黃穎

（中國浦東干部學(xué)院，上海 201204）

在實踐與理論的交互中探索黨內(nèi)基層民主之路
——“深化黨內(nèi)基層民主實踐創(chuàng)新”研討會綜述

黃穎

（中國浦東干部學(xué)院，上海 201204）

2009年8月和11月，習近平同志和李源潮同志分別對《領(lǐng)導(dǎo)參考》刊載的《深化黨務(wù)公開的有益實踐和探索——上海市閔行區(qū)推進黨務(wù)公開工作研究報告》作了重要批示。為了深入貫徹十七屆四中全會精神，認真落實習近平同志和李源潮同志重要批示精神，2009年12月19日，中國浦東干部學(xué)院與中共上海市閔行區(qū)委聯(lián)合舉辦了“深化黨內(nèi)基層民主實踐創(chuàng)新”研討會。研討會在上海市閔行區(qū)召開，來自中央黨校、中央政策研究室、中組部黨建研究所、中國社會科學(xué)院、中國浦東干部學(xué)院、清華大學(xué)、北京大學(xué)等單位的30多位黨建專家和上海、四川、湖北、浙江、陜西等地的黨建工作者，就基層黨內(nèi)民主實踐創(chuàng)新問題進行了面對面的探討。中共上海市委副書記、中國浦東干部學(xué)院第一副院長殷一璀出席會議并講話。中國浦東干部學(xué)院常務(wù)副院長馮俊和中共閔行區(qū)委書記孫潮分別致辭。

研討會上，上海市閔行區(qū)委、浦東新區(qū)區(qū)委，四川省成都市委、巴中市委、雅安市委，浙江省臺州市黃巖區(qū)委，陜西省西安市未央?yún)^(qū)委，湖北省宜昌市委分別結(jié)合各自近些年來在黨內(nèi)民主建設(shè)方面的實踐探索作了交流發(fā)言，暢談了推進黨內(nèi)民主進程中的實際做法、發(fā)現(xiàn)的問題和所做的思考。李君如、蔡長水、王長江、白津夫、劉靖北、劉昀獻等黨建專家作了精彩的主旨發(fā)言、點評或講評。會議組織有序、氣氛熱烈、討論深入，呈現(xiàn)出理論與實踐緊密結(jié)合、經(jīng)驗交流與問題探討相互交融、創(chuàng)造性探索與批判性反思相互砥礪的良好局面。

黨員是黨的肌體的細胞和黨的活動的主體，黨的基層組織是黨全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，黨的十七屆四中全會在部署黨內(nèi)民主建設(shè)時，一個顯著的亮點，就是提出了發(fā)展黨內(nèi)民主要以加強黨內(nèi)基層民主建設(shè)為基礎(chǔ)，這一論斷清楚地指明了中國發(fā)展民主的現(xiàn)實有效的路徑。在這次會議中，來自黨建一線工作者的鮮活講述讓與會者欣喜地體會到我國黨內(nèi)基層民主建設(shè)的勃勃生機，感受到基層黨員干部群眾首創(chuàng)精神的彌足珍貴。從會議的交流發(fā)言中可以看到，這些地區(qū)在推進黨內(nèi)基層民主建設(shè)方面，以保障黨員民主權(quán)利為根本，在推進黨務(wù)公開、促進黨內(nèi)民主決策、改革黨內(nèi)選舉制度、強化民主監(jiān)督以及探索擴大黨內(nèi)基層民主多種實現(xiàn)形式等方面，做了大量有益探索，取得了突破性進展，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，推進黨務(wù)公開，保障黨員的知情權(quán)。巴中市有序開放“五會”〔市、縣（區(qū)）黨委常委會、全委會、人大常委會、政府常務(wù)會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委會〕，廣泛邀請各級黨代表、人大代表、政協(xié)委員、無黨派人士、農(nóng)民、城鎮(zhèn)居民、一線工人、離退休老干部參加黨的會議，讓廣大群眾充分知情，了解黨務(wù)，參與黨務(wù)，支持黨的工作；拓展公開內(nèi)容，明確將重要會議、文件、黨內(nèi)事務(wù)、單位職責、民主評議、反腐倡廉六個方面作為黨務(wù)公開的重點內(nèi)容，對公開時間、形式、程序進行了全面規(guī)范；搭建公開平臺，依托網(wǎng)絡(luò)、電視等媒體，開辦了“我與書記說說心里話”、“周末會客廳”等對話互動平臺。臺州市黃巖區(qū)將黨務(wù)公開和政務(wù)公開、村務(wù)公開等結(jié)合起來；將黨務(wù)公開工作納入黨建工作目標考核，聘請黨務(wù)公開監(jiān)督員，建立黨務(wù)公開監(jiān)督員例會和督查落實制度，確保黨務(wù)公開工作真正落到實處。

第二，改革黨內(nèi)基層選舉制度，落實黨員的選擇權(quán)。巴中市通過“三票”（多渠道提名票、公開推薦票、差額選舉票）開展農(nóng)村基層干部的公推直選。雅安雨城區(qū)和滎經(jīng)縣的黨員直接選舉縣級黨代表工作從精心設(shè)計程序入手，實行席位固定、自愿報名、承諾演講、差額競爭、黨員直選、秘密性投票、當場唱票計票、公布選舉結(jié)果，以透明度體現(xiàn)公正性，增加了公信度，用程序民主保障了實體民主。宜昌市在堅持完善“兩推一選”的基礎(chǔ)上，又在每個縣市區(qū)選擇1-2個村進一步實行了村黨組織成員“一票制”選舉試點，實行無候選人、無推薦環(huán)節(jié)、以黨員一次性投票選舉的結(jié)果直接產(chǎn)生村黨組織書記和其他成員的辦法。西安市未央?yún)^(qū)形成了以實名推薦、公開比選和差額票決為主要內(nèi)容的干部選任新模式?？疾炜己酥?，實行“基層干部群眾評、‘兩代表一委員’評、考察考核組評、職能部門評、區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)評”的“五票評價”；在推薦中，采用公開推薦、訪談推薦、組織部門推薦、“3+4”推薦（即區(qū)委書記，兩名副書記再加組織部長，紀委書記，人大、政協(xié)黨組書記）的“四步推薦法”；而且，把推薦方式由無記名改為實名，使推薦投票真正“與己有關(guān)”。在表決上，實行兩輪無記名差額票決并當場公布結(jié)果。

第三，實行民主決策，擴大黨員的參與權(quán)。閔行區(qū)以完善黨內(nèi)民主決策機制為核心，對區(qū)委全委會運行機制進行了一系列改革。把關(guān)于全區(qū)“人、財、事”的重大問題，納入全委會審議和決策范疇；全委會由每年兩次改為四次，每次圍繞一個專題（財政、黨建、干部人事等）召開；完善了全委會的議事和決策規(guī)程，從原來的“報告、討論”改為“報告、討論、詢問、票決”，使決策過程更加完整和規(guī)范；通過引入詢問制度、優(yōu)化表決方式、擴大網(wǎng)絡(luò)征詢等方式擴大黨員群眾對黨內(nèi)決策的參與度；通過設(shè)立專門工作委員會、“三聯(lián)四會”群眾工作機制〔區(qū)委委員聯(lián)系區(qū)黨代表、基層黨委（黨工委）委員聯(lián)系基層黨代表、黨代表聯(lián)系黨員群眾的“三聯(lián)”機制和區(qū)委常委會議事會、基層黨委（黨工委）議事會、基層黨（總）支部議事會、基層黨員群眾代表議事會的“四會”制度〕、提案工作機制等方式，不斷擴大黨員群眾對黨內(nèi)事務(wù)的參與度。四川省成都市針對推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、產(chǎn)權(quán)制度改革的現(xiàn)實需要，初步構(gòu)建了“以村黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，村民（代表）會議為村級自治事務(wù)最高決策機構(gòu)，村民議事會為常設(shè)決策機構(gòu)，村委會為執(zhí)行機構(gòu)，集體經(jīng)濟組織為獨立市場法人，各種其它經(jīng)濟社會組織廣泛參與、充滿生機活力的村級治理機制”。尤其是村民議事會制度頗具特色。村民議事會制度分為村民小組議事會和村民議事會兩個層面，村民小組議事會成員由村民直接選舉產(chǎn)生，村民議事會成員從村民小組議事會成員中選舉產(chǎn)生，村民議事會作為常設(shè)的議事決策機構(gòu)，受村民（代表）會議委托，在授權(quán)范圍內(nèi)行使村級事務(wù)的議事權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。同時，加強黨組織對議事會的領(lǐng)導(dǎo)。村民議事會較好地解決了村民代表大會較難召開、村民代表大會職能虛化等問題，提高了決策的參與度和執(zhí)行效果，增強了黨組織的凝聚力和公信力。浦東新區(qū)金橋鎮(zhèn)黨委探索建立了農(nóng)村黨員議事會制度，在村級組織作出重大決定或與群眾利益密切相關(guān)的決定前，由黨員代表共同商議，讓黨員先知道、先討論、先行動，并通過落實黨員代表聯(lián)系黨員和群眾制度、開展黨員設(shè)崗定責活動、黨員帶頭示范等方式，把村級組織的決定宣傳開去，使之成為全村黨員、群眾的共同意愿和共同行動。臺州市黃巖區(qū)積極探索村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治運行機制，構(gòu)建了以“三化十二制”為主要內(nèi)容的村級工作運行機制（“三化”是指“兩委”運行規(guī)范化、村民自治法制化、村務(wù)監(jiān)督民主化，“十二制”是指村黨組織工作、村委會工作、村委會向村黨組織報告工作、村“兩委”聯(lián)席會議和聯(lián)章聯(lián)簽等與“三化”相配套的十二個操作層面的制度）。

第四，加強民主監(jiān)督，保證黨員的監(jiān)督權(quán)。閔行區(qū)專門成立由區(qū)紀委牽頭，區(qū)委委員、紀委委員、區(qū)黨代表、相關(guān)部門人員及有關(guān)專家組成的紀委監(jiān)督檢查小組，對常委會重要議題的決策程序和執(zhí)行情況進行全程督查。巴中市開展對“一把手”的開放式民主測評，建立群眾評價體系開展對縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨政正職實行公開民主測評，當場公布結(jié)果，并將測評結(jié)果切實作為組織考核依據(jù)。加強對“一把手”的問責監(jiān)督，對不負責任的“一把手”進行撤、免職處理。臺州市黃巖區(qū)通過健全監(jiān)督聯(lián)席例會制度、疏通黨內(nèi)監(jiān)督渠道、疏通群眾監(jiān)督渠道等方式著力加強黨內(nèi)監(jiān)督體系建設(shè)。

在交流中，各地區(qū)的代表還坦陳了實踐中遇到的問題和困惑。一是少數(shù)縣鄉(xiāng)黨委領(lǐng)導(dǎo)民主素質(zhì)、能力與黨的民主執(zhí)政要求還不相適應(yīng)。缺乏推進民主建設(shè)的動力，不善于引導(dǎo)、發(fā)動黨員、群眾。二是部分農(nóng)村黨員群眾的民主素質(zhì)與其主體地位還不相適應(yīng)。他們更關(guān)注經(jīng)濟致富，參與村級民主管理的熱情不高；不能正確理解民主的價值，選舉過程中拉票賄選時有發(fā)生。三是配套法規(guī)制度與民主發(fā)展進程不相適應(yīng)?！吨袊伯a(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》相關(guān)規(guī)定與基層民主選舉發(fā)展狀況不相適應(yīng)，導(dǎo)致各地在操作上各行其是。對于“賄選”的界定和處罰等問題，也需要從規(guī)章上予以明確。四是基礎(chǔ)保障狀況與基層民主發(fā)展新趨勢不相適應(yīng)。黨員民主素質(zhì)的教育提升機制、村黨組織書記激勵保障機制、村級黨組織民主選舉經(jīng)費保障機制等都亟需強化。

對于各地區(qū)代表的交流發(fā)言，黨建專家們分別給予了精辟而深刻的點評，并就如何進一步推進黨內(nèi)基層民主提出了建議。一是對黨內(nèi)基層民主建設(shè)的重要性要有科學(xué)認識。民主的發(fā)展需要適合的社會土壤，基層民主基礎(chǔ)比較好、效用比較大、風險比較小、對于培育民主發(fā)育的社會土壤十分重要。而且，近年來城鄉(xiāng)一體化進一步深刻推動經(jīng)濟社會的變革，也要求黨組織必須要加強民主的進程?；鶎拥念I(lǐng)導(dǎo)干部尤其是“一把手”要切實增強自身的民主意識和能力，推動黨內(nèi)基層民主建設(shè)。二是對黨內(nèi)基層民主的內(nèi)涵要有科學(xué)把握。民主是由許多環(huán)節(jié)共同構(gòu)成的，是一個系統(tǒng)。既有授權(quán)民主，也有決策民主；有參與民主，也有協(xié)商民主；有執(zhí)行民主，還有民主監(jiān)督。所有這些環(huán)節(jié)共同構(gòu)成了民主的完整鏈條?，F(xiàn)在村級民主實踐中出現(xiàn)的許多問題是由于對授權(quán)民主這個環(huán)節(jié)做得比較到位，而后面不到位，由此而產(chǎn)生了不均衡；鄉(xiāng)鎮(zhèn)相對來說在決策民主、參與民主、民主監(jiān)督等方面做得比較到位，但在授權(quán)民主環(huán)節(jié)上還有待于進一步推進。下一步推進基層民主應(yīng)該從整體性的角度加以思考。三是對黨內(nèi)基層民主發(fā)展進程要有科學(xué)的態(tài)度。既要大力鼓勵和支持基層的黨內(nèi)民主創(chuàng)新，又要實現(xiàn)“有序”發(fā)展，應(yīng)該從全黨角度著眼，設(shè)立一定的邊界，有一定的空間，讓大家有足夠的動力和余地去探索，從而真正調(diào)動基層推進實踐創(chuàng)新的積極性。四是黨內(nèi)基層民主建設(shè)要有科學(xué)的結(jié)構(gòu)。要堅持分層次推進，不同的地區(qū)、不同的經(jīng)濟條件下，基層黨員和群眾對黨內(nèi)民主的認識是不同的，對民主的訴求也不同，要注意到因為經(jīng)濟發(fā)展不同所導(dǎo)致的民主訴求的差異；要堅持有重點推進，應(yīng)該從那些與人民群眾切身利益關(guān)系最直接的方面去推進，這樣才能夠充分調(diào)動黨員群眾參與的積極性，真實地展開民主學(xué)習、民主訓(xùn)練的過程，也才能夠解決民主化進程中出現(xiàn)的一些問題，例如廉價投票權(quán)、賄選等問題。五是黨內(nèi)基層民主建設(shè)要有科學(xué)的制度。在強調(diào)制度創(chuàng)新的同時，要避免制度過于繁瑣，既要解決問題又要簡便。而且，要有相應(yīng)的配套機制“使制度運轉(zhuǎn)起來”。同時，要關(guān)注現(xiàn)行制度與實踐探索之間的配套問題。六是對黨內(nèi)基層民主建設(shè)的創(chuàng)新經(jīng)驗要進行科學(xué)總結(jié)?；鶎拥膶嵺`創(chuàng)新做法十分寶貴，要及時總結(jié)經(jīng)驗，把這些好做法上升到理性認識，進而升華為深入推進黨內(nèi)基層民主建設(shè)的巨大動力，避免出現(xiàn)“一花獨放、后繼乏人”的局面。與會代表還一致認為，這種理論與實踐相結(jié)合的研討方式富有成效，建議以此為開端，定期召開“黨內(nèi)基層民主建設(shè)論壇”，為理論工作者與實踐探索者深入交流探討提供一個平臺。

[責任編輯 姜華東]

2009-12-28

黃穎(1978-)，女，浙江紹興人，中國浦東干部學(xué)院講師，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院博士生。