尹志鋒 逯曄慧

（作者系中國國投高新產(chǎn)業(yè)投資有限公司副總經(jīng)理兼總法律顧問，中國工商銀行內(nèi)部審計局廣州分局風(fēng)險經(jīng)理）

金融系統(tǒng)是現(xiàn)代社會資金融通的主要渠道，也是洗錢犯罪的易發(fā)、高發(fā)領(lǐng)域。隨著全球金融監(jiān)管制度與反洗錢監(jiān)管政策的不斷嚴(yán)格和完善，洗錢犯罪逐步向特定非金融行業(yè)滲透，不法分子往往會選擇現(xiàn)金流量大，監(jiān)管相對薄弱的特定非金融行業(yè)清洗“黑錢”，為非法所得尋求“合法出路”。20世紀(jì)90年代開始，不法分子通過黃金洗錢的各種方式逐步為世人所知。黃金洗錢活動與非法毒品販賣、商品非法貿(mào)易、有組織犯罪活動密切相關(guān)。近年來，國際組織和各國政府開始加強(qiáng)對黃金行業(yè)洗錢的研究，并發(fā)布研究報告，揭示了黃金行業(yè)的特點(diǎn)、漏洞、洗錢手法、風(fēng)險隱患，并將黃金行業(yè)洗錢風(fēng)險管控要求納入監(jiān)管要求或國際社會普遍遵循的建議。國際組織、各國各地區(qū)雖然對黃金行業(yè)反洗錢管控做出了一些探索，但由于起步階段晚、對黃金行業(yè)了解有限、對資金和商品的流動缺乏有效跟蹤、國際聯(lián)合調(diào)查和執(zhí)法較少等原因，實際管控效果并不理想。金融行動特別工作組FATF2015年開展黃金行業(yè)洗錢調(diào)查，黃金行業(yè)從業(yè)公司中，約三分之一表示公司未受到政府或監(jiān)管當(dāng)局的任何監(jiān)管約束。本文聚焦實物黃金供應(yīng)鏈?zhǔn)艿较村X行為青睞的原因、主要活動，通過對全球黃金行業(yè)反洗錢監(jiān)管舉措的分析，揭示黃金行業(yè)存在的管控弱項，并提出對應(yīng)的管理建議。

一、黃金行業(yè)洗錢誘因與主要活動

（一）黃金行業(yè)受到洗錢行為青睞的六大原因

1.固有屬性的高價值性

一是黃金歷史傳承的流通性。在人類社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，黃金經(jīng)歷了從商品到貨幣再到商品的演化，在全球貨幣市場的價值尺度和流通手段職能逐步弱化，但商品、支付和投資的三重功能在民間認(rèn)可度一直沒變，并具有較高的交換價值與使用價值，也可以作為交易貨幣進(jìn)行不法交易，因此其高價值性也受到不法分子和洗錢行業(yè)的厚愛。

二是黃金投資收益的穩(wěn)定性。黃金在成為貨幣前，就以稀缺性而具有財富儲藏功能和避險功能，隨著黃金市場的流通與發(fā)展，黃金的保值和投資功能得到充分發(fā)揮。對普通投資者來說，相比復(fù)雜的金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)，黃金交易簡單，容易理解，更值得信賴，收益穩(wěn)定，價格波動不大，被視為抵御投資風(fēng)險、鎖定投資收益的資產(chǎn)，黃金的投資收益性與不法分子變現(xiàn)非法所得的價值導(dǎo)向一致。

2.物理特點(diǎn)的易轉(zhuǎn)移性

一是黃金物理形態(tài)的可塑性。黃金經(jīng)過簡單加工即可轉(zhuǎn)化成不同大小和不同形狀，原始狀態(tài)不易被發(fā)現(xiàn)。任何一種形狀的黃金都可用來交易，價值也基本不受影響，黃金的天生物理結(jié)構(gòu)具備的極強(qiáng)變現(xiàn)能力、交易簡單性和便利性，都有利于非法資金快速轉(zhuǎn)換。

二是黃金運(yùn)輸攜帶的便捷性。黃金密度高、體積小，易熔化、易分割、易運(yùn)輸、易攜帶、易隱藏，不法分子可以通過募集人員，化整為零或偽裝成日常用品，躲避監(jiān)測與檢查，實施跨境運(yùn)輸，進(jìn)行后續(xù)加工，實現(xiàn)資產(chǎn)價值的跨地理位置轉(zhuǎn)移。在回收黃金環(huán)節(jié)，客戶身份識別是難以確定的，走私也成為轉(zhuǎn)移黃金的最理想方式之一。

三是黃金實物產(chǎn)品的同質(zhì)性。相比而言，鉆石、珠寶和古董等其他洗錢工具的檢測門檻較高，全球黃金及其產(chǎn)品都是同質(zhì)的，簡單檢驗的精度就能達(dá)到不錯的水平，高精度檢驗設(shè)備也不貴，不法分子使用黃金洗錢，進(jìn)入門檻不高，洗錢成本較低。

3.結(jié)算方式的強(qiáng)隱蔽性

一是交易結(jié)算的現(xiàn)金密集性。世界上大部分國家沒有對現(xiàn)金購買黃金業(yè)務(wù)的監(jiān)管，準(zhǔn)入門檻低，現(xiàn)金購買黃金業(yè)務(wù)受到監(jiān)管有限。相比其他金融資產(chǎn)和交易媒介，黃金的交易、流通和結(jié)算容易出現(xiàn)在銀行系統(tǒng)之外，具有現(xiàn)金密集性、高交易量、隱蔽性等特點(diǎn)，資金可以不通過銀行系統(tǒng)流轉(zhuǎn)，為賬外核算提供了現(xiàn)實條件，資金來源、交易痕跡容易隱藏，較難追溯上下游聯(lián)系，很容易被不法分子所利用。

二是交易對手的身份匿名性。全球范圍內(nèi)，黃金場外交易市場缺乏有效的管理約束，在利益等因素驅(qū)動下，為避免過多盤問和記錄而丟失客戶，交易雙方?jīng)]有動力也不愿意要求客戶提供身份資料，這為匿名交易創(chuàng)造了有利條件，對交易雙方當(dāng)事人身份信息掌握有限，身份信息很難跟蹤核實。同時，在實物交易方式下，通過熔煉改變黃金外觀、形態(tài)后，難識別交易對象、資金來源和黃金等級，回收金價值評估標(biāo)準(zhǔn)的缺失也是黃金市場藏匿洗錢犯罪的重要原因之一。

4.交易空間的泛全球性

一是收益分配的全球適用性。黃金的貨幣屬性逐漸弱化，但其內(nèi)在價值仍為全球接受，需求量大且穩(wěn)定，黃金交易不受地域影響，可在全球以貨幣形式兌換，因此經(jīng)常作為現(xiàn)金替代物償還債務(wù)，分配犯罪活動所得收益。

二是交易鏈條的復(fù)雜多樣性。實物黃金交易鏈條涉及開采、加工、銷售和回收等多個環(huán)節(jié)，再加上銀行和互聯(lián)網(wǎng)機(jī)構(gòu)推出的黃金業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，交易鏈條過長，常常出現(xiàn)交易資金量與真實黃金交易量不匹配的情況，洗錢資金滲入其中較難監(jiān)測，均給不法分子留下較大洗錢空間。

三是虛擬交易的貿(mào)易偽裝性。在涉及黃金實物的國際貿(mào)易中，黃金數(shù)量、來源和質(zhì)量等也容易被造假，黃金不必真實存在或發(fā)生實體交易，甚至只作為發(fā)票或貨單上的交易商品，用來證明資金的大量變動，掩飾和轉(zhuǎn)移犯罪所得和收益，達(dá)到非法來源合法化的目的。

5.市場容量的長持續(xù)性

一是全球儲備的持續(xù)增長性。全球可供使用的黃金總量較大，歷史上已開采量超過20萬噸，其中大約三分之二在1950年后開采，由于黃金基本上不可毀壞，所有黃金仍然以某種形式存在于世界上。大型黃金主產(chǎn)地的黃金生產(chǎn)規(guī)?？蛇_(dá)數(shù)十噸，即使是幾千萬價值的黃金買賣也較難引起關(guān)注，將非法收入混入合法收入被發(fā)現(xiàn)的可能性降低。

二是交易使用的超長周期性。幾千年人類文明史上，黃金始終受到各國官僚和民眾的迷戀。近年來，每年全球有數(shù)百萬人在大量市場內(nèi)遵循透明的國際價格進(jìn)行黃金買賣，私下交易的數(shù)量雖無法統(tǒng)計但也數(shù)目驚人，持有或買賣黃金自然是各類不法分子保持或變現(xiàn)不當(dāng)獲利的長期穩(wěn)定手段之一。

6.線上交易的不規(guī)范性

近年來，互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)逐漸成為黃金交易的重要平臺，但互聯(lián)網(wǎng)交易平臺良莠不齊，主體資格、經(jīng)營模式、產(chǎn)品設(shè)計和支付方式等不同程度存在管理不規(guī)范、不透明、不到位的問題，假分級、假產(chǎn)品和假交易等時有發(fā)生，存在難識別客戶身份、難追蹤支付痕跡、難開展交易追溯等管理漏洞，給欺詐和洗錢提供了不透明的交易空間，線上交易受到洗錢分子和追捧，并成為洗錢和恐怖融資的新途徑。

（二）黃金實物供應(yīng)鏈中的洗錢活動

1.黃金實物供應(yīng)鏈四個環(huán)節(jié)的洗錢活動

犯罪分子利用黃金從事洗錢犯罪活動主要有兩種方式：清洗非法資金，清洗非法黃金。黃金實物供應(yīng)鏈分為開采、加工、交易、回收四個環(huán)節(jié)。開采環(huán)節(jié)的非法活動主要包括：支持恐怖主義融資、盜采礦砂、尋租性腐敗、非法開采、走私和欺詐等。加工環(huán)節(jié)的非法活動主要包括：走私和欺詐等，這也是黃金開采環(huán)節(jié)洗錢活動的一個重要后續(xù)活動。交易環(huán)節(jié)的非法活動包括：虛假貿(mào)易、政策套利、信用套現(xiàn)、欺詐、稅務(wù)欺詐和逃稅等?；厥窄h(huán)節(jié)的非法活動包括：虛構(gòu)價格和變賣清洗等，主要是清洗偷盜、搶劫和欺騙等手段獲取的非法黃金。

2.黃金實物供應(yīng)鏈的洗錢行為

典型的洗錢分為放置、離析、融合三個階段。所處供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)不同，黃金實物供應(yīng)鏈各環(huán)節(jié)的洗錢犯罪手法、犯罪形式、風(fēng)險隱患、管理漏洞也各不相同。放置階段，主要是把非法資金投入經(jīng)濟(jì)體系。離析階段，通過復(fù)雜交易，掩蓋不法收入的來源和去向，使不法收入的非法特征和性質(zhì)變得模糊。融合階段，清洗后的資金以合法的面目用于正當(dāng)?shù)纳虡I(yè)活動。部分洗錢行為中，三階段有明顯的區(qū)分。但并不是所有洗錢行為都具有三個階段，且三個階段并非嚴(yán)格遵循遞進(jìn)關(guān)系。具體到黃金市場來看，放置發(fā)生在開采、加工、交易、回收四個環(huán)節(jié)，離析和融合主要發(fā)生在交易環(huán)節(jié)。

二、全球黃金行業(yè)反洗錢監(jiān)管與管理現(xiàn)狀

長期以來，全球組織和各國監(jiān)管一致致力于打擊和防范黃金行業(yè)的洗錢活動，制定系列制度，加強(qiáng)對行業(yè)的監(jiān)管，積累了一定的實踐經(jīng)驗，有助于黃金行業(yè)反洗錢監(jiān)管和管控能力的提升。

（一）黃金行業(yè)監(jiān)管歷史沿革與主要舉措

1.金融行動特別工作組（FATF）

作為國際上最權(quán)威的反洗錢和反恐怖融資國際組織，F(xiàn)ATF及其制定的《四十項建議》（含后續(xù)版本）已經(jīng)被全球各國認(rèn)同，為各國開展反洗錢工作提供了國際標(biāo)準(zhǔn)，并被運(yùn)用到反洗錢實踐中。

1992年9月，美國、意大利、西班牙、哥倫比亞等8個國家和地區(qū)聯(lián)合開展的代號為“綠冰”（GreenIce）的國際反毒執(zhí)法行動，通過美國緝毒總署近3年的臥底行動，破獲了橫跨北美洲、南美洲、歐洲的“卡利毒品集團(tuán)”的販毒大案，被認(rèn)為是“直插非法毒品行業(yè)心臟的一次監(jiān)控行動”，也使世界最大國際販毒集團(tuán)被正法?！熬G冰”行動中，200余名嫌犯被抓獲，5000萬美元涉毒資金被查封凍結(jié)，還繳獲了珠寶、游艇、賽車等大量實物?！熬G冰”行動揭示了毒販多年來大量利用零售店鋪和進(jìn)出口公司等非金融行業(yè)進(jìn)行洗錢卻未被發(fā)現(xiàn)的事實，非金融行業(yè)的洗錢風(fēng)險由此才真正受到國際反洗錢社會的特別關(guān)注?！熬G冰”行動引發(fā)了FATF對非金融行業(yè)洗錢風(fēng)險的早期研究。1992年9月，F(xiàn)ATF法律組第4次會議首次開始研究非金融行業(yè)反洗錢問題，并意識到這項任務(wù)的長期性、復(fù)雜性。因為這是現(xiàn)金使用量大或在主營業(yè)務(wù)之外經(jīng)營某些金融業(yè)務(wù)的行業(yè)，也被認(rèn)為是洗錢行為廣泛利用的行業(yè)。

1996年，F(xiàn)AFT明確將非金融行業(yè)納入新修訂的《四十項建議》，在第9項明確規(guī)定：“國家有關(guān)當(dāng)局應(yīng)考慮將第10—21項和第23項建議（1996年版《四十項建議》10—21項、23項的主要內(nèi)容為：客戶身份識別、記錄保存、增強(qiáng)型盡職調(diào)查、對反洗錢管控不充分國家的應(yīng)對舉措、國家反洗錢信息系統(tǒng)的建立和使用）應(yīng)用于非金融行業(yè)所從事的或允許或不受禁止的商業(yè)性金融活動，金融活動包括但不限于附件所列活動。對于某些特別情況，如偶爾或者有限度地從事一項金融活動，應(yīng)由各國自行決定是否采取反洗錢措施”，但在非金融行業(yè)中未明確單列出特定非金融行業(yè)。

1998年2月12日，F(xiàn)ATF發(fā)布了《1996—1997年洗錢類型分析報告》，首次深入分析了非金融行業(yè)洗錢問題。對特定非金融行業(yè)的洗錢風(fēng)險分析中考慮了黃金市場洗錢的可能性。報告指出：鑒于黃金市場的規(guī)模，對洗錢是一個真正的威脅。由于黃金具有普遍接受的交換媒介；不確定時期可作為對沖工具；每日定價，具有合理的可預(yù)見價值；在世界市場上交易；匿名性；其形式易于改變；經(jīng)銷商為了模糊審計線索而對交易進(jìn)行離析的可能性，重復(fù)開具發(fā)票、虛假發(fā)貨和其他欺詐行為的可能性等特點(diǎn)，對于洗錢者來說，黃金是一種非常受歡迎的資源。并指出：黃金是唯一可與貨幣相媲美的原材料。雖然其他貴金屬和鉆石被用于回收利用，但洗錢者更喜歡黃金。此外，毒品路線，特別是海洛因，與黃金路線相當(dāng)吻合。在南亞和中東廣泛存在的哈瓦拉（地下錢莊或非正規(guī)價值轉(zhuǎn)移體系。通常與中東、非洲或亞洲的部分地區(qū)相關(guān)，且通常涉及正規(guī)銀行體系以外的跨國價值轉(zhuǎn)移），也與黃金路徑相關(guān)。

1999年2月10日，F(xiàn)ATF發(fā)布的《1997—1998年洗錢類型分析報告》指出：由于針對傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)的反洗錢監(jiān)管不斷強(qiáng)化，通常導(dǎo)致那些希望匿名購買金條的客戶轉(zhuǎn)向其他渠道。在許多FATF成員國，沒有針對黃金交易商或其他從事黃金交易的非銀行金融機(jī)構(gòu)的可疑交易報告要求。此外，盡管金條的進(jìn)出口似乎是洗錢計劃的一個關(guān)鍵部分，但缺乏黃金進(jìn)出口報告要求，似乎妨礙了對非法活動的偵查。報告還描述了通過購買黃金清洗非法資金、降低交易金額規(guī)避黃金購買報告要求、從增值稅率較低的國家進(jìn)口黃金以規(guī)避稅款、作為哈瓦拉及黑市比索交易的交換媒介等洗錢方式。

2003年2月14日，F(xiàn)ATF發(fā) 布《2002—2003年洗錢類型分析報告》，再次對黃金市場洗錢行為進(jìn)行了研究。 據(jù)FATF專家說，它既被用作（通過走私或非法黃金貿(mào)易）洗錢的非法資金來源，也被用作（通過用非法資金直接購買黃金）洗錢的實際工具。大多數(shù)涉及黃金的洗錢活動都與非法麻醉品販運(yùn)、有組織犯罪活動以及貨物和商品的非法貿(mào)易有關(guān)，并提供了黃金零售購買作為直接洗錢方法、購買黃金清洗腐敗資金、通過虛開發(fā)票構(gòu)造黃金交易清洗資金、黃金走私等案例。

2003年，F(xiàn)ATF發(fā)布的《40+9 項建議》進(jìn)一步完善了特定非金融行業(yè)的規(guī)定，擴(kuò)大了建議適用范圍，全面提升了特定非金融行業(yè)的反洗錢地位。FATF《40+9 項建議》中的“建議12”要求貴金屬和寶石經(jīng)銷商在與客戶進(jìn)行金額超過15000 美元或歐元的現(xiàn)金交易時，應(yīng)采取“建議5”中的客戶盡職調(diào)查措施；對于“建議6”中的政治人物、“建議8”中的非面對面交易和“建議11”中的異常交易應(yīng)采取強(qiáng)化盡職調(diào)查；“建議16”還要求經(jīng)銷商按照本國的金融情報中心（FIU）規(guī)定的現(xiàn)金金額起點(diǎn)報告可疑交易。

2008年6月，F(xiàn)ATF發(fā)布《貴金屬和寶石交易商基于風(fēng)險的方法指南》，對“貴金屬交易商和珠寶交易商”的范圍做了界定，交易商包括：貴金屬和珠寶的開采人員、中間業(yè)務(wù)經(jīng)紀(jì)人和買家、寶石切割和拋光人員、貴金屬精煉和提純?nèi)藛T、用貴金屬和寶石制造珠寶的生產(chǎn)者、零售商、舊貨市場和廢品回收市場的買賣者。指引指出貴金屬和珠寶行業(yè)存在的特有洗錢和恐怖融資風(fēng)險，建議主管當(dāng)局、自律組織、從業(yè)機(jī)構(gòu)和人員充分認(rèn)識行業(yè)洗錢風(fēng)險，加強(qiáng)合作，共同采取有效應(yīng)對舉措，防范洗錢和恐怖融資風(fēng)險。

2012年2月，F(xiàn)ATF發(fā)布《關(guān)于打擊洗錢、恐怖融資、大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散融資的國際標(biāo)準(zhǔn)：FATF 建議》（“新40 項建議”）。“特定非金融行業(yè)”在第四部分“預(yù)防性措施”中以專題形式出現(xiàn)，該行業(yè)的反洗錢措施分別集中到第22項和第23項的“客戶盡職調(diào)查”“其他措施”兩項建議中，使得特定非金融行業(yè)反洗錢自成獨(dú)立體系的特點(diǎn)更加明顯和突出。按建議22、23 及其釋義，貴金屬和珠寶交易商作為特定非金融行業(yè)和職業(yè)，在為客戶辦理業(yè)務(wù)過程中，當(dāng)客戶從事現(xiàn)金交易等于或超過15000 美元或歐元時，應(yīng)當(dāng)履行反洗錢義務(wù)，包括客戶盡職調(diào)查、交易記錄保存、大額交易和可疑交易報告、內(nèi)部控制、保密等。15000 美元或歐元及以上的現(xiàn)金交易既包括單次交易，也包括多次操作但明顯關(guān)聯(lián)的交易（單筆達(dá)到15000，或者多筆關(guān)聯(lián)交易達(dá)到15000）。

2015年7月，F(xiàn)ATF與亞太反洗錢組織APG聯(lián)合發(fā)布《黃金行業(yè)洗錢和恐怖融資風(fēng)險報告》，從黃金和黃金市場特性、黃金開采、回收、精煉、熔煉、零售、投資等6個環(huán)節(jié)面臨的洗錢和恐怖融資威脅、顧客、公司、貿(mào)易融資、產(chǎn)品差異化、支付、上游犯罪等6個方面的洗錢危險信號等三個層面，并通過41個國家的調(diào)查問卷分析及25個翔實的黃金行業(yè)洗錢案例解析，闡述了黃金市場上的洗錢風(fēng)險隱患。

總體上，F(xiàn)ATF逐步把非金融行業(yè)反洗錢納入研究范圍，明確了黃金行業(yè)的特有洗錢風(fēng)險隱患和洗錢手法，初步形成了成體系的洗錢危險信號供行業(yè)參考。但FATF也指出需持續(xù)識別黃金行業(yè)洗錢風(fēng)險模式和趨勢，開展進(jìn)一步工作制定黃金行業(yè)的監(jiān)管控制舉措供各國參考。

2.經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）

2010年12月15日，OECD首次發(fā)布《沖突影響和高風(fēng)險區(qū)域礦石供應(yīng)鏈盡職調(diào)查指導(dǎo)方針》，旨在幫助企業(yè)尊重人權(quán)、避免非法采購和助長沖突，提倡礦產(chǎn)供應(yīng)鏈透明化和企業(yè)可持續(xù)發(fā)展，使得各國既能從其自然礦產(chǎn)資源獲益，又能防止因開采交易礦產(chǎn)而造成的沖突、人權(quán)侵犯和安全問題，目前已成為全球認(rèn)可的礦產(chǎn)供應(yīng)鏈盡職調(diào)查規(guī)范基礎(chǔ)。

2012年7月17日，OECD在2010版《指導(dǎo)方針》基礎(chǔ)上，修訂并頒布了第二版《指導(dǎo)方針》，將有關(guān)黃金盡職調(diào)查的內(nèi)容增補(bǔ)其中。增補(bǔ)內(nèi)容根據(jù)企業(yè)在黃金供應(yīng)鏈上所處的不同位置和環(huán)節(jié)，為他們開展受沖突影響和高風(fēng)險區(qū)域黃金供應(yīng)鏈盡職調(diào)查工作提供了具體的指導(dǎo)，對供應(yīng)鏈上下游企業(yè)的角色進(jìn)行了區(qū)分，并給出了相應(yīng)的盡職調(diào)查建議。

2016年，OECD再次修訂并頒布了第三版《指導(dǎo)方針》，對黃金供應(yīng)鏈盡職調(diào)查進(jìn)行了進(jìn)一步修訂完善。進(jìn)一步指出，為降低洗錢風(fēng)險，企業(yè)需要對所有供應(yīng)商、商業(yè)伙伴、客戶的身份進(jìn)行識別和核實；建立供應(yīng)商、客戶、交易的警示信息，以識別可疑行為和活動；向當(dāng)?shù)?、國家、國際執(zhí)法機(jī)構(gòu)舉報涉嫌從事違法活動的行為。

基于該《指導(dǎo)方針》，各國各地區(qū)制定了更為詳細(xì)的指引。如歐盟2017年5月發(fā)布《歐盟沖突礦產(chǎn)條例》（EU2017/821），規(guī)定歐盟國家若從高風(fēng)險國家、地區(qū)進(jìn)口黃金等礦產(chǎn)，必須履行供應(yīng)鏈報告義務(wù)，該條例于2021年1月1日生效。實踐中，部分國家地區(qū)黃金行業(yè)從業(yè)機(jī)構(gòu)將供應(yīng)鏈負(fù)責(zé)任采購與反洗錢工作緊密結(jié)合，將其融入反洗錢盡職調(diào)查、可疑監(jiān)控等管控機(jī)制，成為日常工作實踐。

OECD《指導(dǎo)方針》主要從避免沖突、尊重人權(quán)的角度，規(guī)范了黃金行業(yè)供應(yīng)鏈盡職調(diào)查的方式方法。反洗錢管控是盡職調(diào)查中的重要一環(huán)，《指導(dǎo)方針》的主要貢獻(xiàn)是明確了供應(yīng)鏈上每個角色的職責(zé)、盡職調(diào)查對象及方式、可疑交易指標(biāo)等，為黃金供應(yīng)鏈上各機(jī)構(gòu)開展盡職調(diào)查提供了針對性的實操指引。

3.聯(lián)合國

與FATF組織一樣，近30年來，聯(lián)合國一直密切關(guān)注洗錢活動。從1988年的《聯(lián)合國禁止非法販運(yùn)麻醉藥品和精神藥物公約》（也稱《維也納公約》）開始，聯(lián)合國相繼發(fā)布了一系列國際反洗錢法律規(guī)范和制度文件，為國際反洗錢工作的深化發(fā)展起到了巨大的推動和促進(jìn)作用。

2000年《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》第7條規(guī)定：各締約國均應(yīng)在其力所能及的范圍內(nèi)，建立對銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)及在適當(dāng)情況下對其他特別易被用于洗錢的機(jī)構(gòu)的綜合性管理制度和監(jiān)督制度，以便制止并查明各種形式的洗錢。這種制度應(yīng)強(qiáng)調(diào)驗證客戶身份、保持記錄和報告可疑交易等項規(guī)定。

2003年《聯(lián)合國反腐敗公約》第14條規(guī)定：各締約國均應(yīng)當(dāng)在其權(quán)限范圍內(nèi)，對銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)，包括對辦理資金或者價值轉(zhuǎn)移正規(guī)或非正規(guī)業(yè)務(wù)的自然人或者法人，并在適當(dāng)情況下對特別易于涉及洗錢的其他機(jī)構(gòu)，建立全面的國內(nèi)管理和監(jiān)督制度，以便遏制并監(jiān)測各種形式的洗錢，這種制度應(yīng)當(dāng)著重就驗證客戶身份和視情況驗證受益人身份、保持記錄和報告可疑交易作出規(guī)定。

聯(lián)合國各個公約的制定既吸收了FATF等國際組織的最新反洗錢理念和標(biāo)準(zhǔn)，也對之前發(fā)布公約的實施情況進(jìn)行了總結(jié)完善。黃金行業(yè)作為公約中的“特別易于涉及洗錢的其他機(jī)構(gòu)”，受到聯(lián)合國反洗錢公約的約束。同時，聯(lián)合國實務(wù)中也特別關(guān)注黃金行業(yè)洗錢行為，如在經(jīng)過歷時一年的調(diào)查后，2015年詳細(xì)展現(xiàn)了發(fā)生在剛果（金）、烏干達(dá)、阿聯(lián)酋等國的黃金非法開采、走私的洗錢行為，揭示了黃金市場交易的不可追溯性、盡職調(diào)查制度的缺失等深層次原因。

4.部分國家、地區(qū)反洗錢實踐

部分國家、地區(qū)充分了解本國本地區(qū)黃金行業(yè)洗錢的風(fēng)險狀況，逐步探索建立黃金行業(yè)反洗錢管理的機(jī)制體制、制度規(guī)范和管理實踐，取得了一定成效。以下選取黃金反洗錢執(zhí)行較好的美國、歐盟和瑞士為代表分析。這些較早開展特定非金融行業(yè)反洗錢工作的國家地區(qū)，構(gòu)建了相對完善的法律法規(guī)體系，對我國開展黃金市場反洗錢工作有一定的借鑒意義?？偨Y(jié)其在黃金市場的反洗錢監(jiān)管經(jīng)驗主要有幾個方面：

一是政府監(jiān)管和行業(yè)自律組織監(jiān)督并舉。歐盟、瑞士都指出，政府監(jiān)管部門負(fù)責(zé)原則性法律法規(guī)和義務(wù)要求的發(fā)布，行業(yè)自律組織結(jié)合黃金行業(yè)的特點(diǎn)及實際情況，發(fā)布契合行業(yè)實情、指引明確、實操性強(qiáng)的制度規(guī)范，并負(fù)責(zé)管理、監(jiān)控職能及確保有關(guān)規(guī)定的貫徹落實，引導(dǎo)和促進(jìn)黃金行業(yè)洗錢行為的持續(xù)規(guī)范。瑞士有近95%的反洗錢義務(wù)主體加入了各行業(yè)自我監(jiān)督組織，執(zhí)行制度規(guī)范，并接受監(jiān)督檢查。政府監(jiān)管部門同時對行業(yè)自律組織和反洗錢義務(wù)主體開展監(jiān)管。

二是開展行業(yè)風(fēng)險評估。美國黃金行業(yè)洗錢風(fēng)險監(jiān)管部門金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)FinCEN（ FinCEN，The Financial Crimes Enforcement Network，是美國的金融情報機(jī)構(gòu)，成立于1990年，隸屬于美國財政部）每12～18個月，組織開展行業(yè)洗錢風(fēng)險評估，對黃金經(jīng)銷商從產(chǎn)品種類、主要客戶、上游供應(yīng)商、銷售渠道、地理位置、付款賬戶等方面綜合評估，研判行業(yè)洗錢風(fēng)險隱患，并根據(jù)評估結(jié)果實施有針對性的監(jiān)管措施。歐洲委員會對影響歐盟內(nèi)部市場和跨境活動有關(guān)的洗錢和恐怖融資風(fēng)險，每兩年開展一次風(fēng)險評估，并要求其成員國采取適當(dāng)方法，識別、評估、了解和減輕洗錢和恐怖融資風(fēng)險。瑞士是世界黃金貿(mào)易的主要中心，監(jiān)管部門將黃金行業(yè)納入國家洗錢風(fēng)險評估體系，研究黃金行業(yè)的洗錢及轉(zhuǎn)移支付風(fēng)險，對通過犯罪或非法方法獲取黃金、使用黃金清洗非法收益等現(xiàn)實風(fēng)險進(jìn)行分析。

三是明確反洗錢義務(wù)主體。在對黃金行業(yè)相關(guān)風(fēng)險評估基礎(chǔ)上，明確黃金行業(yè)反洗錢義務(wù)主體。美國的義務(wù)主體為上一納稅年在美國境內(nèi)購買且銷售至少 50000 美元涵蓋商品，或總收入中超過50000 美元來源于經(jīng)銷涵蓋商品的人員。歐盟反洗錢5號令明確，支付或收到現(xiàn)金達(dá)10000歐元的黃金交易商，為反洗錢義務(wù)主體。瑞士則采取收入、管理資產(chǎn)價值、資產(chǎn)轉(zhuǎn)移價值等多種方式，綜合確定需履行反洗錢義務(wù)機(jī)構(gòu)或人員。

四是明確黃金交易商的反洗錢職責(zé)。美國、歐盟和瑞士都明確了黃金交易商需開展洗錢風(fēng)險評估、客戶盡職調(diào)查、可疑監(jiān)控、可疑報告上報、交易記錄保存等反洗錢核心義務(wù)，并通過構(gòu)建反洗錢內(nèi)部控制機(jī)制、為員工持續(xù)提供與其崗位相匹配的反洗錢培訓(xùn)、定期不定期對反洗錢管控執(zhí)行情況進(jìn)行合規(guī)檢查或?qū)徲嫷缺Ｕ洗胧?，確保各項反洗錢義務(wù)得到有效執(zhí)行。

五是明確違反反洗錢義務(wù)的懲戒機(jī)制。美國、歐盟和瑞士都對違反反洗錢義務(wù)的行為制定了明確的懲戒機(jī)制。違法違規(guī)主體不僅會面臨公開通報、警告、停止違法違規(guī)行為、吊銷營業(yè)資質(zhì)、停業(yè)整頓、沒收非法資金、罰款、禁止相關(guān)人員履職、開除相關(guān)人員等行政處罰，甚至可能面臨監(jiān)禁、有期徒刑、罰金等刑事處罰。

總體上，以上國家借鑒了原有金融行業(yè)的反洗錢監(jiān)管經(jīng)驗，充分考慮了黃金行業(yè)在業(yè)務(wù)模式、行業(yè)結(jié)構(gòu)等方面的特征，系統(tǒng)評估行業(yè)洗錢風(fēng)險，明確了監(jiān)管主體和客體職責(zé)，與行業(yè)主管部門、自律組織一起構(gòu)建起了黃金行業(yè)的反洗錢監(jiān)管體系，為其他國家地區(qū)開展黃金行業(yè)反洗錢監(jiān)管提供了經(jīng)驗。

（二）中國實踐

2006年頒布的《反洗錢法》，第三條明確要求：在中華人民共和國境內(nèi)設(shè)立的金融機(jī)構(gòu)和按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)履行反洗錢義務(wù)的特定非金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)依法采取預(yù)防、監(jiān)控措施，建立健全客戶身份識別制度、客戶身份資料和交易記錄保存制度、大額交易和可疑交易報告制度，履行反洗錢義務(wù)。第三十五條規(guī)定：應(yīng)當(dāng)履行反洗錢義務(wù)的特定非金融機(jī)構(gòu)的范圍、其履行反洗錢義務(wù)和對其監(jiān)督管理的具體辦法，由國務(wù)院反洗錢行政主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制定?！缎淌略V訟法 （1996年修正）》第八十四條規(guī)定：任何單位和個人發(fā)現(xiàn)有犯罪事實或者犯罪嫌疑人，有權(quán)利也有義務(wù)向公安機(jī)關(guān)、人民檢察院或者人民法院報案或者舉報，明確了非金融行業(yè)及職業(yè)的犯罪行為報告義務(wù)?！斗纯植乐髁x法（2015年修正）》第二十四條規(guī)定：國務(wù)院反洗錢行政主管部門、國務(wù)院有關(guān)部門、機(jī)構(gòu)依法對金融機(jī)構(gòu)和特定非金融機(jī)構(gòu)履行反恐怖主義融資義務(wù)的情況進(jìn)行監(jiān)督管理。以上法律法規(guī)，為包括黃金行業(yè)在內(nèi)的特定非金融機(jī)構(gòu)履行反洗錢和反恐怖融資義務(wù)奠定了立法基礎(chǔ)。

2017年8月，為深入持久推進(jìn)監(jiān)管體制機(jī)制建設(shè)，完善監(jiān)管措施，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于完善反洗錢、反恐怖融資、反逃稅監(jiān)管體制機(jī)制的意見》（《三反意見》）， 在“加強(qiáng)特定非金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險監(jiān)測，探索建立特定非金融機(jī)構(gòu)反洗錢和反恐怖融資監(jiān)管制度”工作機(jī)制中，明確提出：加強(qiáng)反洗錢行政主管部門、稅務(wù)機(jī)關(guān)與特定非金融行業(yè)主管部門間的協(xié)調(diào)配合，密切關(guān)注非金融領(lǐng)域的洗錢、恐怖融資和逃稅風(fēng)險變化情況，對高風(fēng)險行業(yè)開展風(fēng)險評估，研究分析行業(yè)洗錢、恐怖融資和逃稅風(fēng)險分布及發(fā)展趨勢，提出“三反”監(jiān)管政策建議。對于反洗錢國際標(biāo)準(zhǔn)明確提出要求的房地產(chǎn)中介、貴金屬和珠寶玉石銷售、公司服務(wù)等行業(yè)及其他存在較高風(fēng)險的特定非金融行業(yè)，逐步建立反洗錢和反恐怖融資監(jiān)管制度。按照“一業(yè)一策”原則，由反洗錢行政主管部門會同特定非金融行業(yè)主管部門發(fā)布特定行業(yè)的反洗錢和反恐怖融資監(jiān)管制度，根據(jù)行業(yè)監(jiān)管現(xiàn)狀、被監(jiān)管機(jī)構(gòu)經(jīng)營特點(diǎn)等確定行業(yè)反洗錢和反恐怖融資監(jiān)管模式。積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會和自律組織的作用，指導(dǎo)行業(yè)協(xié)會制定本行業(yè)反洗錢和反恐怖融資工作指引。這是我國在金融領(lǐng)域“三反”監(jiān)管基本全覆蓋的背景下，提出適時擴(kuò)大反洗錢監(jiān)管范圍，逐步構(gòu)建貴金屬和珠寶業(yè)的反洗錢和反恐怖融資監(jiān)管制度，與行業(yè)主管部門共同探索建立適應(yīng)行業(yè)特點(diǎn)、符合工作實際的監(jiān)管模式，加強(qiáng)對貴金屬和珠寶業(yè)的監(jiān)管，為黃金行業(yè)反洗錢監(jiān)管制度的出臺給出了更為清晰的方向和指引。

2017年9月，中國人民銀行發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)貴金屬交易場所反洗錢和反恐怖融資工作的通知》（銀發(fā)[2017]218號），從制度層面第一次明確了貴金屬行業(yè)從業(yè)機(jī)構(gòu)和人員的具體反洗錢要求和規(guī)范。通知要求從事現(xiàn)貨交易的貴金屬交易場所、在交易場所從事貴金屬現(xiàn)貨交易的貴金屬交易商的反洗錢和反恐怖主義融資義務(wù)，明確了交易場所、交易商的洗錢風(fēng)險評估、客戶盡職調(diào)查、可疑和大額交易報送、交易記錄保存、涉恐融資管理、犯罪行為報告等核心義務(wù)要求，是上文法律法規(guī)和監(jiān)管精神在貴金屬領(lǐng)域的具體落地舉措。通知中有兩個要點(diǎn)值得關(guān)注。一是要求交易場所、交易商原則上不使用現(xiàn)金。客戶轉(zhuǎn)賬需使用同名銀行賬戶，退款退回原銀行賬戶，從而避免身份識別不到位、資金無法追蹤等問題。二是對交易場所提出了更高的反洗錢義務(wù)。通知要求貴金屬交易所在履行自身反洗錢義務(wù)的同時，還需對交易商的反洗錢反恐融資提供指導(dǎo)、管理和監(jiān)督，更加側(cè)重行業(yè)主管部門的行政監(jiān)管。

綜上，2017年人民銀行《關(guān)于加強(qiáng)貴金屬交易場所反洗錢和反恐怖融資工作的通知》的落地，是黃金行業(yè)對《反洗錢法》《刑事訴訟法》《反恐怖主義法》等上位法的積極回應(yīng)，也是對《三反意見》“一業(yè)一策”原則的貫徹落實，是我國特定非金融行業(yè)反洗錢監(jiān)管體系和框架的初步探索。為落實通知要求，上海黃金交易所分別于2018年、2019年發(fā)布了《會員反洗錢和反恐怖融資工作實施辦法（試行）》、《會員反洗錢、反恐怖融資、反逃稅自律指引》，初步形成反洗錢行政主管部門、黃金行業(yè)主管部門合力，在行業(yè)監(jiān)管規(guī)則中嵌入反洗錢相關(guān)要求，構(gòu)建涵蓋事前、事中和事后的完整監(jiān)管鏈條。

三、相關(guān)建議

（一）強(qiáng)化政府監(jiān)管職能

黃金行業(yè)各業(yè)務(wù)主管部門可參考金融業(yè)的反洗錢監(jiān)管經(jīng)驗，深入了解各交易環(huán)節(jié)的洗錢特征與風(fēng)險，逐步明確本部門反洗錢監(jiān)管職責(zé)，設(shè)置專職反洗錢管理部門，逐步積累監(jiān)管經(jīng)驗。各國業(yè)務(wù)主管部門聯(lián)合協(xié)商，探索研究出臺黃金行業(yè)反洗錢工作指引和監(jiān)管制度，健全黃金行業(yè)反洗錢監(jiān)管制度體系，對黃金實物供應(yīng)鏈開采、加工、交易、回收四個環(huán)節(jié)的各經(jīng)營主體開展反洗錢和反恐怖融資工作進(jìn)行規(guī)范。建立反洗錢監(jiān)管部門聯(lián)席工作機(jī)制，健全黃金行業(yè)協(xié)會等行業(yè)自律組織，積極發(fā)揮聯(lián)席會議或行業(yè)組織作用，加強(qiáng)行業(yè)信息溝通、工作合作和聯(lián)合監(jiān)管等部門間的協(xié)調(diào)配合，逐步落實在黃金開采、加工、交易和回收過程中的反洗錢監(jiān)管措施。針對跨境走私和政策套利等非法活動，各國警方的聯(lián)合行動意愿和力度需進(jìn)一步增強(qiáng)，以降低黃金行業(yè)的跨境洗錢風(fēng)險。

（二）明確義務(wù)主體職責(zé)

黃金行業(yè)主管部門與反洗錢主管部門，借鑒FATF要求和美國等國家反洗錢經(jīng)驗，將部分經(jīng)營主體視同金融機(jī)構(gòu)履行反洗錢義務(wù)，針對黃金行業(yè)反洗錢義務(wù)制定工作規(guī)章制度，明確需履行反洗錢義務(wù)的經(jīng)營主體，對不同主體的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類和分級，如礦山開采商、精煉商、加工商、零售商、批發(fā)商等；明確需要履行的反洗錢義務(wù)，如開展身份識別、資料保存、風(fēng)險評估、交易分析與監(jiān)測、信息系統(tǒng)、內(nèi)控機(jī)制、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等。建議依據(jù)法人主體監(jiān)管原則，重點(diǎn)監(jiān)管黃金經(jīng)營商管理機(jī)構(gòu)或法人總部；依據(jù)交易分類監(jiān)管原則，重點(diǎn)根據(jù)不同經(jīng)營主體交易規(guī)模實施分類監(jiān)管，按照上一年度銷售總額或單筆超過一定金額為標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置不同反洗錢義務(wù)主體等級，明確納入監(jiān)管的范圍。

（三）發(fā)揮風(fēng)險評估作用

實施分類監(jiān)管原則，政府主導(dǎo)、企業(yè)配合，有效評估經(jīng)營主體行業(yè)、規(guī)模、資質(zhì)等，對每個細(xì)分行業(yè)進(jìn)一步開展風(fēng)險評估，以風(fēng)險評估結(jié)果為基準(zhǔn)確定差異化監(jiān)管方式。要求并督促不同主體，完善制度流程、增強(qiáng)資源投入、加強(qiáng)賬戶管理和交易監(jiān)測、強(qiáng)化名單監(jiān)控等反洗錢相關(guān)風(fēng)控體系建設(shè)。加強(qiáng)研究與案例分享，梳理各國可疑交易類型，指導(dǎo)經(jīng)營主體對客戶和交易等開展反洗錢風(fēng)險管理。重點(diǎn)關(guān)注黃金產(chǎn)地，當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對黃金行業(yè)主體的反洗錢的管理，督促其加強(qiáng)對客戶身份管理，對資金流量大或現(xiàn)金交易頻度高的企業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)名單制管理。

（四）做實可疑交易監(jiān)測

加強(qiáng)各國監(jiān)管和協(xié)會組織的信息統(tǒng)計監(jiān)測，建立跨部門信息共享和協(xié)調(diào)機(jī)制?；趫鐾饨灰罪L(fēng)險集中和洗錢涉及鏈條長等行業(yè)特征，建立跨部門的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，形成跨部門情報分享和工作協(xié)調(diào)機(jī)制流程，加強(qiáng)部門間信息交換和共享。要求并推動相關(guān)主體按照要求開展監(jiān)測工作，上報大額交易報告和可疑交易報告等工作，限制場外交易現(xiàn)金使用額度，嚴(yán)控資金走向。對各主體分類指導(dǎo)，依據(jù)業(yè)務(wù)特點(diǎn)，允許和鼓勵其發(fā)揮主觀能動性，在原則框架內(nèi)設(shè)計符合自身特點(diǎn)的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)手段。逐步覆蓋開采、加工、交易、回收四個環(huán)節(jié)各業(yè)務(wù)和風(fēng)險信息，實現(xiàn)場內(nèi)和場外市場管理同步，建立監(jiān)管全鏈條的風(fēng)險閉環(huán)監(jiān)測機(jī)制。

（五）加強(qiáng)主動宣傳教育

基于黃金行業(yè)反洗錢工作基礎(chǔ)和風(fēng)險意識薄弱現(xiàn)狀，建議各國政府反洗錢監(jiān)管和黃金行業(yè)主管部門聯(lián)合開展形式多樣、內(nèi)容豐富的反洗錢工作培訓(xùn)和宣傳。鼓勵并要求各義務(wù)主體自身加強(qiáng)反洗錢政策宣傳和培訓(xùn)，充分認(rèn)識到風(fēng)險和盈利的平衡關(guān)系，認(rèn)識到反洗錢工作和業(yè)務(wù)工作相互依存，相互促進(jìn)和相互保障的關(guān)系，逐步提升從業(yè)人員的反洗錢意識。在黃金行業(yè)樹立反洗錢管理典型機(jī)構(gòu)和優(yōu)秀反洗錢案例，促進(jìn)更廣泛社會達(dá)成開展反洗錢工作的共識和意識。

（六）建立嚴(yán)格懲罰機(jī)制

借鑒美國和瑞士等國的實踐和做法，通過在國家層面的立法，包括建立事前預(yù)防性立法和事后刑事立法，實現(xiàn)對反洗錢的嚴(yán)格監(jiān)管。重點(diǎn)防范和打擊反洗錢不力的行為，包括：超過規(guī)定額度使用現(xiàn)金，知情情況下收受、交易和參與運(yùn)作管理非法資金，參與非法資金藏匿、轉(zhuǎn)移等行為，知情情況下故意掩蓋或幫助他人掩蓋非法所得來源或者組織監(jiān)管對違法所得的調(diào)查與懲處等，交易中盡職調(diào)查不充分、可疑交易申報不及時或上報報告質(zhì)量差等。同時，豐富各類監(jiān)管手段，加大黃金市場的監(jiān)督檢查力度，強(qiáng)化對違反反洗錢法律法規(guī)行為的處罰，有序推進(jìn)反洗錢和反恐怖融資工作。