張晶晶

摘要：土地整治是改善三生空間、實現(xiàn)耕地保護和保障糧食產(chǎn)能的重要抓手，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出也對土地整治業(yè)務的開展提出了更高的要求。文章對土地整治實施過程中存在的一些問題進行分析，并針對性地提出了鄉(xiāng)村振興視角下土地整治提升路徑，土地整治應圍繞各部門寐動、擴大土地整治對象、深化土地整治目標和優(yōu)化資金整合模式等方面進行。

關鍵詞：鄉(xiāng)村振興;土地整治行業(yè);全域土地綜合整治;機遇與挑戰(zhàn)

中圖分類號：F301文獻標識碼：ADOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20210613

我國是一個人多地少的農(nóng)業(yè)大國，現(xiàn)有土地資源中，優(yōu)質(zhì)耕地資源占有量逐年降低，大量耕地資源受各類自然災害和人為因素影響，糧食產(chǎn)量連年遞減[1-2]。此外，我國現(xiàn)有農(nóng)田中，中低產(chǎn)田數(shù)量巨大，嚴重制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)[3]。土地整治是為了滿足人類生活、生產(chǎn)和生態(tài)功能需要對未利用地、廢棄土地和污損土地進行綜合治理的活動，它也是提高和改善我國農(nóng)田質(zhì)量和生產(chǎn)效率的必要手段[4-6]。隨著時代的發(fā)展，我國土地整治也經(jīng)歷了由土地整理到土地開發(fā)整理、土地整理開發(fā)復墾、山水林田湖草綜合治理，再到全域土地綜合整治的發(fā)展階段[7-8]。在近幾十年土地整治發(fā)展過程中，我國通過荒草地開發(fā)[9-10]、鹽堿地整治[11-12]、沙荒地整治[13-14]以及廢棄宅基地整治[15-16]，對推進我國耕地總量動態(tài)平衡和維持國家糧食安全穩(wěn)定起到了有力保障。2021年，中共中央、國務院發(fā)布《中共中央國務院關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》，把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提到了新的政治高度，對基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景的土地整治業(yè)務開展也提出了更高的要求。本文分析了以往土地整治業(yè)務的發(fā)展過程中存在的一些問題，并提出了對應的解決對策，以期為我國土地整治進一步優(yōu)化提供思路。

1土地整治實施過程中存在的問題

1.1各政府職能部門聯(lián)動不足

我國土地整治相關政策的制定、發(fā)布及執(zhí)行一般是由上而下（中央、部、省、市到縣），一般來說，土地整治類業(yè)務的主管部門是當?shù)刈匀毁Y源部門，但土地整治類業(yè)務涉及的內(nèi)容卻常常需要農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)及環(huán)保等多個部門的參與。由于各政府職能劃分上存在明顯差異，各政府職能部門聯(lián)動不足，部分土地整治類業(yè)務中需要其他部門配合的工作，往往不能第一時間解決，且隨著項目參與部門的增加，對于項目協(xié)調(diào)推進工作的難度也不斷加大，項目前期工作進展緩慢。另外，各部門空間邊界存在差異，尤其在土地整治范圍中，時常出現(xiàn)未利用地開發(fā)與林地、灘涂地范圍界定之間的沖突。

1.2土地整治對象受限

土地整治過程中存在的問題表現(xiàn)在土地整治對象受到極大限制。我國現(xiàn)行的土地整治業(yè)務主要集中在農(nóng)用地整治和部分建設用地整治中，如異地占補平衡項目以及城鄉(xiāng)建設用地增減掛勾等項目的開發(fā)，截至目前，其主要對象為基于全國第二次土地利用調(diào)查結(jié)果中未利用地以及部分廢棄宅基地、工礦廢棄地等，重心在于整治后土地的耕地性質(zhì)。而超出可規(guī)劃范圍線之外的地塊，即使具備集中連片整治條件和相對存在優(yōu)勢的水利和道路條件，也無法納入項目耕地開發(fā)范疇。而隨著全國第二次土地利用調(diào)查結(jié)果中耕地后備資源的枯竭和剩余部分未利用開發(fā)難度的不斷加大，經(jīng)過項目實施得到的農(nóng)用地整體數(shù)量、質(zhì)量仍然滿足不了社會發(fā)展需求。根據(jù)目前全國第三次土地利用調(diào)查結(jié)果來看，具備可實施條件的后備資源數(shù)量將會有極大程度的減少，為土地整治業(yè)務的開展造成一定阻礙。我國現(xiàn)有耕地中有大量耕地出現(xiàn)質(zhì)量退化、土地利用效率不高等現(xiàn)象，尤其是一些糧油作物種植地區(qū)，耕地地力水平較低，作物生長潛力受限，而由于其本身的耕地屬性，無法納入到占補平衡土地整治項目范圍。此外，由于部分地區(qū)土壤養(yǎng)分貧瘠或水資源量不足，難以保證主糧作物的生長，卻具備部分糧油作物生長所需的必要條件。

1.3土地整治任務和管理目標單一

在實踐中，生態(tài)型土地整治工作政策落實不到位，目前絕大部分地區(qū)在土地整治項目實施過程中仍表現(xiàn)為更注重創(chuàng)造更大的耕地數(shù)量與經(jīng)濟效益，忽視了耕地質(zhì)量管理，難以兼顧農(nóng)村整治地區(qū)改善人居環(huán)境、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的需求，并且農(nóng)村生態(tài)問題較為突出。另外，項目實施的重點過于偏向于產(chǎn)生補充耕地項目指標，而對項目配號、指標交易后的項目運營管理和后期管護未給予足夠的重視，加之人均耕地面積較小、通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得的經(jīng)濟效益低下以及技術手段落后，耕地撂荒、棄荒現(xiàn)象普遍。“占而不補，占多補少、占優(yōu)補劣、占整補零”等現(xiàn)象異性同質(zhì)，未能從根本上達占補平衡的最終要求，與國家“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略規(guī)劃還存在明顯差距。土地整治項目實施的主要目標在其耕地屬性，規(guī)劃設計時主要考慮主要糧食作物（如玉米、小麥等）的耕作習慣，往往忽略了其他經(jīng)濟作物或糧油作物的種植要求，在具體實施過程中，也不能嚴格按照糧油作物的灌溉定額、種植制度等要求進行項目規(guī)劃，不利于糧油作物增產(chǎn)增能。

1.4土地整治資金整合模式較為滯后

從土地整治項目規(guī)模來看，項目的立項工作一般分為縣級立項和市級立項，項目資金來源主要為政府承擔。雖然通過項目實施創(chuàng)造的新增耕地指標可以通過省域內(nèi)流轉(zhuǎn)或跨省流轉(zhuǎn)產(chǎn)生經(jīng)濟指標，但整體來看，土地整治項目投資回收期較長且回報率較低，在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，僅依靠財政資金還不能完全滿足土地整治業(yè)務的發(fā)展需求。此外，部分縣區(qū)財政資金緊缺，無法滿足當?shù)赝恋卣蔚男枰?，也不利于鄉(xiāng)村振興背景下縣域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展。

2鄉(xiāng)村振興視角下土地整治提升路徑

2.1加強各政府部門間聯(lián)動

要切實發(fā)揮縣級政府領導核心職能，加強政府各職能部門間聯(lián)動。黨的十八屆五中全會提出推進“多規(guī)合一”的戰(zhàn)略部署。2018年3月，國務院機構改革，推進重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的機構職能優(yōu)化和調(diào)整，各政府職能體系和制度環(huán)境等均發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，提高了行政管理效率，健全了部門職責體系。但需要注意的是，由于一些職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，如土地整治類業(yè)務中將高標準農(nóng)田建設業(yè)務劃歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村局主管，政府各部門對職能的轉(zhuǎn)變和相關政策的落實尚需要一段時間的緩沖和磨合。

2.2擴大土地整治對象

土地整治的對象和范圍主要分為農(nóng)用地整治、建設用地整治和生態(tài)用地整治。鄉(xiāng)村振興背景下，我國土地整治工作應加快進入轉(zhuǎn)型階段。由于中央、省、市、縣都對土地整治工作提出了更高的要求，因而，各地政府在土地整治項目規(guī)劃中也應從原有的以農(nóng)用地整治為主逐漸過渡到以環(huán)境效益、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)質(zhì)量、景觀保護等為主的多元化整治轉(zhuǎn)變，從以單純追求整治耕地面積最大化為目標發(fā)展為以最大限度提高糧食產(chǎn)能為核心的土地整治，大力推進“坡改梯”“旱改水”以及部分廢棄地復墾等提質(zhì)改造土地整治項目，不斷維持耕地總量動態(tài)平衡和糧食產(chǎn)能提升。另外，要從政府部門職能入手，根據(jù)土地利用現(xiàn)狀和產(chǎn)業(yè)導入需求，加大對糧油等經(jīng)濟作物土地整治的投入力度，對部分耕地質(zhì)量差、產(chǎn)能低的糧油作物種植用地進行提質(zhì)改造，增施有機肥、加大秸稈還田等，進一步提高其土壤質(zhì)量和耕地地力水平;將部分原本種植糧食作物的耕地，根據(jù)當?shù)赝寥鲤B(yǎng)分狀況和水資源供給能力，適當范圍內(nèi)改種糧油作物，提高作物產(chǎn)量，保證新造耕地質(zhì)量不斷提高，實現(xiàn)長效運營。

2.3深化土地整治目標

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略更傾向于農(nóng)村居民點開發(fā)和相關人居環(huán)境的改善，具有實施規(guī)模大、投資金額高、施工技術要求較高以及協(xié)調(diào)難度較大等特點，在此背景下，土地整治業(yè)務的發(fā)展一定要注重全域思維，將實施區(qū)域作為一個整體進行考慮和分析，以此為基礎進行規(guī)劃設計，統(tǒng)籌考慮鄉(xiāng)村振興背景下土地整治在農(nóng)用地、建設用地和生態(tài)用地整治方面的內(nèi)容。需要注意的是，部分地區(qū)面臨政府長期財政困難，難以負擔起新型城鎮(zhèn)化建設過程中的各類費用，僅依靠傳統(tǒng)的土地整治工作進行鄉(xiāng)村振興，會導致實施效率低下、質(zhì)量不達標且城鎮(zhèn)化建設率達不到規(guī)劃預期等問題。同時，深入項目實施區(qū)域進行實地調(diào)查，征詢?nèi)罕娨庖?，在項目?guī)劃設計中針對性地對糧油作物的種植要求、灌溉制度、耕作習慣等進行設計，在不破壞整體規(guī)劃完整性的前提下，最大限度地提高整治后土地利用效率，降低撂荒率。

2.4優(yōu)化資金整合模式

《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號）提出，鼓勵地方統(tǒng)籌使用相關資金實施土地整治和高標準農(nóng)田建設。充分發(fā)揮財政資金作用，鼓勵采取政府和社會資本合作（PPP）模式、以獎代補等方式，引導農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等，根據(jù)土地整治規(guī)劃投資或參與土地整治項目，多渠道落實補充耕地任務。全國范圍內(nèi)對該政策具有廣泛的響應。需要注意的是，目前社會資金參與土地整理項目，缺少相關法律支撐，政府對社會資本管控力度不足，而參與項目實施的社會資本為追求經(jīng)濟利益最大化，會出現(xiàn)一定有損人民群眾利益和加劇對生態(tài)環(huán)境破壞的情況。此外，社會資本投入存在不穩(wěn)定性，對社會資本而言，在項目實施過程中資金投入較大，但土地指標交易時間和收益具有不穩(wěn)定性，導致對部分社會資本吸引力不足。

3結(jié)語

土地整治是改善我國三生空間、實現(xiàn)耕地保護和保障糧食產(chǎn)能的重要抓手，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，促進新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的必要手段。鄉(xiāng)村振興對土地整治業(yè)務的發(fā)展帶來了巨大的挑戰(zhàn)，同時也為土地整治行業(yè)的進一步優(yōu)化帶來一定機遇。本文從土地整治實施過程中存在的一些問題出發(fā)，提出了要加強各政府部門間聯(lián)動作用、擴大土地整治對象、深化土地整治目標以及優(yōu)化資金整合模式等具體措施，以期為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，進一步優(yōu)化土地整治業(yè)務水平提供一定借鑒。

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Opportunities and Challenges of Land Rehabilitation Industry from the Perspective of Rural Revitalization

Zhang Jingjing

（Shaanxi Provincial Land Engineering Construction Group Co. Ltd.，Xi 'an，Shaanxi 710075）

Abstract：Land remediation is an important starting point for improving my country's three-life space，realizing cultivated land protection and ensuring food production capacity. The proposal of the rural revitalization strategy also puts forward higher requirements for the development of land remediation business. This article analyzes some of the problems in the implementation of land consolidation，and puts forward the path of land consolidation improvement from the perspective of rural revitalization. Land consolidation should focus on the linkage of various departments，expand land consolidation targets，deepen land consolidation goals，and optimize capital integration. The research results are expected to provide a powerful reference for the development of my country's land consolidation industry.

Key words：rural revitalization，land consolidation industry，comprehensive land consolidation throughout the region，opportunities and challenges