◇司林波 張錦超

一、文獻(xiàn)述評(píng)

生態(tài)環(huán)境從其總體狀況來(lái)看，具有邊界上的模糊性及在傳播上呈現(xiàn)出單向或多向流動(dòng)的特性。實(shí)踐證明，原有依靠行政區(qū)劃進(jìn)行單一屬地治理的環(huán)境治理模式已無(wú)法適應(yīng)生態(tài)環(huán)境自身特性及有效治理的現(xiàn)實(shí)需要?？缧姓^(qū)生態(tài)區(qū)域內(nèi)政府間協(xié)同治理已成為提升政府環(huán)境治理水平與治理效果的重要途徑。

國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)于跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了多方面的探討。一是對(duì)跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的原因進(jìn)行分析。蔡嵐從制度性集體行動(dòng)理論視角說(shuō)明嵌入式網(wǎng)絡(luò)機(jī)制所帶來(lái)的治理交易成本下降是跨行政區(qū)各政府采用協(xié)同治理模式的主要原因[1]。田玉麟等認(rèn)為行政區(qū)劃分割性與生態(tài)環(huán)境整體性的沖突促使了跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的生成[2]。二是對(duì)跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的組織形式及其制約因素的分析。鎖利銘基于對(duì)協(xié)同治理實(shí)踐與網(wǎng)絡(luò)治理理論的比較分析，提出聯(lián)席型、牽頭型及支持型三種不同的協(xié)同治理組織[3]。劉彩云等提出協(xié)同治理主體間的目標(biāo)和訴求差異、地方政府風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的碎片化、地方政府績(jī)效考核與風(fēng)險(xiǎn)控制之間的沖突、協(xié)同治理主體角色觀念的轉(zhuǎn)變困難是制約協(xié)同機(jī)制發(fā)揮作用的主要影響因素[4]。三是針對(duì)目前跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理運(yùn)轉(zhuǎn)現(xiàn)狀提出相應(yīng)的優(yōu)化建議及保障措施。孟慶瑜通過(guò)對(duì)京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的立法現(xiàn)狀和問(wèn)題的分析，基于三地環(huán)境立法的困境提出通過(guò)探索跨行政區(qū)協(xié)同治理立法保障機(jī)制，構(gòu)建跨行政區(qū)環(huán)境資源法律體系[5]。姜玲等基于政策角度對(duì)京津冀及周邊地區(qū)府際合作治理的表現(xiàn)及問(wèn)題進(jìn)行分析，提出反映各協(xié)同主體的共同行動(dòng)與落實(shí)機(jī)制的政策間協(xié)同是實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的基礎(chǔ)[6]。李珒基于對(duì)京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理實(shí)踐與績(jī)效考察，提出破除協(xié)作行動(dòng)“合力不足”困境的關(guān)鍵在于建立一個(gè)平衡各協(xié)同主體權(quán)力與責(zé)任的協(xié)同治理組織[7]。司林波等認(rèn)為環(huán)境數(shù)據(jù)開(kāi)放是跨域生態(tài)治理的重要條件，通過(guò)對(duì)國(guó)家生態(tài)治理重點(diǎn)區(qū)域政府環(huán)境數(shù)據(jù)開(kāi)放利用水平的評(píng)價(jià)，從平臺(tái)建設(shè)、資金投入、數(shù)據(jù)開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)應(yīng)用、風(fēng)險(xiǎn)防范等方面提出完善措施[8]。此外，為了促進(jìn)跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理落到實(shí)處，提高協(xié)同治理績(jī)效，司林波等通過(guò)對(duì)國(guó)外跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理制度工具的考察，提出了建構(gòu)和完善我國(guó)跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理績(jī)效問(wèn)責(zé)制的主張和建議[9]，并基于目標(biāo)管理過(guò)程分析框架對(duì)跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制進(jìn)行了設(shè)計(jì)[10]。

綜上所述，國(guó)內(nèi)學(xué)界分別從協(xié)同治理模式的原因、協(xié)同治理的運(yùn)行結(jié)構(gòu)及制約因素、優(yōu)化建議和保障舉措等方面對(duì)跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理進(jìn)行了充分研究，為協(xié)同治理理論體系及框架的逐步完善奠定了重要基礎(chǔ)。但涉及協(xié)同治理動(dòng)力機(jī)制層面的研究較少。協(xié)同治理是哪些作用力共同推動(dòng)的結(jié)果？協(xié)同動(dòng)力的承載場(chǎng)域及作用方式又有何特點(diǎn)？不同動(dòng)力機(jī)制如何演化出不同的治理模式？不同且具體的實(shí)踐情境下如何選擇契合情境的治理模式？目前對(duì)這些問(wèn)題仍缺乏較好的解釋。因此，本文擬重點(diǎn)對(duì)跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的動(dòng)力機(jī)制及以此為類型學(xué)特征的治理模式進(jìn)行探討。

所謂動(dòng)力機(jī)制是指將推動(dòng)跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的諸多動(dòng)能綜合轉(zhuǎn)化為協(xié)同治理源動(dòng)力，在承載場(chǎng)域支持下實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理目標(biāo)的一種作用機(jī)制。這種機(jī)制能將復(fù)雜的、互不相關(guān)的各種動(dòng)能充分調(diào)動(dòng)，綜合協(xié)調(diào)并在一定承載場(chǎng)域的支撐下為協(xié)同治理過(guò)程提供長(zhǎng)效性動(dòng)力，進(jìn)而推進(jìn)協(xié)同治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性是其主要特點(diǎn)：穩(wěn)定性是指在一般情況下動(dòng)力機(jī)制的運(yùn)行狀態(tài)不因外部環(huán)境因素變動(dòng)而產(chǎn)生變動(dòng)，動(dòng)力機(jī)制會(huì)自發(fā)、穩(wěn)定且持續(xù)地為協(xié)同工作的展開(kāi)提供動(dòng)力；協(xié)調(diào)性則是指動(dòng)力機(jī)制能夠調(diào)和來(lái)自不同維度的諸多動(dòng)能并使之形成合力，共同推動(dòng)跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的實(shí)踐過(guò)程；可持續(xù)性是指在動(dòng)力機(jī)制包含的承載場(chǎng)域的支撐下，多種協(xié)同動(dòng)能充分作用為協(xié)同治理的整個(gè)過(guò)程源源不斷地供給動(dòng)力。對(duì)于治理模式整體而言，基于不同動(dòng)力源流所構(gòu)建起的特征相異的動(dòng)力機(jī)制，在治理模式形成、演化及變遷中具有核心作用。協(xié)同治理的動(dòng)力機(jī)制是整個(gè)協(xié)同治理模式的核心動(dòng)力源，對(duì)整個(gè)協(xié)同治理過(guò)程的有序性起著決定性作用。

基于此，本文擬從動(dòng)力機(jī)制構(gòu)建入手，以京津冀、長(zhǎng)三角、汾渭平原地區(qū)這三個(gè)重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理為例并嘗試回答上述動(dòng)力機(jī)制、治理模式及實(shí)踐情境的相關(guān)問(wèn)題。

二、理論基礎(chǔ)與分析框架

（一）理論基礎(chǔ)

1.公共能量場(chǎng)理論。

公共能量場(chǎng)理論是由?？怂购兔桌斩怂岢龅暮蟋F(xiàn)代公共行政中話語(yǔ)理論的核心概念，是現(xiàn)代物理學(xué)的場(chǎng)理論和現(xiàn)象學(xué)理論相互作用、互為補(bǔ)充的成果。該理論強(qiáng)調(diào)作為公共政策制定和修訂的場(chǎng)域，公共能量場(chǎng)存在各種公共能量和力的作用。福克斯和米勒認(rèn)為:首先,公共能量場(chǎng)是由人在不斷變化的當(dāng)下謀劃時(shí)的意圖、情感、目的和動(dòng)機(jī)所構(gòu)成，以各種方式為各種類型的參與者和參與方式積極或消極的控制著，而各主體間的相互依賴則是其根本特性；其次，政策和行政行為的產(chǎn)生過(guò)程也是各種話語(yǔ)與力量進(jìn)行對(duì)抗性交流的過(guò)程[11]。

因而，公共能量場(chǎng)理論以公共政策與行政行為為著力點(diǎn)，以不同類型的承載場(chǎng)域來(lái)反映各參與主體及其行為間相互依賴、相互滲透的互動(dòng)過(guò)程，能為展示跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理這一動(dòng)態(tài)協(xié)同過(guò)程提供研究“平臺(tái)”，有助于從宏觀、整體性視角研究跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理中各主體間的協(xié)同行為，對(duì)跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理動(dòng)力機(jī)制及實(shí)踐情境會(huì)更具解釋力。

2.“動(dòng)力-結(jié)構(gòu)-過(guò)程”模型。

在生態(tài)環(huán)境治理研究領(lǐng)域，OECD和UNEP于20世紀(jì)八九十年代共同提出的“壓力-狀態(tài)-響應(yīng)”（簡(jiǎn)稱PSR模型）分析框架體系是一種用于研究環(huán)境問(wèn)題的常見(jiàn)分析框架[12]，多用于環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)、環(huán)境壓力負(fù)載度評(píng)價(jià)、環(huán)境治理綜合效果評(píng)價(jià)等環(huán)境評(píng)價(jià)場(chǎng)景。這一模型由“壓力”“狀態(tài)”“響應(yīng)”三個(gè)維度構(gòu)成，三者間的轉(zhuǎn)化協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)整個(gè)系統(tǒng)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)，但這一模型缺乏對(duì)事物結(jié)構(gòu)方面的有力解釋。后來(lái)，OECD單獨(dú)提出的“結(jié)構(gòu)-過(guò)程”模型則更適用于協(xié)同治理領(lǐng)域，這一模型能有效解釋“協(xié)同是什么”這一基本命題[13]。其中結(jié)構(gòu)性維度側(cè)重于解釋分析協(xié)同治理中有關(guān)組織設(shè)計(jì)、結(jié)構(gòu)設(shè)置、人員配備等靜態(tài)事物，而過(guò)程性維度則側(cè)重于解釋分析協(xié)同治理中相關(guān)事務(wù)的運(yùn)行狀況及運(yùn)行邏輯等動(dòng)態(tài)事物，“PSR”模型與“結(jié)構(gòu)-過(guò)程”模型在針對(duì)跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理某一具體問(wèn)題時(shí)二者基于不同維度可以給出側(cè)重不同的解釋路徑。將二者進(jìn)行整合，將“PSR”模型中的“壓力”維度提煉出來(lái)分析協(xié)同動(dòng)力，與分析協(xié)同結(jié)構(gòu)及協(xié)同過(guò)程的“結(jié)構(gòu)-過(guò)程”模型結(jié)合，建構(gòu)起“動(dòng)力-結(jié)構(gòu)-過(guò)程”分析模型，有助于從微觀和操作層次更好地理解跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理的整體過(guò)程。如圖1所示。

圖1 “動(dòng)力-結(jié)構(gòu)-過(guò)程”模型

（二）分析框架構(gòu)建

為更好分析與闡釋跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的動(dòng)力機(jī)制這一研究問(wèn)題，完善公共能量場(chǎng)偏向宏觀、“動(dòng)力-結(jié)構(gòu)-過(guò)程”模型偏向微觀的缺陷，本文擬將公共能量場(chǎng)理論與“動(dòng)力-結(jié)構(gòu)-過(guò)程”模型相結(jié)合，從微觀、操作層分析協(xié)同動(dòng)力源流、協(xié)同結(jié)構(gòu)及協(xié)同過(guò)程，從宏觀、整體性視角分析支撐實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理總體過(guò)程的承載場(chǎng)域，構(gòu)建綜合性的跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理動(dòng)力機(jī)制分析框架，為研究跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理動(dòng)力機(jī)制提供分析解釋路徑。所構(gòu)建的分析框架見(jiàn)圖2。

圖2 跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理動(dòng)力機(jī)制分析框架

在跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中，由積極動(dòng)力和消極動(dòng)力所組成的協(xié)同動(dòng)力源將源源不斷的協(xié)同動(dòng)能輸入至協(xié)同結(jié)構(gòu)中，經(jīng)過(guò)機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備及結(jié)構(gòu)劃分等結(jié)構(gòu)性維度，將協(xié)同動(dòng)力分解為決策力、溝通力、執(zhí)行力并付諸于相應(yīng)的協(xié)同過(guò)程環(huán)節(jié)。承載場(chǎng)域作為協(xié)同治理實(shí)踐的承載基礎(chǔ)，支撐上述協(xié)同治理的全過(guò)程及治理結(jié)果的績(jī)效反饋。同時(shí)，治理結(jié)果績(jī)效反饋也為承載場(chǎng)域提供了制度規(guī)則改進(jìn)的依據(jù)。

1.動(dòng)力源流。

對(duì)于跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理而言，其協(xié)同動(dòng)力可定義為促使協(xié)同參與主體采取行動(dòng)參與跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理過(guò)程中的各種作用力，其動(dòng)力源由積極引力和消極壓力兩個(gè)方面構(gòu)成。所謂積極引力，是指促使區(qū)域內(nèi)各級(jí)政府主體主動(dòng)行動(dòng)起來(lái)采取協(xié)同方式進(jìn)行環(huán)境治理的一種正向驅(qū)動(dòng)力，包括官員對(duì)政績(jī)的需要、成本-收益比較及上級(jí)壓力等，其本質(zhì)是一種基于獎(jiǎng)勵(lì)性質(zhì)的激勵(lì)驅(qū)動(dòng)方式。這種激勵(lì)不僅來(lái)源于行政系統(tǒng)內(nèi)部，還源于行政系統(tǒng)外部，源自行政系統(tǒng)內(nèi)部的激勵(lì)側(cè)重于工資待遇及職務(wù)晉升等物質(zhì)方面，而源自行政系統(tǒng)外部的激勵(lì)則更側(cè)重于政府形象、輿論民意等精神層面。在積極引力的正向驅(qū)動(dòng)下各主體間會(huì)采取協(xié)同的方式來(lái)解決所涉及的共同問(wèn)題。所謂消極壓力，是指迫使區(qū)域內(nèi)各主體不得不采取協(xié)同方式進(jìn)行環(huán)境治理的一種反向驅(qū)動(dòng)力，如責(zé)任承擔(dān)、問(wèn)責(zé)制度的壓力、社會(huì)輿論及政府形象等，其本質(zhì)是一種基于懲罰性質(zhì)的激勵(lì)驅(qū)動(dòng)方式，來(lái)源于政府及行政人員對(duì)利益損失或失敗后果懲罰的恐懼。同樣這種懲罰不僅僅來(lái)源于行政系統(tǒng)內(nèi)部，來(lái)源于行政系統(tǒng)外部的懲罰后果往往也使得政府及其行政人員采取行動(dòng)來(lái)避免觸犯懲罰性措施。

2.承載場(chǎng)域。

所謂承載場(chǎng)域，是“動(dòng)力-結(jié)構(gòu)-過(guò)程”模型中的協(xié)同結(jié)構(gòu)維度的延申。狹義上是指完成整個(gè)跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理過(guò)程所涉及的包括機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備及職責(zé)分配等方面的結(jié)構(gòu)性框架；廣義上基于公共能量場(chǎng)理論來(lái)看，協(xié)同結(jié)構(gòu)也為整個(gè)治理活動(dòng)提供了一個(gè)穩(wěn)定堅(jiān)實(shí)的“承載場(chǎng)域”，是支撐協(xié)同動(dòng)力作用的力場(chǎng)所在，也是協(xié)同各方開(kāi)展對(duì)話協(xié)商的話語(yǔ)場(chǎng)所。隨著國(guó)家治理理念的不斷優(yōu)化發(fā)展，為貫徹上級(jí)政府頂層設(shè)計(jì)的目標(biāo)與決策，有效治理區(qū)域內(nèi)大氣污染問(wèn)題，作為國(guó)家生態(tài)治理重點(diǎn)區(qū)域的京津冀、長(zhǎng)三角、汾渭平原地區(qū)紛紛出臺(tái)相應(yīng)實(shí)施細(xì)則，成立相應(yīng)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理。其中，京津冀地區(qū)成立“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組”，長(zhǎng)三角地區(qū)成立“長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組”，汾渭平原地區(qū)則成立“汾渭平原大氣污染防治協(xié)作小組”，這些組織機(jī)構(gòu)及其工作人員共同組成了協(xié)同結(jié)構(gòu)的整體框架。同時(shí)，以協(xié)同結(jié)構(gòu)為核心，囊括協(xié)同治理政治生態(tài)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及文化根源在內(nèi)的要素共同構(gòu)成了承載場(chǎng)域。

3.協(xié)同過(guò)程。

所謂協(xié)同過(guò)程，廣義上泛指跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理實(shí)踐中協(xié)同動(dòng)力集聚、作用及運(yùn)轉(zhuǎn)的全過(guò)程，狹義上則指跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的工作全流程，是包括“政策及目標(biāo)制定”“行動(dòng)方案細(xì)化”“方案執(zhí)行與評(píng)估”及“結(jié)果評(píng)價(jià)與反饋”等方面在內(nèi)的流程體系，是協(xié)同動(dòng)力傳輸并作用于協(xié)同結(jié)構(gòu)的整個(gè)過(guò)程及結(jié)果。就跨行政區(qū)協(xié)同治理工作整體而言，實(shí)踐中則更側(cè)重于基于協(xié)同結(jié)構(gòu)下的各協(xié)同主體間的政治角力及其結(jié)果。

可以看出，動(dòng)力源流、承載場(chǎng)域及協(xié)同過(guò)程是跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理動(dòng)力機(jī)制模型的核心構(gòu)成要素。跨行政區(qū)環(huán)境治理作為一種新興環(huán)境治理模式在各地都進(jìn)行了實(shí)踐，其中最為典型的就是京津冀、長(zhǎng)三角、汾渭平原地區(qū)。本文將從上述三個(gè)核心構(gòu)成要素分別對(duì)京津冀、長(zhǎng)三角和汾渭平原的跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的動(dòng)力機(jī)制展開(kāi)研究與分析，從各核心要素間的相互作用得出三個(gè)地區(qū)動(dòng)力機(jī)制的運(yùn)作特征。

三、跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理動(dòng)力機(jī)制的多案例比較分析

本文按照代表性、典型性和可比性的原則進(jìn)行案例選擇。從代表性和典型性來(lái)看， 2018年印發(fā)的《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年計(jì)劃》，將京津冀、長(zhǎng)三角及汾渭平原列為國(guó)家生態(tài)治理重點(diǎn)區(qū)域[14]。從可比性來(lái)看，三個(gè)區(qū)域都已開(kāi)展跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理工作并取得一定進(jìn)展?；诖耍疚倪x用京津冀、長(zhǎng)三角及汾渭平原地區(qū)的跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理實(shí)踐作為多案例比較研究對(duì)象。

（一）典型案例述評(píng)

1.京津冀地區(qū)跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理實(shí)踐。

京津冀地區(qū)是我國(guó)大氣污染情況最為嚴(yán)重的區(qū)域之一，也是較早開(kāi)展跨行政區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制實(shí)踐的地區(qū)。2008年北京夏季奧運(yùn)會(huì)的大氣質(zhì)量保障聯(lián)合行動(dòng)是京津冀地區(qū)所開(kāi)展的最早的跨行政區(qū)治理大氣污染協(xié)作實(shí)踐，已然具備了跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的雛形；2014年“APEC”會(huì)議及2019年新中國(guó)成立70周年閱兵活動(dòng)期間的空氣質(zhì)量保障任務(wù)體現(xiàn)了通過(guò)跨行政區(qū)協(xié)同治理來(lái)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境有效治理的必要性和成功經(jīng)驗(yàn)。

2.長(zhǎng)三角地區(qū)跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理實(shí)踐。

與京津冀地區(qū)相似，長(zhǎng)三角地區(qū)同樣是具有較為久遠(yuǎn)的合作歷史的區(qū)域。早在1982年，國(guó)務(wù)院決定建立的上海經(jīng)濟(jì)區(qū)，就包括當(dāng)時(shí)的蘇錫常和杭嘉湖等上海市外的地區(qū)。1997年，長(zhǎng)江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)正式成立，首批成員包括長(zhǎng)三角15個(gè)城市。2018年初，由三省一市聯(lián)合組建的長(zhǎng)三角區(qū)域合作辦公室在上海掛牌成立，《長(zhǎng)三角地區(qū)一體化發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃(2018-2020年)》隨之發(fā)布。2019年長(zhǎng)三角一體化發(fā)展更是上升為國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略。這不僅體現(xiàn)了長(zhǎng)三角地區(qū)在跨行政區(qū)協(xié)同治理問(wèn)題上豐富的實(shí)踐歷程，還體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)跨行政區(qū)協(xié)同的重視態(tài)度及緊迫性。

3.汾渭平原地區(qū)跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理實(shí)踐。

汾渭平原全稱為黃河流域汾渭平原，是汾河平原、渭河平原及周圍地區(qū)的總稱，包括陜西省西安、銅川、寶雞、咸陽(yáng)、渭南市及西咸新區(qū)、楊凌示范區(qū)、韓城市，山西省晉中、運(yùn)城、臨汾、呂梁市，河南省三門峽、洛陽(yáng)市等三省12市2區(qū)，區(qū)域面積達(dá)七萬(wàn)多平方千米。2018—2019年秋冬季汾渭平原地區(qū)污染天數(shù)同比增長(zhǎng)42.9%，4個(gè)城市PM2.5濃度上升，空氣質(zhì)量在全國(guó)處于末位，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題十分嚴(yán)峻。2018年9月29日，陜西、山西、河南三省會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)10個(gè)部委機(jī)關(guān)舉行會(huì)議成立了汾渭平原大氣污染防治協(xié)作小組，研究、制定并部署了《2019汾渭平原大氣污染防治攻堅(jiān)行動(dòng)計(jì)劃》，由此汾渭平原地區(qū)大氣污染協(xié)同治理進(jìn)程開(kāi)始步入正軌。

（二）案例分析

通過(guò)上述案例簡(jiǎn)介可以看出，京津冀、長(zhǎng)三角及汾渭平原地區(qū)以政治生態(tài)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、文化根源所呈現(xiàn)的治理現(xiàn)狀各不相同，基于此，從動(dòng)力源流、承載場(chǎng)域、協(xié)同過(guò)程這三個(gè)核心要素出發(fā)對(duì)三大國(guó)家生態(tài)治理重點(diǎn)地區(qū)跨行政區(qū)大氣污染協(xié)同治理實(shí)踐展開(kāi)分析。

1.動(dòng)力源流。

（1）京津冀地區(qū)。

京津冀地區(qū)是我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域，同時(shí)也一直是我國(guó)政治中心區(qū)域。其協(xié)同動(dòng)力更多類屬于自上而下的行政組織體系所帶來(lái)的等級(jí)壓力[15]。從積極引力來(lái)看，主要表現(xiàn)為官員升遷對(duì)于政績(jī)的需要。從現(xiàn)實(shí)狀況來(lái)看，行政人員所獲得的合法性工資收入是一種激勵(lì)幅度較小的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)方式，政治激勵(lì)方式中政治晉升所帶來(lái)的收益對(duì)于行政人員而言具有更強(qiáng)的激勵(lì)性，故政治組織往往通過(guò)職務(wù)晉升的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)下屬行政人員的有效激勵(lì)[16]。從京津冀地區(qū)實(shí)踐來(lái)看，在采取跨行政區(qū)協(xié)同治理方式來(lái)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯提升后，三地負(fù)責(zé)跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理相關(guān)工作的領(lǐng)導(dǎo)都獲得了不同幅度的職務(wù)及職級(jí)提升。

從消極壓力來(lái)看，主要表現(xiàn)為終身問(wèn)責(zé)制度確立所帶來(lái)的行政追責(zé)對(duì)行政人員的懲戒作用。十八大以來(lái)，中央明確提出國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員實(shí)行重大決策終身問(wèn)責(zé)制，現(xiàn)行的問(wèn)責(zé)制度已由以往的“時(shí)段問(wèn)責(zé)”逐漸發(fā)展為終身問(wèn)責(zé)[17]，注重并加大對(duì)行政決策、行政執(zhí)行及行政監(jiān)督方面的問(wèn)責(zé)力度。對(duì)于跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理而言，終身問(wèn)責(zé)制更加強(qiáng)調(diào)對(duì)整個(gè)協(xié)同治理行為全過(guò)程責(zé)任的追蹤與認(rèn)定，較以往而言其對(duì)行政責(zé)任主體的懲治力度也得到了極大增強(qiáng)。這使得京津冀地區(qū)的各協(xié)同主體不得不采取更為有效的治理方式來(lái)處理跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，以使自身免受行政追責(zé)的懲處。

（2）長(zhǎng)三角地區(qū)。

與京津冀地區(qū)不同，長(zhǎng)三角地區(qū)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)中心區(qū)域，其協(xié)同動(dòng)力更傾向于跨行政區(qū)協(xié)同治理所帶來(lái)的協(xié)同收益的吸引力。主要表現(xiàn)為“成本-收益”比較分析下，跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理所帶來(lái)的收益遠(yuǎn)大于不合作所帶來(lái)的收益，跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的成本也遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于未采取協(xié)同方式進(jìn)行環(huán)境治理所帶來(lái)的成本[18]。從治理成本角度進(jìn)行分析，原先屬地治理模式下的環(huán)境治理要求跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題所涉及的各地政府分別負(fù)責(zé)采取措施應(yīng)對(duì)本地區(qū)環(huán)境問(wèn)題，各地政府分別設(shè)立相似的治理職能部門，這無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)，成本驟增。而各協(xié)同主體通過(guò)協(xié)商協(xié)作對(duì)全域性生態(tài)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行處理所付出的治理成本遠(yuǎn)小于單個(gè)政府組織獨(dú)自處理環(huán)境問(wèn)題的治理成本。

從合作收益的角度來(lái)看，協(xié)同治理能夠破除行政區(qū)劃所造成的行政藩籬，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各地政府組織的行政行為，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的各種資源，從而獲得更為理想的治理效果，因而協(xié)同治理所帶來(lái)的收益遠(yuǎn)大于單個(gè)政府組織獨(dú)自處理環(huán)境問(wèn)題所帶來(lái)的收益。因而，跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理所帶來(lái)的成本的縮小和收益的擴(kuò)大，是促使長(zhǎng)三角地區(qū)各地政府主體采取協(xié)同治理解決環(huán)境問(wèn)題的關(guān)鍵所在。

表1 三大國(guó)家生態(tài)治理重點(diǎn)區(qū)域協(xié)同治理動(dòng)力源流比較

（3）汾渭平原地區(qū)。

驅(qū)動(dòng)汾渭平原地區(qū)進(jìn)行跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理實(shí)踐的動(dòng)力源由兩方面交織而成。一方面是響應(yīng)中央環(huán)保信號(hào)的行政壓力。當(dāng)中央或上級(jí)政府發(fā)出環(huán)保任務(wù)的政治信號(hào)時(shí)，汾渭平原區(qū)域各協(xié)同主體會(huì)做出相應(yīng)的政治動(dòng)員，采取區(qū)域內(nèi)協(xié)同治理的方式處理區(qū)域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，達(dá)到中央或上級(jí)政府所要求的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，呈現(xiàn)“運(yùn)動(dòng)式”治理模式的特征。另一方面則是社會(huì)民眾的輿論壓力。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展促進(jìn)了民眾生活質(zhì)量不斷提高的同時(shí)，也使得民眾的權(quán)益意識(shí)不斷增強(qiáng)，愈加關(guān)注與自身密切相關(guān)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。作為與社會(huì)民眾最為密切相關(guān)的公共權(quán)益之一的生態(tài)環(huán)境，其質(zhì)量的惡化不僅使作為生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任主體的政府面臨的外部輿論壓力倍增，還會(huì)導(dǎo)致政府的社會(huì)形象及公信力大大受損。

汾渭平原各地區(qū)政府正是在這兩種動(dòng)力源的作用下，一方面響應(yīng)上級(jí)環(huán)保信號(hào)，一方面回應(yīng)社會(huì)訴求，通過(guò)協(xié)同治理的方式實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的有效治理。

2.承載場(chǎng)域。

承載場(chǎng)域是協(xié)同主體在其協(xié)同動(dòng)力的驅(qū)使下完成協(xié)同過(guò)程、達(dá)成協(xié)同目標(biāo)的治理場(chǎng)所，也是協(xié)同動(dòng)力相互作用的承載力場(chǎng)。同時(shí)，承載場(chǎng)域的結(jié)構(gòu)、配置及自身變化都體現(xiàn)了協(xié)同動(dòng)力的相互作用。三個(gè)區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理發(fā)生的承載場(chǎng)域各不相同（見(jiàn)圖3）。

圖3 三大跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理承載場(chǎng)域類型

（1）京津冀地區(qū)。

京津冀地區(qū)跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的承載場(chǎng)域以統(tǒng)籌治理為主要特征。

為應(yīng)對(duì)環(huán)境治理壓力，京津冀地區(qū)三地政府于2013年10月23日會(huì)同環(huán)保部、工信部、國(guó)家發(fā)改委等政府部門在北京召開(kāi)首次會(huì)議并成立了“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組”（簡(jiǎn)稱“協(xié)作小組”），由京津冀及周邊地區(qū)共7個(gè)省份和8個(gè)國(guó)務(wù)院部委機(jī)關(guān)組成，其中設(shè)組長(zhǎng)1名、副組長(zhǎng)4名，小組組員16名，小組組長(zhǎng)由北京市委書記擔(dān)任，原環(huán)保部部長(zhǎng)及北京、河北、天津三地區(qū)的省長(zhǎng)、市長(zhǎng)分別擔(dān)任副組長(zhǎng)，協(xié)作小組下設(shè)協(xié)作小組辦公室，作為協(xié)作小組的常設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)處理并協(xié)調(diào)小組的日常事務(wù)及相關(guān)工作。辦公室主任由北京市副市長(zhǎng)和環(huán)保部副部長(zhǎng)兼任，其成員由七地環(huán)保廳（局）負(fù)責(zé)人擔(dān)任，在各個(gè)小組成員單位設(shè)立協(xié)調(diào)部門，專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)上級(jí)部門并組織大氣污染防治計(jì)劃下本單位的具體工作。

京津冀跨行政區(qū)協(xié)同治理的各協(xié)同主體從形式及結(jié)構(gòu)上處于對(duì)等地位，但從實(shí)踐來(lái)看，相對(duì)于北京市與天津市，河北省在政治位勢(shì)上處于劣勢(shì)地位，在政治博弈中也處于弱勢(shì)地位。這直接導(dǎo)致河北省在跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境實(shí)踐中獲益微小，間接導(dǎo)致其參與協(xié)同的積極性不高。為解決政治位勢(shì)所帶來(lái)的種種協(xié)同問(wèn)題，2018年7月11日，中央決定將“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組”調(diào)整為“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組”（以下簡(jiǎn)稱“領(lǐng)導(dǎo)小組”）。領(lǐng)導(dǎo)小組成員得到了進(jìn)一步擴(kuò)充，小組組長(zhǎng)由北京市委書記變?yōu)橛蓢?guó)務(wù)院副總理（政治局常委）擔(dān)任，明確指出領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在生態(tài)環(huán)境部，由生態(tài)環(huán)境部副部長(zhǎng)兼任辦公室主任。從由北京市牽頭負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)向由國(guó)務(wù)院統(tǒng)籌三地跨行政區(qū)協(xié)同治理具體工作，這一轉(zhuǎn)變可以看作是北京市、天津市和河北省在跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中政治博弈的具體行為，是三地政府基于地區(qū)利益進(jìn)行政治考量和角力后所作出的共贏選擇。

（2）長(zhǎng)三角地區(qū)。

長(zhǎng)三角地區(qū)跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理，是以大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制作為整個(gè)協(xié)同工作的承載場(chǎng)域，由“決策層-執(zhí)行層-參謀輔助層”三個(gè)分工和作用不同的獨(dú)立層級(jí)所構(gòu)成，表現(xiàn)為以上海市為中心，皖、江、浙三省輔助協(xié)作的中心治理的場(chǎng)域特征。

一是決策層。主要決策機(jī)構(gòu)為“長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染協(xié)作小組”。2014年1月7日，長(zhǎng)三角地區(qū)三省一市會(huì)同國(guó)家九部委正式組成長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，召開(kāi)會(huì)議并成立“長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組”，小組組長(zhǎng)由上海市委書記擔(dān)任，副組長(zhǎng)由生態(tài)環(huán)境部部長(zhǎng)、上海市市長(zhǎng)、浙江省省長(zhǎng)、江蘇省省長(zhǎng)、安徽省省長(zhǎng)擔(dān)任。協(xié)作小組主要負(fù)責(zé)制定區(qū)域大氣污染治理行動(dòng)方案并確定相應(yīng)工作的職責(zé)分工，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)資源以完成計(jì)劃目標(biāo)。

二是執(zhí)行層。主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)為協(xié)作小組下設(shè)的小組辦公室，主要負(fù)責(zé)處理日常事務(wù)及協(xié)調(diào)各方工作。辦公室主任由上海市副市長(zhǎng)與生態(tài)環(huán)境部副部長(zhǎng)共同擔(dān)任，辦公室成員包括三省一市所轄生態(tài)環(huán)境廳（局）的廳（局）長(zhǎng)及國(guó)務(wù)院有關(guān)部委機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人等。協(xié)作小組辦公室依托上海市生態(tài)環(huán)境局綜合規(guī)劃處設(shè)立，主要負(fù)責(zé)日常事項(xiàng)處理及各部門間的協(xié)調(diào)工作。在具體工作開(kāi)展過(guò)程中，長(zhǎng)三角地區(qū)因地制宜地針對(duì)不同的工作對(duì)象制定不同的行動(dòng)方案并成立專項(xiàng)小組來(lái)開(kāi)展相應(yīng)工作，如制定高污染車輛環(huán)保治理行動(dòng)計(jì)劃、港口船舶大氣污染防治工作計(jì)劃等行動(dòng)計(jì)劃，成立如長(zhǎng)三角高污染車輛環(huán)保治理工作小組、長(zhǎng)三角水域船舶排放控制區(qū)推進(jìn)工作小組等專項(xiàng)小組[19]。

三是參謀輔助層。在實(shí)踐中長(zhǎng)三角地區(qū)充分調(diào)動(dòng)各協(xié)同主體參與治理，不僅通過(guò)發(fā)揮社會(huì)公共組織的作用進(jìn)行宣傳、調(diào)查等工作，還依托高校及智庫(kù)等組織專門成立了長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染協(xié)作專家小組，使得治理決策的民主化與科學(xué)化得到提高。此外還依托上海環(huán)境監(jiān)測(cè)中心成立了長(zhǎng)三角空氣質(zhì)量預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)中心，為大氣質(zhì)量預(yù)測(cè)、污染治理效果的反饋與考核提供科學(xué)依據(jù)。

（3）汾渭平原地區(qū)。

汾渭平原地區(qū)的跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理是在以對(duì)等協(xié)商為特征的承載場(chǎng)域上實(shí)現(xiàn)的，陜西、山西及河南三地政府在協(xié)同中居于同等地位。在決策機(jī)構(gòu)方面，汾渭平原地區(qū)大氣污染協(xié)同治理機(jī)制的決策機(jī)構(gòu)是“汾渭平原大氣污染防治協(xié)作小組”（簡(jiǎn)稱“協(xié)作小組”），主要負(fù)責(zé)制定汾渭平原地區(qū)大氣治理行動(dòng)方案，確定各相關(guān)單位的職責(zé)與分工，統(tǒng)籌規(guī)劃區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)資源以順利實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果。小組成員包括環(huán)保部部長(zhǎng)、陜西省省長(zhǎng)、河南省省長(zhǎng)和山西省省長(zhǎng)。在執(zhí)行機(jī)構(gòu)方面，協(xié)作小組下設(shè)汾渭平原大氣污染防治協(xié)調(diào)小組辦公室，小組辦公室依托陜西省生態(tài)環(huán)境廳下設(shè)的大氣環(huán)境辦公室設(shè)立，主要負(fù)責(zé)日常事務(wù)處理以及各單位間的協(xié)調(diào)工作。小組辦公室成員包括陜晉豫三地省環(huán)保廳大氣辦相關(guān)成員。在保障輔助性機(jī)構(gòu)方面，協(xié)作小組依托西北環(huán)境監(jiān)測(cè)中心及陜西省環(huán)境監(jiān)測(cè)中心，成立汾渭平原環(huán)境空氣質(zhì)量預(yù)測(cè)會(huì)商中心作為汾渭平原空氣質(zhì)量情況通報(bào)與協(xié)商平臺(tái)，依托陜西省氣象局成立汾渭平原環(huán)境氣象預(yù)報(bào)預(yù)警中心，共同作為環(huán)境預(yù)測(cè)及環(huán)境治理考核的平臺(tái)，為環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)預(yù)測(cè)、大氣污染治理效果的評(píng)價(jià)反饋提供考核依據(jù)。

3.協(xié)同過(guò)程。

（1）京津冀地區(qū)。

京津冀地區(qū)跨行政區(qū)協(xié)同治理的具體協(xié)作主要通過(guò)會(huì)議的方式進(jìn)行協(xié)商討論，由國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)牽頭召開(kāi)，呈現(xiàn)出上下級(jí)政府間、同層級(jí)政府間的復(fù)合型政府雙向型互動(dòng)特征。在具體運(yùn)作方面，協(xié)作小組與領(lǐng)導(dǎo)小組都實(shí)行工作會(huì)議制度和信息報(bào)送制度。會(huì)議內(nèi)容主要是就大氣污染協(xié)作治理方面的問(wèn)題進(jìn)行溝通并決策，制定相應(yīng)工作計(jì)劃并細(xì)化以確定各個(gè)單位的具體分工安排，相關(guān)部門還需匯報(bào)本單位大氣污染防治任務(wù)完成成果及下階段的工作計(jì)劃，例如《京津冀及周邊地區(qū)2019-2020秋冬季大氣污染綜合攻堅(jiān)治理行動(dòng)方案》等。具體工作會(huì)議由組長(zhǎng)或由組長(zhǎng)委托副組長(zhǎng)定期或不定期召集，主要對(duì)任務(wù)分解、職責(zé)分配等方面內(nèi)容進(jìn)行商議。在協(xié)同治理工作結(jié)束后會(huì)對(duì)其結(jié)果進(jìn)行相應(yīng)的評(píng)價(jià)反饋，為工作績(jī)效考核和后續(xù)改進(jìn)工作提供依據(jù)。

（2）長(zhǎng)三角地區(qū)。

長(zhǎng)三角跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理在宏觀層面上是以上海市為中心，浙、皖、江三省輔助協(xié)作的過(guò)程，在微觀層次上是決策層、執(zhí)行層和參謀輔助層相互支撐相互博弈的過(guò)程。

首先，在宏觀層面，上海市在長(zhǎng)三角地區(qū)具有特殊的經(jīng)濟(jì)與政治地位，在博弈中居于主導(dǎo)地位，江、浙、皖三省處于配合地位，當(dāng)面臨跨行政區(qū)生態(tài)問(wèn)題時(shí)，往往由上海市牽頭領(lǐng)導(dǎo)與其他三省協(xié)商并做好分工。其次，在微觀層面，決策層負(fù)責(zé)制定宏觀區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的總體目標(biāo)，根據(jù)總體目標(biāo)制定相應(yīng)的行動(dòng)規(guī)劃，隨后將行動(dòng)規(guī)劃劃分為具體的行動(dòng)計(jì)劃并確定執(zhí)行計(jì)劃的相應(yīng)人事及職責(zé)安排。在實(shí)踐中，決策層的行動(dòng)一方面受到執(zhí)行層的制約，主要表現(xiàn)為政策執(zhí)行中的執(zhí)行不力和執(zhí)行扭曲，這主要是因?yàn)闆Q策意圖與執(zhí)行力量不匹配；另一方面決策層的行動(dòng)則受到參謀輔助層的影響，表現(xiàn)為治理理念和科學(xué)技術(shù)對(duì)決策制定的支撐程度。執(zhí)行層負(fù)責(zé)具體行動(dòng)方案的達(dá)成，一方面是決策層對(duì)執(zhí)行層的管理和監(jiān)督，執(zhí)行層是決定政策效果好壞與否的關(guān)鍵所在，決策層往往通過(guò)管理、監(jiān)督及考核等方式使得執(zhí)行層能完美實(shí)現(xiàn)決策層的政策意圖，但實(shí)踐中往往忽略執(zhí)行層的實(shí)際執(zhí)行能力與利益訴求，政策意圖難以達(dá)成；另一方面是參謀輔助層提供的技術(shù)支持對(duì)于政策執(zhí)行及政策效果的關(guān)鍵性作用越來(lái)越強(qiáng)。參謀輔助層對(duì)決策層與執(zhí)行層的支撐十分重要，一方面參謀輔助層自身發(fā)展離不開(kāi)決策層在政策及資金方面的支持；另一方面執(zhí)行層的政策執(zhí)行反饋對(duì)于參謀輔助層也至關(guān)重要。三個(gè)層級(jí)的相互作用構(gòu)成了整個(gè)長(zhǎng)三角跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的全過(guò)程。

（3）汾渭平原地區(qū)。

汾渭平原地區(qū)的跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理是區(qū)域內(nèi)三省二區(qū)十二市政府相互博弈及協(xié)作的過(guò)程。在實(shí)踐中，一方面各協(xié)同主體面臨跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題時(shí)都能互相協(xié)調(diào)，在協(xié)商的基礎(chǔ)上克服困難，充分利用自身資源與其他協(xié)同主體形成合力共同解決跨行政區(qū)生態(tài)問(wèn)題。如陜晉豫三地省級(jí)檢察院聯(lián)合開(kāi)展汾渭平原大氣污染治理專項(xiàng)監(jiān)督工作，通過(guò)相關(guān)法律法規(guī)來(lái)監(jiān)督大氣污染防治工作。而另一方面各協(xié)同主體參與協(xié)同的力度存在差異，未能在跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理問(wèn)題上實(shí)現(xiàn)力度匹配。相對(duì)于晉、豫二省而言，陜西地區(qū)污染情況最為嚴(yán)重，治理過(guò)程中需要更大的力度[20]?？缧姓^(qū)生態(tài)環(huán)境治理的成果收益由三省共享，但治理力度差異所帶來(lái)的治理成本的差異化會(huì)使得治理收益不盡相同，治理力度較大的省市其治理行為會(huì)產(chǎn)生“正外部性”，協(xié)同治理的整體效果得到提升的同時(shí)治理力度較大的省市卻未因此得到成本補(bǔ)償，致使其治理收益減少，參與協(xié)同治理的積極性下降。

表2 三大國(guó)家生態(tài)治理重點(diǎn)區(qū)域協(xié)同治理過(guò)程與特征

四、跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的基本模式：基于動(dòng)力機(jī)制的類型學(xué)分析

京津冀等三大跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的實(shí)踐描繪了協(xié)同治理動(dòng)力相互作用及傳輸?shù)膭?dòng)態(tài)全過(guò)程。京津冀、長(zhǎng)三角及汾渭平原開(kāi)展跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理是在不同動(dòng)力源所形成的動(dòng)力機(jī)制的驅(qū)動(dòng)下，在各具特征的承載場(chǎng)域的支撐下實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的有效治理。不同治理實(shí)踐中特征相異的動(dòng)力機(jī)制在治理模式的形成、演化及變遷中具有核心作用。同時(shí)，為更好地理解和把握跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境各種類型的治理模式，基于動(dòng)力機(jī)制對(duì)三大國(guó)家生態(tài)重點(diǎn)區(qū)域治理模式進(jìn)行類型學(xué)范式剖析成為一種科學(xué)且有效的選擇。將京津冀、長(zhǎng)三角和汾渭平原地區(qū)跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理模式進(jìn)行比較，以其各具特征的動(dòng)力機(jī)制作為治理模式的劃分依據(jù)，可歸納得出三個(gè)地區(qū)不同類型特征的跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理模式（見(jiàn)圖4）。

圖4 三大國(guó)家生態(tài)治理重點(diǎn)區(qū)域跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理模式

基于三個(gè)地區(qū)跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理在動(dòng)力源流及動(dòng)力承載場(chǎng)域所表現(xiàn)出的典型特征，可以將京津冀等三個(gè)地區(qū)的協(xié)同治理模式分別歸納為以政治權(quán)威為特征的京津冀模式、以府際協(xié)商為特征的長(zhǎng)三角模式和以運(yùn)動(dòng)治理為特征的汾渭平原模式。

（一）以政治權(quán)威為特征的京津冀模式

一般而言，權(quán)威可以界定為使組織或他人產(chǎn)生服從的權(quán)力。韋伯認(rèn)為任何形式的組織的形成、建立、運(yùn)行都建立在一定的權(quán)威基礎(chǔ)之上，他將權(quán)威分為傳統(tǒng)型權(quán)威、卡里斯馬型權(quán)威及法理型權(quán)威。同理，跨行政區(qū)大氣污染協(xié)同治理組織的組織構(gòu)建、組織運(yùn)行及作用也是建立在一定的權(quán)威基礎(chǔ)之上。相關(guān)學(xué)者將我國(guó)跨行政區(qū)政府間協(xié)同治理的基本模式歸納為三種類型，其中之一便是以權(quán)威為依托的等級(jí)制縱向協(xié)同模式[21]。從京津冀地區(qū)大氣污染防治的跨行政區(qū)協(xié)同治理實(shí)踐來(lái)看，其跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理實(shí)踐主要由政治權(quán)威驅(qū)動(dòng)，源自中央宏觀統(tǒng)籌下的任務(wù)分配與監(jiān)督考核，將治理成效和獎(jiǎng)賞、問(wèn)責(zé)相掛鉤，共同構(gòu)成了京津冀地區(qū)協(xié)同治理的動(dòng)力源。在動(dòng)力源驅(qū)使下作用于統(tǒng)籌型承載場(chǎng)域，使得京津冀地區(qū)跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題得到有效改善。

（二）以府際協(xié)商為特征的長(zhǎng)三角模式

對(duì)于長(zhǎng)三角地區(qū)而言，其跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理實(shí)踐主要由“成本-收益”驅(qū)動(dòng)，主要目的是通過(guò)府際協(xié)商來(lái)減少生態(tài)環(huán)境的治理成本并擴(kuò)大其所帶來(lái)的治理收益。該地區(qū)在跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理實(shí)踐中所體現(xiàn)的最大特征是，以跨地區(qū)部門間聯(lián)席會(huì)議為載體的府際協(xié)商。其根本目的是針對(duì)跨行政區(qū)特定事項(xiàng)達(dá)成共識(shí)并減少分歧與消除障礙，進(jìn)而使得各政府主體在利益上實(shí)現(xiàn)共贏[22]。這種動(dòng)力源以長(zhǎng)三角地區(qū)中心型承載場(chǎng)域?yàn)榛A(chǔ)，通過(guò)決策層、執(zhí)行層、參謀輔助層的共同作用，不僅實(shí)現(xiàn)了長(zhǎng)三角地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的顯著提高。還為長(zhǎng)三角地區(qū)在文旅、交通、戶籍制度、信用制度、政法警務(wù)、療養(yǎng)養(yǎng)老及城市綜合管理等方面的協(xié)同治理提供了可靠經(jīng)驗(yàn)。長(zhǎng)三角地區(qū)參謀輔助層在決策制定、決策實(shí)施及考核監(jiān)督方面的技術(shù)支撐，對(duì)協(xié)同治理的整體成效及治理水平的提高發(fā)揮了重要作用。這是長(zhǎng)三角跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理實(shí)踐的獨(dú)到之處。

（三）以運(yùn)動(dòng)治理為特征的汾渭平原模式

汾渭平原地區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理主要由等級(jí)及輿論壓力驅(qū)動(dòng)，主要特征體現(xiàn)為以任務(wù)目標(biāo)為中心的“運(yùn)動(dòng)式”治理模式?！斑\(yùn)動(dòng)式”治理，指以自上而下、政治動(dòng)員的方式來(lái)調(diào)動(dòng)資源，集中各方力量和注意力來(lái)保障和完成某一項(xiàng)特定的政治任務(wù)，在實(shí)踐中往往表現(xiàn)為由自上而下的命令啟動(dòng)政治動(dòng)員，打破常規(guī)的、循規(guī)蹈矩的政治程序進(jìn)而達(dá)成特定目標(biāo)，這種治理模式呈間歇式運(yùn)作，在長(zhǎng)期中趨于消散，其主要特性為非常規(guī)性和非制度性[23]。在汾渭平原大氣污染協(xié)同治理實(shí)踐中，每當(dāng)空氣質(zhì)量“爆表”，上級(jí)環(huán)保信號(hào)發(fā)出及民眾輿論壓力增大時(shí)，當(dāng)?shù)卣疄榱诉_(dá)成環(huán)保考核目標(biāo)往往采取“一停到底”的處理方式，即不顧實(shí)際情況的“粗暴式”處理方式應(yīng)對(duì)考核以達(dá)到臨時(shí)性過(guò)關(guān)的目的，環(huán)境質(zhì)量稍有好轉(zhuǎn)，這種“運(yùn)動(dòng)式”治理模式便偃旗息鼓。從實(shí)踐來(lái)看，汾渭平原地區(qū)的協(xié)同治理還呈現(xiàn)出一種特殊“變化”：治理過(guò)程中雖仍以“運(yùn)動(dòng)式”治理為主要特征，但當(dāng)“運(yùn)動(dòng)式”治理結(jié)束后，為完成任務(wù)而臨設(shè)的組織制度與機(jī)構(gòu)的政治生命并沒(méi)有就此完結(jié)，而是通過(guò)轉(zhuǎn)正或轉(zhuǎn)設(shè)的方式得以存續(xù)下來(lái)繼續(xù)發(fā)揮作用。這說(shuō)明汾渭平原跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理正由應(yīng)急型“運(yùn)動(dòng)式”治理模式向短期“運(yùn)動(dòng)式”治理，再向長(zhǎng)期常態(tài)化治理的混合型協(xié)同治理模式轉(zhuǎn)變。雖就現(xiàn)階段而言，汾渭平原地區(qū)仍以應(yīng)急型“運(yùn)動(dòng)式”治理為主要治理方式，但汾渭平原地區(qū)在實(shí)踐中所顯現(xiàn)的變化，則會(huì)使該地區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的水平及效果有望得到進(jìn)一步提高。

總的來(lái)說(shuō)，對(duì)于京津冀地區(qū)而言，在以政治權(quán)威為特征的治理體制實(shí)踐中取得了不俗的效果的同時(shí)，更要關(guān)注到其所帶來(lái)的弊端，即治理靈活性的缺失與“唯上媚權(quán)”現(xiàn)象的出現(xiàn)；對(duì)于長(zhǎng)三角地區(qū)而言，在以府際協(xié)商為中心的治理模式下更要提高治理的準(zhǔn)確程度以實(shí)現(xiàn)環(huán)境問(wèn)題的精準(zhǔn)治理；對(duì)于以“運(yùn)動(dòng)式”治理為特征的汾渭平原地區(qū)而言，則是要用常規(guī)治理的制度化方式去彌補(bǔ)“運(yùn)動(dòng)式”治理顯現(xiàn)的弊端。

五、跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的實(shí)踐情境分析

上文對(duì)京津冀等三大生態(tài)治理重點(diǎn)區(qū)域的跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理模式進(jìn)行了分析和歸納總結(jié)。從跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的實(shí)踐來(lái)看，三個(gè)地區(qū)協(xié)同治理水平存在差異，因而可根據(jù)協(xié)同治理發(fā)展水平將其劃分為初始階段、發(fā)展階段和成熟階段三種不同的階段性實(shí)踐情境，并從治理目標(biāo)、治理?xiàng)l件、治理主體及治理效果等方面對(duì)不同情境下治理模式的選擇進(jìn)行分析。

（一）協(xié)同治理初始階段的實(shí)踐情境及治理模式選擇

協(xié)同治理的前期階段，治理?xiàng)l件、治理目標(biāo)及治理主體尚未成熟。從治理目標(biāo)來(lái)看，這一階段的協(xié)同治理是以處理某一跨行政區(qū)問(wèn)題而進(jìn)行的單次協(xié)同，跨行政區(qū)問(wèn)題得到解決后地區(qū)間協(xié)同治理便會(huì)戛然而止。從治理?xiàng)l件來(lái)看，處于早期協(xié)同治理階段的地區(qū)，較少開(kāi)展跨區(qū)域性質(zhì)的政府主體間協(xié)作，主要在外力驅(qū)動(dòng)下開(kāi)展跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理工作，缺乏主體間協(xié)作的治理土壤及協(xié)作經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，傳統(tǒng)地方本位的屬地主義使得區(qū)域內(nèi)各政府主體面對(duì)跨行政區(qū)性生態(tài)環(huán)境治理時(shí)往往只謀求本地區(qū)利益的最大化，致使區(qū)域各主體的共同利益受到損害，出現(xiàn)“自掃門前雪”的現(xiàn)象。從治理主體來(lái)看，早期階段的跨行政區(qū)協(xié)同治理的參與主體較為單一，除政府組織外較少有其他主體參與跨行政區(qū)協(xié)同治理。

處于協(xié)同治理初始階段實(shí)踐情境下的區(qū)域多選擇的是以汾渭平原地區(qū)為代表的“運(yùn)動(dòng)式”協(xié)同治理模式。從治理效果來(lái)看，治理效果呈反復(fù)狀態(tài)。其優(yōu)點(diǎn)在于相較于屬地治理模式，該模式能臨時(shí)性解決所面臨的跨行政區(qū)環(huán)境問(wèn)題；其局限性在于無(wú)法預(yù)防同一環(huán)境問(wèn)題的再次發(fā)生，也未能建立起常態(tài)化的治理機(jī)制。

（二）協(xié)同治理發(fā)展階段的實(shí)踐情境及治理模式選擇

隨著跨行政區(qū)協(xié)同治理實(shí)踐的不斷推進(jìn)及協(xié)同經(jīng)驗(yàn)的不斷積累，跨行政區(qū)協(xié)同治理便會(huì)進(jìn)入發(fā)展階段。從治理目標(biāo)來(lái)看，這一治理階段的治理目標(biāo)不再是單次某一跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的有效解決，還包括結(jié)果反饋與評(píng)價(jià)、相關(guān)問(wèn)題預(yù)防處置等方面的多次治理，以特定跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的全面解決為協(xié)同目標(biāo)。從治理?xiàng)l件來(lái)看，協(xié)同治理工作進(jìn)展到這一階段的地區(qū)，已積累了一定的協(xié)同經(jīng)驗(yàn)并產(chǎn)生相應(yīng)的治理土壤，協(xié)同治理工作開(kāi)展較為順利，協(xié)同治理工作仍主要為外力所驅(qū)動(dòng)開(kāi)展。區(qū)域內(nèi)各主體的協(xié)同行為雖仍受傳統(tǒng)政治及文化因素影響，但在面臨跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題時(shí)會(huì)在其基本利益不受損害的前提下各自讓步，盡可能實(shí)現(xiàn)地區(qū)利益的最大化。從治理主體來(lái)看，中期階段的跨行政區(qū)協(xié)同治理參與主體不僅包括政府組織，還包括向政府組織提供參謀輔助職能的保障機(jī)構(gòu)，保障機(jī)構(gòu)的參與使這一階段的跨行政區(qū)協(xié)同治理成效大大提高。

處于協(xié)同治理發(fā)展階段實(shí)踐情境下的地區(qū)多選擇的跨行政區(qū)協(xié)同治理模式，是以京津冀地區(qū)為代表的等級(jí)權(quán)威型協(xié)同治理模式。這種模式適用于已開(kāi)展過(guò)數(shù)次區(qū)域內(nèi)各參與主體間協(xié)同實(shí)踐、具備一定協(xié)同治理基礎(chǔ)的地區(qū)。從治理效果來(lái)看，其治理效果難以穩(wěn)定。優(yōu)點(diǎn)是能對(duì)所面臨的跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行全面治理，有效避免問(wèn)題的再次發(fā)生；局限性在于這一階段的協(xié)同治理仍帶有應(yīng)急型“運(yùn)動(dòng)式”治理色彩。

（三）協(xié)同治理成熟階段的實(shí)踐情境及治理模式選擇

這一階段，區(qū)域內(nèi)各協(xié)同主體開(kāi)展的跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的條件與目標(biāo)日趨成熟，治理主體趨于多元化。從治理目標(biāo)來(lái)看，后期階段的跨行政區(qū)協(xié)同治理不再針對(duì)特定的跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，區(qū)域內(nèi)與跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題相關(guān)的所有事項(xiàng)都被納入跨行政區(qū)協(xié)同治理的內(nèi)容，如跨行政區(qū)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法等，是以所有跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境相關(guān)事項(xiàng)的全面解決為協(xié)同目標(biāo)的復(fù)式治理。從治理?xiàng)l件來(lái)看，處于這一階段的地區(qū)已開(kāi)展過(guò)多次數(shù)、多類型的跨行政區(qū)協(xié)同治理工作，具備深厚的協(xié)同治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及治理土壤，協(xié)同治理工作多為各協(xié)同主體的內(nèi)在動(dòng)力所驅(qū)動(dòng)。在處理跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題時(shí)以區(qū)域整體利益為原則，通過(guò)對(duì)等協(xié)商的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)整體利益最大化。從治理主體來(lái)看，該階段的跨行政區(qū)協(xié)同治理的參與主體呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，社會(huì)公共組織、社會(huì)公眾及新聞媒體都參與跨行政區(qū)協(xié)同治理工作，呈現(xiàn)以多主體、多層次和多類型為特征的治理模式。

處于協(xié)同治理成熟階段實(shí)踐情境下的地區(qū)多選擇的跨行政區(qū)協(xié)同治理模式，是以長(zhǎng)三角地區(qū)為代表的府際協(xié)商治理模式。這種模式適用于多次開(kāi)展針對(duì)區(qū)域內(nèi)跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理行動(dòng)的地區(qū)，所開(kāi)展的協(xié)同治理領(lǐng)域廣泛、類型豐富，擁有深厚的協(xié)同治理實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。從治理效果來(lái)看，能較為穩(wěn)定且有效地解決治理問(wèn)題。優(yōu)點(diǎn)在于能將區(qū)域內(nèi)所有跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境事項(xiàng)都置于協(xié)同治理實(shí)踐中，通過(guò)協(xié)作的方式實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各參與主體的協(xié)商共贏，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)利益最大化；局限性在于該階段的協(xié)同治理模式對(duì)協(xié)同基礎(chǔ)要求較高，要求地區(qū)內(nèi)各參與主體在思維上、行動(dòng)上對(duì)協(xié)同治理有著深刻的認(rèn)識(shí)與深厚的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

可以看出，在不同的階段性實(shí)踐情境下，協(xié)同治理實(shí)踐呈現(xiàn)出初始階段到發(fā)展階段，再到成熟階段的逐步發(fā)展過(guò)程，不同的治理發(fā)展階段適用于不同的治理模式：初始階段適用“運(yùn)動(dòng)式”治理模式，發(fā)展階段適用于等級(jí)權(quán)威治理模式，成熟階段適用于府際協(xié)商治理模式。

表3 不同類型跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理模式及實(shí)踐情境

此外，需要注意的是，在跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐中，在遇到突發(fā)環(huán)境問(wèn)題僅靠區(qū)域各主體自行協(xié)同而無(wú)法治理的緊急特殊情境下，往往會(huì)由中央政府牽頭組成環(huán)境問(wèn)題應(yīng)急處置小組，宏觀統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)各參與主體采取“統(tǒng)籌權(quán)威+運(yùn)動(dòng)式”相結(jié)合的跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理模式來(lái)處理突發(fā)環(huán)境問(wèn)題。是否采用這種治理模式的核心問(wèn)題在于治理主體所面臨的環(huán)境狀況是否滿足觸發(fā)這種模式的前提條件：一是所面臨的環(huán)境狀況較為緊急，是區(qū)域內(nèi)各協(xié)同參與主體通過(guò)區(qū)域內(nèi)協(xié)同的方式所無(wú)法解決的；二是所面臨的環(huán)境狀況超出了區(qū)域協(xié)同的治理邊界、行政邊界及能力上限，需由上級(jí)政府進(jìn)行統(tǒng)籌。與“運(yùn)動(dòng)式”治理模式相同，該模式往往是一次性的，當(dāng)所面臨的環(huán)境狀況得到妥善處理后，便會(huì)回歸到常規(guī)治理模式。

六、結(jié)論與討論

跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的動(dòng)力機(jī)制是實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理過(guò)程、有效解決跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的必要支撐和重要基礎(chǔ)，是不同實(shí)踐情境下選擇不同治理模式的前提條件，也是治理模式形成、演化及變遷的關(guān)鍵所在。研究發(fā)現(xiàn)，基于不同承載場(chǎng)域所產(chǎn)生的相異的動(dòng)力機(jī)制是跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理模式的演化基礎(chǔ)，以各具特征的動(dòng)力機(jī)制為依據(jù)劃分的協(xié)同治理模式，其治理效果取決于所選用的治理模式與實(shí)踐情境的契合程度。這就使得準(zhǔn)確識(shí)別、建構(gòu)合適的協(xié)同治理模式，并于不同的實(shí)踐情境下進(jìn)行情境契合模式的選擇成為實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題有效治理的關(guān)鍵所在，公共能量場(chǎng)理論與“動(dòng)力-結(jié)構(gòu)-過(guò)程”模型的結(jié)合為我們剖析這一關(guān)鍵問(wèn)題提供了有益的思路。

首先，基于公共能量場(chǎng)理論，本文從宏觀層面、整體性視角勾勒出支撐跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理實(shí)踐的承載場(chǎng)域，并基于“PSR”模型與“結(jié)構(gòu)-過(guò)程”模型建構(gòu)了用于從微觀層面、操作層視角分析跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理實(shí)踐的“動(dòng)力-結(jié)構(gòu)-過(guò)程”模型。將二者結(jié)合提出跨行政區(qū)環(huán)境協(xié)同治理的動(dòng)力機(jī)制分析框架，并據(jù)此從動(dòng)力源流、承載場(chǎng)域及協(xié)同過(guò)程三個(gè)維度出發(fā)，通過(guò)多案例研究方法對(duì)京津冀等三大生態(tài)治理重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)治理實(shí)踐進(jìn)行比較研究，歸納得出具有不同特征的三種治理模式，即“等級(jí)權(quán)威”治理模式、“府際協(xié)商”治理模式及“運(yùn)動(dòng)式”治理模式，并對(duì)三種治理模式在不同實(shí)踐情境之下的治理目標(biāo)、治理?xiàng)l件及治理效果進(jìn)行分析。這對(duì)其他地區(qū)開(kāi)展協(xié)同治理具有一定的指導(dǎo)與借鑒意義。

其次，根據(jù)協(xié)同治理水平將協(xié)同治理的實(shí)踐情境劃分為初始階段、發(fā)展階段及成熟階段三種實(shí)踐情境。在初始階段適用“運(yùn)動(dòng)式”治理模式，在發(fā)展階段適用“等級(jí)權(quán)威”治理模式，在成熟階段適用“府際協(xié)商”治理模式。對(duì)特殊情境下適用“統(tǒng)籌權(quán)威+運(yùn)動(dòng)式”相結(jié)合的治理模式作了補(bǔ)充說(shuō)明。不同實(shí)踐情境下跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理模式的適用前提、局限性及治理效果各不相同。

最后，需要明確的是，跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理從根本上來(lái)說(shuō)，不僅是操作層次的政府間互動(dòng)行為，本質(zhì)上還是囊括政治經(jīng)濟(jì)利益與成本分擔(dān)、制度建設(shè)、政府間關(guān)系和地方保護(hù)主義等方面的治理全過(guò)程。對(duì)我國(guó)而言，跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理實(shí)踐仍處于探索之中，治理過(guò)程中所面臨的現(xiàn)實(shí)困境，根本上是由于治理模式的選擇與實(shí)踐情境的需求之間的偏差所造成的。協(xié)同治理動(dòng)力的持續(xù)生成與利益分配機(jī)制的完善是協(xié)調(diào)協(xié)同各方利益、確保協(xié)同治理過(guò)程有序運(yùn)行的根本保障；協(xié)同治理組織建設(shè)是完善承載場(chǎng)域、提升治理效能的必要手段；協(xié)同文化的形成是克服各協(xié)同主體的主觀差異、達(dá)成治理共識(shí)，進(jìn)而持續(xù)提升協(xié)同治理水平的重要條件。因此，必須從治理動(dòng)力、利益分配、組織建設(shè)、協(xié)同文化等層面完善跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理實(shí)踐，基于不同的實(shí)踐情境，因地制宜選擇最適用和最有效的協(xié)同治理模式與治理工具。