高俊

回顧總結(jié)新中國民航72年發(fā)展歷程，有代表性和典型性的總體工作思路大致經(jīng)歷了四次重大變革。

第一次是以周恩來總理“三句話”為代表的總體工作思路。1957年10月5日，周恩來總理在民航局報送的《中緬通航一周年的情況報告》上批示：“保證安全第一，改善服務(wù)工作，爭取飛行正?！?，成為民航的工作方針。這是民航歷史上第一個也是比較全面的總體工作思路?！叭湓挕本珳?zhǔn)抓住了民航行業(yè)本質(zhì)特征。其中，安全是民航事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)和前提，也是民航工作的中心；服務(wù)是民航工作的初心，也是民航行業(yè)本質(zhì)屬性；正常是行業(yè)運(yùn)行質(zhì)量的綜合體現(xiàn)，也是人民群眾最大關(guān)切。64年來，周恩來總理的“三句話”已經(jīng)成為了民航工作發(fā)展的長期指導(dǎo)方針。

第二次是以“三句話”“八個字”“一嚴(yán)兩抓”為代表的總體工作思路。1994年初，為打好飛行安全翻身仗，堅決制止空中劫機(jī)和不安全事件的發(fā)生，民航總局黨委提出了“三句話”“八個字”“一嚴(yán)兩抓”的民航總體工作思路。這是民航發(fā)展史上第二個也是體系化的工作思路，有四層含義或四個特點(diǎn)。

其中，“三句話”就是周恩來總理的“三句話”，體現(xiàn)出繼承性；“八個字”就是要培養(yǎng)“團(tuán)結(jié)、求實(shí)、創(chuàng)新、廉潔”的作風(fēng)，體現(xiàn)出針對性；“一嚴(yán)” 就是“嚴(yán)字當(dāng)頭”，體現(xiàn)出導(dǎo)向性；“兩抓”就是“一抓整頓，二抓改革”，“整頓”依靠的是行政教育手段，劍指思想作風(fēng)和工作作風(fēng)，“改革”依靠的是政府和市場的結(jié)合，劍指體制和機(jī)制的完善，體現(xiàn)出方法性，必須把整頓和改革作為民航發(fā)展的兩個動力和兩個抓手。

27年來，這一總體工作思路適應(yīng)了民航改革發(fā)展和現(xiàn)代化管理的需要，從根本上扭轉(zhuǎn)了不利的安全形勢，把民航各項工作順利推進(jìn)新世紀(jì)。

第三次是以新時期“一二三三四”為代表的總體工作思路。黨的十八大以來，民航局黨組認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示批示精神和黨的十八大精神，2016年初，提出新時期“一二三三四”民航總體工作思路。這是民航發(fā)展史上第三個也是規(guī)范化的工作思路。

其中，“一”就是始終踐行人民航空為人民的根本宗旨；“二”就是堅持運(yùn)輸航空和通用航空兩翼齊飛；第一個“三”就是堅持航空安全、真情服務(wù)和廉政風(fēng)險三條底線；第二個“三”就是構(gòu)建機(jī)場網(wǎng)、航線網(wǎng)和運(yùn)行監(jiān)控網(wǎng)“三張網(wǎng)”；“四”就是把空域資源、服務(wù)品質(zhì)、適航審定和應(yīng)急救援作為民航必須補(bǔ)齊的“四個短板弱項”。

5年多來，這一總體工作思路適應(yīng)了建設(shè)民航強(qiáng)國戰(zhàn)略構(gòu)想的全面呈現(xiàn)，凸顯了行業(yè)發(fā)展的重要原則和價值追求，明確了民航改革工作的主攻方向，引領(lǐng)中國民航完成“十三五”目標(biāo)任務(wù)、推進(jìn)民航大國向民航強(qiáng)國的轉(zhuǎn)段進(jìn)階。

第四次是以“十四五”時期“一二三三四”為代表的總體工作思路。今年民航工作會議最突出的亮點(diǎn)是提出了“十四五”時期民航新的“一二三三四”總體工作思路。這是民航發(fā)展史上第四個也是制度化的工作思路，體現(xiàn)為“兩不變和兩大變”和“ 三個層次”的調(diào)整。也就是保持“一二三三四”的整體框架和前面的“一二三”沒有變，而后面的“三”和“四”都發(fā)生顯著變化。把建設(shè)“三張網(wǎng)絡(luò)”調(diào)整為構(gòu)建完善“三個體系”，即功能健全的現(xiàn)代化國家機(jī)場體系、系統(tǒng)布局效率運(yùn)行的航空運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)體系和安全高效的生產(chǎn)運(yùn)行保障體系。同時，把補(bǔ)齊“四個短板”調(diào)整為開拓四個新局面，即民航產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展有新格局、智慧民航建設(shè)有新突破、資源保障能力有新提升、行業(yè)治理體系和治理能力有新成效。

這一總體工作思路保持原有框架形式的穩(wěn)定性，側(cè)重內(nèi)容內(nèi)涵創(chuàng)新，也就是從解決“有沒有”“有多少”向“好不好”“強(qiáng)不強(qiáng)”轉(zhuǎn)變。

總結(jié)四次民航總體工作思路的變革歷程，中國民航已經(jīng)形成了一套依靠階段性發(fā)展思路引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展的工作方法，具有繼承與創(chuàng)新相促進(jìn)、理論與實(shí)踐相結(jié)合、變與不變相統(tǒng)一的鮮明特點(diǎn)。這正是民航總體工作思路的歷史邏輯。

民航總體工作思路既有宏觀思考，也有微觀考量，有著深刻的理論邏輯。

一方面，于宏觀理論處著眼。民航事業(yè)發(fā)展在不同時期呈現(xiàn)不同的階段性特征和發(fā)展要求，制定或調(diào)整總體工作思路必須把握行業(yè)發(fā)展的宏觀維度?！笆奈濉睍r期民航總體工作思路調(diào)整著重考慮了五個宏觀因素。

從發(fā)展基礎(chǔ)看，經(jīng)過“十三五”時期的努力，我國民航市場空間越發(fā)廣闊，航空公司競爭力不斷增強(qiáng)，機(jī)場網(wǎng)絡(luò)布局日趨合理，空管服務(wù)能力穩(wěn)步提升，安全安保水平世界領(lǐng)先，技術(shù)保障水平顯著進(jìn)步，通用航空產(chǎn)業(yè)化發(fā)展蓄勢待發(fā)、參與國際民航合作和交流程度愈加深入、民航自主創(chuàng)新發(fā)展體系初步形成。

從發(fā)展任務(wù)看，我國已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了從航空運(yùn)輸大國向單一航空運(yùn)輸強(qiáng)國的轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)向?qū)崿F(xiàn)從單一的航空運(yùn)輸強(qiáng)國跨入多領(lǐng)域民航強(qiáng)國?！笆奈濉睍r期，我國民航將進(jìn)入發(fā)展階段轉(zhuǎn)換期、發(fā)展質(zhì)量提升期、發(fā)展格局拓展期。這表明在新發(fā)展階段，運(yùn)輸航空、通用航空發(fā)展要求更高、“四型機(jī)場”、“四型空管”建設(shè)現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)更高。

從發(fā)展主題看，高質(zhì)量發(fā)展是我國民航發(fā)展到一定階段的內(nèi)在要求和必然選擇，同時也是安全底線牢、運(yùn)行效率高、服務(wù)品質(zhì)好、經(jīng)濟(jì)效益佳、發(fā)展后勁足的發(fā)展，必須實(shí)現(xiàn)觀念變革、質(zhì)量變革、效率變革和動力變革，在“十四五”時期，構(gòu)建一套民航高質(zhì)量發(fā)展的指標(biāo)體系、統(tǒng)計體系、政策體系、績效體系和考核體系。

從發(fā)展環(huán)境看，盡管當(dāng)前經(jīng)濟(jì)全球化遭遇逆流，特別是受疫情影響，全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈面臨沖擊，但經(jīng)濟(jì)全球化的大趨勢沒有變，中國民航已經(jīng)在全球率先觸底反彈，成為全球恢復(fù)最快、運(yùn)行最好的航空市場，尤其是國內(nèi)市場的客運(yùn)量已經(jīng)接近疫情前的水平，貨機(jī)市場遠(yuǎn)超同期，全年旅客運(yùn)輸量超過美國（暫列）位列全球第一。

從發(fā)展難度看，目前我們處在“兩個大局”“兩個百年”交匯交織期。據(jù)國際航協(xié)預(yù)測，到2024年國際航空運(yùn)輸量才能恢復(fù)到疫情以前的水平，“十四五”期間，我們要暢通航空運(yùn)輸循環(huán)，服務(wù)“一帶一路”和國家全方位對外開放，以國內(nèi)市場為戰(zhàn)略支點(diǎn)，堅持自立自強(qiáng)，培育全球航空市場合作和競爭新優(yōu)勢。

另一方面，于微觀理論處著手。從微觀經(jīng)濟(jì)角度出發(fā)，為實(shí)現(xiàn)民航持續(xù)健康發(fā)展，需要根據(jù)不同時期的突出問題制定解決問題的發(fā)展思路。民航總體工作思路的兩大著力點(diǎn)是擴(kuò)大需求和改善供給。

從擴(kuò)大需求看，總需求的一般模型為Y=C+I+（X-M），即由消費(fèi)（C）、投資（I）、凈出口（X為出口、M為進(jìn)口）組成（政府投資、政府消費(fèi)包括在投資、消費(fèi)中）。2020年，我國GDP突破100萬億，消費(fèi)占65.9%；人均可支配收入突破3.2萬元，人均消費(fèi)支出2.12萬元；我國有世界上最大規(guī)模中等收入消費(fèi)群體和三億多航空人口，有巨大市場潛力。

民航仍然是國家新基建的重點(diǎn)，2019年初新基建政策實(shí)施以來，國家發(fā)展改革委共批準(zhǔn)28個機(jī)場新建或改擴(kuò)建項目，批復(fù)建設(shè)跑道32條，航站樓面積470萬平方米，合計投資4395億元。2020年中國民航局政府基金完成投資1050億元，隨著我國機(jī)場建設(shè)規(guī)模越來越大，投資規(guī)模還會越來越大；通用航空投資熱度不減，隨著低空空域改革取得突破，我國通航市場將迎來爆發(fā)增長，預(yù)計年均增速提高到16.1%。

民航是國際性行業(yè)，現(xiàn)階段民航飛機(jī)、發(fā)動機(jī)、航材等需要大量進(jìn)口，同時國產(chǎn)支線飛機(jī)已經(jīng)規(guī)模化運(yùn)用、大飛機(jī)將逐步進(jìn)入市場。擴(kuò)大民航需求，除爭取國家財政和貨幣政策支持外，最重要的是發(fā)揮民航建設(shè)基金的杠桿作用?？茖W(xué)的市場需求預(yù)測是編制規(guī)劃的基本前提，更是明確發(fā)展思路的重要依據(jù)。

從改善供給看，總供給的一般模型是Y=AF（K，L），即資本（K）、勞動力（L）和全要素生產(chǎn)率（A），F(xiàn)代表著產(chǎn)權(quán)制度，即勞動和資本以及各種生產(chǎn)要素的不同組合。民航是科技密集型和人才密集型行業(yè)，改善民航供給的主要途徑是增加勞動數(shù)量和勞動質(zhì)量，增加資本數(shù)量和提高資本質(zhì)量，改善勞動與資本組合及優(yōu)化資源配置，最關(guān)鍵的是要深化民航供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

當(dāng)前，民航發(fā)展存在結(jié)構(gòu)性矛盾，比如運(yùn)輸航空與通用航空、客機(jī)和貨機(jī)、全服務(wù)航空與低成本航空、大型機(jī)場和中小機(jī)場等，要加大放管服改革力度，著力改變民航人力結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、運(yùn)力結(jié)構(gòu)、運(yùn)行結(jié)構(gòu)、保障結(jié)構(gòu)和政策結(jié)構(gòu)，提供高素質(zhì)人才供給、要素供給、政策供給、動力供給、制度供給，營造良好行業(yè)發(fā)展環(huán)境。民航總體工作思路的微觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是要保持總需求和總供給更高水平動態(tài)平衡。

總之，只有既從宏觀經(jīng)濟(jì)層面著眼，又從微觀經(jīng)濟(jì)角度著手，才能準(zhǔn)確把握民航發(fā)展的階段性特征，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，也才能作出既與時俱進(jìn)又符合實(shí)際的民航總體工作思路，這正是民航總體工作思路的理論邏輯。

黨的十九屆五中全會的核心要義是進(jìn)入新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局。這“三新”分別明確了我國發(fā)展的歷史方位、我國現(xiàn)代化建設(shè)的指導(dǎo)原則和我國經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的路徑選擇，關(guān)乎發(fā)展方位、發(fā)展方向、發(fā)展原則、發(fā)展目的等重大政治問題?！笆奈濉睍r期民航總體工作思路調(diào)整變化適應(yīng)了進(jìn)入新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的新形勢新要求。

首先是適應(yīng)了進(jìn)入新發(fā)展階段的要求。民航立足新發(fā)展階段最顯著的特點(diǎn)是在“十四五”時期民航總體工作思路中堅持了穩(wěn)中求進(jìn)的總基調(diào)。除整體框架不變外，還有“五個不變”。

一是堅持發(fā)展為了人民的思想，堅持人民航空為人民這一根本宗旨長期不變。

二是恪守運(yùn)輸航空和通用航空發(fā)展職責(zé)，堅持實(shí)現(xiàn)兩翼齊飛的初心使命不變。

三是堅持航空安全底線不變。正是由于我們始終把握航空安全底線，實(shí)現(xiàn)持續(xù)安全飛行“120+4”個月、8943萬小時，連續(xù)18年確保了空防安全，培養(yǎng)了以中國英雄機(jī)長等為代表的一批民航安全先進(jìn)典型，培育了極具行業(yè)特色的民航安全文化，我國安全水平穩(wěn)居世界前列。

四是堅持真情服務(wù)底線不變。正是由于我們把真情服務(wù)作為底線要求，近年來航班正常性連續(xù)三年突破80%，2020年達(dá)到88.5%，得到人民群眾廣泛贊譽(yù)。

五是堅持廉政底線不變。黨風(fēng)廉政建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的必然要求，事關(guān)各級領(lǐng)導(dǎo)干部的政治生命，也關(guān)系行業(yè)健康和諧穩(wěn)定發(fā)展。

我們牢牢把握上述三條底線要求，聚焦民航發(fā)展的主要矛盾，推出1574項改革措施，“十三五”時期成為中國民航安全記錄最好、發(fā)展增量最大、綜合效益持續(xù)提升、運(yùn)行服務(wù)品質(zhì)持續(xù)提升、科教創(chuàng)新成果不斷涌現(xiàn)、行業(yè)戰(zhàn)略地位和作用持續(xù)增強(qiáng)、全面從嚴(yán)治黨持續(xù)深化、應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)和完成重大任務(wù)不斷取得成績的五年。

其次是適應(yīng)了貫徹新發(fā)展理念的要求。民航落實(shí)新發(fā)展理念最突出的特色是提出“四型機(jī)場”和“四強(qiáng)空管”建設(shè)目標(biāo)，并在五個方面持續(xù)推進(jìn)。

一是崇尚創(chuàng)新，“十三五”期間，培養(yǎng)行業(yè)專業(yè)人員10.2萬人；推薦立項國家重點(diǎn)研發(fā)計劃項目7項，自主知識產(chǎn)權(quán)的國產(chǎn)校驗(yàn)設(shè)備獲得2019年國家技術(shù)發(fā)明一等獎，2個項目獲國家科技進(jìn)步二等獎，構(gòu)建完善民航科教創(chuàng)新工作格局。

二是注重協(xié)調(diào)，保持“控總量、調(diào)結(jié)構(gòu)”定力，提升航權(quán)、時刻等行業(yè)核心資源配置能力，完善區(qū)域民航發(fā)展戰(zhàn)略和樞紐機(jī)場建設(shè)規(guī)劃，打造基于功能定位的機(jī)場網(wǎng)和航線網(wǎng)，中西部機(jī)場、支線機(jī)場旅客吞吐量增速分別快于全國7.9、76.9個百分點(diǎn)，通航業(yè)務(wù)量年均增長13.7%，快于運(yùn)輸航空增速。

三是倡導(dǎo)綠色，全行業(yè)能源消費(fèi)和碳排放強(qiáng)度穩(wěn)步下降。2019年我國機(jī)場平均每客能耗和每客二氧化碳排放，分別較基線下降15.8%和28.81%。運(yùn)輸航空每噸公里油耗和碳排放較基線下降16.2%，在全球主要航空大國中處于領(lǐng)先位置。

四是厚植開放，2019年，我國已與128個國家或地區(qū)簽署了雙邊航空運(yùn)輸協(xié)定，其中“一帶一路”沿線國家96個，與54個國家保持定期客貨運(yùn)通航。民航國際業(yè)務(wù)量占比已達(dá)35.8%。

五是促進(jìn)共享，圍繞服務(wù)國家戰(zhàn)略，與多個省市簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，優(yōu)化機(jī)場布局，增強(qiáng)區(qū)域性樞紐功能，支持中西部和支線機(jī)場建設(shè)，完成脫貧攻堅任務(wù)，推進(jìn)基本航空服務(wù)試點(diǎn)，航空人口突破三億人，航空服務(wù)覆蓋全國92%的地級行政單元、 88%的人口、93%的GDP產(chǎn)區(qū)。

再次是適應(yīng)了服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局的要求。新發(fā)展格局主要目的是構(gòu)建國內(nèi)循環(huán)為主、國際國內(nèi)循環(huán)相互促進(jìn)發(fā)展格局。民航服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局最鮮明的舉措是在“十四五”民航總體工作思路中明確提出構(gòu)建“三個體系”和開拓“四個新局”的要求。

一是構(gòu)建“三個體系”支撐新發(fā)展格局?！笆濉睍r期基本完成打造“三張網(wǎng)絡(luò)”任務(wù)。截至2020年，全國頒證運(yùn)輸機(jī)場數(shù)量增加到241個，新增跑道41條；全國航路航線總里程達(dá)到23.7萬公里；運(yùn)行監(jiān)控信息網(wǎng)已全面建成，共享了54家機(jī)場和航司的數(shù)據(jù)，共享260項數(shù)據(jù)，日航班覆蓋量超過12000個，航班覆蓋率達(dá)95.16%，完成了國內(nèi)年旅客吞吐量3000萬人次以上的10座機(jī)場的A-CDM建設(shè)評估工作，為亞太地區(qū)機(jī)場A-CDM布局貢獻(xiàn)了力量。

從建設(shè)“三張網(wǎng)絡(luò)”調(diào)整為“構(gòu)建完善三個體系”，就是構(gòu)建完善功能健全的現(xiàn)代化國家機(jī)場體系、系統(tǒng)布局效率運(yùn)行的航空運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)體系、安全高效的生產(chǎn)運(yùn)行保障體系。從“網(wǎng)絡(luò)”到“體系”，不僅是“升級版”，而且是“加強(qiáng)版”；不僅有數(shù)量的要求，而且有質(zhì)量的要求。

二是開拓“四個新局”服務(wù)新發(fā)展格局。“十三五”時期基本完成補(bǔ)齊“四個短板”。五年來共新增航路航線263條，較“十二五”時期增加19.29%；真情服務(wù)理念深入人心，專項行動效果顯著，服務(wù)承諾全面落實(shí)，人民群眾出行滿意度更高、獲得感幸福感更強(qiáng)；適航審定有力地支持了國產(chǎn)民機(jī)發(fā)展，C919大型客機(jī)進(jìn)入審定試飛階段，ARJ21支線客機(jī)進(jìn)入規(guī)模化運(yùn)行階段；健全安全風(fēng)險防控長效機(jī)制，理順民航應(yīng)急管理體系，完善應(yīng)急處置資源保障體系，形成了以民航局運(yùn)行監(jiān)控中心為樞紐、行業(yè)各企事業(yè)單位共同參與的民航特色應(yīng)急指揮體系，基層應(yīng)急救援能力不斷提升，在12個?。ㄊ校╅_展航空醫(yī)療救護(hù)聯(lián)合試點(diǎn)。

“十四五”期間要服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局，就必須對發(fā)展思路進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整。要深化對民航戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)地位的認(rèn)識，科學(xué)統(tǒng)籌航空產(chǎn)業(yè)全鏈條、行業(yè)與地方、行業(yè)與軍隊規(guī)劃發(fā)展，優(yōu)化全國航空產(chǎn)業(yè)總體布局，推動民航產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。要以“四型機(jī)場”和“四強(qiáng)空管”為抓手，以智慧民航建設(shè)構(gòu)建新的競爭優(yōu)勢，把智慧民航建設(shè)貫穿到行業(yè)發(fā)展的全過程和各領(lǐng)域。要重點(diǎn)提升航線、航權(quán)、時刻、政策、信息、數(shù)據(jù)等資源市場化配置水平，確保資源保障能力與行業(yè)發(fā)展需求相適應(yīng)、相匹配。要堅持問題導(dǎo)向，著力破除制約行業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制性障礙，以民航局機(jī)關(guān)為重點(diǎn)，提升行業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

總之，從補(bǔ)齊“四個短板”變成“四個新局”，要求我們在完善產(chǎn)業(yè)鏈、推進(jìn)智慧民航建設(shè)、資源市場化配置和行業(yè)治理效能上下功夫，把短板變長版，把弱項變強(qiáng)項，讓民航成為服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局的重要通道。

綜上所述，我們要把握民航總體工作思路變革的歷史邏輯、理論邏輯、時代邏輯，在職能配置上更加科學(xué)合理、在體制機(jī)制上更加完備完善、在運(yùn)行管理上更加高效協(xié)同，不斷提高掌握“三新”本領(lǐng)，努力形成以“十四五”規(guī)劃為目標(biāo)牽引、以深化改革為實(shí)現(xiàn)途徑和治理手段的“雙引擎驅(qū)動”工作格局，加快民航強(qiáng)國建設(shè)進(jìn)程，以優(yōu)異成績迎接中國共產(chǎn)黨成立100周年。