羅自剛

〔摘要〕新時(shí)代我國基層治理改革與發(fā)展，需要著眼“后常規(guī)時(shí)代”科學(xué)發(fā)展與公共治理的互動(dòng)趨勢，不斷推進(jìn)理論工具創(chuàng)新。構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局，要以社會(huì)主義協(xié)商民主為路向，以建構(gòu)現(xiàn)代多元共治體系為重點(diǎn)，推進(jìn)基層治理系統(tǒng)性再造。主要包括：強(qiáng)化以人民為中心的多元價(jià)值治理、探索“村（居）民作主”的有效方式、精細(xì)設(shè)計(jì)多元參與機(jī)制、扎實(shí)推進(jìn)基礎(chǔ)性建設(shè)、全面實(shí)施文化塑魂樹人工程。推進(jìn)基層社會(huì)多元共治是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須以堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)為根本保證，以人民參與為根本動(dòng)力，以系統(tǒng)性改革為根本方法。

〔關(guān)鍵詞〕后常規(guī)科學(xué)；協(xié)商民主；基層治理創(chuàng)新；多元共治

〔中圖分類號〕D267〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2021）03-0015-12

一、問題的提出

基層是國之基石?；鶎又卫憩F(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和重要組成部分。中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾發(fā)生了關(guān)乎全局、影響深遠(yuǎn)的歷史性變化，驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展深層次變革（包括城鄉(xiāng)基層社會(huì)的內(nèi)在性重建與重塑），就對創(chuàng)新基層治理、有效回應(yīng)社會(huì)主要矛盾變化提出了迫切要求。近年來，與實(shí)踐相呼應(yīng)，基層治理創(chuàng)新與發(fā)展成為學(xué)術(shù)研究的熱門領(lǐng)域，并形成了一批研究成果，也因此，我國的基層治理開始步入理論與實(shí)踐交互作用的良性循環(huán)期。

綜合諸多研究成果，學(xué)者們對基層治理的研究呈現(xiàn)以下總體特征：一是在研究內(nèi)容上，既涵蓋基本理論、基礎(chǔ)理論問題，又觸及應(yīng)用型、實(shí)踐型問題，但前者顯然成為研究重心、被學(xué)者廣泛聚焦。二是在研究對象上，既圍繞鄉(xiāng)村這兩級“基層的基層”進(jìn)行研究，也把縣（區(qū)）級治理納入研究視域，但前者即鄉(xiāng)、村兩級治理研究無疑吸引了更多的學(xué)者研究興趣和學(xué)術(shù)資源，特別是圍繞村民自治，學(xué)者們對村級或村莊治理展開了深入研究，相關(guān)成果亦呈井噴之勢。與此相較，對縣級治理的關(guān)注與研究相對欠缺熱度。三是在研究方法上，既綜合運(yùn)用文獻(xiàn)研究法、歷史研究法、邏輯推演法等規(guī)范性研究方法，又運(yùn)用問卷、田野訪談、案例研究等實(shí)證方法，但前者顯然成為主流性選擇。四是在研究目標(biāo)上，既有以發(fā)現(xiàn)問題和提出問題為主旨的描述性、解釋性研究，又有以解決問題、提供對策或政策建議為主要取向的建構(gòu)性研究，但前者占比更高。五是在研究的區(qū)域性選擇上，既有對發(fā)達(dá)地區(qū)基層治理的興趣性、學(xué)習(xí)性聚焦，又有對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的情感性、責(zé)任性傾注，兩者占比幾乎不分高低，然而研究區(qū)域選擇的極化，讓中部地區(qū)基層治理成了研究區(qū)域選擇的相對冷門。

針對以上特點(diǎn)，筆者認(rèn)為，基層治理作為我國推進(jìn)治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略的相對短板，與長期以來基層治理中理論和實(shí)踐“兩張皮”式運(yùn)行有一定關(guān)系，總體上看，理論對基層治理實(shí)踐的指導(dǎo)和跟進(jìn)不足是不爭的事實(shí)（當(dāng)然原因是多方面的）。同時(shí)，研究對象和研究區(qū)域選擇的完整性、覆蓋性或組合互補(bǔ)性，也關(guān)系到研究成果的整體質(zhì)量和效用，比如，縣鄉(xiāng)村三級本來就是一個(gè)不可分割的基層治理整體，三者互為因果，人為地切割開來研究難免就事論事。此外，基層治理從根本上說是廣大群眾直接參與的“原汁原味”、自然真實(shí)的實(shí)踐活動(dòng)，這里才是理論誕生和被檢驗(yàn)的第一現(xiàn)場。故而在研究方法上應(yīng)該將各類規(guī)范性研究方法與實(shí)證研究相結(jié)合，甚至所有各類方法最終都要經(jīng)得起實(shí)證檢驗(yàn)。基于以上思考，本文的研究思路是，以中部地區(qū)縣域整體層面的基層治理創(chuàng)新為研究對象，試圖通過理論分析和實(shí)證研究的結(jié)合，呈現(xiàn)一個(gè)真實(shí)的完整的基層創(chuàng)新案例，最終通過對它的研究，從中析出某些有益的經(jīng)驗(yàn)或啟示。

二、協(xié)商民主視閾下的多元共治：“后常規(guī)科學(xué)”背景下基層治理的創(chuàng)新方向

（一）“后常規(guī)科學(xué)”：攸關(guān)“后疫情時(shí)代”治理的理論工具

科學(xué)史家托馬斯·庫恩在科學(xué)發(fā)展模式理論中提出了“常規(guī)科學(xué)”〔1〕7的概念。常規(guī)科學(xué)是科學(xué)發(fā)展模式演進(jìn)過程中的成熟階段。在常規(guī)科學(xué)階段，科學(xué)共同體有共同遵守的規(guī)范或“范式”〔1〕7。“范式”是常規(guī)科學(xué)形成的標(biāo)志，它提供了一套規(guī)范化的解題思路、解題方法及知識質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)?？蒲腥藛T正是在范式的價(jià)值引領(lǐng)和工具幫助下，進(jìn)行著改造主客觀世界的各種“解謎”活動(dòng)，推動(dòng)各類科學(xué)及學(xué)科向前發(fā)展。但另一方面，范式的作用也使得科學(xué)研究的范圍與視野受到限制，正所謂“科學(xué)之內(nèi)是科學(xué)，科學(xué)之外無科學(xué)”，對范式的信奉和遵從，科學(xué)不再鍥而不舍地去開辟新領(lǐng)域、發(fā)現(xiàn)新現(xiàn)象，“實(shí)際上這些新現(xiàn)象出現(xiàn)在科學(xué)家面前，他們也往往熟視無睹；也不會(huì)發(fā)明新理論，他們往往是新理論的最后接受者，甚至終生拒斥”〔2〕。

“后常規(guī)科學(xué)”源于人們對科學(xué)日新月異發(fā)展下常規(guī)科學(xué)遭遇的沖擊和挑戰(zhàn)的反思。20世紀(jì)80年代以來，人們對全球氣候、生物多樣性、基因工程、食品、核利用等現(xiàn)代科技應(yīng)用領(lǐng)域的關(guān)注，引發(fā)了諸如生態(tài)環(huán)境、人類健康、社會(huì)價(jià)值觀、倫理標(biāo)準(zhǔn)等爭議，傳統(tǒng)的管制型政府治理模式陷入高度的復(fù)雜性和不確定性之中，面臨科學(xué)、民主與法治的立體型困擾，由此對“常規(guī)科學(xué)”的現(xiàn)實(shí)應(yīng)對能力提出了挑戰(zhàn)。20世紀(jì)90年代初，福特沃滋和拉維茨提出“后常規(guī)科學(xué)（Post-normal Science）”這一概念，用來描述事實(shí)不確定、價(jià)值有爭議、利害關(guān)系大、決策緊迫的問題情景中的科學(xué)研究。他們以風(fēng)險(xiǎn)評估為主要內(nèi)容，以決策利害程度（Decision Stakes）和系統(tǒng)不確定性（Systems Uncertainties）為分析維度，定性的勾畫出了“科學(xué)應(yīng)用于決策”的三級層次或三種情形（見圖1〔3〕）。

圖1中，以“系統(tǒng)不確定性”和“決策利害”為關(guān)聯(lián)指標(biāo)，勾繪出科學(xué)支持決策的三級遞進(jìn)結(jié)構(gòu)。在“應(yīng)用科學(xué)”層面即低風(fēng)險(xiǎn)、較高確定性情景下，人們可以應(yīng)用相關(guān)科學(xué)解決問題，決策基本可控，所涉風(fēng)險(xiǎn)較低，科學(xué)對社會(huì)負(fù)面沖擊較小。而在“專業(yè)咨詢”層次，問題利害程度或系統(tǒng)不確定性的進(jìn)一步提升，使得決策者喪失通過獨(dú)立的科學(xué)應(yīng)用而有效決策的能力，從而借助專業(yè)咨詢力量，幫助解決關(guān)聯(lián)性信息繁復(fù)或多元價(jià)值交織帶來的“公共選擇之難”問題，以此降低決策風(fēng)險(xiǎn)。而當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)累積、甚至呈幾何級數(shù)加劇，超出專業(yè)咨詢所能駕馭的范圍，這時(shí)的科學(xué)即為“后常規(guī)科學(xué)”。在這一階段，常規(guī)科學(xué)所奉行的科學(xué)研究“問題假想”方式、求證方法和解題思路都不再具有公允性和唯一性，而有著分歧性、存在多元化的備選，這種備選或甄別已不再是純粹的技術(shù)性問題，更是帶有價(jià)值取向的抉擇。“科學(xué)知識的研發(fā)與應(yīng)用，已經(jīng)完全延伸到科學(xué)之外的領(lǐng)域，關(guān)聯(lián)到不同價(jià)值選擇的判斷問題，不確定性和爭議性相當(dāng)大，不是某一自然學(xué)科所可以解釋與應(yīng)對的，公共決策的整體風(fēng)險(xiǎn)包含了除自然科學(xué)風(fēng)險(xiǎn)以外的社會(huì)、倫理道德、生態(tài)環(huán)境等方面的風(fēng)險(xiǎn)?！薄?〕可見，“后常規(guī)科學(xué)”得以提出和建構(gòu)的基本要素，就是在常規(guī)科學(xué)范式中尚未凸顯的問題不確定性因素和問題所負(fù)載的價(jià)值。為此，“后常規(guī)科學(xué)”論者倡導(dǎo)復(fù)雜性治理，將決策研究還原到諸因素盤根錯(cuò)節(jié)、變幻不定的自然和社會(huì)系統(tǒng)中，并始終保持價(jià)值觀的清醒，以有效的價(jià)值治理促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)治理和不確定性應(yīng)對。在后常規(guī)決策情景中，“我們所需要的不是科學(xué)知識夠‘真’夠‘確定’，而是要求科學(xué)知識的質(zhì)量。這指的是相關(guān)的科學(xué)信息如何更適用于當(dāng)下的問題情景，在這一具體情景中可以采用。”〔3〕綜上所述，“后常規(guī)科學(xué)”帶有批判性的哲學(xué)訴求，代表了不屈從傳統(tǒng)（常規(guī)）科學(xué)、追尋與社會(huì)變化同步的更好真理的努力，特別是其暗含的科學(xué)民主化的價(jià)值主張，對于今天的科學(xué)研究，比如基層治理科學(xué)的研究具有比較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。在“后常規(guī)科學(xué)”時(shí)代，基層治理作為一門科學(xué)，它不只是官僚精英、知識精英和技術(shù)精英的事業(yè)，而是一項(xiàng)從根本上由基層干部群眾創(chuàng)造性實(shí)踐構(gòu)成的整體性事業(yè)。這意味著，對待基層治理，不能只限于教室、實(shí)驗(yàn)室進(jìn)行討論，而是要走出學(xué)術(shù)殿堂，走向基層社會(huì)。

“后常規(guī)科學(xué)”為“后疫情時(shí)代”的治理現(xiàn)代化提供了理論啟迪。我國正處于新全球化、第四次工業(yè)革命、社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展、疫情防控常態(tài)化等“多重疊加”的歷史交匯期，公共治理面臨各式各樣的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。在此背景下，“后常規(guī)科學(xué)”對科學(xué)知識及其應(yīng)用的反思性、批評性與前瞻性建構(gòu)，為“后疫情時(shí)代”的國家治理（包括基層治理）提供了有益的理論借鑒。在后疫情時(shí)代，面對社會(huì)價(jià)值觀、社會(huì)結(jié)構(gòu)乃至世界體系的重構(gòu)，“常規(guī)科學(xué)”所推崇的所謂“范式”及其實(shí)踐機(jī)制（比如“同行評議”），難以有效應(yīng)對未來世界的深層變革。一味強(qiáng)調(diào)專家話語權(quán)或?qū)＜抑螄?，難免引致社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。而“后常規(guī)科學(xué)”提出的諸如“擴(kuò)大的事實(shí)”“擴(kuò)大的同行共同體”等價(jià)值觀和方法論，無疑有著常規(guī)科學(xué)所不及的治理性優(yōu)勢。未來治理中，官方話語的合法性、專業(yè)知識的效用性、公共決策的科學(xué)性，更多的是體現(xiàn)在與諸多“外部性”因素的結(jié)合、特別是與異質(zhì)性要素的耦合中，說到底，無論看似多么科學(xué)的治理也要以社會(huì)、特別是利益攸關(guān)方的認(rèn)可和接受為前提。為此，未來治理應(yīng)該打破常規(guī)科學(xué)的認(rèn)識論和方法論桎梏，走向“后常規(guī)科學(xué)”取向的治理：價(jià)值導(dǎo)向上要高度重視未來治理中價(jià)值爭論和爭端常態(tài)化、普遍化的趨勢，從“一事一目標(biāo)”提升至“一事多目標(biāo)”，并更多地考量道德、利益等因素；治理主體上從“內(nèi)部”單一體轉(zhuǎn)向“內(nèi)外結(jié)合”的共同體；治理手段上要直面權(quán)威信任危機(jī)，從“行政推動(dòng)、專業(yè)驅(qū)動(dòng)”的權(quán)威化手段轉(zhuǎn)向民主化手段，特別是對一線實(shí)踐者知識的充分尊重和應(yīng)用?？傊?，在“后疫情時(shí)代”，“后常規(guī)科學(xué)”將以其與社會(huì)、與治理之間的更緊密互動(dòng)，而展現(xiàn)其作為一門真正公共事業(yè)的影響力。

（二）協(xié)商民主視閾下的“多元共治”

以上分析表明：“后常規(guī)科學(xué)”的價(jià)值取向之一，是基于“決策者獨(dú)立行動(dòng)→專業(yè)咨詢介入→擴(kuò)大的社會(huì)性參與”主體建構(gòu)邏輯的大開放、大參與，推崇的價(jià)值機(jī)制是內(nèi)外協(xié)同行動(dòng)或多元合作。這與近年來悄然走熱的協(xié)商民主理論的價(jià)值內(nèi)核和價(jià)值機(jī)制具有高度的契合性?！皡f(xié)商民主”（Deliberative Democracy）概念最早興起于20世紀(jì)80年代的西方，約瑟夫·畢塞特在《協(xié)商民主：共和政府的多數(shù)原則》一文中首用該概念。協(xié)商民主就是公民通過自由平等的對話、討論、審議等方式，參與公共決策和政治生活。在中西方通用語境上，協(xié)商民主的基本內(nèi)容包括：基本內(nèi)涵是通過多元合作創(chuàng)造公共空間以討論公共問題，即政策問題的公共商議；價(jià)值目標(biāo)是用對話去代替對抗和對立，求得一種盡可能的社會(huì)和諧；基本原則是遵循在平等的基礎(chǔ)上尊重彼此的利益區(qū)別，通過協(xié)商求得一致；內(nèi)在機(jī)理是使公民看到個(gè)人行為與較大共同體利益之間的聯(lián)系，從而承擔(dān)自己對于公共利益的責(zé)任；內(nèi)在優(yōu)勢是既關(guān)注決策的結(jié)果，又關(guān)注決策的過程從而拓寬了民主的深度；既關(guān)注多數(shù)人的意見，又關(guān)注少數(shù)人的意見從而拓寬了民主的廣度。當(dāng)然，我國擁有自己深厚的文化底蘊(yùn)，自古以來崇尚合作、和氣、和美、和衷共濟(jì)；有自己的國情，比如人口眾多、地域遼闊、區(qū)域差別很大、經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展不平衡，與其他國家有所不同。為此，必須根據(jù)自己的國情探索和建設(shè)中國特色社會(huì)主義協(xié)商民主。基于對我國社會(huì)主義民主政治建設(shè)規(guī)律和經(jīng)驗(yàn)的深刻認(rèn)識和總結(jié)，黨的十八大報(bào)告第一次使用“協(xié)商民主”概念，提出“要健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度、推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”的重大課題。黨的十八屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益問題的協(xié)商，依法保障人民各項(xiàng)權(quán)益。”黨的十九大報(bào)告指出：“加強(qiáng)協(xié)商民主制度建設(shè)，形成完整的制度程序和參與實(shí)踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利。”值得指出的是，相比作為基本政治制度的“政治協(xié)商”，協(xié)商民主的主體涵蓋面更大更廣，協(xié)商的渠道進(jìn)一步拓寬，協(xié)商的形式更加多樣化，協(xié)商的內(nèi)容進(jìn)一步擴(kuò)展。也因此，黨的十九屆四中全會(huì)報(bào)告指出，堅(jiān)持社會(huì)主義協(xié)商民主的獨(dú)特優(yōu)勢，統(tǒng)籌推進(jìn)政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會(huì)組織協(xié)商，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，完善協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中的落實(shí)機(jī)制，豐富“有事好商量、眾人的事情由眾人商量”的制度化實(shí)踐。由此，基層協(xié)商有了明確的最具權(quán)威性的官方表述，正式進(jìn)入到官方話語體系中。

從官僚理性之治走向協(xié)商民主之治，是“后常規(guī)科學(xué)”視閾下基層治理改革創(chuàng)新的目標(biāo)方向。從我國基層治理現(xiàn)實(shí)來看，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)出系列新特點(diǎn)新趨勢，傳統(tǒng)的基于官僚和技術(shù)理性的基層治理模式，已不適應(yīng)新時(shí)代復(fù)雜的基層治理場域和場景。一直以來，基層治理傾向于采用官僚制認(rèn)可和推崇的政策方案、治理策略、管理手段，試圖對基層治理領(lǐng)域中廣泛存在的不確定性進(jìn)行管控或引導(dǎo)，甚至通過抑制民眾情感、認(rèn)知和訴求的個(gè)性而求得“總體性社會(huì)”的穩(wěn)定，由此引發(fā)了一系列問題。比如，城鄉(xiāng)基層官僚組織體系的環(huán)境適應(yīng)性下降，基層特別是鄉(xiāng)村“社會(huì)生活共同體”建設(shè)難度加大，基層民眾維權(quán)的活躍與社會(huì)秩序的脆弱并在，國家基層政權(quán)建設(shè)面臨深層考驗(yàn)等等。導(dǎo)致上述問題的原因是多方面的，但從“后常規(guī)科學(xué)”視角考察，一個(gè)重要因素是基層官僚體系固化僵化與充滿不確定性、復(fù)雜多變的基層社會(huì)之間的沖突?！盎鶎诱扇鹘y(tǒng)的硬治理手段和方法已經(jīng)不能有效解決新問題，應(yīng)當(dāng)從社會(huì)干預(yù)疏導(dǎo)能力、合作共治能力等軟治理能力進(jìn)行基層政府的治理能力建構(gòu)?！薄?〕

綜上，不論是從治理科學(xué)演進(jìn)趨勢還是著眼基層實(shí)踐，面對“后常規(guī)科學(xué)”時(shí)代、特別是后疫情時(shí)代基層治理的挑戰(zhàn)，需要探索適應(yīng)復(fù)雜治理場域、更加人性化和民主化的基層治理方案，這就是協(xié)商民主取向的多元互動(dòng)治理（簡稱“多元共治”）。不同于原有的官僚理性之治，多元共治的本質(zhì)是基于現(xiàn)代性建構(gòu)的民主治理，涵蓋了以下基本性變革（見表1）。其顯著特征是從傳統(tǒng)的線性化官僚理性之治，轉(zhuǎn)向非線性的建構(gòu)主義治理。相較于理想主義和制度主義的社會(huì)行為分析范式，建構(gòu)主義在對社會(huì)共同體的集體行動(dòng)研究中，建立起社會(huì)結(jié)構(gòu)、共同意識及理性利益“三位一體”的理論框架，致力于復(fù)雜社會(huì)治理內(nèi)在邏輯與規(guī)律的發(fā)掘，提升了理論對相關(guān)實(shí)踐問題的解釋力。以建構(gòu)主義為取向的多元共治主要表現(xiàn)在：治理理念上不只是工作目標(biāo)和職責(zé)任務(wù)導(dǎo)向，而是多元價(jià)值和多元目標(biāo)導(dǎo)向，本質(zhì)是公共性和責(zé)任性導(dǎo)向；治理主體上不再是話語上的多主體掩蓋下的實(shí)質(zhì)性單一主體（即官方主體），而是真正意義上的主體多元化。與此相關(guān)，從少數(shù)人掌控話語權(quán)、多數(shù)人陷入話語被動(dòng)和話語弱勢向話語權(quán)的社會(huì)性回歸、民本性回歸；治理知識上從狹義的政治精英知識、技術(shù)專家知識轉(zhuǎn)向廣義的或后常規(guī)科學(xué)的知識亦即大眾取向的實(shí)踐知識；治理結(jié)構(gòu)上從基于官僚等級制的集權(quán)式治理，轉(zhuǎn)向放權(quán)或分權(quán)取向的跨層級、跨部門、跨地域、跨官民的合作式治理；治權(quán)運(yùn)行上不是自上而下的行政命令，而是多向度運(yùn)行特別是強(qiáng)調(diào)自下而上治理；治理手段上不是拼人力，而是現(xiàn)代科技手段的充分運(yùn)用。

三、基于多元共治的基層治理系統(tǒng)性再造：中部S縣基層社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐及其邏輯

（一）案例簡述

中部S縣是M省一個(gè)歷史悠久、轄7鎮(zhèn)5鄉(xiāng)399個(gè)行政村、人口接近40萬的大縣。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的加快，該縣近些年經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為迅速，2018年人均地區(qū)生產(chǎn)總值近45000元，在全省排名靠前。但與此同時(shí)，在社會(huì)領(lǐng)域，一些深層次矛盾日益凸顯，甚至一度以信訪極端事件成了出名的信訪大縣。面對改革發(fā)展穩(wěn)定中的基層治理難題，該縣一方面集中精力和資源整治和解決突出問題、典型問題；另一方面深刻剖析造成社會(huì)治理難題的內(nèi)外原因，進(jìn)而從根本原因切入逐級分解，積極探索有效推進(jìn)基層治理和服務(wù)的機(jī)制和辦法，走出了一條以縣域基層治理創(chuàng)新促進(jìn)社會(huì)全面進(jìn)步發(fā)展的新路子。著眼新時(shí)代的基層治理，在新的起點(diǎn)上，該縣并沒有滿足過去取得的成績。從2019年6月開始，S縣啟動(dòng)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化行動(dòng)計(jì)劃，頒布實(shí)施《新時(shí)代加快推進(jìn)縣域社會(huì)治理現(xiàn)代化的實(shí)施方案》。由此，S縣基層治理創(chuàng)新工作切換到縱深推進(jìn)或改革攻堅(jiān)階段。

通觀S縣基層治理創(chuàng)新實(shí)踐，可以基本劃分為先后相繼的兩個(gè)階段。

第一階段：基層治理創(chuàng)新之“基本建設(shè)階段”或稱制度建設(shè)階段。S縣基于本縣基層治理現(xiàn)狀及原因的全面深刻剖析，以強(qiáng)化村民自治能力為根本抓手，在縣鄉(xiāng)村三級層面推進(jìn)系統(tǒng)性和基礎(chǔ)性的組織建設(shè)、制度建設(shè)，切實(shí)補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)。一是堅(jiān)持問題導(dǎo)向，并結(jié)合基層治理特點(diǎn)，組建縣鄉(xiāng)村三級社會(huì)服務(wù)管理中心，作為面向基層的綜合性服務(wù)與管理機(jī)構(gòu)。二是遵循基層治理規(guī)律，集中資源于“強(qiáng)化調(diào)解、服務(wù)群眾、綜合治理”三大工作，通過治標(biāo)與治本的結(jié)合全面夯實(shí)基層基礎(chǔ)。三是健全信息化支撐、財(cái)力保障和考核評價(jià)三大機(jī)制，切實(shí)保障基層治理的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。這三者，全面涵蓋了基層治理“誰來治”“治什么”和“怎么治”三大基本問題。具體實(shí)施中，強(qiáng)調(diào)整體一盤棋，上下對接，部門聯(lián)動(dòng)，關(guān)鍵是科學(xué)劃定層級間、部門間權(quán)責(zé)事項(xiàng)邊界，形成基于縣委縣政府總體設(shè)計(jì)下的工作合力；突出分類實(shí)施，處理好全域統(tǒng)一性與各鄉(xiāng)、各村差異性的關(guān)系，增強(qiáng)精準(zhǔn)性；堅(jiān)持立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)、注重打基礎(chǔ)，積小勝為大勝，明確時(shí)間表、路線圖和作戰(zhàn)方案，以責(zé)任到位確保落實(shí)到位；突出制度創(chuàng)新，強(qiáng)化制度集成和制度執(zhí)行，以制度現(xiàn)代化驅(qū)動(dòng)、提升縣域基層治理現(xiàn)代化。

具體以制度創(chuàng)新來說，其發(fā)力的重點(diǎn)就是在基層治理的各種卡脖子問題上力求制度創(chuàng)新和突破。比如，三級社會(huì)服務(wù)管理中心的建立，致力解決以往基層治理“多龍治水”但綜合性機(jī)構(gòu)缺失而存在的零散混亂、死角無人管等問題。特別是以“政事分開、民事民辦”為改革方向，在所有行政村組建“民事管理委員會(huì)”，輔以政府購買服務(wù)，開辟出了一塊讓村民自己處理民事、自我服務(wù)的“試驗(yàn)田”，有效解決了過去村級組織服務(wù)村民“缺專職、不扎實(shí)、不系統(tǒng)、不夠強(qiáng)”的問題。又比如，大力全面暢通群眾訴求渠道，包括縣社會(huì)治理指導(dǎo)中心24小時(shí)隨呼隨通隨答的民情熱線、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)專設(shè)的綜治辦開通的全天候接訪電話、縣四套班子領(lǐng)導(dǎo)在縣信訪接待大廳的全天候輪流接訪、黨員干部帶案下訪約訪，等等。再比如，“服務(wù)群眾”。往大處說，它是涉及民生民計(jì)的大文章，往小處說，又是“一枝一葉總關(guān)情”的精細(xì)耐心事，構(gòu)成基層治理的治本之策。S縣強(qiáng)化把保障和改善民生作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)思想，從夯實(shí)社會(huì)治理的基礎(chǔ)工程出發(fā)，持續(xù)加大民生保障力度，包括建立設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展基金、“五老”關(guān)愛基金、弱勢群體扶助基金、涵蓋20多項(xiàng)事關(guān)群眾切身利益的公益基金和斥巨資建成的一批重點(diǎn)民生工程，等等。同時(shí)，縣委書記、縣長帶頭轉(zhuǎn)變作風(fēng)、簡政放權(quán)，通過全面檢視梳理，最終將與群眾利益密切相關(guān)的121項(xiàng)職能全部下沉到鄉(xiāng)、村兩級，一舉實(shí)現(xiàn)“群眾事，身邊辦”，服務(wù)群眾零距離。

第二階段：基層治理創(chuàng)新之“拓展深化階段”或稱文化培育階段。作為全國深化拓展新時(shí)代文明實(shí)踐中心建設(shè)試點(diǎn)縣，S縣以基層文明實(shí)踐創(chuàng)建為抓手，深入探索新時(shí)代下縣域基層治理可持續(xù)發(fā)展之路。在領(lǐng)導(dǎo)和組織架構(gòu)上，縣鄉(xiāng)村層級相應(yīng)成立黨政和支村兩委“一把手”負(fù)責(zé)的工作機(jī)構(gòu)，實(shí)行縣鄉(xiāng)村三級聯(lián)動(dòng)。在工作重點(diǎn)上，著力解決文明實(shí)踐“誰來做”“怎么做”的問題。在充分發(fā)動(dòng)黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和城鄉(xiāng)社區(qū)居民參與的同時(shí)，充分吸納社會(huì)組織、民間團(tuán)體、企業(yè)、“兩新組織”、廣大志愿者等主體融入其中，使文化創(chuàng)建融入基層社會(huì)的每一根“毛細(xì)血管”。在解決文明實(shí)踐“誰來辦”問題的同時(shí)解決“怎么辦”問題，實(shí)施“項(xiàng)目聯(lián)辦”，推動(dòng)文明實(shí)踐項(xiàng)目化、品牌化。各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)依托自身特色文化、歷史沉淀和資源稟賦推出各具特色的文明實(shí)踐主題，圍繞文明實(shí)踐主題開展豐富多彩的文明創(chuàng)建活動(dòng)。圍繞基層文明創(chuàng)建“怎么辦”，還建立了成效聯(lián)考、全域聯(lián)創(chuàng)的工作機(jī)制，以制度促規(guī)范、以考核促成效、以全域促提升，牢牢守住農(nóng)村思想文化陣地，推進(jìn)新時(shí)代文明實(shí)踐活動(dòng)常態(tài)化、持續(xù)化、長效化。在具體推進(jìn)方法上，以公益和志愿建設(shè)為載體、為平臺(tái)、為抓手，將基層文明實(shí)踐創(chuàng)建這一高度抽象化的系統(tǒng)性工程具體化、簡約化、可操作化。也正是對“工作抓手”找得準(zhǔn)、做得實(shí)，從而才會(huì)對縣域各單位、各方面組織和全體民眾產(chǎn)生比較強(qiáng)大的磁吸力，使得建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體有了較廣泛的群眾基礎(chǔ)。目前，S縣已形成包括縣鄉(xiāng)村三級黨政及自治體一把手在內(nèi)、覆蓋社會(huì)各組織和廣大群眾的龐大志愿者隊(duì)伍，包括由縣長擔(dān)任總隊(duì)長的縣志愿服務(wù)總隊(duì)，及下設(shè)的100余支志愿服務(wù)分隊(duì)、500余支志愿服務(wù)小隊(duì)。廣大志愿者以傳承優(yōu)秀文化為己任，進(jìn)村入戶，貼近群眾，用老百姓喜聞樂見的語言和形式，開展理論進(jìn)村入心、生產(chǎn)幫扶、弱勢關(guān)愛、衛(wèi)生健康、情感心理、環(huán)境清掃等各類志愿服務(wù)。潤物無聲，成風(fēng)化俗，以文化人，一個(gè)個(gè)看似不起眼的“微志愿人”活躍在城鄉(xiāng)社區(qū)，為人民生產(chǎn)生活和基層治理發(fā)光發(fā)熱。如今，S縣新時(shí)代文明實(shí)踐創(chuàng)建活動(dòng)已成為兼具政治引領(lǐng)、思想教育、政策宣傳、理論武裝、文化傳播、文明培育、惠民服務(wù)等多功能的綜合性陣地，成為助力經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、助推基層治理創(chuàng)新的有生力量。

依托制度創(chuàng)新和文化培育，S縣基層治理創(chuàng)新實(shí)踐取得了比較顯著的成績，不但以信訪維穩(wěn)績效的根本好轉(zhuǎn)摘掉了信訪大縣的帽子，還以自身的改革創(chuàng)新樹立起了基層治理創(chuàng)新的一個(gè)積極典型，受到中央有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定，并在全國基層治理相關(guān)座談會(huì)上作交流。

（二）S縣基層治理創(chuàng)新的內(nèi)在邏輯

從經(jīng)典理論出發(fā)，基層治理應(yīng)是暢通國家和社會(huì)關(guān)系的樞紐性存在，基層善治是促進(jìn)國家和社會(huì)融合、進(jìn)而最終實(shí)現(xiàn)國家向社會(huì)回歸的必要條件。著眼“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)設(shè)定的社會(huì)治理和服務(wù)重心下移目標(biāo)，基層治理將在發(fā)展和保護(hù)群眾基本權(quán)益、保持社會(huì)穩(wěn)定和增強(qiáng)社會(huì)活力、加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)中承載更加重要的使命和任務(wù)。S縣切實(shí)強(qiáng)化大基層觀、大治理觀，以基層治理系統(tǒng)性再造為主題，以推進(jìn)縣域治理主體多元化整合、治理要素多樣化融合、治理結(jié)構(gòu)多重化耦合為重點(diǎn)，努力打造人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的基層治理共同體，為當(dāng)前基層治理創(chuàng)新提供了一個(gè)積極的案例。

1.重視“以人民為中心”的多元價(jià)值治理，解決價(jià)值選擇中權(quán)威“先入為主、大而泛之”問題。如前所述，“后常規(guī)科學(xué)”理論主張從價(jià)值治理角度加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理和不確定性應(yīng)對。新形勢下，如何適應(yīng)基層社會(huì)由“總體性社會(huì)”向多元化社會(huì)轉(zhuǎn)換的現(xiàn)實(shí)，及時(shí)回應(yīng)群眾多元化的價(jià)值訴求，成為基層打造多元共治格局的一道難題。為此，S縣把民眾訴求管理作為社會(huì)主要矛盾深刻變化下基層治理創(chuàng)新的一個(gè)關(guān)鍵切入點(diǎn)和績效生長點(diǎn)，充分發(fā)揮各級政府組織和群眾自治組織的中流砥柱作用，推動(dòng)建立包括需求調(diào)查和需求回應(yīng)在內(nèi)的訴求管理體系。首先，暢通民意表達(dá)是其關(guān)鍵抓手，也是解決制約基層治理發(fā)展的深層次“卡脖子”問題的攻堅(jiān)指向。針對“訴愿難”這一關(guān)乎基層社會(huì)穩(wěn)定的源頭性問題，S縣在已有的信訪管道、媒體渠道及相關(guān)制度基礎(chǔ)上，系統(tǒng)構(gòu)筑“下連每個(gè)村（居）民、上接縣委書記和縣長”的全鏈條、無縫隙民意通道，筑牢有效排解社會(huì)負(fù)面情緒的“泄洪閘門”。具體包括：村莊的“網(wǎng)格長+專職調(diào)解員+民事管理委員會(huì)”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“綜治辦+矛盾糾紛調(diào)解室+便民服務(wù)大廳”、縣“社會(huì)治理指導(dǎo)中心”，以及四大班子領(lǐng)導(dǎo)輪流接訪制度、黨員干部帶案下訪約訪制度、信訪代理制度和部門陪訪制度等配套制度。在此基礎(chǔ)上，寓民意管理于民意表達(dá)、民意調(diào)查和民意處理全過程中，通過“黨組織-政府-社會(huì)”協(xié)同，積極引導(dǎo)和提升民眾合法表達(dá)，治理非法表達(dá)，在全社會(huì)形成風(fēng)清氣正的民意氛圍和充滿“正能量”的理性民意，推動(dòng)基層訴求表達(dá)健康有序發(fā)展。其次，加強(qiáng)基于群眾需求對接的公共服務(wù)?？陀^說，現(xiàn)在許多地方基層的公共服務(wù)意識和公共服務(wù)行動(dòng)得到了空前加強(qiáng)。但是，基于群眾需求嚴(yán)密對接的公共服務(wù)供給卻是不足的，其中所謂的無效供給現(xiàn)象還比較普遍，由此加劇基層社會(huì)矛盾，造成治理窘境。而S縣比較可貴之處，就是基于問題導(dǎo)向和群眾需求對接，切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，全力打造透明服務(wù)，致力改善民生民計(jì)：以貼近群眾需求為原則，系統(tǒng)推進(jìn)黨政職能下沉，形成了“一線治理”和零距離服務(wù)的導(dǎo)向、氛圍和機(jī)制；以解決群眾不滿為突破口，全力打造城鄉(xiāng)基層廉潔與廉政，嚴(yán)格規(guī)范基層公權(quán)運(yùn)行，形成了基層“微權(quán)”領(lǐng)域的風(fēng)清氣正局面；以滿足多樣化、動(dòng)態(tài)化需求為目標(biāo)，通過政府、市場和社會(huì)力量的有效結(jié)合，切實(shí)改善民生民計(jì)，維護(hù)公共服務(wù)公平正義，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的個(gè)性化、人性化。S縣十分重視并充分發(fā)揮市場和社會(huì)在提供個(gè)性化服務(wù)中的作用。通過合理引入市場機(jī)制，培育壯大社會(huì)組織力量，建立起多元化、專業(yè)化、人性化的基層服務(wù)體系。在具體做法方面，諸如其打造的創(chuàng)業(yè)實(shí)訓(xùn)基地，開展的“響應(yīng)式”“微公益”志愿服務(wù)，以項(xiàng)目為導(dǎo)向的政府購買公共服務(wù)機(jī)制等等，都體現(xiàn)了以優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)提升基層治理能力和治理質(zhì)量的努力。

2.探索“村（居）民做主”的有效方式，解決基層治理根本性主體虛化或弱化問題?！白屆褡髦鳌弊鳛橐粋€(gè)民本和民主向度的政治學(xué)概念，這些年得到空前傳播，但要真正落實(shí)卻是對各級治理理念、治理能力、治理作風(fēng)的一個(gè)重大考驗(yàn)。S縣緊緊抓住轄區(qū)大多數(shù)矛盾（占比80%）來自農(nóng)村這一實(shí)際，從完善村民自治這個(gè)既有的組織和制度平臺(tái)入手，堅(jiān)持“有事好商量，群眾的事群眾商量著辦”，創(chuàng)造性推出“一會(huì)兩隊(duì)”架構(gòu)的“讓民作主”實(shí)現(xiàn)機(jī)制。一是成立“民事管理委員會(huì)”。該委員會(huì)是從屬于村民委員會(huì)、具體負(fù)責(zé)日常村級事務(wù)管理的一個(gè)集自我化解、自我疏導(dǎo)、自我管理、自我服務(wù)功能于一體的群眾組織?！按逯惺聞?wù)村民作主”是其本質(zhì)特征。二是與民事管理委員會(huì)相配套，充分利用退休政法干部資源和鄉(xiāng)村熟人社會(huì)下的“名人”資源，組建“格長隊(duì)伍”和專職民調(diào)員隊(duì)伍，致力于做實(shí)人民調(diào)解、筑牢社會(huì)穩(wěn)定的第一道防線。當(dāng)然，推進(jìn)“讓民作主”不等于就能解決所有的基層問題，諸如征地拆遷、勞資關(guān)系、村企關(guān)系、農(nóng)村環(huán)保等熱點(diǎn)領(lǐng)域。針對依靠群眾自身力量難以解決的問題，縣委縣政府推動(dòng)成立行業(yè)調(diào)解組織，最終形成了司法、行政、行業(yè)、民間“四位一體”的無縫隙矛盾聯(lián)調(diào)格局。值得指出，作為協(xié)商民主的一種形式，“基層協(xié)商”是黨的十九屆四中全會(huì)提出的發(fā)展基層民主、創(chuàng)新基層治理的新命題。然而，在中國廣袤的城鄉(xiāng)社區(qū)，基層協(xié)商究竟應(yīng)該怎樣推進(jìn)卻是需要各地創(chuàng)造性探索的。在現(xiàn)有的村民自治組織和制度框架下，村民大會(huì)的“全民參與性”決定了其最適合基層協(xié)商，但要真正作為一個(gè)經(jīng)常化的基層協(xié)商平臺(tái)卻面臨啟動(dòng)不便、操作難度大等問題。村民代表會(huì)議雖然啟動(dòng)相對簡易但畢竟也不是一個(gè)日常性運(yùn)作機(jī)構(gòu)。而S縣“民事管理委員會(huì)”和“兩只隊(duì)伍”這一治理機(jī)制的建構(gòu)一定程度上正彌補(bǔ)了以上不足，對于開展鄉(xiāng)村基層協(xié)商具有積極的嘗試意義。“民事管理委員會(huì)”和“專職民調(diào)員+網(wǎng)格長”的組織隊(duì)伍，構(gòu)成S縣做實(shí)、做細(xì)、做深“讓民作主”和“村級協(xié)商”的創(chuàng)新性制度設(shè)計(jì)。可以預(yù)期，隨著社會(huì)主要矛盾變化的深度演進(jìn)，“十四五”時(shí)期人民群眾對包括知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等在內(nèi)的公民權(quán)利將更加珍視，因而基層治理應(yīng)該適應(yīng)未來發(fā)展趨勢，有計(jì)劃有步驟地推進(jìn)基層協(xié)商、積極促進(jìn)“讓民作主”。

3.致力“開放融合、多元參與”有效機(jī)制的構(gòu)建，解決基層合作治理“技術(shù)路徑保障”不力問題。S縣推進(jìn)基層多元共治，從機(jī)制的建構(gòu)來看，首先表現(xiàn)在總體導(dǎo)向上，基層政治精英“開明”和“開門”，推動(dòng)構(gòu)建帶有“內(nèi)部多元主義”性質(zhì)的精英-平民治理共同體?？h鄉(xiāng)兩級黨委和政府積極轉(zhuǎn)變管控性社會(huì)治理思維，重視和謀劃以人民多元性參與促進(jìn)源頭治理、系統(tǒng)治理、綜合治理、精細(xì)治理；在政府倡導(dǎo)和推動(dòng)下，市場主體、社會(huì)組織、民間組織和城鄉(xiāng)居民通過各種平臺(tái)參與基層事務(wù)協(xié)商和治理。其次表現(xiàn)在多元共治具體機(jī)制構(gòu)建上，既在宏觀層面進(jìn)行統(tǒng)籌考量，作出基于問題導(dǎo)向和條件承受力的優(yōu)先性選擇與安排，又在微觀層面加強(qiáng)精細(xì)化設(shè)計(jì)。在宏觀層面，S縣優(yōu)先選擇了諸如社會(huì)矛盾調(diào)處化解、基層群眾公共服務(wù)、基層社會(huì)自治體日常管理等或緊要性程度高、或操作相對容易的領(lǐng)域進(jìn)行多元共治機(jī)制建設(shè)與探索。就共治機(jī)制建設(shè)的大方向而言，一方面突出基于“縣鄉(xiāng)村三級社會(huì)服務(wù)管理中心”機(jī)構(gòu)設(shè)置的“上下聯(lián)動(dòng)、矛盾聯(lián)調(diào)、問題聯(lián)治、平安聯(lián)創(chuàng)”新格局創(chuàng)建；另一方面大力推進(jìn)橫向“黨政軍民學(xué)，東西南北中”之間的協(xié)同合作。而后者又是多元共治機(jī)制的重要孵化點(diǎn)，這其中，司法、行政、行業(yè)、民間“四位一體”矛盾聯(lián)調(diào)機(jī)制無疑是S縣探索多元共治機(jī)制的特色化成果。據(jù)S縣縣委公開信息，在該縣某村馮姓村民因心臟病瘁死于某工地墻外、村干部因派系之爭不當(dāng)甚至惡意介入而引發(fā)的群體鬧訪事件中，通過縣委書記、副縣長、公安局、公檢法司宣講組、新聞媒體等各方主體的通力合作，成功阻止了事態(tài)向“甕安事件”的惡性演變。此例雖然特殊，但其推行的跨部門、跨社會(huì)“大協(xié)同”治理卻是值得借鑒的。在微觀層次，S縣結(jié)合價(jià)值包容、權(quán)利保障、責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)汝P(guān)鍵影響因子，對多元共治機(jī)制做出可操作和效果可預(yù)期的設(shè)計(jì)。這里僅以對“民事管理委員會(huì)”這一村級共治機(jī)制中“網(wǎng)格長”的制度性規(guī)定為例。網(wǎng)格長是村級共治機(jī)制中的關(guān)鍵角色，一頭連著村支“兩委”、上級黨委政府，一頭連著廣大村民，其基層決策的信息中介角色與干群關(guān)系聯(lián)通紐帶作用十分突出，為此，S縣對網(wǎng)格長的選任和管理作出了嚴(yán)格的制度性設(shè)計(jì)和規(guī)定。在產(chǎn)生方式上，嚴(yán)格執(zhí)行網(wǎng)格內(nèi)有資格村民推選產(chǎn)生，避免外部干擾；在權(quán)責(zé)設(shè)定上，明確了治安巡邏、矛盾排查、信息預(yù)警、民事代辦等基本事項(xiàng)和具體細(xì)則；在績效評價(jià)上，制定了每半年一評的網(wǎng)格長績效考核制度，評議結(jié)果與補(bǔ)貼待遇掛鉤，與是否繼續(xù)聘用掛鉤；在相關(guān)權(quán)利保障上，制定了包括工資福利、誤工補(bǔ)貼、設(shè)備提供、權(quán)益救濟(jì)等在內(nèi)的相關(guān)規(guī)定。通過全方位的細(xì)部設(shè)計(jì)，確保網(wǎng)格長在村級共治機(jī)制中有地位、有作為。

當(dāng)然，對于基層多元互動(dòng)治理實(shí)踐，應(yīng)清醒看到其前進(jìn)道路上的現(xiàn)實(shí)障礙。一是組織行為學(xué)意義上的集體行動(dòng)障礙，比如，當(dāng)前比較普遍存在的社區(qū)治理“集體行動(dòng)困境”，包括社區(qū)內(nèi)在異質(zhì)性與公共政策統(tǒng)一性、共同體聚合與不同價(jià)值擴(kuò)張以及社區(qū)服務(wù)供需矛盾，等等。二是基層社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷“后遺癥”障礙。在當(dāng)下的部分農(nóng)村，隨著草根精英向城市的規(guī)?；魇В瑢?dǎo)致基層治理非但無法形成多元共治機(jī)制，反而更加固化甚至強(qiáng)化了原有單中心的行政權(quán)威結(jié)構(gòu)及其治理模式。這是當(dāng)下部分農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)生態(tài)。三是體制性障礙。具體涉及經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)體制、行政體制等諸方面，而最直接關(guān)乎基層多元共治實(shí)踐的當(dāng)屬行政體制。其中，作為基層治理的末梢層級，村級組織在當(dāng)下“層級關(guān)系鏈”中的尷尬處境，對其參與多元共治形成顯性影響（如圖2）。村民委員會(huì)在面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)村基層社會(huì)時(shí)所處的“上壓、下怨”兩難境地和所采取的“自保”或“逐利”策略，與制度性的規(guī)定（或應(yīng)然性狀態(tài)）漸行漸遠(yuǎn)、甚至完全背離。因此，如何深度破解多元共治面臨的體制性障礙，這是S縣案例未能涉入的未竟課題。

4.加強(qiáng)以組織重構(gòu)、制度重構(gòu)、體制重構(gòu)為重點(diǎn)的基礎(chǔ)性建設(shè)，解決“要素保障”乏力問題。S縣著眼形成多元共治新格局，著力推動(dòng)基層力量全覆蓋、要素大集成、能力大提升。一是實(shí)施基層治理“組織力綜合提升工程”。與當(dāng)前基層組織力建設(shè)中只聚集黨組織而忽視其它治理組織的傾向不同，S縣的創(chuàng)新實(shí)踐拓展了基層組織力建設(shè)的對象范圍與內(nèi)容，謀求組織力集成。包括：著眼鍛造“堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘”，推進(jìn)基層黨組織能力提升。如全面推行選派優(yōu)秀縣直機(jī)關(guān)黨員干部到農(nóng)村擔(dān)任“第一書記”工作，強(qiáng)化對農(nóng)村黨建的指導(dǎo)評估，發(fā)起“較差”黨組織整改、提升和晉位行動(dòng)；著眼提升三級組織公共服務(wù)協(xié)同力，在縱向鏈上推進(jìn)行政層級關(guān)系優(yōu)化與重塑，組建縣鄉(xiāng)村三級社會(huì)服務(wù)管理中心，并對每級機(jī)構(gòu)職能任務(wù)進(jìn)行科學(xué)定位和分解，進(jìn)一步完善了基層社會(huì)服務(wù)管理體系；著眼增強(qiáng)基層群眾自治組織能力，從完善村民自治組織入手，成立了農(nóng)村民事管理委員會(huì)。這一創(chuàng)新舉措解決了原有的自治體組織設(shè)置對接村民日常生活管理和服務(wù)“不緊、不實(shí)、不細(xì)”的問題，有效提高了群眾自我化解、自我疏導(dǎo)、自我管理、自我服務(wù)的主動(dòng)性和積極性，極大夯實(shí)了基層治理末梢這一基礎(chǔ)。二是實(shí)施“制度適應(yīng)力提升工程”。廣義上的制度，既包括規(guī)章制度本身，也包括體制、機(jī)制。S縣基于農(nóng)村社會(huì)矛盾日益突出的內(nèi)在原因，把加強(qiáng)和完善基層治理制度、理順治理體制機(jī)制作為一項(xiàng)根本性任務(wù)。在落實(shí)全省首問首辦負(fù)責(zé)制度、代理服務(wù)制度、信訪陪訪制度等12項(xiàng)有關(guān)基層治理制度中，S縣既堅(jiān)決做到不折不扣（針對制度原則、制度精神、制度要義），又結(jié)合縣域?qū)嶋H給予完善和定型。比如，建立完善黨員干部深入鎮(zhèn)村的帶案下訪約訪制度；建立完善信訪代理制度和部門陪訪制度；著眼于基層矛盾化解和基層穩(wěn)定，構(gòu)建起司法、行政、行業(yè)、民間“四位一體”的無縫隙矛盾聯(lián)調(diào)機(jī)制（受到廣泛關(guān)注并被知名權(quán)威刊物援引）。同時(shí)，把根除體制機(jī)制弊病作為關(guān)鍵抓手，下決心和力氣重構(gòu)體制、完善機(jī)制，確保制度“利于干事”。S縣把縣級職能下沉和審批權(quán)限下放、鄉(xiāng)與村職能承接有力作為推進(jìn)體制重構(gòu)的重點(diǎn)和難點(diǎn)給予突破。與此相關(guān)，重點(diǎn)建立健全了財(cái)力保障機(jī)制、信息支撐機(jī)制、考核評價(jià)機(jī)制三個(gè)配套機(jī)制，有力支撐和保障了社會(huì)治理制度的高效化、常態(tài)化運(yùn)行。三是實(shí)施基層治理“隊(duì)伍提升工程”。這體現(xiàn)出S縣對基層治理創(chuàng)新的戰(zhàn)略性謀劃。包括：配強(qiáng)基層黨組織帶頭人，推動(dòng)建立符合條件的村支書進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子制度，以及基于農(nóng)民工資源開發(fā)的黨建新思路，把促成優(yōu)秀農(nóng)民工返鄉(xiāng)作為發(fā)展黨員、培養(yǎng)村黨組織帶頭人的重要工作來抓；切實(shí)發(fā)揮群眾主體作用，在依法選舉村民委員會(huì)“村官”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步選好民事管理委員會(huì)主任和網(wǎng)格長；推動(dòng)基層人才專業(yè)化建設(shè)，啟動(dòng)和實(shí)施“村（居）專業(yè)人才定向培養(yǎng)項(xiàng)目”；加大綜合保障與激勵(lì)力度，提高村干部待遇，落實(shí)居委會(huì)干部、專職工作者薪酬待遇自然增長機(jī)制，給予職業(yè)發(fā)展政策支持和政治激勵(lì)。四是重構(gòu)公共財(cái)政支撐和服務(wù)基層治理體系。堅(jiān)持把改善民生作為加強(qiáng)社會(huì)治理的基礎(chǔ)工程，持續(xù)加大民生財(cái)政保障力度；加大公共服務(wù)和管理的行政性支出保障力度；加大土地、物質(zhì)、設(shè)備等要素保障力度，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街居）便民服務(wù)大廳、社區(qū)黨群服務(wù)中心等公共服務(wù)設(shè)施用地，加大重點(diǎn)公共服務(wù)項(xiàng)目用地和配套基礎(chǔ)設(shè)施保障和供給力度。通過財(cái)政、土地、規(guī)劃等多管齊下、綜合施策，形成“政府買單、群眾自治”的長效機(jī)制。

5.實(shí)施文化塑魂樹人工程，解決基層治理重物輕人、文化不舉的“靈魂缺失”問題。習(xí)近平總書記深刻指出：“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，關(guān)鍵在體制創(chuàng)新，核心是人，只有人與人和諧相處，社會(huì)才會(huì)安定有序。”〔6〕68社會(huì)治理說到底是人文治理，然而，論及文化對基層治理及其創(chuàng)新的作用，人們習(xí)慣性把文化定義為基層治理的資源、背景或目標(biāo)，停留于“文化提升干群素質(zhì)”“治理要照顧民間習(xí)俗和民間規(guī)范”“大力發(fā)展文化產(chǎn)品和文化產(chǎn)業(yè)”等認(rèn)識層面。其實(shí)這種認(rèn)識存在片面性。在S縣基層治理創(chuàng)新中，文化在其中扮演的角色是多重的、意義是十分深遠(yuǎn)的。文化代表的是有別于傳統(tǒng)的外在性治理或“他治”的一種新的治理路線或治理方略，即基于文化內(nèi)驅(qū)的“內(nèi)在性治理”。具體說，S縣借助于新時(shí)代文明實(shí)踐創(chuàng)建活動(dòng)，依托以文聚心和以文育人的基本邏輯，充分實(shí)現(xiàn)文化在基層社會(huì)治理領(lǐng)域的獨(dú)特優(yōu)勢和價(jià)值。一方面，通過深化拓展新時(shí)代文明實(shí)踐中心建設(shè)達(dá)到“舉旗幟、聚民心”的效果?？陀^說，今天在一些“城中村”和農(nóng)村的不少村莊，基層治理“價(jià)值漂浮”“靈魂缺失”“民心渙散”問題十分嚴(yán)重。這是引發(fā)各種社會(huì)問題的總根子?；诖耍琒縣縣委、縣政府將新時(shí)代文明實(shí)踐作為加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理的抓手，把新時(shí)代文明實(shí)踐中心建設(shè)列入重要議事日程來抓。其首要和核心訴求是讓黨的聲音、黨的創(chuàng)新理論和社會(huì)主義先進(jìn)文化“進(jìn)村（居）入戶”、入心入腦，“讓主旋律更響亮、正能量更強(qiáng)勁、社會(huì)治理更富活力”，力戒文化治理的淺表化和基層文化建設(shè)的庸俗化，最終達(dá)到以文為魂、以文鑄魂、以文凝心、以文聚力的目的。另一方面，通過深化拓展新時(shí)代文明實(shí)踐中心建設(shè)達(dá)到“育新人”的效果。創(chuàng)新基層治理，推進(jìn)基層全面發(fā)展，人才是關(guān)鍵，人的現(xiàn)代化是基層治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和目標(biāo)。S縣從提升基層治理軟實(shí)力和推進(jìn)現(xiàn)代公民建設(shè)的高度，將培育現(xiàn)代新型市民和新型職業(yè)農(nóng)民作為新時(shí)代文明實(shí)踐創(chuàng)建的重要目標(biāo)和任務(wù)。具體實(shí)施中，依托文明實(shí)踐中心這一制度化、組織化平臺(tái)，堅(jiān)持屬地、行業(yè)、單位全覆蓋，通過社會(huì)組織、企業(yè)組織、民間組織、“兩新組織”、志愿組織等組織載體，廣泛發(fā)動(dòng)、聚合和帶動(dòng)基層群眾投身文明實(shí)踐活動(dòng)。在具體的推進(jìn)機(jī)制上，借助志愿服務(wù)孵化基地、志愿創(chuàng)客實(shí)踐營“兩大實(shí)訓(xùn)基地”，以及理論宣講、文化服務(wù)、健身體育服務(wù)、教育服務(wù)、科技與科普服務(wù)“五大服務(wù)平臺(tái)”，打造融思想引領(lǐng)、道德教化、文化傳承等多功能于一體的文明實(shí)踐主陣地，為基層文化建設(shè)和“以文化人、以文樹人”工作提供長效的制度平臺(tái)和保障。總之，基層治理創(chuàng)新既要治標(biāo)，更要治本。在由一個(gè)總體性社會(huì)向多元社會(huì)的變遷過程中，基層治理創(chuàng)新不是急于把一些“治標(biāo)性”成果經(jīng)驗(yàn)化或模式化，而是從根本上經(jīng)由以文啟智、以文化人實(shí)現(xiàn)因文而治，這是基層治理創(chuàng)新的內(nèi)源性維度，是推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的根本性、規(guī)律性、戰(zhàn)略性選擇。此為大道之治、根本之治。

四、S縣基層社會(huì)多元共治實(shí)踐的啟示與討論

（一）案例啟示

S縣基層治理創(chuàng)新實(shí)踐啟示我們：基層治理“多元共治”改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須以堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)為根本保證，以人民參與為根本動(dòng)力，以系統(tǒng)性改革為根本方法。

1.堅(jiān)持以黨的領(lǐng)導(dǎo)為根本保證?；鶎佣嘣仓巫畋举|(zhì)的特征是黨組織在多元主體結(jié)構(gòu)中居于總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)地位。堅(jiān)持黨對基層治理的領(lǐng)導(dǎo)，不僅是因?yàn)樗哂猩詈窭碚撨壿?、歷史邏輯和實(shí)踐邏輯的支撐，也源于基層治理的特殊性、復(fù)雜性、艱巨性以及基層治理在黨的領(lǐng)導(dǎo)和國家治理全局中的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性地位。只有切實(shí)加強(qiáng)黨組織對基層治理創(chuàng)新的全面領(lǐng)導(dǎo)，以基層黨建引領(lǐng)和推動(dòng)基層治理，才能實(shí)現(xiàn)“政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動(dòng)”，進(jìn)而構(gòu)建協(xié)同治理格局。新中國成立70多年來，中國取得了經(jīng)濟(jì)高速增長和社會(huì)長期穩(wěn)定兩個(gè)奇跡，其深層原因之一，正是我們黨不斷引領(lǐng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新，從而極大調(diào)動(dòng)激發(fā)了基層社會(huì)各方面力量共同參與改革發(fā)展穩(wěn)定事業(yè)的主體性動(dòng)能和偉力。2021年1月28日，中共中央政治局會(huì)議指出，推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的一項(xiàng)重要工作。各地區(qū)各部門要從鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和維護(hù)國家政權(quán)安全的高度，深刻認(rèn)識做好基層治理工作的重要性。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“黨的工作最堅(jiān)實(shí)的力量支撐在基層，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生最突出的矛盾和問題也在基層，必須把抓基層打基礎(chǔ)作為長遠(yuǎn)之計(jì)和固本之策，絲毫不能放松。”〔7〕131這些重要論斷為新時(shí)代的基層治理創(chuàng)新提供了根本遵循和行動(dòng)指南，也具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對性。尤其要看到，在當(dāng)前某些地方的基層治理中，或由于政治觀淡漠、政績觀扭曲，或由于狹隘的能力主義思維影響，導(dǎo)致了基層治理中的“‘去政治化’現(xiàn)象”〔8〕，少數(shù)地方基層治理唯地方利益、唯小團(tuán)體利益是論，而置更大范圍乃至國家利益于不顧；或過分夸大治理技術(shù)、治理能力和治理效率，而淡化公平公正的公共價(jià)值和社會(huì)有效性。為此，必須切實(shí)加強(qiáng)黨對基層治理以及政府、自治組織自身改革的政治領(lǐng)導(dǎo)，厚植基層治理的政治靈魂，確?；鶎痈母锏恼_方向。這是從基層治理官方主體著眼的“體制內(nèi)維度”。與此同時(shí)，在基層治理的社會(huì)層面、市場層面，存在不同程度的社會(huì)離散性和利益分利性（利益集團(tuán)）、個(gè)人自利性膨脹以及市場無序性等突出問題，這迫切需要把黨的領(lǐng)導(dǎo)深植于基層，扎牢、立穩(wěn)基層治理的“定海神針”和群眾主心骨，唯其如此才能確?；鶎由鐣?huì)既有序又充滿活力。為此，要通過健全和完善基層“強(qiáng)黨建”“提能力”長效機(jī)制，提升黨組織在基層“大社會(huì)”中的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力和服務(wù)力以及社會(huì)號召力。這是從基層治理的“大社會(huì)”主體著眼的“體制外維度”。

2.堅(jiān)持以人民參與為根本動(dòng)力。這是S縣實(shí)踐的最大著力點(diǎn)和特色之一?；趦r(jià)值包容、意見統(tǒng)一與利益平衡的群眾“心理堵點(diǎn)管理”是基層治理的顯著特色，構(gòu)成基層人民參與工作創(chuàng)新之源。社會(huì)心理學(xué)的“動(dòng)機(jī)過程理論”揭示出了“需要-需要滿足性-心理緊張-行動(dòng)”諸要素間的內(nèi)在運(yùn)行邏輯（如圖3），其帶給我們的啟示是：基層社會(huì)就是群眾社會(huì)，要維持穩(wěn)定的基層社會(huì)秩序，推進(jìn)基層發(fā)展，就必須從行為源頭重視群眾心理堵點(diǎn)管理。

在個(gè)體利益被正式組織、制度“高度關(guān)聯(lián)著”的我國基層社會(huì)，群眾心理堵點(diǎn)往往源于某種利益需求，基層治理本質(zhì)上是利益之治。這不僅僅是理論假設(shè)，更是客觀現(xiàn)實(shí)。利益之治固然要靠利益實(shí)現(xiàn)、需求滿足，但要以效率與公平為前提、內(nèi)核和保證。這意味著，利益之治需要充分的公共交流與溝通，公共對話與協(xié)商是打通社會(huì)心理堵點(diǎn)的關(guān)鍵。在以往政府權(quán)威主導(dǎo)的基層治理中（甚至今天還在繼續(xù)的少數(shù)地方），基層干部習(xí)慣于單邊主義、高高在上的行政命令、行政驅(qū)動(dòng)，忽視甚至無視群眾心理需求，做出許多“強(qiáng)按牛頭喝水”的事，結(jié)果導(dǎo)致民眾抱怨，嚴(yán)重的是民怨累積、形成民憤，進(jìn)而消極抵抗、甚至最終釀成群體性事件。諸多現(xiàn)實(shí)案例表明，通過建構(gòu)完善公共對話協(xié)商機(jī)制，有利于準(zhǔn)確了解和把脈社情民意，有利于增強(qiáng)多元主體間的相互謙讓、彼此適應(yīng)，有利于正確引導(dǎo)參與各方的偏好訴求及其轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)各方利益之間的平衡。S縣的許多做法彰顯了基層公共對話與協(xié)商的獨(dú)特意義和價(jià)值：“民事管理委員會(huì)”作為一種民事治理機(jī)制，其內(nèi)在的運(yùn)行機(jī)理就是村民間基于利益關(guān)聯(lián)的“對話-協(xié)商-共識”過程；網(wǎng)格長作為村莊“微治理單元”的民選代理人，其角色之一就是公共話語引導(dǎo)和支村“兩委”與村民之間的“貼心使者”，職責(zé)之一是“向群眾宣傳政策法規(guī)、提供咨詢服務(wù)，提高群眾政策知曉度”和向村組織反映群眾關(guān)切；縣社會(huì)治理指導(dǎo)中心一定意義上就是基于信訪接待、心理疏導(dǎo)、政策咨詢、調(diào)解仲裁等多功能的公共對話協(xié)商平臺(tái)。這些都體現(xiàn)出以公共對話、協(xié)商治理改變傳統(tǒng)的行政單邊主義、國家威權(quán)主義治理的制度創(chuàng)新。總之，基于心理管理，重視公共對話與協(xié)商，建設(shè)高質(zhì)量基層民主，既是基層治理現(xiàn)代化的必由之路，也是基層治理創(chuàng)新的重要目標(biāo)。在十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上，習(xí)近平總書記指出：“民心是最大的政治，正義是最強(qiáng)的力量。”〔9〕民心治理是最根本的治理、也是最具挑戰(zhàn)的治理。從這一意義上講，S縣基層治理探索與實(shí)踐是符合基層治理內(nèi)在規(guī)律的，這也正是筆者樂見其成并看好其進(jìn)一步改革創(chuàng)新的根本性原因。

3.堅(jiān)持以系統(tǒng)性改革為根本方法?；鶎又卫韯?chuàng)新首要的訴求并不在于所謂“模式”的打造（盡管這是一些地方政府和官員所熱衷的），而在于切實(shí)基于問題導(dǎo)向的實(shí)踐摸索甚至反復(fù)試錯(cuò)、經(jīng)驗(yàn)積累。平安建設(shè)決不僅是治安、公安建設(shè)，平安建設(shè)是綜合性、系統(tǒng)性、全域性建設(shè)，必須樹立以基層治理創(chuàng)新促進(jìn)平安基層建設(shè)的系統(tǒng)性思維。從宏觀層面講，它涉及處理好政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、民生等多重關(guān)系。顯然，這樣的治理創(chuàng)新不是一蹴而就的行為，不是造盆景、塑典型，更不是畢其功于一役的運(yùn)動(dòng)式治理，而是一個(gè)集“破”與“立”為一身的系統(tǒng)重建過程。所以，“與其關(guān)注難以辨識的基層治理模式，不如關(guān)注基層治理踏踏實(shí)實(shí)的實(shí)踐活動(dòng)，后者也許更具有制度變革的意義”〔10〕。S縣基層治理創(chuàng)新不是急功近利的零敲碎打，而是著眼“可持續(xù)”的系統(tǒng)性再造與創(chuàng)新?；蛟S這一點(diǎn)對當(dāng)前的基層治理創(chuàng)新具有較為普遍的實(shí)踐啟示意義。總體而言，今天多數(shù)地區(qū)基層治理存在的問題都不是“頭痛”或“腳痛”的單一性、局部性問題，大多屬于內(nèi)外交困型“并發(fā)性綜合癥”，是相伴經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各類現(xiàn)代化和現(xiàn)代性問題在基層治理領(lǐng)域的折射，帶有輸入因子的復(fù)雜交錯(cuò)性和負(fù)面輸出的立體多維性?；诖?，基層治理創(chuàng)新中任何頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的因應(yīng)式改革，都只能是肢解性的碎片化處理，于問題的根本解決無補(bǔ)，必須以系統(tǒng)性思維推進(jìn)包括以下維度在內(nèi)的基層治理改革創(chuàng)新：全域性改革，即縱向各層級、橫向各部門、轄區(qū)各行政區(qū)各單位；全方位改革，即經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)、黨建“六位一體”；全流程改革，即貫通決策、執(zhí)行、評估、監(jiān)督、反饋全過程；全要素改革，即資源、技術(shù)、戰(zhàn)略、文化、制度、組織等等。當(dāng)然，所謂的系統(tǒng)性改革應(yīng)是普遍性與特殊性的結(jié)合，系統(tǒng)性改革的有效性取決于對本地實(shí)際的契合性和自身特色、優(yōu)勢的發(fā)揮程度。新中國成立70多年來，基層治理的演進(jìn)和發(fā)展，從全國宏觀層面來講，是一個(gè)由基于同質(zhì)性、追求整齊劃一逐步向注重異質(zhì)性、開啟“八仙過海”模式的演進(jìn)過程。而現(xiàn)在無疑已進(jìn)入了異質(zhì)性空前大凸顯的階段，所以新時(shí)代的基層治理系統(tǒng)性改革，必須面向異質(zhì)性凸顯的基層社會(huì)結(jié)構(gòu)化特點(diǎn)，緊緊結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，并著眼自身未來發(fā)展方向，因地制宜、因時(shí)制宜出臺(tái)個(gè)性化方略、方案及相關(guān)政策。在這方面，S縣的基層治理再造應(yīng)是扎根本地實(shí)際、尋找本土方法、發(fā)揮自身特色的一個(gè)較為典型的案例。很大程度上講，我國基層治理現(xiàn)代化的出路應(yīng)是基層治理創(chuàng)新的異質(zhì)化、個(gè)性化、特色化，而決不可能是整齊劃一、同質(zhì)化發(fā)展。

（二）相關(guān)討論或追問

通過對S縣的考察，我們看到其基于系統(tǒng)性再造的基層治理創(chuàng)新取得了為政府和社會(huì)一致認(rèn)可的成效，促使基層治理這一上層建筑更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化和社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化。但是，由于其創(chuàng)新實(shí)踐的摸索性和基層社會(huì)變遷的深刻性，決定了這種創(chuàng)新不可能一步到位，而且已有的創(chuàng)新改革舉措也有待實(shí)踐和時(shí)間的檢驗(yàn)，或是有待進(jìn)一步研究完善、深化拓展。比如，著眼建立“適銷對路”的公共品供給和公共服務(wù)體系，在對接基層群眾需求中，如何既推動(dòng)服務(wù)體系（供給主體）由“零散化”向“一體化”升級，又達(dá)到針對不同服務(wù)對象的“差別化”供給（這是社會(huì)主要矛盾變化下亟待破解的問題）？如何構(gòu)建或完善鼓勵(lì)多方參與社會(huì)治理的政策體系以支持基層勇于開展相關(guān)探索？如何提升或發(fā)掘基層群眾治理性參與的深層意義或價(jià)值？又比如，如何能夠?qū)⒒鶎訁f(xié)商進(jìn)行深度拓展和提高，進(jìn)而使之成為現(xiàn)代“民主訓(xùn)練”和公民精神培育的“特殊課堂”？基層治理創(chuàng)新如何更好地呈現(xiàn)或突顯其地方特色、文化特色、歷史特色以及民族特色從而厚植改革根基、增強(qiáng)基層治理創(chuàng)新的可持續(xù)性和生命力？如何破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的“上壓下怨”角色困境從而更好發(fā)揮其服務(wù)縣級治理、指導(dǎo)村民自治的雙重作用？如何保證各種有關(guān)基層治理的理論模型或理論工具對基層治理現(xiàn)實(shí)場域的嵌入性、契合性？再比如，多元參與式治理在社會(huì)離散日益加重的“空心村”、以及集體認(rèn)同薄弱而內(nèi)部沖突加劇的合并型村莊的可嵌入性、可行性？諸如此類，必然是未來基層治理創(chuàng)新要面臨的“必答題”。

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責(zé)任編輯曉晨