范二變

摘 要：隨著我國社會公共需求全面增長以及需求日益多樣化，如何創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式、提高公共服務(wù)質(zhì)量是當(dāng)下我國地方政府需要應(yīng)對的巨大挑戰(zhàn)。相比發(fā)達國家我國公共服務(wù)購買開始的較晚且發(fā)展緩慢，取得了一些實踐成果，同時也出現(xiàn)了一系列突出問題。以北京市政府購買公共服務(wù)的實踐探索為例，通過探析其在發(fā)展中存在的問題并提出完善對策，能夠為地方政府推進公共服務(wù)購買提供經(jīng)驗借鑒，有助于推動我國社會組織以及公共服務(wù)購買市場的健康成長。

關(guān)鍵詞：政府購買;公共服務(wù);社會組織

中圖分類號：D630 ? 文獻標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2021）08-0038-03

新時代我國的主要社會矛盾已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，公眾已經(jīng)不再滿足于衣、食、住、行等私人產(chǎn)品的需求，對公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求呈快速增長趨勢。在此背景下，將公共服務(wù)購買納入政府財政預(yù)算，擴大政府采購范圍，是滿足我國巨大人口公共需求的必然要求。通過購買的方式提供公共服務(wù)已經(jīng)成為世界各國轉(zhuǎn)變政府職能的重要方式，也是我國近年來加快轉(zhuǎn)變觀念，構(gòu)建服務(wù)型政府的重要手段。同時，社會組織已經(jīng)具備一定的專業(yè)能力使其已經(jīng)能夠承接政府的委托。近幾年北京市政府購買服務(wù)的實踐探索與改革創(chuàng)新為研究我國地方政府購買公共服務(wù)提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)。

一、政府購買公共服務(wù)的理論依據(jù)與現(xiàn)實動因

（一）政府購買公共服務(wù)的理論依據(jù)

1.新公共管理理論。20世紀(jì)80年代初，西方國家普遍出現(xiàn)了政府管理信任危機，掀起了一場政府改革熱潮，韋伯所提出的層級官僚制已無法適應(yīng)日益變化的社會環(huán)境。在此背景下，一大批學(xué)者提出新的理論如公共選擇理論、委托—代理理論等共同構(gòu)成了新公共管理理論。它主張將私營部門的管理辦法、技術(shù)引用到政府部門管理中，強調(diào)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，建設(shè)顧客滿意的政府。新公共管理理論為政府購買服務(wù)提供了重要的理論基礎(chǔ)，要求引入市場競爭機制，利用社會組織的力量來分擔(dān)一部分政府財政負(fù)擔(dān)，私營部門相對于公共部門具有資源及技術(shù)優(yōu)勢。這些因素都會直接促進政府以財政支付、合同契約的形式將公共服務(wù)外包給社會組織。

2.新公共服務(wù)理論。登哈特夫婦在對新公共管理反思和批判的基礎(chǔ)上提出了新公共服務(wù)理論，它認(rèn)為相比企業(yè)家精神，公民權(quán)和公共服務(wù)顯然對于政府部門來說更重要。新公共管理注重的是效率，而新公共服務(wù)關(guān)注的是公共利益，這是兩者的最大差別。在政府職能方面，它認(rèn)為政府的職能是服務(wù)，不是為顧客服務(wù)而是為公民服務(wù);在行政體制上，它主張建立一個有回應(yīng)力且負(fù)責(zé)任的公共機構(gòu)[1]。由此可見，新公共服務(wù)理論以公民理念為基礎(chǔ)，公共服務(wù)的特征是公共性和多元性，其提供方式應(yīng)該可以是多樣的。新公共服務(wù)理論以“公民”和“服務(wù)”為基本原則，這也是公共服務(wù)購買的準(zhǔn)則，該理論為政府購買公共服務(wù)奠定了發(fā)展目標(biāo)與走向。

（二）政府購買公共服務(wù)的動因

1.推動政府職能轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)政府承辦一切社會事務(wù)的做法存在諸多弊端，一是政府作為公共服務(wù)獨一無二的供給方，缺乏減少公共服務(wù)成本、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的動力機制;二是在公共服務(wù)的提供上，較多運用行政手段，這就容易導(dǎo)致政府機構(gòu)臃腫，辦事環(huán)節(jié)煩瑣。新時代下，政府職能轉(zhuǎn)變更要以推進政府公共服務(wù)購買為著重點，加快建立規(guī)范完善的公共服務(wù)供給體制。

2.提高公共服務(wù)供給水平。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，中國已經(jīng)從生存型階段進入了一個新的發(fā)展階段。無論是從供給量上還是從供給結(jié)構(gòu)方面，既難以滿足我國日益增長的公共需求也難以適應(yīng)公共服務(wù)需求的多樣化。而公共服務(wù)購買可以有效解決上述難題，政府的職能之一就是向社會提供公共服務(wù)，但提供不代表著一定要生產(chǎn)，社會組織可以通過市場競爭的形式獲得生產(chǎn)機會，發(fā)揮其不同于政府的優(yōu)勢，從而提升公共服務(wù)供給水平。

3.促進社會組織發(fā)展。政府購買公共服務(wù)，使得政府可以通過合同的形式利用財政資金向社會組織支付購買費用，一方面緩解社會組織融資難、資金缺乏的問題，以確保它們有資金開展社會服務(wù)活動。另一方面通過鼓勵社會組織參與公共服務(wù)項目，在生產(chǎn)服務(wù)中不斷地鍛煉組織的服務(wù)能力有利于打造服務(wù)品牌，擴大知名度，這些都將促使社會組織不斷提高其服務(wù)社會、服務(wù)群眾的水平。

二、北京市政府購買公共服務(wù)的實踐探索

（一）北京市政府購買公共服務(wù)的發(fā)展歷程

1.探索試驗階段。2005年北京海淀區(qū)首次成立了公共服務(wù)委員會，以合同外包、招標(biāo)等形式向醫(yī)療機構(gòu)購買服務(wù)。在此定點試驗后，2006年，海淀區(qū)政府發(fā)布購買公共服務(wù)的指導(dǎo)意見，將試點工作推廣到更多領(lǐng)域。在此次試點中社會組織規(guī)模、服務(wù)能力、機構(gòu)設(shè)置等方面存在些許問題，但為北京市政府的探索豐富了實踐經(jīng)驗。從2010年起，設(shè)立了社會建設(shè)專項資金購買服務(wù)，從支教助學(xué)到扶貧助殘再到社會矛盾調(diào)解等領(lǐng)域，共投入約四千萬元購買300項公共服務(wù)，這樣就通過資金扶持吸納社團、基金會等社會組織進入民生服務(wù)領(lǐng)域。

2.推廣發(fā)展階段。2011年北京市《政府購買社會組織服務(wù)項目指南》出臺，首次對購買服務(wù)項目的種類做進一步劃分，主要細(xì)化為社會基本公共服務(wù)、社會公益服務(wù)等五個方面。同時，市政府積極探索融資新渠道，加大了購買力度，對利用福彩公益資金培育社會組織進行了大膽嘗試。同時2012年，已經(jīng)是北京市政府設(shè)立社會建設(shè)專項資金的第三年，經(jīng)過之前發(fā)展經(jīng)驗的累積，購買社會組織服務(wù)的項目申報系統(tǒng)已建立，為北京公共服務(wù)購買規(guī)范了流程和步驟。

3.穩(wěn)定規(guī)范階段。2014年5月北京市政府通過了具體的購買服務(wù)實施意見，對購買內(nèi)容、承接主體、購買主體、承接程序、預(yù)算管理等做出了規(guī)范性指導(dǎo)。2017年，根據(jù)《北京市財政局關(guān)于做好政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄編制管理工作的通知》要求，為進一步規(guī)范市局政府購買服務(wù)工作，相關(guān)部門紛紛編制了《北京市統(tǒng)計局政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄》《北京市人民政府辦公廳購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄》等，為進一步明確各個部門的購買內(nèi)容做出了具體的要求。

（二）北京市社會組織發(fā)展?fàn)顩r

政府向社會組織購買服務(wù)使得社會組織既有了發(fā)展資金，又擁有良好的發(fā)展平臺。從北京市社會建設(shè)專項資金設(shè)立至2016年，共計購買了將近三千個社會組織服務(wù)項目，參與社會組織高達四萬多個[2]。北京市注冊社會組織數(shù)目逐年遞增，在2015年北京市注冊的社會組織約有1萬個，2017年突破1.2萬個。2016年8月，北京市開展了“第三屆北京社會組織公益服務(wù)品牌”評選活動，目的就是促使社會組織打造良好的服務(wù)品牌，以提升社會組織美譽度和知名度。同時社會組織的發(fā)展壯大又會促進政府購買公共服務(wù)質(zhì)量水平的提高。

（三）北京市政府購買公共服務(wù)的監(jiān)督體系

為了防止公共服務(wù)購買過程中出現(xiàn)弄虛作假、貪污腐敗等現(xiàn)象，需要通過公開透明的監(jiān)督與評估機制來保障購買的公開性、合理性以及維護公眾的切身利益。為此，北京市政府初步探索出了一套在購買中監(jiān)督、在監(jiān)督中購買的動態(tài)監(jiān)管體系。購買前的監(jiān)督主要是對購買項目申報的審查、項目可操作性以及承接組織能力的評估，評估的主體是由專家、第三方評估機構(gòu)等組成的項目監(jiān)督評估委員會。購買后的監(jiān)督主要是項目實施效果的評估，在這一環(huán)節(jié)會引入第三方機構(gòu)以顯示評估結(jié)果的客觀性和科學(xué)性。

（四）北京市政府購買公共服務(wù)的組團模式

為了更好發(fā)揮社會組織的整合優(yōu)勢，針對單個社會組織規(guī)模小、服務(wù)功能單一等問題，北京市政府特別推出了公益服務(wù)組團類的購買項目。即讓不同規(guī)模和類型的社會組織展開合作，共同承接政府購買項目以提供一些更高層次且單個社會組織難以承擔(dān)的公益服務(wù)項目。如2011年在北京市民政局倡導(dǎo)下，舉辦了民辦文化場館公益服務(wù)活動，通過政府購買讓社會弱勢群體走進文化場館，本次活動使用了“16+1”的模式，即以政府為主導(dǎo)，購買16個私人文化場館的服務(wù)。組團模式構(gòu)建了一個社會多元主體共同管理社會公共事務(wù)的新模式，也是政府支持和培養(yǎng)社會組織的一種手段。

（五）北京市政府購買公共服務(wù)的公眾參與機制

政府購買公共服務(wù)，而公眾才是主要受益者，因此公眾對服務(wù)項目的購買、使用等有權(quán)進行全程參與和監(jiān)督。同時，政府也需要充分了解公眾的喜好和需求，才能使購買內(nèi)容和公眾需求相一致。為此，北京市政府在網(wǎng)絡(luò)平臺上特地開設(shè)了“社會服務(wù)民生行動”欄目，該欄目可以對服務(wù)項目申報、項目招標(biāo)、項目進度等進行檢索查詢，并且可以就服務(wù)項目的發(fā)展?fàn)顩r發(fā)表意見，進行評價。因此北京市公眾參與公共服務(wù)購買的機制不但可以使得公眾通過網(wǎng)站上公開透明的信息知曉社會組織的具體發(fā)展情況以及信譽度等，同時政府也可將公眾的反饋作為自己選擇社會組織的參考依據(jù)。

三、北京市政府購買公共服務(wù)存在的問題

（一）購買服務(wù)的相關(guān)政策法規(guī)不健全

目前，我國地方政府購買服務(wù)尚沒有一部專門法律予以實踐指導(dǎo)。雖然于2002年頒布了采購法，但該采購法主要針對的是實物采購，對服務(wù)類的購買并沒有明確的法律說明和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。隨之，2014年出臺了《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》指出要充分認(rèn)識到政府購買服務(wù)的重要性，最大程度地發(fā)揮社會組織在公共服務(wù)領(lǐng)域的優(yōu)勢和作用。但只對公共服務(wù)購買提供了總體方向，如對購買主客體、購買內(nèi)容、資金管理等作了基本界定，并沒有制定具體與規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，使得政府部門的選擇權(quán)較少受到限制。北京市政府在服務(wù)購買探索中發(fā)布了許多地方性政策文件和指導(dǎo)意見，存在著部門之間的政策交叉問題[3]，同時由于各區(qū)縣服務(wù)購買發(fā)展的程度不均衡，無法設(shè)計出整體的制度以及適用全局的政策要求。

（二）政府與社會組織權(quán)責(zé)不清

北京市中的一些社會組織缺乏獨立性，很難說其是完全獨立于購買主體，因為我國承接公共服務(wù)的社會組織一部分是在政府主導(dǎo)或支持下成立的，因此兩者之間存在著一定程度的依附關(guān)系，很難厘清兩者的權(quán)責(zé)關(guān)系。政府與社會組織權(quán)責(zé)不清的問題容易導(dǎo)致社會組織高度依賴政府，沒有自主發(fā)展空間，同時政府職能存在越位、錯位的現(xiàn)象，不利于推動政府職能轉(zhuǎn)變。

（三）社會組織承接公共服務(wù)能力不足

我國巨大的人口數(shù)量和公共服務(wù)需求需要更多發(fā)達的社會組織，但目前我國社會組織普遍面臨著以下困境：一是現(xiàn)有社會組織規(guī)模小、業(yè)務(wù)能力弱、自我管理能力也有待提高;二是缺乏籌資能力，內(nèi)部運行不規(guī)范，缺乏社會公信力[4]。北京市中既具有合法法人資格又有較高知名度的組織較少，又面臨以上問題，這些將會直接影響社會組織承接公共服務(wù)的能力。

（四）監(jiān)督評估體系不完善

當(dāng)前北京市政府購買服務(wù)的監(jiān)督仍然主要是內(nèi)部監(jiān)督，雖然引入了第三方監(jiān)督評估機構(gòu)，但由于缺乏獨立性以及評估機制不完善，成效不是很樂觀。同時，由于我國沒有一套適用于全國的具有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的購買服務(wù)監(jiān)督性法律，評估監(jiān)督體系的主要依據(jù)是地方政府購買公共服務(wù)的相關(guān)規(guī)范性文件。

四、完善地方政府購買公共服務(wù)的對策

（一）轉(zhuǎn)變觀念，合理定位政府職責(zé)

第一，要轉(zhuǎn)變政府觀念。首先，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到社會組織在公共服務(wù)提供上的優(yōu)勢。其次，在公共服務(wù)購買過程中政府必須遵守市場規(guī)則，不能把行政手段用于政府購買之中，加快從“運動員”向“裁判員”的轉(zhuǎn)變。

第二，合理定位政府職責(zé)。要明確在購買服務(wù)過程中各參與主體的職責(zé)，將公共服務(wù)的具體生產(chǎn)過程轉(zhuǎn)讓給社會組織，而政府的主要職責(zé)是對公共服務(wù)購買進行統(tǒng)籌規(guī)劃。具體來說，政府的職責(zé)主要包括：一是為公共服務(wù)購買提供良好的政策環(huán)境。制定相關(guān)法律政策，使服務(wù)購買有法可依，同時政府不得干涉社會組織的微觀管理活動，為社會組織生產(chǎn)公共服務(wù)提供自主空間。二是根據(jù)民眾需求制定購買服務(wù)清單;規(guī)范購買流程、內(nèi)容;加強對財政資金的監(jiān)管;對社會組織展開績效評估等。

（二）完善相關(guān)法律法規(guī)，推進政府購買服務(wù)制度化法治化

由于我國目前在公共服務(wù)購買方面仍缺乏全國性的法律規(guī)定，使得許多地方政府的購買活動缺乏法律規(guī)范，因此必須建立相應(yīng)的制度以及法律。第一，加快對《政府采購法》的補充修訂，將公共服務(wù)購買補充到法律中，使得政府購買服務(wù)有法可依。同時，加強政府公職人員的法律意識以及對購買公共服務(wù)相關(guān)法律法規(guī)的熟悉程度。第二，制定公共服務(wù)購買的標(biāo)準(zhǔn)、流程、范圍，制定社會組織資質(zhì)認(rèn)證、生產(chǎn)服務(wù)過程中的監(jiān)督管理辦法、績效評估方式等，為社會組織承接服務(wù)提供法律規(guī)范。第三，將政府購買服務(wù)納入政府財政預(yù)算中去，制定嚴(yán)格的資金收支與管理制度，為公共服務(wù)購買提供資金支持以及預(yù)算監(jiān)管。

（三）大力培育和發(fā)展公共服務(wù)的承接主體

目前我國社會組織發(fā)展不足，難以形成良好的競爭市場已經(jīng)成為制約地方政府購買公共服務(wù)的重要障礙，必須要大力培育社會組織，提高其公共服務(wù)供給水平。第一，大力培育各類社會組織。目前整體上來說，我國社會組織數(shù)量少且組織規(guī)模不大，政府首先應(yīng)改革現(xiàn)有的社會組織審批注冊制度，精簡注冊程序，建立一站式注冊登記服務(wù)大廳。同時為推動社會組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境，如建立專項資金、提供培訓(xùn)、技術(shù)指導(dǎo)等政策支持。第二，加強社會組織的能力建設(shè)。通過鼓勵社會組織承接政府公共服務(wù)項目，為其發(fā)展提供良好的平臺，同時加強政府對社會組織成員活動的指導(dǎo)，但是政府干預(yù)要適度，使得社會組織在實踐中不斷提高服務(wù)能力和水平。第三，加強社會組織人才團隊建設(shè)。積極引進有經(jīng)驗的優(yōu)秀專業(yè)人才加入社會組織建設(shè)中來，同時要學(xué)習(xí)借鑒其他國家的社會組織建設(shè)。

（四）建立健全監(jiān)督評估體系

第一，建立多元的監(jiān)督體系。首先，要建立政府內(nèi)部監(jiān)督，一是加強對政府財政支出的監(jiān)督，要對購買資金的總額以及使用情況、資金流向進行嚴(yán)格的監(jiān)督，定期向社會公布重大項目資金使用明細(xì)表。二是對承接主體的監(jiān)督，服務(wù)項目的申請、立項、招標(biāo)等一連串環(huán)節(jié)都要進行動態(tài)監(jiān)管，同時承接組織需定期對提供服務(wù)的質(zhì)量、成本向政府部門做詳細(xì)報告。其次，要建立外部監(jiān)督，一是引入第三方監(jiān)督機制，通常是具有權(quán)威的機構(gòu)或組織對政府購買服務(wù)進行專業(yè)化、客觀性評價[5]。二是社會監(jiān)督，包括社會公眾以及新聞媒體。公眾是購買服務(wù)的受益者，對公共服務(wù)是否滿足其需求以及服務(wù)的效果最具有發(fā)言權(quán)，應(yīng)發(fā)揮其主人翁的監(jiān)督作用。同時新聞媒體以其傳播速度快、影響范圍廣、反應(yīng)迅速等特點在政府購買服務(wù)中其監(jiān)督作用不可或缺。

第二，健全評估機制。完善的評估機制不僅能對公共服務(wù)項目進行科學(xué)的評價，也可進一步審視政府提供的公共服務(wù)是否得到了公眾的認(rèn)可。一是建立具有操作性、科學(xué)合理的購買服務(wù)績效評估體系，以結(jié)果為導(dǎo)向，將政府購買的內(nèi)容、預(yù)期取得的效果以及影響公共服務(wù)質(zhì)量的各種因素納入指標(biāo)體系的設(shè)計中。同時，要吸取公眾的意見不斷對各具體績效評估指標(biāo)進行完善。二是引入第三方評估機制，其評估結(jié)果是政府購買服務(wù)有效性的重要參考依據(jù)，必須保障第三方評估機構(gòu)的獨立性才能做到結(jié)果的公平公正。

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