胡展航

摘? ?要 當前，公辦中小學教育集團的成立一定程度上滿足了人們對優(yōu)質(zhì)教育資源的需求，但在集團化辦學實際中，其內(nèi)部行政治理結(jié)構(gòu)還不夠完善，集團治理面臨許多問題。集團治理的關鍵在于行政治理結(jié)構(gòu)的制度化，構(gòu)建以愿景引領、文化融合為前提，以資源共享和共生為路徑，以決策、執(zhí)行和監(jiān)督三大組織管理系統(tǒng)為核心，以項目管理、協(xié)同管理為補充的行政治理模式，是促進教育集團健康、優(yōu)質(zhì)、可持續(xù)發(fā)展的制度保障，也是提升集團化辦學治理能力的關鍵環(huán)節(jié)。

關鍵詞 公辦中小學? 教育集團? 集團化辦學? 行政治理

隨著社會對優(yōu)質(zhì)教育的需求不斷提高，人們對優(yōu)質(zhì)學位的迫切要求與區(qū)域教育不均衡發(fā)展之間的矛盾越來越凸顯。為了更好地優(yōu)化基礎教育資源布局，擴大優(yōu)質(zhì)教育資源供給，強調(diào)系統(tǒng)、整體、協(xié)同推進教育改革的集團化辦學成為破解這一矛盾的重要舉措。

一、教育集團行政治理的現(xiàn)實困境

當前，各地的教育集團辦學模式多元，主要有委托管理、強校帶弱校、學校聯(lián)盟等模式，教育集團的成立順應時代深化教育體制機制改革的要求，一定程度上滿足了社會對優(yōu)質(zhì)學位的需求，但基于促進區(qū)域教育均衡發(fā)展的目的，大部分公辦中小學教育集團是多法人、多主體的集團結(jié)構(gòu)，呈現(xiàn)出異質(zhì)組合、結(jié)構(gòu)多元的特點，集團治理面臨著許多亟待解決的問題。

1.法人原有行政管轄與集團非行政管理的矛盾

一方面，集團成員學校作為獨立個體，學校保留原有法人性質(zhì)和地位不變，其歸屬管轄的上級行政管理部門不同。另一方面，集團成員學校作為集團成員之一，必須作為權(quán)力讓渡主體，服從集團的管理。而集團作為多法人性質(zhì)的學校聯(lián)盟組織，其對于集團成員學校缺少法定的行政管理權(quán)限。集團成員學校的人、財、物歸屬原管轄的上級行政管理部門，集團對他們并沒有強有力的行政管控力。因此，教育集團需要在成員校之上，建構(gòu)集團運行的行政治理體系，實現(xiàn)集團內(nèi)部的有效管理。

2.學校個性發(fā)展與集團共性發(fā)展的矛盾

集團化辦學的本質(zhì)，在于優(yōu)質(zhì)教育品牌的輸出，一是優(yōu)質(zhì)教育品牌承辦新建學校，二是存量學校接受優(yōu)質(zhì)龍頭學校的改造。其中，龍頭學校在辦學理念、管理經(jīng)驗、課程開發(fā)、隊伍建設、文化建設等方面，往往引領著集團的發(fā)展方向，其他成員校在融入集團的過程中，會面臨較為復雜的局面。目前，很多集團采用“名校+弱?！薄懊?新校”的辦學模式，以名校的優(yōu)質(zhì)教育資源帶動周邊集團學校的發(fā)展，但卻面臨著學校獨立發(fā)展的“個性”與集團共同發(fā)展的“共性”矛盾。如何在尊重各成員校個性的基礎上，適切地發(fā)揮龍頭學校的文化引領作用，形成彰顯整個集團特色的共性的文化特征，達到個性與共性的有機統(tǒng)一，需要集團成員校對集團行政工作的高度參與、有效溝通、積極協(xié)調(diào)、文化融合，建立和諧有序的良好關系，形成行政管理的共識，共同描繪集團發(fā)展的藍圖。

3.融合“同質(zhì)化”與自主“分裂化”的矛盾

教育集團在實施統(tǒng)一管理的過程中，呈現(xiàn)出目標統(tǒng)一、文化統(tǒng)一、考核統(tǒng)一的特點，但由于教育集團的統(tǒng)一管理與各成員校發(fā)展不平衡的問題，教育集團對成員校的管理需要權(quán)衡好作用力與平衡點，避免成員校融合過度衍生的“同質(zhì)化”問題，或自主過度產(chǎn)生的“分裂化”問題。因此，通過改革和創(chuàng)新內(nèi)部管理機制，突破成員?！巴|(zhì)化”與“分裂化”發(fā)展的阻滯機制，協(xié)調(diào)各成員校的“一體化管理”與特色教育辦學的矛盾，亟須構(gòu)建一套可動態(tài)調(diào)整、不斷修正的行政管理機制。

二、教育集團行政治理的關鍵要素

教育集團大多為多法人學校的集合體，各集團成員校所屬行政管理部門不同，教育集團對成員校的約束力非常有限。所以，成員校在行政治理中的參與性是否充分，行政治理的運行機制是否穩(wěn)定，集團行政運行機構(gòu)與各校的行政運行機構(gòu)是否上下聯(lián)動，是集團行政治理的關鍵要素。

1.參與性

集團化辦學是一種自上而下的教育改革，但又因辦學自主權(quán)的需要而需要成員校的積極參與。在辦學實踐中，教育集團通過構(gòu)建共同愿景、行政文化引領、明晰主體權(quán)責等方式，調(diào)動成員校各方治理主體的積極參與，將“個體”成員校與集團“集體”聯(lián)系在一起，確保教育集團各項工作的順利開展。

2.制度化

一方面，教育集團根據(jù)多法人聯(lián)盟的特點，建立相應的制度與規(guī)范，明晰內(nèi)部機構(gòu)之間的關系和權(quán)責，促使集團建立健全運行機制，以保證集團行政治理結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定和規(guī)范。另一方面，集團積極構(gòu)建三個“基于”（即“基于個性的資源共享、基于共贏的成員互動、基于自主的協(xié)同創(chuàng)生”）相結(jié)合的集團運行機制。根據(jù)現(xiàn)代學校制度“依法辦學、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與”的十六字要求，健全集團教學管理、德育管理、學生管理和后勤管理制度規(guī)范，集團各校根據(jù)集團制度規(guī)范建立符合分校實際的、獨具特色的管理制度規(guī)范。

3.聯(lián)動式

以行之有效的制度和運行機制來上下溝通、調(diào)和利益、強化認識、精細管理，以促進教育集團行政治理的上下聯(lián)動，有利于在保持成員校個性的基礎上，實現(xiàn)個性與共性的統(tǒng)一，避免集團各校的“同質(zhì)化”。同時，上下聯(lián)動的機制和明晰的權(quán)責有利于推動各成員校將外部行政力量內(nèi)化為自身的自覺行動，提升集團凝聚力，促進集團的可持續(xù)發(fā)展。

三、破解教育集團行政治理困境的路徑

1.以愿景引領、文化融合為前提

（1）以共同愿景引領發(fā)展

集團治理的核心是確立共同的價值觀、愿景和目標，用共同的價值觀、愿景和目標來凝聚人心，形成合力。集團只有在辦學思想、發(fā)展目標、文化標識上凝聚共識，重新提煉辦學理念、校訓、校風等，發(fā)展目標聚焦學生的核心素養(yǎng)和關鍵能力，走課程共建、課堂共生、課型同構(gòu)、名師同育、文化共融、合作共贏之路，成員校就會由具有“存在感”提升為具有“獲得感”乃至“幸福感”。

（2）以文化融合消弭差異

統(tǒng)一的文化是集團行政治理的靈魂。作為一個由若干公辦成員校組成的教育集團，想要徹底改變學校原有架構(gòu)，重構(gòu)新的治理模式是不現(xiàn)實的，而要讓這種類型的集團相互協(xié)同、運作有序，愿景設計與文化認同至關重要。集團內(nèi)各成員校在保持辦學“個性”的基礎上形成集團文化“共性”，各美其美，美美與共，從而實現(xiàn)文化融合。

2.以資源共享和共生為保障

（1）以“超循環(huán)”實現(xiàn)資源共享

超循環(huán)理論認為，在生命現(xiàn)象中包含許多由酶的催化作用所推動的各種循環(huán)，而基層的循環(huán)又組成了更高層次的循環(huán)，即超循環(huán)，還可組成再高層次的超循環(huán)。在超循環(huán)系統(tǒng)中，每一個復制單元既能指導自己的復制，又能對下一個中間物的產(chǎn)生提供催化幫助。教育集團的各個成員學校，既有基于自身資源以狀態(tài)產(chǎn)生的自循環(huán)，也有基于集團化辦學理念產(chǎn)生的超循環(huán)。在基于“聯(lián)通”和“互動”的資源循環(huán)觀引領下，惟有通過超循環(huán)將不同的教育資源的自循環(huán)聯(lián)通起來，形成“你中有我，我中有你”的融合共生態(tài)勢，集團才有生命力。

（2）以“溢出效應”促進資源共生

在集團化辦學的初始階段中，龍頭學校勢必會有較多的資源輸出，優(yōu)質(zhì)資源可能會有一定程度的稀釋，因此建立優(yōu)質(zhì)教育資源再生機制，主動化解優(yōu)質(zhì)教育資源的稀釋就至關重要。有效的機制一旦建立，學校就會在資源溢出和再生中煥發(fā)出更多生機和活力，從而產(chǎn)生“溢出效應”，形成良序的優(yōu)質(zhì)教育資源生成體系。當然，在教育集團各成員校間，資源是有差異的。共享理念并不意味著無條件讓渡所有優(yōu)質(zhì)教育資源，而應該是一種講方法、講策略、講效率的共商、共建、共享、共生。

3.以決策、執(zhí)行和監(jiān)督組織管理系統(tǒng)為核心

學校法人治理結(jié)構(gòu)是對學校各個利益相關者的權(quán)利配置的過程，實質(zhì)上也是一種權(quán)力制衡，制衡的目的主要是為了保障學校的獨立法人地位，保障學校的自主辦學，內(nèi)部決策、執(zhí)行和監(jiān)督各機構(gòu)共同組成內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。從“法人治理”理論的角度出發(fā)，集團治理的關鍵在于明確而合理地配置集團內(nèi)各成員校之間的權(quán)利關系，集團內(nèi)部也應構(gòu)建以決策、執(zhí)行和監(jiān)督三大組織管理系統(tǒng)為核心的行政治理結(jié)構(gòu)，促進教育集團健康、優(yōu)質(zhì)、可持續(xù)發(fā)展。

教育集團的決策系統(tǒng)一般包含兩種決策機制。一是成員理事會制，通過制定《理事會章程》，明晰各理事職責，負責集團重大事項的決策，主要把握集團的發(fā)展方向，實現(xiàn)對集團的高位管理;二是黨委領導制，負責集團內(nèi)部具體事務的決策，主要保障集團內(nèi)部的順利運行，實現(xiàn)對集團的具體化管理。

教育集團的執(zhí)行系統(tǒng)主要包含兩種執(zhí)行機制。一是秘書處工作制，秘書處作為集團內(nèi)設協(xié)調(diào)管理機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)，受集團理事會領導，對理事會負責，負責集團日常管理工作。二是黨委領導下的總校長負責制，總校長是集團黨政的總負責人和執(zhí)行者，負責集團的整體運行及其他行政管理。

教育集團的監(jiān)督機構(gòu)是教育集團監(jiān)督委員會，由關心和支持教育集團發(fā)展的社會人士及社區(qū)、教師、學生、家長等代表構(gòu)成。監(jiān)督委員會打通了教育集團與社會、社區(qū)和各成員學校溝通壁壘，通過定期召開會議、進入課堂、開展活動等方式，一方面促使各方力量積極參與到集團的監(jiān)督與管理中來，另一方面也促進了社會、社區(qū)、家長資源與集團學校資源的有機融合。同時，各成員校的校務監(jiān)督委員會、教師代表大會、學生代表大會、家長代表大會、社會教育服務委員會等監(jiān)督機構(gòu)，也是集團監(jiān)督體系的重要組成部分。集團監(jiān)督委員會的建立，是教育集團各治理主體間相互制衡的有力保障，也是促進集團健康運行的重要基礎。

總之，集團治理的關鍵在于行政治理結(jié)構(gòu)的制度化，以決策、執(zhí)行和監(jiān)督三者的管理組織機構(gòu)為核心的制度管理模式，是教育集團行政治理的核心，同時，治理結(jié)構(gòu)還需要與激勵機制、制約機制、監(jiān)督機制所組成的各項保障機制相適應。

4.以項目管理、協(xié)同管理為補充

（1）以項目管理模糊校際邊界

集團要樹立發(fā)展共同體的理念，龍頭校與成員校之間不是核心與依附的關系，而是沒有等級和固定秩序的一種相對獨立又相互依存、相互應變的伙伴關系。在具體的實踐層面，集團組建之初，龍頭校當然會發(fā)揮更大的作用，但在發(fā)展過程中所有的成員校都應該發(fā)揮自己獨特的作用，擁有不可替代的位置。為消除校際壁壘，順利推進工作，教育集團可成立各種跨學校的非行政性項目組，通過行政賦權(quán)和專業(yè)賦權(quán)，由項目組代替行政組織，由項目負責人組織和帶領項目組成員承擔責任，行使職能。項目組接受集團理事會的直接領導，獨立開展活動，由集團溝通和執(zhí)行機構(gòu)秘書處督導檢查項目實施情況。項目完成后，項目組就轉(zhuǎn)入新的工作。

（2）以思想互嵌實現(xiàn)治理協(xié)同

思想互嵌是實現(xiàn)集團協(xié)同的重要抓手，其要義在于“基于共同特征的互動”。集團應建立“集團運行，統(tǒng)一管理，資源共享”的共建、共治、共享管理體制機制，以實現(xiàn)集團整體辦學與各成員學校獨立辦學的整體性與個性化的統(tǒng)一。在此基礎上，成立師生發(fā)展中心，負責教師和學生發(fā)展工作，統(tǒng)領集團各校的教科研工作，直接對接各學校德育和教學部門。成立學術委員會，突出教育專家治學的理念，研究教育前沿問題，定期舉行學術研討會，引領著集團的科研方向，推進高水平學術型集團建設。

對多法人型的公辦中小學教育集團來說，構(gòu)建以愿景引領、文化融合為前提，以資源共享和共生為保障，以決策、執(zhí)行和監(jiān)督三大組織管理系統(tǒng)為核心，以項目管理、協(xié)同管理為補充的集團行政治理模式，一定程度上修正了教育集團中存在的個體與集體、個性與共性、同質(zhì)化與分裂化問題，基本形成分工明確、有機聯(lián)動、協(xié)調(diào)發(fā)展的組織架構(gòu)，構(gòu)建了集團各校同向同行、協(xié)同發(fā)展的新格局。推行參與性、制度化、聯(lián)動式的教育集團行政治理模式，是促進教育集團健康、優(yōu)質(zhì)、可持續(xù)發(fā)展的制度保障，也是提升集團化辦學治理能力的關鍵環(huán)節(jié)。

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【責任編輯? 鄭雪凌】

*該文為全國教育科學“十三五”規(guī)劃2019年度教育部重點課題“基于集團化辦學背景下的學校變革研究”（DHA190430）的研究成果