，但“絲路經濟”中顯然具有政府和市場的大量痕跡，如北宋的邊市貿易，南宋“海上絲綢之路”的貿易繁榮與發(fā)達的政府造船技術。“空中絲綢之路”建設中政府與市場的失靈反映出這種共同符碼的缺失，至少這種文化并未強大到讓政府與市場自覺踐行頂層社會理念的地位，因此政府的行動理念與市場并未同步，這是需要優(yōu)化的領域。其次，從支配性結構來看包括結構中的行動者與結構中的資源。資源是轉換能力得以實施的媒介,是社會再生產通過具體行為得以實現(xiàn)的常規(guī)要素,同時它又對行動者造成支配。[34]政府與市場的關系無非表現(xiàn)為對于配置性資源（主要指控制物質現(xiàn)象能力的資源）與權威性資源（主要是控制人們自身的資源）的利用，以及由此產生的權力配置。由于在“空中絲綢之路”建設中政府與市場成為了兩條并行的供給公共性產品的主體，如果政府將市場作為合作者，那么政府將壟斷大部分資源，并控制市場主體在行動中作出改變的能力，資源作為權利可擴展的中介將被限制，因此要優(yōu)化其關系，實現(xiàn)資源的共享，將并行的合作關系轉化為互嵌的平等主體。最后，從合法性結構來看，政府對于市場的嵌入或者市場對于政府的嵌入必須具備一定合法性基礎?！翱罩薪z綢之路”的頂層設計和戰(zhàn)略導向仍是該互嵌關系中維持合法性結構的中堅力量，其與權威性資源也有著密切關系。由于絲路沿線具有不同的文化、國情，權威性資源在國際間也非均等化分布，這就造成政府與市場的合法性嵌入在國際視野中變得更為復雜，“空中絲綢之路”正式與非正式的制度距離關系到國家對外開放整體戰(zhàn)略的成功性，制度架構的合法性是政策有效性能夠實現(xiàn)的前提。