唐偉，許慶福，喬慶偉，王英，楊學作

(山東省地質科學研究院，國土資源部金礦成礦過程與資源利用重點實驗室，山東省金屬礦產成礦地質過程與資源利用重點實驗室，山東 濟南 250013)

0 引言

國土空間規(guī)劃作為高位統(tǒng)籌的戰(zhàn)略規(guī)劃，是整體謀劃區(qū)域國土空間開發(fā)保護格局，科學合理布局生產空間、生活空間、生態(tài)空間，實現(xiàn)區(qū)域國土生態(tài)文明、完善政府治理機制、保障社會經濟可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略工具與重要手段。新時代國土空間規(guī)劃編制應首先準確把握時代特征，明確基本任務，通過引入“嵌入理論”，構建國土空間規(guī)劃的邏輯框。

1 新時代國土空間規(guī)劃的時代特征與基本任務

1.1 國土空間規(guī)劃的時代特征

新時代國土空間規(guī)劃的特征，映射出新時代對空間治理的基本要求和目標導向，彰顯新時代的價值追求和基本理念。新時代的國土空間規(guī)劃是多學科交叉的有機融合，是多規(guī)融一規(guī)則體系的革故鼎新性重構，由多頭多項管理向“一張藍圖”轉變，以空間規(guī)劃為統(tǒng)領，以專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃為補充，五級三類空間規(guī)劃共同構成，全方位覆蓋、上下統(tǒng)一銜接的國土空間規(guī)劃體系[1-2]，是“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責”，實現(xiàn)自然資源要素整體統(tǒng)一管理的重要理論體系支撐[3]。同時，國土空間規(guī)劃是國家治理體系的重要組成部分，是美麗中國目標引領下實現(xiàn)空間治理現(xiàn)代化的重要途徑，目標要有效應對社會、經濟、環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展問題，以多元化地理空間信息大數(shù)據與云計算、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網等新技術整合運用，自然資源、生態(tài)要素、國土空間利用保護等數(shù)據整合挖掘與綜合分析，綜合智能決策系統(tǒng)引導實現(xiàn)多情景格局的現(xiàn)實模擬[4-5]，實現(xiàn)空間治理現(xiàn)代化。

1.2 國土空間規(guī)劃的基本任務

國土空間規(guī)劃是國家空間規(guī)劃戰(zhàn)略體系的基礎，其面向的對象是全面涵蓋自然資源、生態(tài)環(huán)境和社會經濟各種要素的復合空間[6-9]，需要統(tǒng)籌保護與發(fā)展的關系，深化“戰(zhàn)略引領”和“剛性管控”的空間公共政策，不僅要落實糧食保障、經濟發(fā)展和生態(tài)安全等宏觀調控目標，而且要體現(xiàn)社會服務、公共安全和休閑娛樂等微觀目標[10]。為滿足具有多樣性和層次性的國土空間治理總體目標，實現(xiàn)不同區(qū)域空間要素的優(yōu)化配置，必須在“山水林田湖草?！鄙餐w理念的指導下，綜合協(xié)調運用“五大理念”，即以“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”為指引，以“以人為本、共治共享”為主線，以“空間協(xié)同、永續(xù)利用”為手段，以“優(yōu)化配置、品質生活”為目標，將自然經濟社會等屬性要素融入綜合保護與開發(fā)2個維度的空間格局中[11-13]，最終實現(xiàn)“合理保護、保障安全”的新時代國土空間總體格局[14-15](圖1)。

圖1 新時代國土空間規(guī)劃的時代特征

2 國土空間規(guī)劃框架構建要求與模式

2.1 構建國土空間規(guī)劃框架的基本要求

生態(tài)優(yōu)先、永續(xù)利用、福祉提升的基本空間格局。以區(qū)域國土空間“一張圖”為本底，科學準確的“雙評價”為基礎，根據區(qū)域主體功能定位和經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略目標，因地制宜搭建區(qū)域空間生態(tài)保護、開發(fā)利用、整治修復基本空間格局。

(1)生態(tài)優(yōu)先的空間保護格局。以自然保護區(qū)和永久基本農田、重要山體林地、河流水系、灘涂濕地、海域海島、海岸線等為重點，統(tǒng)籌生態(tài)、農業(yè)、海洋、歷史文化等重要保護區(qū)域和廊道，嚴格保護生態(tài)敏感脆弱區(qū)域，構造生態(tài)屏障、生態(tài)廊道和生態(tài)系統(tǒng)和諧統(tǒng)一的陸海生態(tài)安全保護格局，系統(tǒng)保護山水林田湖草海生命共同體[16]。

(2)永續(xù)利用的空間開發(fā)利用格局。按照嚴控增量、盤活存量、釋放流量、提高質量為原則，合理安排城鎮(zhèn)體系結構以及產業(yè)開發(fā)軸帶，確定綜合交通體系、重大交通設施以及交通廊道等。以區(qū)域高質量永續(xù)發(fā)展為目標，與區(qū)域經濟社會發(fā)展、人口轉移增長和資源環(huán)境承載力相協(xié)調，統(tǒng)籌安排城鎮(zhèn)生產和生活空間，優(yōu)化城鄉(xiāng)產業(yè)結構布局；以節(jié)約集約用海和生態(tài)用海要求，形成陸海一體化的國土空間開發(fā)利用格局。

(3)人類生態(tài)福祉提升的生態(tài)修復格局。以“山水林田湖草生命共同體”理念為統(tǒng)領，以全域國土綜合整治為抓手，將區(qū)域陸海國土空間資源納入整治修復范疇，重視海岸帶、重要水體流域、重要線性工程等線狀區(qū)域，在重點生態(tài)功能區(qū)實施山水林田湖草海生態(tài)系統(tǒng)修復工程，在鄉(xiāng)村地區(qū)實施土地綜合整治工程，在礦產集中開發(fā)區(qū)實施礦山生態(tài)修復工程，在海岸海域海島實施海洋生態(tài)修復工程，塑造“全空間延拓”的國土空間綜合整治修復格局[16-17]。

區(qū)域協(xié)調、城鄉(xiāng)融合、陸海統(tǒng)籌的空間協(xié)同格局?！叭臻g”并不是孤立地作用于區(qū)域空間治理，而是一個統(tǒng)一的有機整體，發(fā)揮空間治理效能的有效途徑和方式是建立合理的“三生”空間協(xié)同演化機制，其功能通過耦合協(xié)同動態(tài)實現(xiàn)，區(qū)域協(xié)調、城鄉(xiāng)融合、陸海統(tǒng)籌等是實現(xiàn)“三生”空間協(xié)同的現(xiàn)實載體和有效手段，是未來空間規(guī)劃總體布局的具體落實和應用。

2.2 國土空間規(guī)劃的框架模式

國土空間規(guī)劃是對一定區(qū)域國土空間開發(fā)保護在空間和時間上的安排。因此，需要按照規(guī)劃框架構建的基本要求，綜合保護和開發(fā)兩個維度構建一個基本結構，并將具有空間屬性的自然資源、經濟社會等屬性要素融入到基本架構中，形成以基本架構為支撐、要素融入為內容的國土空間規(guī)劃架構。

在國土空間規(guī)劃中，要素融入需要理論的指導，本文嘗試將經濟學、社會學、地理學等學科的嵌入理論運用到國土空間規(guī)劃框架構建中，以便解決較為復雜的空間要素相互關系問題。

2.2.1 嵌入理論概述

“嵌入”的概念最早由波蘭尼(Polanyi，1944)提出，并在社會學、經濟學、管理學、地理學中得到運用[18]。學界對“嵌入”概念的界定不一，有學者認為，嵌入是指A融入B的過程，并將這種融入與被融入的關系被稱為嵌入關系[19]。嵌入理論是新經濟社會學的核心理論之一，隨著研究的不斷深入，已不再將嵌入性作為一種單純的理論，而是將其作為一種方法論用于解釋其他社會行為和活動。同時，學者們結合自身不同的研究需要，對“嵌入”做出了不同的分類，如結構嵌入、關系嵌入、空間嵌入等。關系嵌入強調網絡的關系特征，結構嵌入強調網絡內結構層次特征，空間嵌入強調網絡內空間疊加特征[20]。國土空間規(guī)劃作為國家進行空間治理的重要手段和載體，具有顯著的公共政策屬性和眾多的社會科學特征，因此引入嵌入理論指導構建國土空間規(guī)劃的邏輯架構，有其理論價值和實踐價值。

2.2.2 嵌入理論的引入

將嵌入理論引入到國土空間規(guī)劃，更多地體現(xiàn)在理念和方法論層面，主要解決嵌入內容和嵌入方式問題。其中，嵌入內容受到規(guī)劃尺度和類別影響，不同尺度(如大尺度的國家級和省級，中尺度的市級和縣級)規(guī)劃的嵌入內容差異較大。嵌入方式則受嵌入內容的影響，不同嵌入內容需要選擇不同的嵌入方式，不同類別(專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃)規(guī)劃差異更為明顯[12]。

(1)嵌入內容。國土空間規(guī)劃是對一定區(qū)域國土空間保護、開發(fā)、利用、修復在空間和時間上做出的安排。在國土空間基礎架構之上需要嵌入的要素，是疊加于基礎空間架構之上的次級空間要素和依附于空間而存在的自然資源要素，以及由空間要素和資源要素衍生的屬性關系要素。自然資源要素是指山、水、林、田、湖、草、海等自然要素，空間要素是指在基礎空間之上的、具有改善作用的次級空間要素，關系要素是指標明自然資源和空間屬性的要素。

(2)嵌入方式。在國土空間規(guī)劃中有3種基本嵌入方式：結構嵌入、空間嵌入、關系嵌入。其中，結構嵌入是對基礎空間框架的細化，如城鎮(zhèn)建設、鄉(xiāng)村建設、海洋發(fā)展等；空間嵌入是在基礎空間結構上疊加或改善提升，如國土空間生態(tài)修復，交通、水利、能源等基礎設施建設；關系嵌入是對依附于空間而存在的要素，如自然資源開發(fā)利用的數(shù)量和結構等。

3 多視角的空間嵌套結構

國土空間規(guī)劃的基本框架不是單一的結構，而是相互關聯(lián)的空間嵌套結構(圖2)。其中，“三生”空間是基礎，3條基本底線是重點。

圖2 新時代國土空間規(guī)劃邏輯框架

3.1 生態(tài)視角

為應對目前我國國土空間面臨的嚴峻挑戰(zhàn)和新時代發(fā)展危機，有效遏制發(fā)展過程中的城鄉(xiāng)建設用地無序擴張、農村農業(yè)和生態(tài)環(huán)境空間嚴重被擠占、生態(tài)系統(tǒng)持續(xù)退化等問題，徹底解決區(qū)域城鎮(zhèn)、農業(yè)、生態(tài)空間的發(fā)展矛盾，黨的十八大提出構建“生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀”的“三生空間”，是整體謀劃我國區(qū)域國土空間開發(fā)利用保護格局的關鍵舉措，科學布局“三生”空間正是有效解決上述問題的重要手段?！叭笨臻g是國土空間規(guī)劃基本框架的基礎[21]。

3.2 底線視角

以“三生”空間為基礎，將生態(tài)功能極重要區(qū)域、生態(tài)極敏感脆弱區(qū)域、具有潛在重要生態(tài)價值的區(qū)域，以及自然保護地、國家森林公園、重要水源地等劃入生態(tài)保護紅線；將達到質量要求的耕地劃入永久基本農田，有條件區(qū)域應當劃定永久基本農田儲備區(qū)；綜合考慮資源承載能力、人口分布、經濟布局、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鎮(zhèn)發(fā)展階段和發(fā)展?jié)摿Φ?，在保證居住用地和基本公共服務用地供給、滿足居民基本生活需求的基礎上，合理劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界；將具有緩沖陸海交互作用和抵御海洋自然災害等重要作用的海岸帶線劃入海域保護線。3條基本底線是國土空間規(guī)劃基本框架的重點。

4 要素嵌入

要素嵌入：國土空間管控的細化和自然資源保護利用的抓手。國土空間的基本框架更多地體現(xiàn)宏觀方面，在中觀、微觀層面上，嵌入要素的管控更多的體現(xiàn)操作性。

4.1 結構嵌入

4.1.1 城鎮(zhèn)空間治理

塑造高質量發(fā)展、高品質生活、高效率利用的城鎮(zhèn)空間。結合地形地貌、河流水系、自然生態(tài)、地質災害防御、重大設施廊道控制、空間布局演進特征和區(qū)域協(xié)同協(xié)作等要素，合理確定發(fā)展方向、規(guī)模和形態(tài)。通過結構控制、指標控制、分區(qū)控制和底線控制，實現(xiàn)剛性和彈性有機結合。建立城市線控體系，明確城市黃線、藍線、綠線和紫線。合理利用城市地下空間，建立與城市功能匹配、綜合利用、上下協(xié)調、局部互連互通的地下空間開發(fā)利用體系。

4.1.2 鄉(xiāng)村空間治理

打造傳統(tǒng)可繼承、產業(yè)可振興、綠色可持續(xù)的鄉(xiāng)村空間。以鄉(xiāng)村振興為目標，優(yōu)化空間功能布局，形成農業(yè)生產、鄉(xiāng)村產業(yè)、生活居住、文化休閑和鄉(xiāng)村生態(tài)保育等相互協(xié)調的空間格局。以耕地保護為重點，強化農用地資源保護利用，不斷優(yōu)化糧食生產功能、重要農產品生產功能和特色農產品生產功能。加快農業(yè)轉型升級，推進一二三產業(yè)融合發(fā)展和復合發(fā)展。注重鄉(xiāng)土鄉(xiāng)愁味道，尊重鄉(xiāng)村傳統(tǒng)風貌，保留村落歷史記憶。

4.1.3 海洋空間治理

依據海洋利用保護和主導功能導向，形成漁業(yè)利用、交通運輸用海、工業(yè)與城鎮(zhèn)用海、礦產與能源用海、旅游休閑娛樂用海和特殊利用等海域空間。建立多功能、復合型立體的綜合海洋空間開發(fā)格局，并與陸地空間協(xié)調發(fā)展，實現(xiàn)陸?？臻g相互補充、陸海發(fā)展并舉。強化海岸線保護，協(xié)調好海岸線地區(qū)河口、沙灘、島礁、灘涂、濕地以及沿海防護林地等生態(tài)資源；優(yōu)先保護好海洋珍稀瀕危物種及其生境、典型海洋生態(tài)系統(tǒng)、有代表性的海洋自然景觀和具有重要科研價值的海洋自然歷史遺跡等[22]。

4.2 空間嵌入

4.2.1 人類生態(tài)福祉提升導向下的國土空間生態(tài)修復

以生態(tài)文明思想為總領，樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，系統(tǒng)保護“山水林田湖草?！惫餐w，形成陸海統(tǒng)籌、協(xié)調推進的生態(tài)修復新格局。國土綜合整治與生態(tài)修復主要包括：土地綜合整治、污染修復、水生態(tài)修復、礦山環(huán)境整治修復、海洋生態(tài)修復和生態(tài)環(huán)境綜合修復(表1)。

表1 要素嵌入之國土空間生態(tài)修復

4.2.2 保障高質量發(fā)展和高品質生活的基礎支撐與品質提升

區(qū)域空間基礎支撐主要體現(xiàn)在基礎設施、公共服務和資源能源等方面，區(qū)域空間品質提升主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)風貌、歷史文化保護與傳承和防災減災等方面(表2)。

表2 要素嵌入之基礎支撐與品質提升

4.3 關系嵌入

按照“山水林田湖草?！惫餐w科學系統(tǒng)保護的總要求，統(tǒng)籌區(qū)域耕地、森林、河流、湖泊、濕地、海洋及礦產等各類自然資源的保護與利用，明確自然資源保護底線和利用上線，提出各類自然資源供給總量、結構優(yōu)化、布局調整的重點和方向等，促進人與自然和諧共生[16-23]。

5 結語

塑造以人為本高品質的國土空間是新時代國土空間規(guī)劃的使命[25]。構建國土空間規(guī)劃邏輯框架，是制定國土空間規(guī)劃的重要基礎和前提。以新時代國土空間治理的基本理念為基礎，按照人口資源環(huán)境相均衡、經濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，構建國土空間規(guī)劃的基本框架，并將自然資源保護利用、國土空間生態(tài)修復、基礎設施建設，以及城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村、海洋空間的管控等要素進行嵌入基本架構之中，采用基本底線和要素嵌入的框架模式，從生態(tài)視角對城鎮(zhèn)空間、鄉(xiāng)村空間和海洋空間進行結構嵌入，對國土空間生態(tài)修復和基礎設施支撐進行空間嵌入，對自然資源保護、開發(fā)與利用進行關系嵌入，形成多層次、多尺度、多維度的綜合空間治理體系框架，以適應生態(tài)文明思想下國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新要求。