■粟 勤 熊 毅

由于地方政府融資平臺(tái)的大量新增融資，我國(guó)地方政府債務(wù)總量持續(xù)增長(zhǎng)。與此同時(shí)，我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)增速放緩，地方政府財(cái)政收入下降，債務(wù)壓力迅速擴(kuò)大。如何繼續(xù)保障各地融資平臺(tái)的債務(wù)安全已經(jīng)成了地方政府及金融監(jiān)管關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題，而我國(guó)地方政府融資平臺(tái)能否在債務(wù)壓力下實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型是保障債務(wù)安全的關(guān)鍵問(wèn)題。當(dāng)前地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型依然比較緩慢，地方政府融資平臺(tái)存在較大的債務(wù)存量，在轉(zhuǎn)型過(guò)程中如果缺失地方政府的支持，存量的債務(wù)可能出現(xiàn)兌付壓力，甚至是兌付的安全性風(fēng)險(xiǎn)。

一、引言及文獻(xiàn)回顧

我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)化解及轉(zhuǎn)型是近年來(lái)維護(hù)金融穩(wěn)定的重點(diǎn)任務(wù)，也是中央政府、各級(jí)地方政府及金融市場(chǎng)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)），明確了全國(guó)規(guī)范地方債務(wù)的方向，梳理的重點(diǎn)是各地地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕101號(hào)）指出：“嚴(yán)格項(xiàng)目建設(shè)條件審核，區(qū)分輕重緩急，科學(xué)有序推進(jìn)。嚴(yán)禁違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，嚴(yán)禁以政府投資基金、政府和社會(huì)資本合作（PPP）、政府購(gòu)買服務(wù)等名義變相舉債?！?019年，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出“打好防范重大金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，妥善處理地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”，更是對(duì)地方政府債務(wù)及融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型提出了新要求。2020年，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出“引導(dǎo)促進(jìn)多元化投入支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)”，鼓勵(lì)地方政府有序轉(zhuǎn)型。

進(jìn)入21世紀(jì)之后，隨著地方政府投融資需求的快速增長(zhǎng)，我國(guó)學(xué)者對(duì)地方政府及地方融資平臺(tái)的研究逐步深入，并且形成了大量具有前瞻性的研究成果，本文從債務(wù)增長(zhǎng)的原因、放任債務(wù)擴(kuò)張的危害以及地方債務(wù)的治理與化解三個(gè)方面對(duì)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理。

地方債務(wù)快速增長(zhǎng)的原因。趙逸楠、李臘生認(rèn)為，是由于在2008年金融危機(jī)背景下我國(guó)主動(dòng)進(jìn)行的財(cái)政擴(kuò)張與地方官員激勵(lì)和選拔制度的疊加所致。［1］［2］周黎安等認(rèn)為，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的核心即來(lái)自于官員之間的晉升錦標(biāo)賽，而地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)擴(kuò)張顯然短期能夠促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，進(jìn)而有利于主官個(gè)人的仕途。［3］高然、龔六堂對(duì)于晉升激勵(lì)下的地方政府以土地出讓收入作為抵押發(fā)行地方債，從而放松信貸約束導(dǎo)致地方債發(fā)行擴(kuò)張的現(xiàn)象，稱之為“地方債加速器”。［4］楊十二等認(rèn)為，地方政府的政治集權(quán)性也激勵(lì)了地方政府通過(guò)融資平臺(tái)來(lái)持續(xù)舉債，再通過(guò)舉債發(fā)展經(jīng)濟(jì)。［5］何楊認(rèn)為，地方官員本身的年齡、任期年限、是否具有中央從政經(jīng)歷等因素，也對(duì)債務(wù)擴(kuò)張的速度產(chǎn)生顯著影響。［6］從地方政府提供公共服務(wù)成本的角度看，胡欣然認(rèn)為地方在加速發(fā)展階段，通過(guò)借款為公共投資提供資金更為經(jīng)濟(jì)。［7］

放任地方政府?dāng)U張債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)與危害。馮靜和于海峰從我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制的角度出發(fā)認(rèn)為，如果中央政府放任地方政府融資擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模，則地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)向中央政府?dāng)U散，地方政府債務(wù)的持續(xù)擴(kuò)張將會(huì)有潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。［8］［9］邸晶鑫通過(guò)模型測(cè)算認(rèn)為，隨著債務(wù)的持續(xù)滾動(dòng)增長(zhǎng)，地方政府將會(huì)投入更多的資源以償還債務(wù)，從而擠占預(yù)算安排，使得地方財(cái)政自給率持續(xù)下降。［10］蔡書凱和張同功認(rèn)為，隨著債務(wù)的增長(zhǎng)，地方政府將會(huì)尋求更多的資金來(lái)源渠道，不惜以資管計(jì)劃、BT、信托等方式融資，更加推高地方政府的融資成本，也使得地方政府愿意通過(guò)投入更多的土地等方式授意當(dāng)?shù)氐娜谫Y平臺(tái)擴(kuò)張融資。［11］［12］近期，我國(guó)學(xué)者更加意識(shí)到債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)累計(jì)可能導(dǎo)致地方政府出現(xiàn)債務(wù)償還困難，并且提出了債務(wù)置換的概念。劉天保等認(rèn)為置換當(dāng)年到期的40%的債務(wù)是相對(duì)安全的邊際［13］，但史貞測(cè)算的結(jié)果顯示部分地區(qū)例如貴州、寧夏、云南等地的實(shí)際債務(wù)壓力較大，需要更高的置換比例［14］。

地方債務(wù)的治理與化解。對(duì)于如何處理我國(guó)快速擴(kuò)張的債務(wù)規(guī)模，多數(shù)學(xué)者還是建議加強(qiáng)對(duì)地方政府的約束，強(qiáng)調(diào)責(zé)任意識(shí)。吳盼文等認(rèn)為，短期內(nèi)亟須建立完善有效的政府性債務(wù)約束框架和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制，長(zhǎng)期應(yīng)減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的過(guò)多干預(yù)。［15］文照明建議，應(yīng)建立地方政府債務(wù)約束機(jī)制，提高信息透明度。［16］武彥民認(rèn)為，應(yīng)依靠法律約束、預(yù)算約束、市場(chǎng)約束及行政干預(yù)的“三種約束和一種干預(yù)”對(duì)地方政府融資平臺(tái)形成強(qiáng)監(jiān)管。［17］胡勝等認(rèn)為，地方政府必須強(qiáng)化自身的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理制度，中央政府的最優(yōu)解是不救助，需要強(qiáng)化專項(xiàng)償債基金及違約保險(xiǎn)機(jī)制應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。［18］沈偉建議，即使是中央持續(xù)紓困的地區(qū)，債務(wù)置換也只是幫助其暫時(shí)性維持債務(wù)兌付，并不是幫助地方政府完全兜底債務(wù)，融資平臺(tái)依然需要轉(zhuǎn)型。［19］

綜上，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)融資平臺(tái)及政府債務(wù)發(fā)展進(jìn)行了大量理論方面的研究。但是，面對(duì)目前地方政府融資平臺(tái)債務(wù)的快速擴(kuò)張，我國(guó)學(xué)者缺乏現(xiàn)實(shí)環(huán)境中對(duì)地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型路徑的思考與深入分析。本文正是在此基礎(chǔ)上，從我國(guó)地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型面臨的問(wèn)題入手，嘗試提出科學(xué)有效的路徑。

二、我國(guó)地方政府融資平臺(tái)需要轉(zhuǎn)型的原因

關(guān)于我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的定位，不同機(jī)構(gòu)均有不同表述，綜合來(lái)看主要包括三大要素：政府出資、獨(dú)立法人、投融資功能。此外，在經(jīng)營(yíng)性指標(biāo)上，地方政府融資平臺(tái)普遍存在自身現(xiàn)金流無(wú)法完全覆蓋債務(wù)本息的現(xiàn)象。因此，需要依賴地方政府持續(xù)性財(cái)政補(bǔ)貼。而正是持續(xù)性的政府補(bǔ)貼，導(dǎo)致地方政府融資平臺(tái)出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)不清晰、融資渠道粗放、過(guò)渡擠壓民企資源等衍生問(wèn)題。諸多問(wèn)題的疊加，迫使地方政府融資平臺(tái)亟待轉(zhuǎn)型。

（一）地方財(cái)政入不敷出疊加融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)

我國(guó)各級(jí)地方政府設(shè)立融資平臺(tái)的目的是替地方政府承擔(dān)部分投融資任務(wù)，其形成的債務(wù)絕大多數(shù)用于地方建設(shè)，地方政府理應(yīng)承擔(dān)連帶責(zé)任義務(wù)。多數(shù)地方政府、市場(chǎng)主體以及學(xué)者，都將各級(jí)地方政府認(rèn)定為融資平臺(tái)債務(wù)的實(shí)際償還責(zé)任人。但是，按照中央的文件指示，發(fā)行地方債券是政府舉債的唯一合法途徑①，即地方政府只能通過(guò)發(fā)行地方債作為唯一融資渠道，其他因?yàn)閺浹a(bǔ)融資缺口設(shè)立的各類型融資平臺(tái)的債務(wù)，嚴(yán)格意義上并不能被認(rèn)定為地方政府的法定債務(wù)。我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)從屬性上就存在責(zé)任不清晰的問(wèn)題，導(dǎo)致融資平臺(tái)債務(wù)償還問(wèn)題的模糊，只是在地方政府財(cái)力尚可的情況下并未完全暴露，而隨著近年來(lái)債務(wù)總量的持續(xù)快速增長(zhǎng)，地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)問(wèn)題已經(jīng)亟待解決。

從債務(wù)總量看，中央政府出臺(tái)了多種舉措嚴(yán)格控制地方政府及平臺(tái)債務(wù)擴(kuò)張，但囿于存量債務(wù)的滾續(xù)及新增建設(shè)壓力，地方政府整體債務(wù)規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)。截止2019年末，全國(guó)地方政府債總額為21.3萬(wàn)億元，各地融資平臺(tái)有息債務(wù)合并共計(jì)37.4萬(wàn)億②，合計(jì)債務(wù)總量已經(jīng)達(dá)到58.7萬(wàn)億，同比2013年國(guó)家審計(jì)署公布的10.88萬(wàn)億債務(wù)，規(guī)模增長(zhǎng)了4倍多。與此形成鮮明對(duì)比的是，全國(guó)預(yù)算收入與政府性基金收入，只是從2013年的6.9萬(wàn)億、4.8萬(wàn)億分別增長(zhǎng)到了2019年末的10.1萬(wàn)億、8萬(wàn)億，全口徑財(cái)政收入增長(zhǎng)幅度不足55%，可比債務(wù)壓力指數(shù)③從93%增長(zhǎng)到了324.3%。另外，在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)之外，地方政府還存在一定數(shù)量的未暴露債務(wù)④，實(shí)際債務(wù)規(guī)模難以精確統(tǒng)計(jì)。

本文梳理了全國(guó)（除港、澳、臺(tái)）31個(gè)省份2015—2020年的融資平臺(tái)有息新增債務(wù)。從表1可以發(fā)現(xiàn)，發(fā)債融資平臺(tái)的有息債務(wù)都在快速增長(zhǎng)，部分地方政府的實(shí)際財(cái)政壓力非常大。

表1 全國(guó)31省份城投有息債務(wù)增量情況⑤

中央政府為緩解地方政府債務(wù)壓力，允許地方政府通過(guò)隱性債務(wù)置換的方式以借新還舊的形式平緩債務(wù)壓力。短期內(nèi)，債務(wù)置換的確可以使得多數(shù)地區(qū)的即期債務(wù)壓力有一定緩解，但隨著債務(wù)體量的持續(xù)滾動(dòng)，越來(lái)越多的地方會(huì)出現(xiàn)付息兌付困難。所以，只有地方政府融資平臺(tái)完成轉(zhuǎn)型，理清政府與融資平臺(tái)間的債務(wù)與債權(quán)責(zé)任關(guān)系，脫離地方政府債務(wù)體系，規(guī)范融資行為、融資成本、融資結(jié)構(gòu)，才能從本質(zhì)上解決目前地方政府面臨的債務(wù)壓力。

（二）地方政府融資平臺(tái)功能形態(tài)及產(chǎn)權(quán)變更

地方政府融資平臺(tái)的主要任務(wù)依然是幫助政府融資，并完成道橋建設(shè)、土地整理等基礎(chǔ)設(shè)施方面的任務(wù)。而經(jīng)過(guò)近20年的努力，我國(guó)部分地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)基本完成，不再存在大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求，基建業(yè)務(wù)的減少也迫使之前存續(xù)的融資平臺(tái)公司必須開始尋找新的功能定位。部分地區(qū)融資平臺(tái)需要脫離政府背景，找尋新的業(yè)務(wù)方向。通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分沿海省份的融資平臺(tái)逐步向商貿(mào)、地產(chǎn)、金融控股、產(chǎn)業(yè)投資等領(lǐng)域轉(zhuǎn)型，這為其他地方政府融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

功能形態(tài)的變化，必定使得原有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生改變。所以，產(chǎn)權(quán)變更也是地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的推手之一，在《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》出臺(tái)之后，部分地方政府融資平臺(tái)股權(quán)比重不再是100%隸屬于當(dāng)?shù)厝嗣裾?，而是逐步吸納金融、地產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)基金等領(lǐng)域公司參股。然而，目前多數(shù)地方政府融資平臺(tái)的大股東依然為當(dāng)?shù)貒?guó)資、財(cái)政等單位，這也表明在產(chǎn)權(quán)變更領(lǐng)域，地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型依然有較大空間。

（三）地方政府融資平臺(tái)融資方式呈現(xiàn)出規(guī)范化的趨勢(shì)

多年以來(lái)，融資平臺(tái)不僅數(shù)量在持續(xù)快速增長(zhǎng)，已有平臺(tái)的資產(chǎn)體量也持續(xù)通過(guò)劃撥土地、房產(chǎn)、市政固定資產(chǎn)等方式持續(xù)增長(zhǎng)，導(dǎo)致融資平臺(tái)與地方政府一直難以剝離，在客觀上造成了融資多樣化、隨意化，融資“多開偏門，難開正門”的現(xiàn)象普遍存在。

2014年以來(lái)，中央持續(xù)要求地方政府融資平臺(tái)按照“開正門、堵偏門”的思路進(jìn)行轉(zhuǎn)型，倒逼部分地區(qū)的融資平臺(tái)向“正道”發(fā)展，以加速部分地方政府融資平臺(tái)完成轉(zhuǎn)型。其中，規(guī)范地方政府向融資平臺(tái)持續(xù)注入資產(chǎn)的行為，使得地方政府融資平臺(tái)難以通過(guò)劃撥土地的方式進(jìn)行資產(chǎn)整合。另外，鼓勵(lì)融資平臺(tái)從建設(shè)、運(yùn)營(yíng)純公益性資產(chǎn)逐步轉(zhuǎn)向運(yùn)營(yíng)部分經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，也迫使融資平臺(tái)按照普通公司實(shí)體進(jìn)行公開正常融資。

（四）地方政府融資平臺(tái)占用過(guò)多民企資源影響公平競(jìng)爭(zhēng)

通過(guò)走訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)，多數(shù)地區(qū)存在融資平臺(tái)占用當(dāng)?shù)卮罅抠Y金的情況，尤其是在我國(guó)中西部地區(qū)，民營(yíng)企業(yè)的年化融資成本相對(duì)于地方政府融資平臺(tái)普遍高出3%～7%。劉暢等的研究顯示，相對(duì)于國(guó)有大型銀行，本地城商行、農(nóng)商行存在更加明顯的融資成本價(jià)格歧視現(xiàn)象。［20］融資平臺(tái)的功能定位是替地方政府承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的責(zé)任，使得其獲得了某種政府背書的信用加成。因此，銀行的資源會(huì)優(yōu)先向融資平臺(tái)傾斜，給予其長(zhǎng)期低成本的融資資金支持，進(jìn)而使得民企可獲得的資金總量持續(xù)下降，而可獲得的資金成本卻持續(xù)上升。融資平臺(tái)過(guò)度占用資金的行為，導(dǎo)致我國(guó)部分地區(qū)存在明顯的融資價(jià)格歧視現(xiàn)象，從而影響金融市場(chǎng)的公平性。

三、我國(guó)地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型面臨的問(wèn)題

我國(guó)地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型依然比較緩慢，在轉(zhuǎn)型過(guò)程中如果缺失地方政府的支持，存量的債務(wù)可能出現(xiàn)兌付壓力，甚至是兌付的安全性風(fēng)險(xiǎn)。另外，在轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，債務(wù)屬性的理清、存量項(xiàng)目的建設(shè)、融資平臺(tái)的人員定位、PPP模式的功能等均需要更加清晰明確的定位。

（一）存量債務(wù)的安全兌付

地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的首要問(wèn)題是存量債務(wù)的安全兌付。首先，轉(zhuǎn)型即意味著融資平臺(tái)會(huì)逐步脫離地方政府體系而向普通國(guó)有企業(yè)過(guò)渡，從而失去了地方政府的信用背書，這會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)加大融資平臺(tái)的融資難度，增加融資成本。依靠地方政府融資平臺(tái)完全獨(dú)立解決存續(xù)的有息債務(wù)不現(xiàn)實(shí)，也難以完成。其次，部分城投建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)周期較長(zhǎng)，形成的債務(wù)期限及配套資金授信也都是長(zhǎng)期的，因此城投轉(zhuǎn)型不可避免地會(huì)對(duì)長(zhǎng)期項(xiàng)目的建設(shè)產(chǎn)生影響，長(zhǎng)期限債務(wù)的不確定性及風(fēng)險(xiǎn)都顯著增加。再次，在轉(zhuǎn)型過(guò)程中可能遇到某一時(shí)期存續(xù)債務(wù)集中兌付的壓力，地方政府是否還有義務(wù)、有必要對(duì)轉(zhuǎn)型后的融資平臺(tái)進(jìn)行債務(wù)支持，需要進(jìn)一步深入分析和討論。

（二）債務(wù)屬性的理清審計(jì)

在地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，如何理清債務(wù)的屬性是一個(gè)非常重要的關(guān)鍵問(wèn)題。部分融資平臺(tái)并不僅僅只做基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等純公益性項(xiàng)目，其他涉及土地整理、保障房、民生項(xiàng)目等產(chǎn)生的債務(wù)有可能被認(rèn)定為經(jīng)營(yíng)性債務(wù)，尤其是以土地整理、保障房為主要業(yè)務(wù)的融資平臺(tái)的有息債務(wù)，最有可能被認(rèn)定為經(jīng)營(yíng)性債務(wù)⑥，而并非由政府完全承擔(dān)債務(wù)的償還責(zé)任。另外，還有部分融資平臺(tái)主要以水、電、氣、熱等民生領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)為主，地方政府對(duì)相關(guān)領(lǐng)域采取價(jià)格規(guī)制，導(dǎo)致融資平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)長(zhǎng)期處于虧損狀態(tài)，需要政府通過(guò)補(bǔ)貼的方式實(shí)現(xiàn)盈虧平衡。在該類平臺(tái)轉(zhuǎn)型后政府是否應(yīng)該繼續(xù)承擔(dān)相應(yīng)的補(bǔ)貼費(fèi)用，或者是否允許民生領(lǐng)域采取市場(chǎng)化的價(jià)格，也是轉(zhuǎn)型過(guò)程中面臨的一個(gè)問(wèn)題。

（三）存量項(xiàng)目的繼續(xù)建設(shè)

存量項(xiàng)目的建設(shè)問(wèn)題，也是融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型過(guò)程中必須面對(duì)的難點(diǎn)。多數(shù)融資平臺(tái)都參與本地土地整理業(yè)務(wù)，再通過(guò)土地出讓返還款作為后續(xù)建設(shè)自有資金來(lái)源，相對(duì)于轉(zhuǎn)型后采用的委托代建模式，土地出讓返還款的結(jié)轉(zhuǎn)周期以及結(jié)轉(zhuǎn)金額都有明顯的優(yōu)勢(shì)。而轉(zhuǎn)型后的融資平臺(tái)，可能難以像轉(zhuǎn)型前一樣獲得穩(wěn)定、及時(shí)的土地出讓返還款，而是采取委托代建加成的施工模式。這樣融資平臺(tái)應(yīng)收類賬款的結(jié)轉(zhuǎn)時(shí)間會(huì)持續(xù)拉長(zhǎng)，如果沒(méi)有得到其他方面的支持則很可能會(huì)影響待開發(fā)整理的項(xiàng)目。另外，部分長(zhǎng)期限的建設(shè)項(xiàng)目均獲得了政策性銀行的銀團(tuán)貸款支持⑦。地方政府融資平臺(tái)在轉(zhuǎn)型后即使繼續(xù)承接之前的項(xiàng)目，能否繼續(xù)獲得政策性銀行的長(zhǎng)期貸款這一問(wèn)題也值得探討。

（四）已有人員的認(rèn)定歸屬

在地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型后，相關(guān)工作人員的安排同樣也是需要解決的痛點(diǎn)。目前，我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的員工，大部分是從當(dāng)?shù)卣畽C(jī)構(gòu)派出的公務(wù)員且有一定職位，轉(zhuǎn)型后如果留任城投公司，其是否脫離公務(wù)員序列將是困擾地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的一個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題。一方面，地方政府融資平臺(tái)即使轉(zhuǎn)型為國(guó)有企業(yè)，其國(guó)有屬性依然不變，政府工作人員參照國(guó)企可以留任；另一方面，地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型后原有人員結(jié)構(gòu)體系不變，實(shí)際轉(zhuǎn)型的程度肯定難以達(dá)到預(yù)期。在實(shí)地調(diào)研中，多數(shù)城投領(lǐng)導(dǎo)及市場(chǎng)同行對(duì)此問(wèn)題有較大疑慮，人員歸屬問(wèn)題可能是城投轉(zhuǎn)型最難以解決的問(wèn)題之一。

（五）PPP模式的功能作用

在城投轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，如何吸引社會(huì)資本或是其他資金來(lái)填補(bǔ)投資缺失也是需要解決的問(wèn)題。PPP模式作為政府融資的補(bǔ)充，經(jīng)過(guò)幾年的項(xiàng)目嘗試，其存在一定的實(shí)際操作困難。其中，最為明顯的困難是，PPP項(xiàng)目的融資成本不僅沒(méi)有降低地方政府的壓力，實(shí)際上PPP項(xiàng)目的融資成本是最高的，甚至高于信托、融資租賃等非標(biāo)融資方式。PPP項(xiàng)目融資成本高的原因在于間接成本較多，在項(xiàng)目施工過(guò)程中增加了很多的中間環(huán)節(jié)，既增加了項(xiàng)目的融資成本，也增加了項(xiàng)目的施工時(shí)間，尤其是公共資本與社會(huì)資本時(shí)常難以協(xié)調(diào)，其潛在“交易成本”巨大。所以，如果因?yàn)榈胤秸谫Y平臺(tái)轉(zhuǎn)型造成項(xiàng)目建設(shè)真空，現(xiàn)有PPP模式將難以有效填補(bǔ)投融資產(chǎn)生的空缺，需要新的解決路徑。

四、我國(guó)地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型路徑

（一）加強(qiáng)債務(wù)管理制度建設(shè)，建立應(yīng)激性資金池

我國(guó)各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)程度有較大差異，城投轉(zhuǎn)型的進(jìn)度也應(yīng)有輕重緩急之別。但在轉(zhuǎn)型期間，保障有息債務(wù)的安全兌付是首先需要考慮的問(wèn)題。在轉(zhuǎn)型完成前，政府融資平臺(tái)依然承擔(dān)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益性設(shè)施建設(shè)等非市場(chǎng)化主體任務(wù)，其被默認(rèn)附加各地方政府的信用增信功能，一旦出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性違約，對(duì)地方政府可能會(huì)產(chǎn)生難以估量的信用沖擊。中央鼓勵(lì)地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，但前提是不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，在轉(zhuǎn)型完成前，債務(wù)債權(quán)依然由當(dāng)?shù)卣?fù)擔(dān)，應(yīng)該加強(qiáng)債務(wù)管理制度并設(shè)立應(yīng)激性資金池輔助平臺(tái)完成轉(zhuǎn)型。

建議各地融資平臺(tái)在轉(zhuǎn)型期間應(yīng)該至少每月向所在地政府匯報(bào)近期的投融資資金計(jì)劃，并及時(shí)安排好需要補(bǔ)充接續(xù)的資金。另外，應(yīng)激性資金池可以由當(dāng)?shù)卣腿谫Y平臺(tái)按比例共同設(shè)置，也可以由當(dāng)?shù)卣耐恋爻鲎尳饋?lái)充當(dāng)。應(yīng)激性資金池的規(guī)模應(yīng)當(dāng)保證在極端情況下，當(dāng)?shù)爻峭都词?個(gè)月無(wú)新增融資也可安全保障其短期債務(wù)的兌付。

（二）應(yīng)報(bào)盡報(bào)隱形債務(wù)置換，理清存量債務(wù)結(jié)構(gòu)及屬性

從2018年10月開始，全國(guó)各地融資平臺(tái)都開始了新的一輪隱形債務(wù)上報(bào)工作。從各地反饋的情況來(lái)看，隱形債務(wù)置換對(duì)地方政府融資平臺(tái)債務(wù)安全性有著非常重要的意義。對(duì)申報(bào)過(guò)后能夠納入隱形債務(wù)系統(tǒng)的由政府負(fù)擔(dān)實(shí)際償還責(zé)任的債務(wù)，可以獲得財(cái)政資金的支持或者能夠得到政策性銀行、國(guó)有大行的長(zhǎng)期貸款置換，這對(duì)降低地方政府融資平臺(tái)短期內(nèi)的債務(wù)償付壓力有著顯著的積極作用。另外，通過(guò)隱形債務(wù)上報(bào)可以幫助各地地方政府融資平臺(tái)理清債務(wù)結(jié)構(gòu)及屬性，清楚了解經(jīng)營(yíng)性債務(wù)的規(guī)模。

對(duì)于沒(méi)有被認(rèn)定為隱形債務(wù)但實(shí)際為替政府墊資、代建、支付相關(guān)費(fèi)用的債務(wù)，需要與實(shí)際用款的當(dāng)?shù)卣块T確認(rèn)債務(wù)歸屬，共同協(xié)商債務(wù)償付安排。存在兌付困難的融資平臺(tái)需要及時(shí)將債務(wù)缺口數(shù)額盡快匯報(bào)給當(dāng)?shù)刎?cái)政部門或上級(jí)管理單位，共同籌集資金保障融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型期間的債務(wù)安全。

（三）按照原有模式建設(shè)存量項(xiàng)目，靈活運(yùn)營(yíng)土地出讓資金

在平臺(tái)轉(zhuǎn)型期間，關(guān)于存量項(xiàng)目的建設(shè)尤其是建設(shè)資金的配套，建議應(yīng)該按照轉(zhuǎn)型前老項(xiàng)目老辦法、轉(zhuǎn)型后新項(xiàng)目新辦法的思路進(jìn)行。地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型是為了能夠讓其具有獨(dú)立自主的運(yùn)營(yíng)能力，而對(duì)于存量的項(xiàng)目在建設(shè)完成前應(yīng)該優(yōu)先保障如期有效完成。

對(duì)于涉及土地整理的地方政府融資平臺(tái)，項(xiàng)目滾動(dòng)建設(shè)資金可能由土地出讓返還款變?yōu)槲写映桑胤秸谫Y平臺(tái)則需要重新與當(dāng)?shù)卣蛑苯优c用地責(zé)任方簽訂新的項(xiàng)目合同，明確項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)周期及周期內(nèi)的結(jié)轉(zhuǎn)金額。對(duì)于涉及土地整理的平臺(tái)，地方政府可以從土地出讓金中拿出一部分來(lái)設(shè)立一定體量的資金池，給予相關(guān)融資平臺(tái)一定的支持，以幫助其完成項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)模式的改變。

（四）尊重員工自我選擇，留用人員執(zhí)行市場(chǎng)化管理

在地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型中原有人員可選擇是否留任，但需要明確原有人員一旦選擇留任則意味著自主放棄公務(wù)員身份，并執(zhí)行市場(chǎng)化考核標(biāo)準(zhǔn)。在轉(zhuǎn)型過(guò)程中，希望回歸政府公務(wù)員序列的人員可以執(zhí)行“先招后離”的辦法，即從市場(chǎng)招聘相關(guān)替代人員適應(yīng)崗位需求后，原有政府工作人員再回歸原單位部門，給予一定的過(guò)渡緩沖期限。對(duì)完成轉(zhuǎn)型后的融資平臺(tái)人員，應(yīng)該鼓勵(lì)執(zhí)行市場(chǎng)化待遇及市場(chǎng)化考核，人員收入以實(shí)際績(jī)效考核為依據(jù)，職位能上能下。

（五）鼓勵(lì)PPP模式介入，轉(zhuǎn)換融資平臺(tái)參與的角色

在目前的PPP模式中，地方政府融資平臺(tái)是替政府出資的公共資本，而社會(huì)資本以民營(yíng)企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、股份上市公司出資形成的SPV（特殊目的實(shí)體）為主?，F(xiàn)有的PPP項(xiàng)目只是起到了緩解即期壓力的作用，而實(shí)際融資壓力及付息壓力反而更高。其中，主要的問(wèn)題在于PPP模式鼓勵(lì)第三方監(jiān)管，鼓勵(lì)公私平等的愿景，而在實(shí)際操作過(guò)程中難以實(shí)現(xiàn)，這反而增加了大量的“交易成本”。

地方政府融資平臺(tái)不應(yīng)該代替政府作為公共資本“Public”，而應(yīng)該在轉(zhuǎn)型后作為社會(huì)資本“Private”參與項(xiàng)目建設(shè)。從目前已經(jīng)先行試點(diǎn)的地區(qū)來(lái)看，新的PPP模式相對(duì)于老模式更能適應(yīng)地方政府項(xiàng)目建設(shè)及融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的需求，既能夠起到緩解政府短期資金壓力的作用，又能夠有效降低融資成本，相對(duì)于傳統(tǒng)的SPV能夠更加有效地與當(dāng)?shù)卣M(jìn)行溝通，從而降低項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的“交易成本”。

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)地方政府融資平臺(tái)已經(jīng)到了務(wù)必轉(zhuǎn)型的時(shí)間點(diǎn)，繼續(xù)滾動(dòng)債務(wù)會(huì)使得多數(shù)地方政府難以承壓，最終可能引發(fā)危及我國(guó)系統(tǒng)性金融穩(wěn)定的不良事件。地方政府融資平臺(tái)在轉(zhuǎn)型過(guò)程中會(huì)遇到各種問(wèn)題，各地發(fā)展不均衡，實(shí)際情況也不相同，應(yīng)該因地制宜地給予有針對(duì)性的政策幫助，解決債務(wù)兌付、存量項(xiàng)目建設(shè)及人員安置等問(wèn)題，最終科學(xué)有效地完成我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型。

誠(chéng)然，我國(guó)地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型不可能一蹴而就，需要根據(jù)不同地區(qū)的具體情況持續(xù)深入分析，依然有待后續(xù)研究。

注釋：

①參見《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）等文件。

②數(shù)據(jù)來(lái)源：中誠(chéng)信債務(wù)通、Wind債券板塊。其中，城投有息負(fù)債板塊，以股權(quán)關(guān)系為依據(jù)合并了多層級(jí)平臺(tái)發(fā)債重復(fù)計(jì)算的問(wèn)題。

③可比債務(wù)壓力指數(shù)=（地方政府債券總額+城投有息債務(wù)總額）/（一般公共預(yù)算收入+政府性基金預(yù)算收入）

④例如對(duì)本地民企的拆借、擔(dān)保等。

⑤數(shù)據(jù)來(lái)源：全國(guó)各地統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)、wind城投債務(wù)列表、興業(yè)研究數(shù)據(jù)中心、太平洋證券數(shù)據(jù)中心等。

⑥通過(guò)實(shí)地調(diào)研，保障房項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)作各地有所差異，部分地區(qū)拿出部分保障房作為正常商品房銷售所獲得的利潤(rùn)彌補(bǔ)保障房建設(shè)的虧損，成為“自平衡”模式，該類債務(wù)通常不會(huì)被認(rèn)定為政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)。

⑦國(guó)開行、農(nóng)發(fā)行對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施類的項(xiàng)目均有30年和1.2%年化利率的政策類貸款。