南京市規(guī)劃和自然資源局江寧分局 李榮平，王婧

一、鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展管理的縣級困境

鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展的傳統(tǒng)難題在不同層面有著不同的重點和不同的表現(xiàn)?？h級行政區(qū)作為城鄉(xiāng)復(fù)合的基本行政單元，在鄉(xiāng)村管理中面臨著更為復(fù)雜的困境。

（一）統(tǒng)籌全域格局與貫通基層管理

縣級行政單元由于有一定規(guī)模的地域空間，且完整體現(xiàn)了城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的共存關(guān)系，因而肩負(fù)著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)全域的基本任務(wù)?？h（市、區(qū)）對鄉(xiāng)村地區(qū)的建設(shè)發(fā)展管理，一方面要求從宏觀角度協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，系統(tǒng)考慮城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間的良性關(guān)系，對鄉(xiāng)村地區(qū)的整體格局有一個全面的把握，促進城鄉(xiāng)空間互動、鄉(xiāng)村空間聯(lián)動。另一方面，要求有效打通基層行政管理的關(guān)節(jié)，將基本的底線、原則、目標(biāo)貫徹到鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)），發(fā)揮對基層行政單元管理工作的指導(dǎo)作用。這兩方面要求帶來的難度在于，縣級鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展管理既要泛又要精，往往兩頭難以兼顧。

（二）維系整體協(xié)調(diào)與打造特色差異

另一重困惑在于縣級層面對于鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展的管理如何處理好“同”和“異”的關(guān)系。一方面，縣級行政單元的管理要促進“勁往一處使”，引導(dǎo)全域鄉(xiāng)村發(fā)展目標(biāo)的一致性和鄉(xiāng)村建設(shè)風(fēng)貌的協(xié)調(diào)性，統(tǒng)一全域的相關(guān)管理規(guī)定、制度等，避免基層各行其是、亂象叢生。而另一方面，縣級層面也要考慮到實際情況的多樣性和復(fù)雜性，差異必然存在，且差異不等于混亂，反而是避免同質(zhì)化低效發(fā)展的重要手段。如何在協(xié)同的基本面上，客觀地看待差異、科學(xué)地利用差異、有效地創(chuàng)造差異，也是縣級層面鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展管理的重任。既要求同又要存異，是縣級行政主體面臨的又一大挑戰(zhàn)。

（三）保障基本民生與服務(wù)多元需求

鄉(xiāng)村作為基本的社會單元，生態(tài)、生產(chǎn)、生活功能齊全，因此涉及到的管理條線也一應(yīng)俱全、十分復(fù)雜。同時，又由于鄉(xiāng)村長時間受城鄉(xiāng)二元制度的限制，在建設(shè)發(fā)展方面長期落后于城鎮(zhèn)地區(qū)，因此在公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生、建設(shè)風(fēng)貌等方面的保障、提升任務(wù)更加艱巨。在我國當(dāng)前的發(fā)展階段，基本的民生保障仍是鄉(xiāng)村管理中面對最多的問題。當(dāng)然，隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的廣泛實施，一大批鄉(xiāng)村已經(jīng)涌現(xiàn)出除了基本性保障問題之外的發(fā)展性問題，例如，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級和門檻管理，鄉(xiāng)村資本的有效支撐和無序入侵，利益主體的權(quán)責(zé)保護和矛盾協(xié)調(diào)等。這些問題如果不在縣級層面有一個基本的應(yīng)對，落實到基層兵來將擋、各個擊破，難免會造成更大的混亂。因此，縣級層面的鄉(xiāng)村建設(shè)管理既要處理好溫飽問題，還要服務(wù)好更高層面的多元化發(fā)展需求，確實也并非易事。

（四）鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展管理的規(guī)劃訴求

綜合來看，縣級鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展管理的多重困境亟待尋找一個可用的抓手以找到一個有效的突破口，以解決“粗”與“細(xì)”協(xié)調(diào)、“同”與“異”協(xié)調(diào)、“低”與“高”協(xié)調(diào)等難題。由于建設(shè)發(fā)展與空間的關(guān)系是密不可分的，而空間管理的傳統(tǒng)手段必訴諸于規(guī)劃，因此在新的規(guī)劃語境中，縣級行政單位有必要在國土空間規(guī)劃體系中依托有效的規(guī)劃手段，來實現(xiàn)有效的鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展管理。

二、國土空間規(guī)劃體系中的鄉(xiāng)村規(guī)劃

（一）鄉(xiāng)村空間的重視

新的國土空間規(guī)劃融合了原來的主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等各類空間規(guī)劃，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)等各項國土空間要素，鄉(xiāng)村地區(qū)作為重要的生態(tài)空間承載地和農(nóng)民生產(chǎn)生活的載體，也受到更多的重視。在強調(diào)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的國土空間體系下，明顯強化了對鄉(xiāng)村生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間的關(guān)注。一方面，堅持山水林田湖草生命共同體理念，要求劃定生態(tài)保護紅線，加強生態(tài)保護與生態(tài)修復(fù)，構(gòu)建生態(tài)廊道和生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，重視生態(tài)空間的優(yōu)化。另一方面，要求劃定永久基本農(nóng)田保護區(qū)，并在資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價的基礎(chǔ)上，科學(xué)有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，重視農(nóng)民生產(chǎn)生活空間的優(yōu)化。

（二）村莊規(guī)劃的定位

從規(guī)劃層級和內(nèi)容類型來看，新的國土空間規(guī)劃體系共分為“五級三類”?！拔寮墶笔菑目v向看，對應(yīng)我國的行政管理體系，分五個層級，就是國家級、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級。其中，國家級規(guī)劃側(cè)重戰(zhàn)略性，省級規(guī)劃側(cè)重協(xié)調(diào)性，市縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃側(cè)重實施性?！叭悺笔侵敢?guī)劃的類型，分為總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專項規(guī)劃?？傮w規(guī)劃強調(diào)綜合性，是對一定區(qū)域涉及的國土空間保護、開發(fā)、利用、修復(fù)進行全局性的安排。詳細(xì)規(guī)劃強調(diào)實施性，是對具體地塊用途和開發(fā)強度等作出的實施性安排。新的國土空間規(guī)劃體系中，特別明確了在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)應(yīng)以一個或幾個行政村為單元，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃，作為詳細(xì)規(guī)劃，指導(dǎo)鄉(xiāng)村地區(qū)的各項國土空間開發(fā)保護活動，進一步規(guī)范了村莊規(guī)劃的法定地位。

（三）縣級層次的迷茫

綜上所述，國土空間規(guī)劃體系充分重視鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃，對于鄉(xiāng)村生態(tài)、生產(chǎn)、生活要素的規(guī)劃都提出了指導(dǎo)要求。針對鄉(xiāng)村地區(qū)的直接指導(dǎo)性規(guī)劃，目前明確的是詳細(xì)規(guī)劃類型——“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃，所屬層級是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（幾個行政村共同編制）或行政村（單個行政村編制）。在縣級層面，除了國土空間總體規(guī)劃統(tǒng)籌三區(qū)三線，確定鄉(xiāng)村地區(qū)建設(shè)發(fā)展的總體原則和框架外，沒有指定明確的規(guī)劃類型對鄉(xiāng)村地區(qū)進行更為深入的研究和指導(dǎo)。然而，鄉(xiāng)村規(guī)劃僅僅依賴總體規(guī)劃的宏觀指導(dǎo)和村莊規(guī)劃的個案研究是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，確有必要在縣級層面對鄉(xiāng)村地區(qū)進行專項規(guī)劃，一方面細(xì)化總體規(guī)劃對鄉(xiāng)村地區(qū)的管控要求，另一方面協(xié)調(diào)下級村莊規(guī)劃的行動方向，以較為系統(tǒng)地統(tǒng)籌指導(dǎo)全縣（市、區(qū)）的鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展。

三、實施管理視角下的規(guī)劃探索

（一）完善縣級鄉(xiāng)村規(guī)劃體系

目前，江蘇省為應(yīng)對縣級層面鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展困境和鄉(xiāng)村規(guī)劃的空白，已經(jīng)率先在規(guī)劃方面進行了一些創(chuàng)新探索，推動開展了縣級層面的鄉(xiāng)村專項規(guī)劃——鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的編制工作。旨在落實《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》及相關(guān)上級文件精神，順應(yīng)村莊發(fā)展規(guī)律和演變趨勢，根據(jù)不同村莊的發(fā)展現(xiàn)狀、區(qū)位條件、資源稟賦等，按照集聚提升、融入城鎮(zhèn)、特色保護、搬遷撤并的思路，分類推進鄉(xiāng)村振興。江蘇省的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃主要著眼于解決縣級層面鄉(xiāng)村地區(qū)的統(tǒng)籌規(guī)劃與分類管理等基本問題，是一種普適、必要的鄉(xiāng)村地區(qū)專項規(guī)劃類型，能夠有效解決一般鄉(xiāng)村地區(qū)的縣級規(guī)劃需求。然而，在實際應(yīng)用過程中，一些高水平發(fā)展鄉(xiāng)村仍反映出有更多的建設(shè)發(fā)展問題，需要在縣級層面進行更多的研究和規(guī)劃。因此，首先有必要在國土空間規(guī)劃體系中進一步補充完善縣級層面的鄉(xiāng)村專項規(guī)劃，以解決不同問題、應(yīng)對不同需求，有效地在總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃之間起到橋梁作用（如圖1）。

圖1 縣級鄉(xiāng)村專項規(guī)劃的定位

（二）優(yōu)化規(guī)劃管理效力傳導(dǎo)

以規(guī)劃加強縣級鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展管理的另一個路徑，就是優(yōu)化規(guī)劃本身效力的傳導(dǎo)，主要包括兩個方面，一是規(guī)劃之間的傳導(dǎo)，二是管理之間的傳導(dǎo)。

1.規(guī)劃傳導(dǎo)

縣級鄉(xiāng)村專項規(guī)劃在總體規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃之間進行補充，本身就是對規(guī)劃類型之間效力傳導(dǎo)的加強。從這個角度上，縣級鄉(xiāng)村專項規(guī)劃首先應(yīng)充分體現(xiàn)總體規(guī)劃的目標(biāo)指標(biāo)、空間布局、管控要求等，對其進行嚴(yán)格落實和深化細(xì)化。在作為上位規(guī)劃的總體規(guī)劃尚未定論之前，專項規(guī)劃的研究也有必要，可以作為前期專題研究與總體規(guī)劃的編制同步開展，并將相關(guān)結(jié)論反饋總體規(guī)劃的編制過程，不斷互動協(xié)調(diào)和完善兩個規(guī)劃的內(nèi)容。與此同時，縣級鄉(xiāng)村專項規(guī)劃應(yīng)明確自身的先行主導(dǎo)作用，作為上位規(guī)劃指導(dǎo)“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃編制?？h級鄉(xiāng)村專項規(guī)劃應(yīng)確定村莊規(guī)劃編制的底線要求和引導(dǎo)建議，提出村莊規(guī)劃的編制時序和主體建議，指導(dǎo)村莊規(guī)劃的編制流程、內(nèi)容和方法。相應(yīng)的，“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃應(yīng)在縣級鄉(xiāng)村專項規(guī)劃的目標(biāo)指標(biāo)和總體框架下，全面落實用地、設(shè)施、風(fēng)貌、產(chǎn)業(yè)、文化等各方面的管控引導(dǎo)要求，進一步明確村莊發(fā)展目標(biāo)和相關(guān)規(guī)模、指標(biāo)，妥善安排各類用地布局和建設(shè)發(fā)展工作。

2.管理傳導(dǎo)

就縣域鄉(xiāng)村地區(qū)的建設(shè)發(fā)展管理來說，規(guī)劃管理效力在行政管理層級之間的傳導(dǎo)主要是從縣（市、區(qū)）到鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街道）到村（社區(qū)）的過程。從這個角度看，通過縣級的鄉(xiāng)村專項規(guī)劃有效實現(xiàn)對鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展管理效力的貫穿，正是縣域鄉(xiāng)村專項規(guī)劃最重要的使命。首先，在規(guī)劃內(nèi)容上應(yīng)關(guān)注對不同層級對應(yīng)的鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展管理內(nèi)容進行分別規(guī)劃及安排。例如在縣（市、區(qū)）層面，應(yīng)著重關(guān)注鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展目標(biāo)的制定和總體布局結(jié)構(gòu)的把握；在鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街道）層面，應(yīng)著重關(guān)注主導(dǎo)功能、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、特色塑造的管控引導(dǎo)；在村（社區(qū)）層面，應(yīng)著重關(guān)注設(shè)施配套、工程建設(shè)等具體內(nèi)容。其次，在規(guī)劃方法上，應(yīng)探索有效手段將不同層級的內(nèi)容緊密銜接起來。一方面，可以關(guān)注結(jié)構(gòu)設(shè)計，通過縱向嵌套的規(guī)劃結(jié)構(gòu)和結(jié)構(gòu)上的規(guī)劃要求制定，實現(xiàn)規(guī)劃內(nèi)容與規(guī)劃層次的有效對接。另一方面，可以關(guān)注行動指導(dǎo)，通過對不同層面管理內(nèi)容的界定以及相應(yīng)具體的建設(shè)發(fā)展項目制定，實現(xiàn)對規(guī)劃實施與規(guī)劃層次的有效對接。

四、區(qū)域鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃的江寧實踐

（一）實踐案例簡介

1.江寧概況

江寧位于南京市中南部，北鄰南京主城區(qū)，東與句容市接壤，東南與溧水區(qū)毗鄰，西南與安徽省馬鞍山市相鄰，西鄰長江與浦口區(qū)隔江相望。2000年江寧撤縣建區(qū)，如今已成為南京主城的重要組成部分，是典型的發(fā)達(dá)地區(qū)大都市近郊區(qū)。江寧的鄉(xiāng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境優(yōu)良、建設(shè)基礎(chǔ)較好、旅游發(fā)展興旺，從而也帶來了發(fā)展需求多元、參與主體復(fù)雜、管理難度較大等一系列問題（如圖2）。

圖2 南京市江寧區(qū)區(qū)位示意圖

2.規(guī)劃概況

面對江寧這樣的發(fā)達(dá)地區(qū)大都市近郊鄉(xiāng)村，基礎(chǔ)性問題已經(jīng)得到解決，卻面臨著更為復(fù)雜的發(fā)展環(huán)境和管理難題，因此亟需探索一種更適用的規(guī)劃類型，應(yīng)對其高起點上的發(fā)展提升和規(guī)劃管理需求，提供切實可行的有效指導(dǎo)。

因此，江寧區(qū)根據(jù)自身實際，創(chuàng)新組織開展了區(qū)域鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃，定位為國土空間規(guī)劃體系中縣級層面鄉(xiāng)村專項規(guī)劃，作為鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的補充，旨在助力江寧鄉(xiāng)村實現(xiàn)全域化、特色化提升，為其規(guī)劃實施管理提供有力抓手。針對以上需求，規(guī)劃在實施管理方面重點探索了結(jié)構(gòu)化管理、定量化管理、圖則化管理和項目化管理四條路徑，以通過規(guī)劃手段加強對江寧鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展的有效管理。

（二）結(jié)構(gòu)化管理

結(jié)構(gòu)化管理的目的在于從頂層設(shè)計層面加強對規(guī)劃管理目標(biāo)的整體把握。江寧鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃中，建立了“鄉(xiāng)村空間結(jié)構(gòu)”和“鄉(xiāng)村管控結(jié)構(gòu)”，分別從平面化和立體化角度提供對江寧鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展進行綜合管理的抓手。

1.鄉(xiāng)村空間結(jié)構(gòu)

通過多元化的鄉(xiāng)村空間結(jié)構(gòu)設(shè)計，發(fā)揮區(qū)域統(tǒng)籌聯(lián)動效應(yīng)，打造互動互促的發(fā)展板塊以及可知可感的特色空間。針對江寧目前規(guī)劃和建設(shè)缺乏全域統(tǒng)籌抓手、區(qū)政府部門對于鄉(xiāng)村總體發(fā)展格局不清晰的問題，為其提供準(zhǔn)確的分區(qū)發(fā)展定位，建立鮮明可感的結(jié)構(gòu)藍(lán)圖和特色標(biāo)簽。規(guī)劃江寧鄉(xiāng)村空間結(jié)構(gòu)為“兩帶四廊四片區(qū)”?！皟蓭А笔莾蓷l串接重要資源、聯(lián)動全區(qū)發(fā)展的差異化發(fā)展帶，分別為繞越文化休旅帶和郊野綜合發(fā)展帶；“四廊”是四條依托山水資源形成的天然生態(tài)廊道，分別為兩山廊道牛首山廊道、青龍山——湯山廊道，兩水廊道濱江廊道、秦淮河廊道；“四片區(qū)”是四個具有不同主導(dǎo)功能和不同風(fēng)貌、產(chǎn)業(yè)、文化特色的片區(qū)，分別為東部片區(qū)、中部片區(qū)、南部片區(qū)、西部片區(qū)。

2.鄉(xiāng)村管控結(jié)構(gòu)

通過多層次的鄉(xiāng)村管控結(jié)構(gòu)設(shè)計，落實空間結(jié)構(gòu)的實際載體，促進鄉(xiāng)村總體格局的實現(xiàn)。對口部門、街道、社區(qū)等不同層次的管理主體，分層傳導(dǎo)管控要求，結(jié)合各層次空間單元的類型劃分，進行差異化、精細(xì)化管理。規(guī)劃江寧鄉(xiāng)村管控結(jié)構(gòu)為“4類17個功能單元、4類24個核心組團、5類1605個自然村”。功能單元是鄉(xiāng)村管控體系的基本單位，根據(jù)承擔(dān)鄉(xiāng)村功能的重點不同，分為生態(tài)涵養(yǎng)型功能單元5個、城郊聯(lián)動型功能單元4個、服務(wù)發(fā)展型功能單元5個、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)型功能單元3個；核心組團是鄉(xiāng)村管控體系的建設(shè)支點，落實并擴充現(xiàn)有特色田園鄉(xiāng)村組團，是各街道和功能單元重點發(fā)展的村莊載體；自然村鄉(xiāng)村管控體系的基礎(chǔ)組成，對接鎮(zhèn)村布局規(guī)劃相關(guān)結(jié)論，實現(xiàn)村莊分類管理全覆蓋，分為集聚提升類村莊202個、特色保護類村莊132個、城郊融合類村莊24個、搬遷撤并類村莊274個、其他一般村莊973個。

（三）定量化管理

定量化管理的優(yōu)勢在于進一步明確了規(guī)劃管理的行動目標(biāo)，并提供了可度量的標(biāo)準(zhǔn)。在江寧鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃中，主要是將體現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展綜合內(nèi)涵的目標(biāo)進行量化，并通過多種方法科學(xué)預(yù)測鄉(xiāng)村建設(shè)用地指標(biāo)，以幫助實現(xiàn)國土空間資源的精準(zhǔn)管理。

1.發(fā)展目標(biāo)定量化

結(jié)合“山水田園之美居，興榮郊野之典范”的總體發(fā)展定位，針對鄉(xiāng)村振興的二十字總體要求，與江蘇省基本實現(xiàn)現(xiàn)代化指標(biāo)相結(jié)合，制定產(chǎn)業(yè)興旺指標(biāo)、生態(tài)宜居指標(biāo)、鄉(xiāng)風(fēng)文明指標(biāo)、治理有效指標(biāo)和生活富裕指標(biāo)等五個類型的量化目標(biāo)指標(biāo)，以GDP、人均GDP、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、環(huán)境質(zhì)量、農(nóng)民收入、設(shè)施配套等指標(biāo)值為代表，將鄉(xiāng)村發(fā)展目標(biāo)具體化（如表1）。

表1 江寧區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展指標(biāo)一覽表

2.建設(shè)指標(biāo)定量化

規(guī)劃全面梳理鄉(xiāng)村建設(shè)用地指標(biāo)，一方面對當(dāng)前非集中建設(shè)用地進行校核與轉(zhuǎn)化引導(dǎo)，另一方面對鎮(zhèn)村布局規(guī)劃中的搬遷撤并類村莊進行用地整理，基于用地盤整和減量測算，預(yù)測未來江寧鄉(xiāng)村的建設(shè)用地總量范圍。同時，采取人均指標(biāo)和規(guī)劃比較等方法進一步校核鄉(xiāng)村建設(shè)用地規(guī)模，并將最終結(jié)論反饋給江寧區(qū)國土空間總體規(guī)劃予以參考（如表2）。

表2 江寧區(qū)鄉(xiāng)村用地指標(biāo)整理一覽表

（四）圖則化管理

圖則化管理的優(yōu)勢在于加強了規(guī)劃管理的可讀性，且有利于未來相關(guān)內(nèi)容向法定化轉(zhuǎn)換。江寧鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃創(chuàng)新繪制了規(guī)劃管理圖則，以街道為單位，作為直觀可視的規(guī)劃實施管理依據(jù)，全面凝練規(guī)劃核心內(nèi)容。根據(jù)實施內(nèi)容的剛彈性差異，分為鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展管控圖則和鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展引導(dǎo)圖則。

1.鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展管控圖則

管控圖則主要體現(xiàn)規(guī)劃的剛性管控內(nèi)容，明確底線嚴(yán)肅性，強制村莊規(guī)劃落實。主要包括三個方面：（1）三線管控：生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。（2）基本設(shè)施：道路交通設(shè)施、市政公用設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施。（3）建設(shè)用地：規(guī)劃發(fā)展村莊建設(shè)用地、非規(guī)劃發(fā)展村莊建設(shè)用地。

2.鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展引導(dǎo)圖則

引導(dǎo)圖則主要體現(xiàn)規(guī)劃的彈性引導(dǎo)內(nèi)容，保障發(fā)展靈活性，建議村莊規(guī)劃采納。主要包括以下五個方面：（1）發(fā)展定位：主導(dǎo)功能、主導(dǎo)風(fēng)貌、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、主導(dǎo)文化。（2）體系結(jié)構(gòu)：所屬片區(qū)、功能單元劃分、村莊分類。（3）建設(shè)引導(dǎo)：用地建設(shè)引導(dǎo)要求、建筑風(fēng)貌引導(dǎo)要求。（4）實施管理：景觀、產(chǎn)業(yè)、文化等建設(shè)發(fā)展內(nèi)容。（5）近期項目：項目類型、項目名稱、項目內(nèi)容及規(guī)模、責(zé)任主體等。

（五）項目化管理

項目化管理的優(yōu)勢在于落實了規(guī)劃實施的具體行動和建設(shè)發(fā)展管理的確切對象。在江寧鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃中，通過多次、多部門、多主體協(xié)調(diào)，制定了區(qū)域、街道、社區(qū)三個層面的近期建設(shè)項目庫。根據(jù)項目空間跨度和責(zé)任主體差異，明確不同層面項目庫中的項目類型、內(nèi)容及規(guī)模，落實責(zé)任主體，以保證規(guī)劃的落地性，實現(xiàn)不同層面的建設(shè)發(fā)展目標(biāo)和效果。

1.區(qū)（縣）級項目庫

區(qū)級項目庫以夯實發(fā)展框架和完善區(qū)域設(shè)施為主要任務(wù)，包括廊道建設(shè)、發(fā)展帶建設(shè)等，如開展河道水系整治、完善區(qū)域通道、打造交通出入口景觀節(jié)點、補充區(qū)域旅游服務(wù)設(shè)施、建設(shè)文化展示設(shè)施等項目。

2.街道（鎮(zhèn)）級項目庫

街道級項目庫主要包括用地、設(shè)施、景觀方面的環(huán)境提升工程和產(chǎn)業(yè)振興工程，如開展土地綜合整治工程、礦跡地治理和修復(fù)工程，以修復(fù)生態(tài)環(huán)境、統(tǒng)籌土地資源；開展農(nóng)路提檔升級工程、文化服務(wù)設(shè)施提升工程、市政工程，提高基礎(chǔ)公共服務(wù)水平；開展綠道建設(shè)工程和沿線景觀建設(shè)工程，在完善綠道體系的基礎(chǔ)上提升線性景觀風(fēng)貌；開展農(nóng)業(yè)提升工程，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園；開展旅游提升工程，建設(shè)重要景區(qū)景點，提振經(jīng)濟發(fā)展和鄉(xiāng)村人氣。

3.社區(qū)（村）級項目庫

社區(qū)級項目庫則更加深入具體到村莊本身的微觀建設(shè)，包括開展公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)工程、文化服務(wù)設(shè)施提升工程及各類市政設(shè)施提升工程，完善社區(qū)、自然村層面的基本公共服務(wù)，提高整體水平；開展村莊人居條件提升工程，改善村莊人居環(huán)境，解決農(nóng)民住房相關(guān)問題；開展農(nóng)田景觀建設(shè)工程，打造具有特色的農(nóng)田大地景觀；開展農(nóng)業(yè)提升工程，打造一村一品、特色項目，建設(shè)必要的農(nóng)業(yè)服務(wù)設(shè)施；開展旅游提升工程，打造田園綜合體、旅游精品村、特色旅游項目，建設(shè)必要的服務(wù)設(shè)施。

（六）實踐案例小結(jié)

江寧是美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃、建設(shè)的先發(fā)地區(qū)，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的領(lǐng)軍地區(qū)，江寧鄉(xiāng)村的建設(shè)發(fā)展長期走在全國前列，其管理面臨的困境較為全面且具有一定的代表性。在當(dāng)前的規(guī)劃體系中，江寧以鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃為形式進行的創(chuàng)新探索，建議納入縣級層面的鄉(xiāng)村地區(qū)專項規(guī)劃，以完善鄉(xiāng)村地區(qū)的國土空間規(guī)劃體系。同時，其在規(guī)劃內(nèi)容和方法上對加強管理效力傳導(dǎo)的嘗試，在近一年的實踐過程中被證明是頗有成效的，可以為相關(guān)地區(qū)提供有益的借鑒。

五、結(jié)語

縣級的鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展管理與縣級的國土空間規(guī)劃密不可分，通過規(guī)劃手段加強縣級層面對鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展的管理是十分有效的途徑。在新的國土空間規(guī)劃體系建立之際，積極探索鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃類型和規(guī)劃編制方法，應(yīng)對實際管理中的困難和需求，貫徹并發(fā)揮規(guī)劃對于空間保護開發(fā)的管理效力，既是國土空間規(guī)劃的使命所在，也是鄉(xiāng)村振興的時代要求。江寧的實踐邁出了有意義的一步，為當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)村建設(shè)發(fā)展管理提供了有力支撐。下一步，江寧的經(jīng)驗是否可以廣泛推廣，在不同類型的地區(qū)應(yīng)當(dāng)進行怎樣的改良和創(chuàng)新，未來還可能出現(xiàn)哪些新的挑戰(zhàn)，又應(yīng)當(dāng)如何完善和應(yīng)對，這些仍待我們不斷地探索和探討。