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        土地財政,“進”“退”兩難

        2021-09-10 07:22:44榮智慧
        南風(fēng)窗 2021年12期

        榮智慧

        城市土地歸國家所有,是中國發(fā)展模式的一大制度基礎(chǔ),也是近20年來經(jīng)濟“起飛”背后最重要的資本要素。

        城市建設(shè)用地,既是長期性固定資本,也是短期性流動資本。地方政府的錢袋子,除了一般公共預(yù)算收入,其余大部分來自土地出讓金,也即“土地財政”。

        數(shù)據(jù)顯示,1999年土地出讓金收入占地方財政總收入比重為8.14%、占公共預(yù)算收入比重為9.19%,2019年,這兩個比重分別達到41.77%和71.74%。

        但是,限制也是明顯的。土地出讓金是一次性收入,同一塊土地不可能一年接一年地賣,賣出去的,實際是“寅吃卯糧”。地價里包含補償性支出,凈收益不高,有數(shù)據(jù)表明收益在總出讓金的20%左右。利用土地招商引資,不同地方政府有政策博弈,往往產(chǎn)生個體理性導(dǎo)致集體非理性的后果—土地利用效率低。2016年全面“營改增”,延續(xù)了“結(jié)構(gòu)性減稅”政策,消除重復(fù)征稅,有利于企業(yè)長遠發(fā)展,但也顯著增加了地方政府的財政壓力,短期內(nèi)迫使其更加依賴土地財政。

        依賴越來越強了,能出讓的土地越來越少了。

        地方官的辦公室都有一幅本地的大地圖,最現(xiàn)實的問題就在這幅地圖上:土地,還能怎么生錢?

        土地財政是改革開放后的產(chǎn)物。特別是分稅制財政體制確立后,加上商品房制度和“招拍掛”出讓制度等的推進,土地出讓收入呈“井噴式”態(tài)勢。

        1999年,政府土地出讓金收入規(guī)模為514億元,到2019年,這一規(guī)模為7.2萬余億元,增長了約140倍。同時期,全國財政收入與財政支出規(guī)模僅增長了15.64倍和17.11倍。同時,地方政府通過對土地的征用、開發(fā)和出讓,也推動了城鎮(zhèn)化進程,促進了建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展,從而增加了地方稅收收入。2019年,五類房地產(chǎn)稅收總和(房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅、耕地占用稅、土地增值稅)占地方財政收入的比重約為19.0%,創(chuàng)下歷史新高。

        這些都要算作“土地相關(guān)收益”,是地方政府第二大收入來源,也叫“第二財政”。而且,土地出讓金屬于非稅收入,可以被地方政府直接支配使用。

        以上,叫土地的“財政效應(yīng)”,屬于經(jīng)濟激勵。

        除此之外,土地還有“引資效應(yīng)”,屬于政治激勵。

        上級政府對下級政府的考核指標(biāo),地區(qū)經(jīng)濟增長、財政收入和吸引投資是重要內(nèi)容。各個地方政府要爭奪有限的資本要素,競爭日趨白熱化,傳統(tǒng)的稅收優(yōu)惠策略,吸引力已經(jīng)不那么足。低價“協(xié)議出讓”工業(yè)土地,一方面可以在商住土地上“招拍掛”“回本”,一方面可以從被吸引的資本落戶后產(chǎn)生的收益里收稅,間接增加了財政收入。

        “財政效應(yīng)”,對應(yīng)的是中國的財政分權(quán)體制,這是促使地方政府“賣地生財”的主要原因。

        1994年的分稅制,塑造了中央—地方縱向的財政不平衡。不同層次政府間的關(guān)系,呈現(xiàn)出“財權(quán)逐級上收、事權(quán)逐級下移”的格局。財權(quán)與事權(quán)“錯配”,地方政府的財力缺口自然不小。而且,隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的加速,地方政府必須要負擔(dān)大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),以及更多的公共服務(wù)需求,進一步加劇了財政困境。

        “引資效應(yīng)”,對應(yīng)的是以經(jīng)濟績效為主的官員晉升考核機制,這種地區(qū)間競爭,也會驅(qū)動地方政府互相模仿“土地財政”策略。

        近年來,除了招商引資的競爭,地區(qū)間社會福利、經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量、營商環(huán)境、人才的競爭的比重也在提高,但歸根結(jié)底,競爭要落在市場主體上,市場主體總是需要空間載體,“土地財政”策略依然是繞不開的因素。

        可以說,土地財政是理解中國特色經(jīng)濟發(fā)展的一個關(guān)鍵,其中包含了國家和經(jīng)濟、國家和市場、國家和資本、中央和地方等一系列復(fù)雜的運作關(guān)系。

        土地為國家所有,所以,征用多少土地、如何征用、如何補償、如何開發(fā)、如何獲得融資、如何運作、如何與市場和開發(fā)商合作,均由國家決定。同時,中央政府與地方政府也采取一定的運作模式。國家將土地“發(fā)包”給地方政府,地方政府進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),然后再“轉(zhuǎn)包”給開發(fā)商或制造業(yè)。

        這種發(fā)包—轉(zhuǎn)包—承包的“三角關(guān)系”,構(gòu)成了一個關(guān)系密切的利益共同體,參與者的協(xié)作和博弈,往大里說,促成了中國新政治經(jīng)濟學(xué)的誕生—“土地資本化”;往小里說,也造成了地方政府、中國社會的“樂”與“痛”。

        “痛”是逐漸加劇的。

        首先,東部地區(qū),特別是一線城市,就要沒地可賣了。深圳、北京的土地開發(fā)強度,早已超過30%的國際警戒線。

        土地資源的稀缺性決定了保持高水平土地財政收入,是無法持續(xù)的。

        其次,作為“土地財政”手段之一的地方政府融資平臺,其融資規(guī)模已經(jīng)出現(xiàn)漸漸失控的態(tài)勢。據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,自2011年以來,擁有財務(wù)數(shù)據(jù)的地方政府融資平臺共有1500余家,有息債務(wù)(短期借款+一年內(nèi)到期的非流動負債+長期借款+應(yīng)付債券)的規(guī)模五年內(nèi)就翻一番。

        融資規(guī)模的擴大,進一步加大了地方政府還本付息的壓力,這時候就要通過賣新地來償還舊地貸款的利息,長期下去形成了死循環(huán)。一旦循環(huán)被打破,嚴重的金融危機就會到來。而且,地方融資平臺五花八門,形形色色,其中存在大量不規(guī)范操作,風(fēng)險始終存在。

        土地融資的債務(wù)風(fēng)險,是地方政府近年遭遇的最大問題。

        債務(wù)風(fēng)險的表現(xiàn)體現(xiàn)在三個方面。越整頓,債務(wù)越多。債務(wù)額總量增多,結(jié)構(gòu)上也更加復(fù)雜化和隱蔽化。2018年之后,地方政府已經(jīng)進入償債的高峰期。借新債還舊債,成了默認模式。

        某省審計署對地方融資平臺進行交叉檢查時發(fā)現(xiàn),一個市城投公司25億元以上的貸款,一年的利息支出就近2億元,如果再考慮銀行要求其每年均衡還本,每年資金需求要在7億元以上才能運轉(zhuǎn)得開。而相當(dāng)一部分融資平臺,三五年之內(nèi)都以基礎(chǔ)設(shè)施和公益項目為主,就算路網(wǎng)和環(huán)境改造能讓周邊土地升值,但項目本身還是沒有直接的經(jīng)濟效益,無法用項目本身的收益償還銀行貸款。那么,要維持運轉(zhuǎn),不少融資平臺一開始就在“借錢還錢”,包袱跟雪球一樣越滾越大。

        債務(wù)風(fēng)險的源頭在哪里呢?是土地市場的風(fēng)險。

        土地融資的償還或展期,極度依賴土地市場。假如土地市場能保持長期的供需兩旺,那么土地就能增值,土地作為抵押品和擔(dān)保品的價值也能得到保障,那么土地財政收入也有保障,從而保證按期足額償還融資債務(wù),或者順利獲得銀行貸款展期。

        然而,現(xiàn)實情況是,一方面,地方政府手里可供開發(fā)的土地資源越來越少,一方面,國家宏觀調(diào)控政策和房地產(chǎn)市場運行規(guī)律的共同作用下,土地供需市場風(fēng)光不再。極端情況下,銀行還會要求追加抵押的土地。由此,土地財政收入減少,土地資產(chǎn)貶值,導(dǎo)致地方政府陷入債務(wù)危機。

        債務(wù)風(fēng)險是會傳導(dǎo)的。

        傳導(dǎo)分兩條路,一條往上,拖欠銀行本金和利息,導(dǎo)致銀行金融風(fēng)險,最后是中央財政兜底的風(fēng)險;一條往下,地方?jīng)]錢,壓縮財政支出,導(dǎo)致居民福利受損的風(fēng)險。

        而且,融資平臺官方或半官方的性質(zhì),也額外增加了風(fēng)險。因為財政性擔(dān)保是一種特殊擔(dān)保,中國法律沒有相關(guān)的條款規(guī)定。出現(xiàn)問題,銀行很難拿著相關(guān)協(xié)議去打官司。再加上貸款期限一般很長,跨越幾屆政府任期,換屆之后,償還貸款的動機也大大減弱了。

        中國東部某城市的新區(qū),建于2001年,它的土地資源不斷減少的事實,以及隨之而來的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型,都有一定的代表性。

        這個新區(qū)轄區(qū)面積500多平方公里,陸地面積200平方公里,其余是國家級自然保護區(qū),受到嚴格的政策保護。2003年,新區(qū)面臨第一次城市轉(zhuǎn)型,開始建設(shè)A新城,大拆大建。2006年,第二次新城建設(shè)開展,整個區(qū)再次大拆大建。

        這一時期的土地相對充足,拆遷成本較低,利潤很高。但由于關(guān)注點在“賣地”上,新區(qū)和新城沒有產(chǎn)業(yè)注入,可以說“沒有靈魂”。

        到2011年,建區(qū)10年后,土地資源的匱乏開始顯現(xiàn)。同時,居民用房、商品房占比太高,而配套的學(xué)校、醫(yī)院又不可或缺,導(dǎo)致區(qū)內(nèi)能出產(chǎn)值的空間被擠壓。于是,科技創(chuàng)新、韌性城市、生產(chǎn)生活融合等概念,開始成為新區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)思想。

        2021年,新區(qū)建設(shè)20年后,該區(qū)目前只剩下70平方公里左右可用。已經(jīng)無力承接對空間需求較大的產(chǎn)業(yè),甚至出現(xiàn)多起本區(qū)內(nèi)培育起來的科創(chuàng)產(chǎn)業(yè),因發(fā)展壯大而移去其他區(qū)的現(xiàn)象。

        該新區(qū)建設(shè)發(fā)展20年的經(jīng)歷,也是土地財政從粗放到集約發(fā)展的一個過程。最初,拆遷只是“趕”人,地方政府靠單純的土地出讓金就可以擁有大量收入,客觀上不需要整體的區(qū)域協(xié)同和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。建A新城,就把A新城原來的產(chǎn)業(yè)趕到B地塊,等B地塊要開發(fā),又只能把產(chǎn)業(yè)趕到C地塊,最后所有地塊都要開發(fā),但原來的產(chǎn)業(yè)也已經(jīng)流失。

        后來,土地資源不斷減少,這時候地方政府對產(chǎn)業(yè)、特別是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的需求就開始加大了—必須要提高畝產(chǎn)量。在同一面積的土地上,高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)出的GDP更多,帶來的經(jīng)濟集聚效應(yīng)也更強,配套輻射的鏈條也更長。

        在當(dāng)下,對該區(qū)來說,對土地整備、土地資源開發(fā)的需求已經(jīng)非常細化。比如提出放開限制科技研發(fā)用房使用單位,讓政府介入,既避免“皮包公司”做中間商賣房子,又可以讓政府掌握土地資源、有能力選擇準入產(chǎn)業(yè)。

        比如提出城市內(nèi)融合供地,一塊地既可以有商業(yè),也可以有工業(yè),有研發(fā),按容積率掛牌,便于政府做產(chǎn)業(yè)生態(tài)集聚。

        可以說,這個新區(qū)的建設(shè)、發(fā)展,始終圍繞著“土地資本化”進行。從大拆大建,到土地資源不斷縮減,我們也能從中看到、總結(jié)“土地財政”在中國經(jīng)濟發(fā)展和城市化中的作用。

        “土地財政”是可以用來解決城市化啟動階段原始信用不足的一種特殊制度。隨著“原始資本積累”的完成,以及土地資源的減少,“土地財政”應(yīng)該也必然會逐漸退出,并轉(zhuǎn)變?yōu)楦沙掷m(xù)的增長模式。

        一直以來,人們對“土地財政”的批評多于肯定,但也有一些學(xué)者認為土地財政的經(jīng)濟學(xué)意義比大多數(shù)人的理解來得深刻。后者認為,土地財政相當(dāng)于一種金融工具,而工具本無所謂好壞,關(guān)鍵在于如何使用。通過不動產(chǎn)的形成和再分配,“土地財政”可以在全社會的財富積累和擴散中,起到更為積極的作用。

        一個例子是,深圳是中國城市化最快的城市之一,深圳經(jīng)濟并沒有因為無地可賣而“不可持續(xù)”。因為它已經(jīng)完成了“原始資本積累”,“土地財政”正在悄然退出。

        另外,2018年國務(wù)院辦公廳16號文規(guī)定,深度貧困縣用不完的建設(shè)用地指標(biāo),可以由國家統(tǒng)籌調(diào)節(jié)“賣給”發(fā)達省使用,將顯著增加貧困地區(qū)收入,實現(xiàn)買賣雙方共贏。這種辦法可能衍生出一種新型的土地財政模式。

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