一、排污許可制度沿革

我國的排污許可制度于1985年在本市率先試點實施。1987年該制度開始在其他部分城市試行。實行伊始，該制度主要針對水污染物進(jìn)行管理。1988年3月，國務(wù)院下發(fā)了以水污染物排放總量控制為核心的《水污染排放許可證管理暫行辦法》。在過去很長一段時間，《暫行辦法》是我國水污染物排放許可制度的主要法規(guī)依據(jù)，該辦法于2007年10月8日正式廢止。1989年，排污許可證制度被列為我國環(huán)境污染防治政策體系的核心“八項制度”之一，同年7月，國家環(huán)保總局發(fā)布了《水污染防治法實施細(xì)則》，規(guī)定對不超過國家和地方規(guī)定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)發(fā)放水排污許可證。1996年，《水污染防治法》修正，對重點污染物排放總量控制制度和重點污染物排放核定制度進(jìn)行了補(bǔ)充。2000年，國務(wù)院對《水污染防治法實施細(xì)則》進(jìn)行了修訂。至此，水污染排放許可證制度在行政法規(guī)層面得以確立。

2003年8月，國家出臺了《行政許可法》，后來成為支撐我國污染物排放許可制度的一項重要法律依據(jù)。2005年7月，水利部公布了《水行政許可實施辦法》，是第一部針對水環(huán)境污染物排放許可制度的部門規(guī)章，為我國水污染排放許可證制度做出了進(jìn)一步探索。2008年《水污染防治法》再次進(jìn)行了修正，本次修正將水污染排放許可制度直接寫入了法律正文，正式在要素法層面對水污染物排放許可制進(jìn)行了明確。

大氣污染物排放許可制度推行相對較晚，2000年以前沒有明確的法律法規(guī)規(guī)章依據(jù)。2000年4月，《大氣污染防治法》修訂，要求對大氣污染物總量控制區(qū)內(nèi)的企事業(yè)單位核發(fā)主要大氣污染物排放許可證，首次在要素法層面確立大氣污染物排放許可制度。2015年，《大氣污染防治法》修正，將大氣污染物排放許可制擴(kuò)展到全部工業(yè)廢氣排放單位，并授權(quán)國務(wù)院另行制定排污許可實施辦法。至此，大氣污染物排放許可制在大氣環(huán)境要素法層面得以全面確立。

2014年，《環(huán)境保護(hù)法》修正，第一次在環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)法層面，正式規(guī)定統(tǒng)一的綜合性排污許可制度，此時距離排污許可證制度的初步探索已經(jīng)過去了30年。

二、十八大以來的現(xiàn)行排污許可制度

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)放在更加重要的戰(zhàn)略地位，著眼于落實地方黨委政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任、企事業(yè)排污單位污染治理主體責(zé)任兩條線，全面深化改革，推動環(huán)境質(zhì)量改善。

為了落實十八大提出的改革任務(wù)，完成環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)法及各個要素法中對排污許可制的具體要求，2016年11月10日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《控制污染物排污許可制實施方案》（以下簡稱《方案》），開啟了現(xiàn)行排污許可制改革的大幕。《方案》明確：排污許可制將建成為固定污染源環(huán)境管理的核心制度，做為企業(yè)守法、部門執(zhí)法、社會監(jiān)督的依據(jù)?！斗桨浮芬?，到2020年，將完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發(fā)工作。

本次排污許可制改革，力圖解決以往固定污染源管理存在的系列問題。一是要建立精簡高效、銜接順暢的固定源環(huán)境管理制度體系。將排污許可制建設(shè)成為固定污染源環(huán)境管理的核心制度，銜接環(huán)評，整合總量控制，為排污收費、環(huán)境統(tǒng)計、排污權(quán)交易等工作提供統(tǒng)一的排放數(shù)據(jù)，減輕企事業(yè)單位負(fù)擔(dān);二是要推動落實企事業(yè)單位治污主體責(zé)任，實施“一證式”管理，要求企業(yè)持證按證排污，落實主體責(zé)任，加大對無證排污或違證排污的處罰力度，實現(xiàn)企業(yè)從“要我守法”向“我要守法”轉(zhuǎn)變;三是要規(guī)范監(jiān)管執(zhí)法，提升環(huán)境管理精細(xì)化水平;推行“一企一證”，綜合許可，將環(huán)境執(zhí)法檢查集中到排污許可證監(jiān)管上。

國家排污許可制首輪核發(fā)工作已經(jīng)于2020年底全面順利完成。經(jīng)過四年的申請與核發(fā)實踐，已形成了以《排污許可管理條例》、《排污許可管理辦法（試行）》行政法規(guī)為基礎(chǔ);以《固定污染源排污許可分類管理名錄》為分級依據(jù);以國家排污許可信息公開系統(tǒng)為平臺;以逾九十部各行業(yè)排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范、自行監(jiān)測技術(shù)指南、污染防治可行技術(shù)指南、環(huán)境管理臺賬與執(zhí)行報告技術(shù)規(guī)范為技術(shù)支撐體系的一整套完整系統(tǒng)。而且，上述法規(guī)規(guī)范仍在持續(xù)更新。同時，證后監(jiān)管執(zhí)法工作也已如火如荼地展開，排污許可制的管理作用已經(jīng)初步顯現(xiàn)。

三、奉賢區(qū)排污許可制落實情況及分析

截至2020年12月31日，區(qū)生態(tài)環(huán)境局累計排查固定污染源底單共6696家。去掉重復(fù)企業(yè)、市管企業(yè)等，實際核發(fā)排污許可證的區(qū)屬企業(yè)427家，完成排污登記的區(qū)屬企業(yè)4546家，另有永久關(guān)閉、長期停產(chǎn)等特殊情形企業(yè)1688家。全區(qū)按時、全面完成了《方案》要求的到2020年底實現(xiàn)固定污染源排污許可全覆蓋的工作任務(wù)。

3.1 分級管理

區(qū)生態(tài)環(huán)境局嚴(yán)格按照《固定污染源排污許可分類管理名錄》核定企業(yè)排污許可管理級別。全區(qū)納入排污許可管理的5008家排污單位中，發(fā)證企業(yè)約占9.2%，登記企業(yè)約占90.8%;全區(qū)已發(fā)證的427家排污單位中，重點管理85家，約占五分之一（19.9%）;簡化管理342家，約占五分之四（80.1%）。其比例見下圖。

3.2 區(qū)域分布

全區(qū)納入排污許可管理的企業(yè)在主要街鎮(zhèn)及開發(fā)區(qū)：如西渡街道、南橋鎮(zhèn)、青村鎮(zhèn)、金匯鎮(zhèn)、四團(tuán)鎮(zhèn)、莊行鎮(zhèn)、柘林鎮(zhèn)、工業(yè)綜合開發(fā)區(qū)、化工區(qū)奉賢分區(qū)、星火開發(fā)區(qū)等均有分布。其中，青村、金匯二鎮(zhèn)發(fā)證登記企業(yè)數(shù)量較多，總數(shù)達(dá)1725家。與全區(qū)產(chǎn)業(yè)布局情況基本保持一致。

3.3 行業(yè)分布及典型行業(yè)分析

全區(qū)已發(fā)證企業(yè)主要集中在紙制品、機(jī)動車燃油零售、涂料制造、金屬表面處理及熱處理加工等行業(yè)。除礦產(chǎn)資源采選、冶煉等一次資源開采和加工行業(yè)外，《固定污染源排污許可分類管理名錄》中的大部分其他發(fā)證行業(yè)我區(qū)亦均有涉及。

全區(qū)已登記企業(yè)主要分布在農(nóng)村污水處理、塑料制品、金屬制品、通用零部件、汽車零部件制造等行業(yè)。除上述行業(yè)外，《名錄》中的其他登記行業(yè)我區(qū)亦均有涉及。排污許可行業(yè)分布與全區(qū)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向情況基本保持一致。

基于全區(qū)紙制品排污單位數(shù)量多、工藝典型、產(chǎn)排污特征類似的特點，本文選取紙制品行業(yè)開展本區(qū)典型行業(yè)分析。

根據(jù)《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》（GB/T4754-2017），紙制品行業(yè)分為2個子行業(yè)：紙和紙板容器制造（2231）、其他紙制品制造（2239）。根據(jù)《固定污染源排污許可分類管理名錄》，紙制品行業(yè)無重點管理企業(yè)，有工業(yè)廢水或者廢氣排放的均屬簡化管理，其他為登記管理企業(yè)。

全區(qū)納入排污許可管理的紙制品企業(yè)共計170家。按管理級別分析，發(fā)證企業(yè)74家（占紙制品企業(yè)總數(shù)的43.5%，占全部發(fā)證企業(yè)的17.3%），全部為簡化管理;登記企業(yè)99家（占紙制品企業(yè)總數(shù)的58.2%）。按行業(yè)類別分析，紙和紙板容器制造（2231）企業(yè)共83家，其中發(fā)證53家，登記30家。其他紙制品制造（2239）企業(yè)共69家，其中發(fā)證17家，登記69家。其比例見下圖。

3.4 特殊情形企業(yè)分析

全區(qū)共對1688家不需要或暫不需要發(fā)證登記的排污單位標(biāo)記為“特殊情形”，包括永久關(guān)閉1668家，無實體、長期停產(chǎn)、正在建設(shè)等情形企業(yè)19家，非固定源1家。沒有位于禁止建設(shè)區(qū)、生產(chǎn)設(shè)施或產(chǎn)品屬于淘汰類的企業(yè)類型。其中，永久關(guān)閉類占特殊情形總數(shù)的98.8%，無實體、長期停產(chǎn)、正在建設(shè)等情形企業(yè)占特殊情形總數(shù)的1.1%。其比例見下圖。

從區(qū)域分布看，全區(qū)永久關(guān)閉類排污單位主要分布在青村鎮(zhèn)、四團(tuán)鎮(zhèn)、金匯鎮(zhèn)、柘林鎮(zhèn)、奉城鎮(zhèn)、南橋鎮(zhèn)、西渡街道、工業(yè)綜合開發(fā)區(qū)、莊行鎮(zhèn)9個街鎮(zhèn)及開發(fā)區(qū)，其數(shù)量占全區(qū)永久關(guān)閉總數(shù)的91.4%，各區(qū)域永久關(guān)閉企業(yè)數(shù)量分布與其工業(yè)企業(yè)基數(shù)一致，符合工業(yè)企業(yè)正常發(fā)展趨勢。

從行業(yè)分布看，全區(qū)永久關(guān)閉類型企業(yè)主要分布在金屬制品、家具制造、汽車零部件及配件制造、紙制品等行業(yè)。上述行業(yè)中，小微型加工類企業(yè)數(shù)量多，此類企業(yè)規(guī)模小，流動性高，相較2017年的“二污普”基數(shù)，永久關(guān)閉的數(shù)量較多。同時，隨著部分地區(qū)污水管網(wǎng)等市政設(shè)施建設(shè)推進(jìn)，不少農(nóng)村污水處理設(shè)施也已永久關(guān)閉。

3.5 小結(jié)

現(xiàn)行排污許可制改革開始以來，奉賢區(qū)生態(tài)環(huán)境局、街鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)開展了大量工作，取得了重大成果。

首先，按時、全面完成了國務(wù)院、生態(tài)環(huán)境部和市生態(tài)環(huán)境局對固定污染源排污許可全覆蓋的工作部署。作為市郊的工業(yè)大區(qū)，奉賢區(qū)面積大、企業(yè)多、流動快、行業(yè)復(fù)雜，這些都為排污許可全覆蓋工作帶來了相當(dāng)大的挑戰(zhàn)。區(qū)生態(tài)環(huán)境局開拓思路、積極進(jìn)取，借助第三方支撐單位、街鎮(zhèn)開發(fā)區(qū)及環(huán)保管家的力量，多點發(fā)力，妥善應(yīng)對了這一挑戰(zhàn)，順利完成了工作目標(biāo)。

第二，及時、科學(xué)地對發(fā)證登記情況進(jìn)行分析總結(jié)。排污許可證的核發(fā)和排污登記工作帶來了大量企業(yè)數(shù)據(jù)信息，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)推向了“大數(shù)據(jù)”時代。區(qū)生態(tài)環(huán)境局妥善利用信息、充分分析數(shù)據(jù)，對全區(qū)排污單位的區(qū)域分布、行業(yè)分布和排污情況做到“心中有數(shù)”。這些工作為未來的固定污染源一證式精細(xì)化管理打下了堅實基礎(chǔ)。

四、排污許可制未來趨勢

一、全面提升核發(fā)質(zhì)量

固定污染源排污許可實現(xiàn)全覆蓋后，排污許可證作為排污單位“生產(chǎn)運行期唯一的行政許可”、作為“一證式”管理的核心，將成為對排污單位監(jiān)管的載體和主要抓手。排污許可證載明的管理要求，將細(xì)化到每家企業(yè)的具體情形。這對提升許可證核發(fā)質(zhì)量提出了必然要求。

全覆蓋工作時間緊、任務(wù)重，過程中產(chǎn)生細(xì)節(jié)的疏漏在所難免。生態(tài)環(huán)境部也提出“先發(fā)證、后規(guī)范”的工作目標(biāo)。全覆蓋后，作為“一證式”管理的核心的排污許可證核發(fā)質(zhì)量將得到進(jìn)一步重視，生態(tài)環(huán)境部、市生態(tài)環(huán)境局的各類質(zhì)量抽查工作任務(wù)將進(jìn)一步強(qiáng)化。區(qū)生態(tài)環(huán)境局唯有加強(qiáng)質(zhì)量檢查，提升第三方技術(shù)支撐單位業(yè)務(wù)水平，才能夠有效地提升本區(qū)排污許可證核發(fā)質(zhì)量，為后續(xù)監(jiān)管夯實基礎(chǔ)。

二、有序銜接環(huán)評制度

目前，排污許可與環(huán)評之間銜接的總體原則是：排污許可按環(huán)評要求落實，做好程序和內(nèi)容的銜接。對于發(fā)生重大變動的，排污單位應(yīng)按要求辦理相關(guān)環(huán)評手續(xù);屬于非重大變動的，排污單位應(yīng)提交《建設(shè)項目非重大變動的環(huán)境影響分析說明》，再申領(lǐng)排污許可證。原則上，排污許可證中不能包含超出環(huán)評許可的內(nèi)容。此類銜接方式仍然較為機(jī)械，尤其是環(huán)評的總量預(yù)測計算方法，與許可排放量計算方法，目前還無法做到有機(jī)統(tǒng)一，這為后續(xù)排污單位實際排放量考核和達(dá)總量判定構(gòu)成了一定障礙。未來，排污許可與環(huán)評將進(jìn)行有序銜接，以解決這一問題。

三、推進(jìn)證后監(jiān)管執(zhí)法

依證監(jiān)管是排污許可制是否能夠有效實施的關(guān)鍵。市生態(tài)環(huán)境局已連續(xù)三年下發(fā)《關(guān)于開展排污許可證專項執(zhí)法檢查的通知》，要求各級監(jiān)管部門應(yīng)按照“誰核發(fā)、誰監(jiān)管”的原則定期開展監(jiān)管執(zhí)法。這對于全區(qū)的環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法工作，既提出了艱巨的挑戰(zhàn)，也提供了寶貴的機(jī)會。挑戰(zhàn)自不必言，何來機(jī)會之說呢？筆者認(rèn)為，堅定不移地推進(jìn)并實踐依證監(jiān)管制度，將形成有法可依、有據(jù)可循、有效可期的固定污染源日常監(jiān)管態(tài)勢和秩序，有力地解決從前環(huán)評制度“重審批、輕監(jiān)管”的弊端，實現(xiàn)排污單位不脫管，真正改善環(huán)境質(zhì)量。

排污許可證專項執(zhí)法檢查，任務(wù)復(fù)雜繁重，內(nèi)容專業(yè)性強(qiáng)，時間要求緊迫，對環(huán)境執(zhí)法隊伍的建設(shè)提出了極高的要求。只有未雨綢繆、及早準(zhǔn)備，才能跟上后續(xù)工作需要，保證后續(xù)執(zhí)法檢查工作的質(zhì)量，使環(huán)境執(zhí)法真正成為證后管理的強(qiáng)有力抓手。

四、強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任

《排污許可管理條例》和《排污許可管理辦法（試行）》均強(qiáng)調(diào)企業(yè)主體責(zé)任，規(guī)定了自行監(jiān)測、臺賬記錄、執(zhí)行報告、信息公開等四項內(nèi)容。企業(yè)承諾各項主體責(zé)任的落實，對其完整性、真實性、合法性負(fù)責(zé)，隨時備查、長時合法，從而實現(xiàn)從“要我守法”向“我要守法”轉(zhuǎn)變。

未來，區(qū)生態(tài)環(huán)境局應(yīng)加強(qiáng)對企業(yè)的指導(dǎo)幫扶，使企業(yè)按相應(yīng)的行業(yè)技術(shù)規(guī)范要求，落實自行監(jiān)測、臺賬記錄、執(zhí)行報告、信息公開主體責(zé)任，促進(jìn)排污許可證管理規(guī)范化，實現(xiàn)對行業(yè)內(nèi)企業(yè)的定量化、精細(xì)化、信息化管理。

作者簡介：姓名：薛涵秋 出生年月—：1993-10 性別：男 民族：漢 籍貫：上海 職務(wù)/職稱：助理工程師 學(xué)歷：全日制本科 研究方向：排污許可證 單位全名：奉賢區(qū)環(huán)境監(jiān)測站 單位郵編?：?201400

奉賢區(qū)環(huán)境監(jiān)測站?201400