戴 雯，閆文琴

（福建工程學(xué)院，福州 350118）

1 問(wèn)題的提出

2019 年10 月31 日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過(guò)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》。該文指出，必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。新時(shí)代中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)紅利的同時(shí)，也對(duì)水生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重破壞。因此，治理和保護(hù)水生態(tài)成為新時(shí)代治國(guó)理政的重要課題［1］。2016 年10 月11 日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十八次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》。黨的十九大也提出“與大自然同生共長(zhǎng)，創(chuàng)造和諧生態(tài)”，要加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)。

福建省福州市政府高度重視全面推行河湖長(zhǎng)制工作，牢固樹(shù)立“綠水青山就是金山銀山”理念，堅(jiān)持“節(jié)約用水、區(qū)域協(xié)調(diào)、綜合治理、多方發(fā)力”的治水方針，認(rèn)真貫徹落實(shí)中央和省委、省政府關(guān)于全面推行河湖長(zhǎng)制的決策部署，始終將河湖長(zhǎng)制工作作為一項(xiàng)重要任務(wù)和民生工程抓實(shí)抓好。福州市在2014 年就確立了河長(zhǎng)管河模式，2017 年3 月20 日出臺(tái)了《福州市全面推行河長(zhǎng)制實(shí)施方案》并全面推行“河長(zhǎng)制”。雖然“河長(zhǎng)制”在運(yùn)行過(guò)程中取得了一定的成效，但仍存在運(yùn)行困難，阻礙了福州內(nèi)河治理的新發(fā)展。

2 網(wǎng)格化治理視角下的公共治理

2.1 網(wǎng)格化治理

網(wǎng)格是基于每個(gè)行政區(qū)的管理區(qū)域劃分的網(wǎng)格，以地理坐標(biāo)來(lái)表示位置。共分為四級(jí)網(wǎng)格，即市級(jí)、區(qū)級(jí)、街道級(jí)、社區(qū)級(jí)，呈金字塔架構(gòu)，為網(wǎng)格化治理提供基本數(shù)據(jù)。

網(wǎng)格化治理是城市管理的新想法，指的是應(yīng)用數(shù)字信息化方式，以管理區(qū)域?yàn)榫W(wǎng)格治理范圍，以社會(huì)公共事件為管理的主要內(nèi)容，以處理單位為負(fù)責(zé)人，通過(guò)網(wǎng)格化信息管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)高效的公共治理。

網(wǎng)格化治理大大增加了基層執(zhí)法的力量，使執(zhí)法重心下沉，建立了全面信息化協(xié)調(diào)的工作模式和快速反應(yīng)的有效機(jī)制。借助信息技術(shù)將管理對(duì)象按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行網(wǎng)格統(tǒng)一劃分，以信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)信息共享，提高公共治理效率。

2.2 區(qū)域公共治理模式

區(qū)域治理是政府、非政府組織、私人部門、公民及其他利益相關(guān)者為實(shí)現(xiàn)最大化區(qū)域公共利益，通過(guò)談判、協(xié)商、伙伴關(guān)系等方式對(duì)區(qū)域以及區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹?jí)之間具有交叉重疊關(guān)系的公共事務(wù)展開(kāi)集體行動(dòng)的過(guò)程。

區(qū)域治理具有三個(gè)基本特點(diǎn)：一是多元主體形成的組織間網(wǎng)絡(luò)或網(wǎng)絡(luò)化治理；二是強(qiáng)調(diào)發(fā)揮非政府組織與公民參與的重要性；三是注重多元彈性的“協(xié)調(diào)”方式來(lái)解決區(qū)域問(wèn)題。

常見(jiàn)的區(qū)域公共治理模式有三種：①科層制區(qū)域公共治理模式，即奉行“一個(gè)區(qū)域，一個(gè)政府”的理念，在一定區(qū)域內(nèi)形成一個(gè)自上而下的行政單位，管理區(qū)域公共事務(wù)；②市場(chǎng)化區(qū)域公共治理模式，即由各個(gè)主體協(xié)商談判后達(dá)成共識(shí)，從而推動(dòng)區(qū)域發(fā)展；③中間型區(qū)域公共治理模式，即上級(jí)政府通過(guò)合理授權(quán)和制度創(chuàng)新等方式為區(qū)域管理者提供權(quán)威保障，使其擁有有效約束區(qū)域成員的權(quán)力。

3 區(qū)域公共治理模式實(shí)踐研究——以福州市“河長(zhǎng)制”為例

中國(guó)福建生態(tài)之美與泱泱閩水休戚與共。福州有內(nèi)河107條，總長(zhǎng)達(dá)到244 km，在全國(guó)內(nèi)河河網(wǎng)密度中位居前列。2014年福州市就實(shí)施了河長(zhǎng)管河模式，2017 年3 月開(kāi)始全面推行“河長(zhǎng)制”。

3.1 “河長(zhǎng)制”在福州的實(shí)踐及創(chuàng)新管理

3.1.1 福州市“河長(zhǎng)制”的組織架構(gòu)

福州市“河長(zhǎng)制”的組織架構(gòu)如圖1 所示。

圖1 福州市“河長(zhǎng)制”組織架構(gòu)

3.1.2 福州市“河長(zhǎng)制”創(chuàng)新管理

（1）創(chuàng)新建立城市內(nèi)河“雙河長(zhǎng)制”。按照“政府河長(zhǎng)”“企業(yè)河長(zhǎng)”協(xié)同管理的“雙河長(zhǎng)制”要求，城區(qū)111 條內(nèi)河和8 個(gè)湖體全部建立雙河長(zhǎng)責(zé)任清單。

（2）探索社會(huì)化購(gòu)買服務(wù)。通過(guò)購(gòu)買社會(huì)化服務(wù)，成立了內(nèi)河水系巡查支隊(duì)，實(shí)現(xiàn)全范圍內(nèi)河巡查。永泰縣積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與河湖治理，建立河湖物業(yè)化管理服務(wù)中心；長(zhǎng)樂(lè)區(qū)、福清市、連江縣等地開(kāi)展第三方“無(wú)人機(jī)”巡河等。

（3）全省首創(chuàng)。設(shè)立法院駐河長(zhǎng)辦法官聯(lián)絡(luò)室，市法院與市河長(zhǎng)辦進(jìn)行常態(tài)化工作對(duì)接，實(shí)行精細(xì)化司法服務(wù)，構(gòu)建共建、共治、共管的工作局面，筑牢司法保護(hù)屏障。

（4）拓展宣傳方式。廣泛利用各種短視頻平臺(tái)、河長(zhǎng)制公眾號(hào)、社區(qū)宣傳欄等多種方式大力宣傳河長(zhǎng)制；通過(guò)民間河長(zhǎng)、企業(yè)河長(zhǎng)等，廣泛發(fā)動(dòng)群眾積極參與“河長(zhǎng)制”工作。

3.2 福州市“河長(zhǎng)制”取得的成效

3.2.1 完善組織體系，建立工作機(jī)制

以黨政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制為核心，健全市縣鄉(xiāng)村四級(jí)組織體系。除村以外的三級(jí)均落實(shí)黨政雙河長(zhǎng)制，嚴(yán)格落實(shí)明察暗訪、水質(zhì)通報(bào)、問(wèn)責(zé)問(wèn)效等機(jī)制辦法，壓緊壓實(shí)各級(jí)河湖長(zhǎng)責(zé)任，做到有問(wèn)題早發(fā)現(xiàn)、早反饋、早解決。落實(shí)群眾反映、加強(qiáng)媒體曝光、實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)等問(wèn)題。同時(shí)，將一線考察干部機(jī)制與河長(zhǎng)制工作內(nèi)容緊密結(jié)合，將考核成績(jī)作為干部評(píng)優(yōu)晉升的主要依據(jù)。

3.2.2 高層部署推進(jìn)，加強(qiáng)落實(shí)工作

省委、市委領(lǐng)導(dǎo)多次主持召開(kāi)各類工作、專題等會(huì)議，部署河湖治理工作，動(dòng)員干部參與，親自協(xié)調(diào)督辦，多次赴城區(qū)水系綜合治理一線調(diào)研，深入閩江流域福州段巡查指導(dǎo)，要求各級(jí)河長(zhǎng)切實(shí)當(dāng)好“施工隊(duì)長(zhǎng)”，全力推進(jìn)河湖長(zhǎng)制各項(xiàng)工作。同時(shí)，按照“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”要求，將落實(shí)水污染防治各項(xiàng)任務(wù)納入黨政領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)環(huán)保目標(biāo)責(zé)任書，制定了《福州市碧水攻堅(jiān)“三鞏固”任務(wù)清單》等，全力推進(jìn)重點(diǎn)整治項(xiàng)目。

3.2.3 堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，突出專項(xiàng)整治

一是黑臭水體治理向縱深推進(jìn)。消除了城區(qū)40 多條黑臭河道，10 多條斷頭河被打通，新建近百條河道，建成城市串珠公園帶，濱河綠道500 km，沿河環(huán)境顯著改善。二是打好劣V類水質(zhì)殲滅戰(zhàn)。重點(diǎn)圍繞畜禽養(yǎng)殖污染、農(nóng)村生活面源污染和部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)比較集中的地方工業(yè)污染，按照條塊結(jié)合、因地制宜的方式，全面推進(jìn)小流域綜合治理。

3.2.4 完善制度基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)河湖工作

繼續(xù)健全“一河（湖）一檔一策”。根據(jù)河湖管護(hù)工作實(shí)際，認(rèn)真梳理問(wèn)題與對(duì)策，全面完成修編，建立健全法規(guī)體系；進(jìn)一步提升河湖管理的規(guī)范化和制度化水平；加大河湖空間管控力度，完成了河湖生態(tài)保護(hù)的藍(lán)線劃定工作；各級(jí)河長(zhǎng)湖長(zhǎng)公示牌維護(hù)更新到位。

4 完善“河長(zhǎng)制”公共治理的構(gòu)想——建構(gòu)網(wǎng)格化治理模式

4.1 科學(xué)規(guī)劃河湖網(wǎng)格

根據(jù)各區(qū)域的地形、水域、湖灣等條件來(lái)劃分網(wǎng)格。網(wǎng)格劃分采取雙層劃分的方法，首先劃分大片區(qū)，然后在每個(gè)大片區(qū)中細(xì)分網(wǎng)格。同時(shí)要按照任務(wù)明確、范圍清晰、責(zé)任具體的原則，使網(wǎng)格間良好銜接、不遺漏、不空白［2］。通過(guò)網(wǎng)格化管理，加強(qiáng)宣傳、巡視、執(zhí)行效果，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決問(wèn)題。

4.2 建立健全運(yùn)行機(jī)制

4.2.1 治理機(jī)制——建立網(wǎng)格化平臺(tái)

設(shè)立由各河長(zhǎng)辦為主要責(zé)任人的網(wǎng)格化平臺(tái)，以數(shù)字化技術(shù)支持網(wǎng)格化管理，設(shè)立河湖信息庫(kù)，配發(fā)巡河定位等設(shè)備，利用全球定位系統(tǒng)（Global Positioning System，GPS）、遙感技術(shù)、無(wú)人機(jī)拍攝、監(jiān)控設(shè)備等手段，完善網(wǎng)格化管理的日常硬件設(shè)備，確保實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)知曉河湖的具體情況。同時(shí)運(yùn)用數(shù)字化、信息化方式，使河湖生態(tài)環(huán)境長(zhǎng)效管理實(shí)現(xiàn)各部門聯(lián)動(dòng)，達(dá)到目標(biāo)一致、資源共享的動(dòng)態(tài)管理要求［3］。全方位的網(wǎng)格化平臺(tái)（見(jiàn)圖2）健全了河湖網(wǎng)格治理體系，打破了之前“九龍治水”的困境，將提升區(qū)域公共治理精細(xì)化程度［4］。

圖2 網(wǎng)格化管理信息平臺(tái)

4.2.2 黨建機(jī)制——近鄰黨建

堅(jiān)持黨建引領(lǐng)、機(jī)制聯(lián)動(dòng)、政策支持，共建資源支持體系。在開(kāi)展網(wǎng)格化治理的過(guò)程中，以黨建為引領(lǐng)，動(dòng)員整合各方力量，形成多方參與的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。由黨委書記擔(dān)任網(wǎng)格書記，領(lǐng)導(dǎo)網(wǎng)格員開(kāi)展一系列工作。在工作學(xué)習(xí)上，需要組織網(wǎng)格員掌握河湖治理的相關(guān)政策方針，同時(shí)通過(guò)各地黨建服務(wù)中心（站）開(kāi)展形式多樣的活動(dòng)，如“黨員先鋒”活動(dòng)、“環(huán)保知識(shí)闖關(guān)”項(xiàng)目等，達(dá)到宣傳愛(ài)護(hù)河湖生態(tài)的目的。黨支部建在網(wǎng)格，一定程度上可以發(fā)揮廣大黨員同志的主觀能動(dòng)性，在河湖治理中發(fā)揮黨員先鋒作用，擴(kuò)大公共治理空間，讓群眾共建共享。

4.2.3 管理體制——統(tǒng)一指揮

建立網(wǎng)格化服務(wù)管理中心，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)和指揮權(quán)的統(tǒng)一。明確各相關(guān)單位職責(zé)，科學(xué)合理地細(xì)化管理任務(wù)及階段目標(biāo)，按照“劃分網(wǎng)絡(luò)、網(wǎng)格到人，人在格中、責(zé)任明確”的原則對(duì)破壞河湖生態(tài)的問(wèn)題進(jìn)行責(zé)任細(xì)分。由網(wǎng)格化服務(wù)管理中心統(tǒng)一指揮，一定程度上彌補(bǔ)了有些河長(zhǎng)因忙于行政事務(wù)而在河湖治理工作上有所疏忽的不足，改善了河長(zhǎng)因?yàn)楹雍卫韺I(yè)知識(shí)欠缺使得決策滯后的問(wèn)題，讓公共治理朝著又快又好的方向發(fā)展。

4.2.4 反饋機(jī)制——統(tǒng)一路徑

通過(guò)信息管理平臺(tái)，對(duì)河湖問(wèn)題進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，分類處理，做到及時(shí)反饋、高效處理，將問(wèn)題整合在網(wǎng)格化治理平臺(tái)中，并進(jìn)行有效的分類處理、全過(guò)程監(jiān)測(cè)、事后評(píng)估。統(tǒng)一受理在一定程度上激發(fā)了公眾參與社會(huì)事務(wù)的積極性，傳遞了“河湖共建共享”的理念。

4.2.5 考核機(jī)制——獎(jiǎng)懲并舉

建立健全網(wǎng)格化管理工作考核考評(píng)制度，細(xì)分考核條例和標(biāo)準(zhǔn)，上級(jí)網(wǎng)格對(duì)下級(jí)網(wǎng)格要進(jìn)行常規(guī)管理，對(duì)重大項(xiàng)目進(jìn)展進(jìn)行督促檢查；下級(jí)網(wǎng)格對(duì)結(jié)果進(jìn)行總結(jié)上報(bào)，若工作落實(shí)不到位，則根據(jù)網(wǎng)格負(fù)責(zé)人及相關(guān)工作人員的考核機(jī)制進(jìn)行問(wèn)責(zé)，若情節(jié)嚴(yán)重，要依法嚴(yán)懲。

4.2.6 參與機(jī)制——多元主體參與

網(wǎng)格不僅僅是政府工作人員的管轄空間，還是非營(yíng)利性組織、志愿者團(tuán)體、企業(yè)、社區(qū)公民等社會(huì)公眾參與區(qū)域公共治理的平臺(tái)。多元主體共同參與河湖公共治理工作，充分反映了共建共享的社會(huì)治理理念，可實(shí)現(xiàn)多元治理生態(tài)水環(huán)境，促進(jìn)閩水綠色生態(tài)發(fā)展［5］。

4.3 堅(jiān)決落實(shí)效力保障

4.3.1 明確服務(wù)導(dǎo)向

推動(dòng)“河長(zhǎng)制”網(wǎng)格化管理，樹(shù)立為人民服務(wù)的意識(shí)，將網(wǎng)格建設(shè)成為政府解決河湖問(wèn)題的重要支點(diǎn)。提升各級(jí)政府網(wǎng)格化管理的服務(wù)理念；推動(dòng)各級(jí)政府在服務(wù)中治理、在治理中服務(wù)；提升各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)以及網(wǎng)格員對(duì)網(wǎng)格化治理工作的認(rèn)識(shí)，推動(dòng)精細(xì)化服務(wù)轉(zhuǎn)變。

大力宣傳網(wǎng)格管理相關(guān)內(nèi)容，讓群眾對(duì)網(wǎng)格化管理慢慢熟悉，逐漸認(rèn)同。在每個(gè)網(wǎng)格化管理服務(wù)中心以及社區(qū)做好宣傳，張貼網(wǎng)格工作流程圖，設(shè)置網(wǎng)格員標(biāo)志牌，提高社會(huì)公眾對(duì)“河長(zhǎng)制”網(wǎng)格化管理和網(wǎng)格員工作的了解和熟知程度，讓居民群眾認(rèn)同網(wǎng)格員，接受網(wǎng)格化河湖治理［6］。

4.3.2 確?？萍贾?/p>

當(dāng)前，河流防治相關(guān)部門還存在橫縱聯(lián)系不夠、溝通不夠、共享不夠等問(wèn)題。對(duì)此，要大范圍應(yīng)用信息化、智能化、數(shù)字化技術(shù)手段?！按髷?shù)據(jù)”時(shí)代需發(fā)揮數(shù)據(jù)對(duì)治理工作的積極作用，用數(shù)據(jù)整合相關(guān)資源，從而服務(wù)于網(wǎng)格化治理。構(gòu)建網(wǎng)格化治理平臺(tái)，利用信息化和智能化技術(shù)對(duì)各部門的有效信息進(jìn)行整合和分析，并進(jìn)行互通和共享。

4.3.3 完善人才保障

當(dāng)前，網(wǎng)格員隊(duì)伍發(fā)展缺乏長(zhǎng)效的培養(yǎng)機(jī)制和發(fā)展規(guī)劃，網(wǎng)格員專業(yè)能力不足。對(duì)此，要對(duì)網(wǎng)格員開(kāi)展網(wǎng)格化工作細(xì)則和河湖管理思想等相關(guān)方面的培訓(xùn)，同時(shí)要建立健全考核與績(jī)效制度，推進(jìn)網(wǎng)格人才發(fā)展計(jì)劃，培養(yǎng)一批批優(yōu)秀的網(wǎng)格人才，組成專業(yè)人才隊(duì)伍。

4.3.4 突出社會(huì)協(xié)同

網(wǎng)格化治理需要非營(yíng)利性組織和社會(huì)公眾等多元主體的參與，以此來(lái)激發(fā)人們對(duì)網(wǎng)格化治理的熱情和積極性。同時(shí)，多元協(xié)同參與網(wǎng)格化治理不僅是公共治理現(xiàn)代化的體現(xiàn)，也是人民當(dāng)家做主保護(hù)生態(tài)的表現(xiàn)。要大力完善社會(huì)各個(gè)主體參與網(wǎng)格化治理的體系，充分發(fā)揮社會(huì)多元力量的作用，形成一種共建共享網(wǎng)格化治理成效的新思潮。

5 結(jié)語(yǔ)

“河長(zhǎng)制”是區(qū)域公共治理中有關(guān)河湖生態(tài)水環(huán)境治理的重要制度，是推進(jìn)綠色生態(tài)建設(shè)的重大舉措。實(shí)踐表明，該制度在推廣過(guò)程中取得了一定成效，具有理論和實(shí)踐的重要意義。建構(gòu)“河長(zhǎng)制”網(wǎng)格化管理運(yùn)行機(jī)制不僅是公共治理模式的延伸，也是制度上的發(fā)展。