鄧潔

摘要：《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》中指出：建立現(xiàn)代財稅金融體制，健全政府債務管理制度。文章從地方政府債務形成原因、償債資金來源、債務管理機制等方面，對地方政府債務風險進行了分析，同時從完善財政體制、梳理隱性債務、加強實體經(jīng)濟建設三個方面提出了相應的具有一定參考性的債務風險預防和化解對策。

關鍵詞：政府債務風險;債務償還;財政體制

2008年世界金融危機發(fā)生后，我國為了抵御國際經(jīng)濟環(huán)境對國內經(jīng)濟產(chǎn)生的不利影響，中央決定采取積極的財政政策，放寬貨幣政策，加大對國內基建、民生、生態(tài)環(huán)境等方面的投資，拉動內需，保證經(jīng)濟平穩(wěn)增長，同時提出了十項措施，預計投入4萬億元。地方政府結合中央的投資計劃，在地方財政支出短缺的情況下，采用多種形式開展融資活動，為基礎建設提供資金支持。截至2020年10月，我國政府債券的存量達到44.8億元，超過整個債券市場的40%。2020年10月29日通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》中指出：建立現(xiàn)代財稅金融體制，健全政府債務管理制度。

一、地方政府債務現(xiàn)狀

相關數(shù)據(jù)顯示，2020年末，我國地方政府債務占GDP的比重均值為45.8%，低于國際警戒線60%;根據(jù)各省份公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)計算政府債務余額占政府綜合財力的比重，得到的政府債務率顯示，2020年末，有17個省份超過了國家制定的100%警戒線，而且債務率均值在97%左右，整體趨向于警戒線。

根據(jù)財政部6月公布的《2021年5月地方政府債券發(fā)行和債務余額情況》顯示，截至2021年5月，全國地方政府債務余額27.19萬億元，其中一般債務13.47萬億元，專項債務13.72萬億元;地方政府債務剩余平均年限為7.0年，平均利率3.52%。

在現(xiàn)有數(shù)據(jù)統(tǒng)計中，部分平臺公司融資但由政府擔?；虺袚戎熑蔚膫鶆諗?shù)據(jù)未被統(tǒng)計，形成了隱性政府債務，有限的數(shù)據(jù)顯示，2020年，部分省份城投債還本付息金額占政府綜合財力的比重超過50%，償債壓力較大。

二、地方政府債務存在的風險問題

（一）分稅制下政府財權與事權不匹配

1994年我國開始實行分稅制改革，中央政府與地方政府根據(jù)稅種劃分稅收收入，2016年5月1日，全面推開營改增試點，地方稅收主體稅種營業(yè)稅應稅項目，納入增值稅征收范圍。財稅體制的變革使得地方政府財權與事權不匹配，伴隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，地方政府基礎建設需求不斷提升，地方政府財力無法自給自足，需要通過各種方式進行融資，彌補政府財政的不足。

（二）地方政府償債資金來源單一

地方政府債務的償債資金來源基本依靠公共財政收入，而財政收入過度依賴土地使用權出讓收入，隨著城鎮(zhèn)化率進一步提升，地方政府手中可出讓土地逐年減少，近年來國家對“住房不炒”理念的推行抑制了房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，地方政府土地使用權出讓收入增幅逐年下降，與此同時，土地使用權出讓收入還需撥出部分用以支付土地拆遷補償?shù)葎傂灾С霰壤鹉暝黾?，使得用于償還債務的資金減少，加大了地方政府債務風險。

（三）債務規(guī)模與財政收入不匹配

在地方政府債務償還方面，一般債券還本付息支出納入地方政府財政預算，但部分政府財政收入入不敷出，面對到期債務，尤其是本金的償還上，采用“借新還舊”的辦法，重新進行債務結構配置，將時間短、償債壓力大的短期債務轉化為時間長、利率低的長期債務，一定程度上可以緩解地方政府償債壓力。但是，部分地方政府一味地追求短期政績，過度舉債，債務投資項目收效甚微，不足以支撐債務還本付息，如獨山縣年財政收入不足10億的情況下盲目舉債發(fā)展，債務存量與經(jīng)濟發(fā)展極度不匹配，不僅無法通過舉債發(fā)展基礎建設帶動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，同時導致多個項目爛尾，讓地方陷入發(fā)展困境。

（四）隱性債務規(guī)模大

2014年頒布的新《預算法》提出，地方政府可在一定的限額范圍內通過發(fā)行地方債券的形式進行公共基礎建設，地方政府債券發(fā)行由本級人民代表大會常務委員會審批。對于地方政府而言，除了發(fā)行債券形成的債務外，還包括地方政府公開承諾，以及由于政府履行救助責任所形成的或有隱性債務。此部分債務規(guī)模較大且監(jiān)管力度不夠，缺乏透明度，融資項目收益能力評估系統(tǒng)不完善，對底層資產(chǎn)的獲利能力認識不足，在融資期限及利率的制定上存在一定的盲目性，導致城投債的償債壓力增大且化解成本較高，進一步擴大了地方政府債務風險。

（五）債務管理系統(tǒng)不完善

地方政府債務管理系統(tǒng)不完善，債務資金使用信息披露完善度不夠，資金往來渠道透明度不夠，償債制度制定不完善，地方政府債務未能及時的全口徑納入預算管理體系中。在融資項目評估和經(jīng)營的過程中，目前我國政府只編制年度預算，容易導致政府只考慮短期利益，在舉債時不考慮長期因素，在項目融資事前評估時，理想化項目收益，融資項目建設經(jīng)營過程中多頭管理，導致項目運營效率不高。此外，政府債務借、用、還對應部門的權力和義務責任分配不夠具體明確，職責范圍界定不明，未完全納入干部考核范圍，致使部分領導管借不管還，只顧眼前，隨意舉債發(fā)展。

三、地方政府債務風險對策研究

（一）完善財政體制

梳理中央政府和地方政府間的財政關系，在國稅和地稅合并后，結合經(jīng)濟發(fā)展實際情況，彈性調整稅收收入在中央和地方的分配比例，進一步細化地方政府的事權，科學劃分上下級政府之間的支出責任，優(yōu)化轉移支付制度，實現(xiàn)政府權力、責任和財力相統(tǒng)一，控制政府債務增長規(guī)模。完善預算管理制度，改革預算編制形式，由定期預算改為中期滾動預算，預算時間由1年延長至3～5年，實現(xiàn)財政資源的科學配置，便于收支政策的調整，避免地方政府出現(xiàn)短期盲目舉債的情況。

建立完善的地方政府債務償還備案機制[1]和融資項目評估機制，在地方政府進行融資前，需進行融資項目必要性、可行性和收益性評估，對于非必要收益低的形象工程項目融資需求不予通過，對于有一定商業(yè)價值的項目盡量引入社會資本，減少政府債務規(guī)模;通過項目評估予以融資的項目，在進行融資前，需明確債務主體和還本付息資金來源，設立償債賬戶，對償債資金進行單獨管理，避免償債資金出現(xiàn)挪用問題，實行“誰舉債誰償還”制度，力求按期還款，減少債務積壓。

結合不同地區(qū)地方政府GDP增長速度，建立地方政府債務“紅線”預警機制，充分發(fā)揮地方政府債務對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的正向促進作用，實現(xiàn)風險收益的動態(tài)平衡，避免以單純的地理位置劃分確定債務限額，對于債務資本利用率高、管理能力強、融資項目帶動投資效應大的地區(qū)，可以適當增多債務發(fā)行限額;對于債務規(guī)模占GDP比重較大、政府過度投資出現(xiàn)社會資本被擠兌從而影響當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展活力的地區(qū)[2]，可適度壓縮政府債務配置限額，避免政府債務過大抑制地方經(jīng)濟發(fā)展的情況出現(xiàn)。

（二）梳理隱性債務，確定地方政府實際債務規(guī)模

隱性債務規(guī)模大、化解難，是地方政府債務風險的重要組成部分，在關注顯性債務化解的同時，隱性債務的梳理同樣需要被重視。對隱性債務的梳理可通過對地方國有資產(chǎn)抵押情況登記排查、地方資產(chǎn)負債表編制等方法，確定地方政府隱性債務的規(guī)模。隱性債務作為地方經(jīng)濟發(fā)展資金的來源之一，可引入經(jīng)濟附加值（EVA）模型對隱性債務運營情況和償債能力進行評估，若EVA指標為正，則該項目稅后凈營業(yè)利潤大于債務資本成本與股本資本成本之和，在一定程度上對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展有促進作用;對于EVA指標為負的項目，可進行項目性質認定，若為公共服務類項目，則需要加強政府監(jiān)管，讓項目資金流動、使用透明化，接受公眾監(jiān)督，若是商業(yè)性項目，則加大引資力度，引入社會資本，進行市場化運營，提升償債能力。

（三）加強實體經(jīng)濟建設

經(jīng)濟高質量發(fā)展是化解地方政府債務風險的根本，實體經(jīng)濟相對服務業(yè)擁有更強的韌性和抗壓力，對于政府債務規(guī)模較大的地區(qū)，尤其是負債率較高的西部欠發(fā)達地區(qū)，應結合當?shù)貙嶋H情況，引入社會資本，推動產(chǎn)業(yè)轉型[3]，申請國家專項資金，引入高新科技設備，由傳統(tǒng)工業(yè)、農(nóng)業(yè)向高端制造業(yè)、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)轉型，將污染重、價值低的初級工業(yè)產(chǎn)品向高精尖現(xiàn)代工業(yè)產(chǎn)品轉變，加大招商力度，靈活招商政策，由“土地財政”向“稅收財政”轉變，引進國內外農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)或項目投資企業(yè)，打通農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售一體化渠道，提高農(nóng)產(chǎn)品的附加值，拓展地方稅源，拓寬地方財政收入來源，同時可以拉動就業(yè)，讓受疫情影響的返鄉(xiāng)農(nóng)民工實現(xiàn)再就業(yè)，進一步拉動當?shù)貎刃瑁黾拥胤浇?jīng)濟活力，促進地方經(jīng)濟良性循環(huán)，提高償債本息保障倍數(shù)，緩解地方債務償還壓力。

四、結束語

地方政府舉債的目的是完善地方基礎建設，營造良好的招商環(huán)境，促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，而較大的地方政府債務規(guī)模反而不利于經(jīng)濟發(fā)展，可能還會導致金融風險，在政府債務風險預防上，我們需要建立全方位的管控機制，優(yōu)化地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構，充分發(fā)揮政府債務對經(jīng)濟的促進作用。

參考文獻：

[1]陳昕，政府債務管理治本思路[J].財會學習，2019（22）：165-167.

[2]昌忠澤、李漢雄，政府債務與經(jīng)濟增長影響效應研究文獻述評[J].財政科學，2021（4）：76-79.

[3]梅芳，地方政府債務化解路徑研究[J].經(jīng)濟與社會發(fā)展研究，2020（8）：43-44.