張晶晶

摘要：土地整治是改善三生空間、實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)和保障糧食產(chǎn)能的重要抓手，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出也對(duì)土地整治業(yè)務(wù)的開(kāi)展提出了更高的要求。文章對(duì)土地整治實(shí)施過(guò)程中存在的一些問(wèn)題進(jìn)行分析，并針對(duì)性地提出了鄉(xiāng)村振興視角下土地整治提升路徑，土地整治應(yīng)圍繞各部門寐動(dòng)、擴(kuò)大土地整治對(duì)象、深化土地整治目標(biāo)和優(yōu)化資金整合模式等方面進(jìn)行。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;土地整治行業(yè);全域土地綜合整治;機(jī)遇與挑戰(zhàn)

中圖分類號(hào)：F301文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：ADOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20210613

我國(guó)是一個(gè)人多地少的農(nóng)業(yè)大國(guó)，現(xiàn)有土地資源中，優(yōu)質(zhì)耕地資源占有量逐年降低，大量耕地資源受各類自然災(zāi)害和人為因素影響，糧食產(chǎn)量連年遞減[1-2]。此外，我國(guó)現(xiàn)有農(nóng)田中，中低產(chǎn)田數(shù)量巨大，嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)[3]。土地整治是為了滿足人類生活、生產(chǎn)和生態(tài)功能需要對(duì)未利用地、廢棄土地和污損土地進(jìn)行綜合治理的活動(dòng)，它也是提高和改善我國(guó)農(nóng)田質(zhì)量和生產(chǎn)效率的必要手段[4-6]。隨著時(shí)代的發(fā)展，我國(guó)土地整治也經(jīng)歷了由土地整理到土地開(kāi)發(fā)整理、土地整理開(kāi)發(fā)復(fù)墾、山水林田湖草綜合治理，再到全域土地綜合整治的發(fā)展階段[7-8]。在近幾十年土地整治發(fā)展過(guò)程中，我國(guó)通過(guò)荒草地開(kāi)發(fā)[9-10]、鹽堿地整治[11-12]、沙荒地整治[13-14]以及廢棄宅基地整治[15-16]，對(duì)推進(jìn)我國(guó)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡和維持國(guó)家糧食安全穩(wěn)定起到了有力保障。2021年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》，把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提到了新的政治高度，對(duì)基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景的土地整治業(yè)務(wù)開(kāi)展也提出了更高的要求。本文分析了以往土地整治業(yè)務(wù)的發(fā)展過(guò)程中存在的一些問(wèn)題，并提出了對(duì)應(yīng)的解決對(duì)策，以期為我國(guó)土地整治進(jìn)一步優(yōu)化提供思路。

1土地整治實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題

1.1各政府職能部門聯(lián)動(dòng)不足

我國(guó)土地整治相關(guān)政策的制定、發(fā)布及執(zhí)行一般是由上而下（中央、部、省、市到縣），一般來(lái)說(shuō)，土地整治類業(yè)務(wù)的主管部門是當(dāng)?shù)刈匀毁Y源部門，但土地整治類業(yè)務(wù)涉及的內(nèi)容卻常常需要農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)及環(huán)保等多個(gè)部門的參與。由于各政府職能劃分上存在明顯差異，各政府職能部門聯(lián)動(dòng)不足，部分土地整治類業(yè)務(wù)中需要其他部門配合的工作，往往不能第一時(shí)間解決，且隨著項(xiàng)目參與部門的增加，對(duì)于項(xiàng)目協(xié)調(diào)推進(jìn)工作的難度也不斷加大，項(xiàng)目前期工作進(jìn)展緩慢。另外，各部門空間邊界存在差異，尤其在土地整治范圍中，時(shí)常出現(xiàn)未利用地開(kāi)發(fā)與林地、灘涂地范圍界定之間的沖突。

1.2土地整治對(duì)象受限

土地整治過(guò)程中存在的問(wèn)題表現(xiàn)在土地整治對(duì)象受到極大限制。我國(guó)現(xiàn)行的土地整治業(yè)務(wù)主要集中在農(nóng)用地整治和部分建設(shè)用地整治中，如異地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛勾等項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)，截至目前，其主要對(duì)象為基于全國(guó)第二次土地利用調(diào)查結(jié)果中未利用地以及部分廢棄宅基地、工礦廢棄地等，重心在于整治后土地的耕地性質(zhì)。而超出可規(guī)劃范圍線之外的地塊，即使具備集中連片整治條件和相對(duì)存在優(yōu)勢(shì)的水利和道路條件，也無(wú)法納入項(xiàng)目耕地開(kāi)發(fā)范疇。而隨著全國(guó)第二次土地利用調(diào)查結(jié)果中耕地后備資源的枯竭和剩余部分未利用開(kāi)發(fā)難度的不斷加大，經(jīng)過(guò)項(xiàng)目實(shí)施得到的農(nóng)用地整體數(shù)量、質(zhì)量仍然滿足不了社會(huì)發(fā)展需求。根據(jù)目前全國(guó)第三次土地利用調(diào)查結(jié)果來(lái)看，具備可實(shí)施條件的后備資源數(shù)量將會(huì)有極大程度的減少，為土地整治業(yè)務(wù)的開(kāi)展造成一定阻礙。我國(guó)現(xiàn)有耕地中有大量耕地出現(xiàn)質(zhì)量退化、土地利用效率不高等現(xiàn)象，尤其是一些糧油作物種植地區(qū)，耕地地力水平較低，作物生長(zhǎng)潛力受限，而由于其本身的耕地屬性，無(wú)法納入到占補(bǔ)平衡土地整治項(xiàng)目范圍。此外，由于部分地區(qū)土壤養(yǎng)分貧瘠或水資源量不足，難以保證主糧作物的生長(zhǎng)，卻具備部分糧油作物生長(zhǎng)所需的必要條件。

1.3土地整治任務(wù)和管理目標(biāo)單一

在實(shí)踐中，生態(tài)型土地整治工作政策落實(shí)不到位，目前絕大部分地區(qū)在土地整治項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中仍表現(xiàn)為更注重創(chuàng)造更大的耕地?cái)?shù)量與經(jīng)濟(jì)效益，忽視了耕地質(zhì)量管理，難以兼顧農(nóng)村整治地區(qū)改善人居環(huán)境、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的需求，并且農(nóng)村生態(tài)問(wèn)題較為突出。另外，項(xiàng)目實(shí)施的重點(diǎn)過(guò)于偏向于產(chǎn)生補(bǔ)充耕地項(xiàng)目指標(biāo)，而對(duì)項(xiàng)目配號(hào)、指標(biāo)交易后的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理和后期管護(hù)未給予足夠的重視，加之人均耕地面積較小、通過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得的經(jīng)濟(jì)效益低下以及技術(shù)手段落后，耕地撂荒、棄荒現(xiàn)象普遍?！罢级谎a(bǔ)，占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣、占整補(bǔ)零”等現(xiàn)象異性同質(zhì)，未能從根本上達(dá)占補(bǔ)平衡的最終要求，與國(guó)家“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略規(guī)劃還存在明顯差距。土地整治項(xiàng)目實(shí)施的主要目標(biāo)在其耕地屬性，規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)主要考慮主要糧食作物（如玉米、小麥等）的耕作習(xí)慣，往往忽略了其他經(jīng)濟(jì)作物或糧油作物的種植要求，在具體實(shí)施過(guò)程中，也不能嚴(yán)格按照糧油作物的灌溉定額、種植制度等要求進(jìn)行項(xiàng)目規(guī)劃，不利于糧油作物增產(chǎn)增能。

1.4土地整治資金整合模式較為滯后

從土地整治項(xiàng)目規(guī)模來(lái)看，項(xiàng)目的立項(xiàng)工作一般分為縣級(jí)立項(xiàng)和市級(jí)立項(xiàng)，項(xiàng)目資金來(lái)源主要為政府承擔(dān)。雖然通過(guò)項(xiàng)目實(shí)施創(chuàng)造的新增耕地指標(biāo)可以通過(guò)省域內(nèi)流轉(zhuǎn)或跨省流轉(zhuǎn)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，但整體來(lái)看，土地整治項(xiàng)目投資回收期較長(zhǎng)且回報(bào)率較低，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，僅依靠財(cái)政資金還不能完全滿足土地整治業(yè)務(wù)的發(fā)展需求。此外，部分縣區(qū)財(cái)政資金緊缺，無(wú)法滿足當(dāng)?shù)赝恋卣蔚男枰?，也不利于鄉(xiāng)村振興背景下縣域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2鄉(xiāng)村振興視角下土地整治提升路徑

2.1加強(qiáng)各政府部門間聯(lián)動(dòng)

要切實(shí)發(fā)揮縣級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)核心職能，加強(qiáng)政府各職能部門間聯(lián)動(dòng)。黨的十八屆五中全會(huì)提出推進(jìn)“多規(guī)合一”的戰(zhàn)略部署。2018年3月，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化和調(diào)整，各政府職能體系和制度環(huán)境等均發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，提高了行政管理效率，健全了部門職責(zé)體系。但需要注意的是，由于一些職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，如土地整治類業(yè)務(wù)中將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)業(yè)務(wù)劃歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村局主管，政府各部門對(duì)職能的轉(zhuǎn)變和相關(guān)政策的落實(shí)尚需要一段時(shí)間的緩沖和磨合。

2.2擴(kuò)大土地整治對(duì)象

土地整治的對(duì)象和范圍主要分為農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整治和生態(tài)用地整治。鄉(xiāng)村振興背景下，我國(guó)土地整治工作應(yīng)加快進(jìn)入轉(zhuǎn)型階段。由于中央、省、市、縣都對(duì)土地整治工作提出了更高的要求，因而，各地政府在土地整治項(xiàng)目規(guī)劃中也應(yīng)從原有的以農(nóng)用地整治為主逐漸過(guò)渡到以環(huán)境效益、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)質(zhì)量、景觀保護(hù)等為主的多元化整治轉(zhuǎn)變，從以單純追求整治耕地面積最大化為目標(biāo)發(fā)展為以最大限度提高糧食產(chǎn)能為核心的土地整治，大力推進(jìn)“坡改梯”“旱改水”以及部分廢棄地復(fù)墾等提質(zhì)改造土地整治項(xiàng)目，不斷維持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡和糧食產(chǎn)能提升。另外，要從政府部門職能入手，根據(jù)土地利用現(xiàn)狀和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入需求，加大對(duì)糧油等經(jīng)濟(jì)作物土地整治的投入力度，對(duì)部分耕地質(zhì)量差、產(chǎn)能低的糧油作物種植用地進(jìn)行提質(zhì)改造，增施有機(jī)肥、加大秸稈還田等，進(jìn)一步提高其土壤質(zhì)量和耕地地力水平;將部分原本種植糧食作物的耕地，根據(jù)當(dāng)?shù)赝寥鲤B(yǎng)分狀況和水資源供給能力，適當(dāng)范圍內(nèi)改種糧油作物，提高作物產(chǎn)量，保證新造耕地質(zhì)量不斷提高，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)。

2.3深化土地整治目標(biāo)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略更傾向于農(nóng)村居民點(diǎn)開(kāi)發(fā)和相關(guān)人居環(huán)境的改善，具有實(shí)施規(guī)模大、投資金額高、施工技術(shù)要求較高以及協(xié)調(diào)難度較大等特點(diǎn)，在此背景下，土地整治業(yè)務(wù)的發(fā)展一定要注重全域思維，將實(shí)施區(qū)域作為一個(gè)整體進(jìn)行考慮和分析，以此為基礎(chǔ)進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌考慮鄉(xiāng)村振興背景下土地整治在農(nóng)用地、建設(shè)用地和生態(tài)用地整治方面的內(nèi)容。需要注意的是，部分地區(qū)面臨政府長(zhǎng)期財(cái)政困難，難以負(fù)擔(dān)起新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中的各類費(fèi)用，僅依靠傳統(tǒng)的土地整治工作進(jìn)行鄉(xiāng)村振興，會(huì)導(dǎo)致實(shí)施效率低下、質(zhì)量不達(dá)標(biāo)且城鎮(zhèn)化建設(shè)率達(dá)不到規(guī)劃預(yù)期等問(wèn)題。同時(shí)，深入項(xiàng)目實(shí)施區(qū)域進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，征詢?nèi)罕娨庖?jiàn)，在項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)中針對(duì)性地對(duì)糧油作物的種植要求、灌溉制度、耕作習(xí)慣等進(jìn)行設(shè)計(jì)，在不破壞整體規(guī)劃完整性的前提下，最大限度地提高整治后土地利用效率，降低撂荒率。

2.4優(yōu)化資金整合模式

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2017〕4號(hào)）提出，鼓勵(lì)地方統(tǒng)籌使用相關(guān)資金實(shí)施土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。充分發(fā)揮財(cái)政資金作用，鼓勵(lì)采取政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式，引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體等，根據(jù)土地整治規(guī)劃投資或參與土地整治項(xiàng)目，多渠道落實(shí)補(bǔ)充耕地任務(wù)。全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)該政策具有廣泛的響應(yīng)。需要注意的是，目前社會(huì)資金參與土地整理項(xiàng)目，缺少相關(guān)法律支撐，政府對(duì)社會(huì)資本管控力度不足，而參與項(xiàng)目實(shí)施的社會(huì)資本為追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，會(huì)出現(xiàn)一定有損人民群眾利益和加劇對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞的情況。此外，社會(huì)資本投入存在不穩(wěn)定性，對(duì)社會(huì)資本而言，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中資金投入較大，但土地指標(biāo)交易時(shí)間和收益具有不穩(wěn)定性，導(dǎo)致對(duì)部分社會(huì)資本吸引力不足。

3結(jié)語(yǔ)

土地整治是改善我國(guó)三生空間、實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)和保障糧食產(chǎn)能的重要抓手，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的必要手段。鄉(xiāng)村振興對(duì)土地整治業(yè)務(wù)的發(fā)展帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)，同時(shí)也為土地整治行業(yè)的進(jìn)一步優(yōu)化帶來(lái)一定機(jī)遇。本文從土地整治實(shí)施過(guò)程中存在的一些問(wèn)題出發(fā)，提出了要加強(qiáng)各政府部門間聯(lián)動(dòng)作用、擴(kuò)大土地整治對(duì)象、深化土地整治目標(biāo)以及優(yōu)化資金整合模式等具體措施，以期為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，進(jìn)一步優(yōu)化土地整治業(yè)務(wù)水平提供一定借鑒。

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Opportunities and Challenges of Land Rehabilitation Industry from the Perspective of Rural Revitalization

Zhang Jingjing

（Shaanxi Provincial Land Engineering Construction Group Co. Ltd.，Xi 'an，Shaanxi 710075）

Abstract：Land remediation is an important starting point for improving my country's three-life space，realizing cultivated land protection and ensuring food production capacity. The proposal of the rural revitalization strategy also puts forward higher requirements for the development of land remediation business. This article analyzes some of the problems in the implementation of land consolidation，and puts forward the path of land consolidation improvement from the perspective of rural revitalization. Land consolidation should focus on the linkage of various departments，expand land consolidation targets，deepen land consolidation goals，and optimize capital integration. The research results are expected to provide a powerful reference for the development of my country's land consolidation industry.

Key words：rural revitalization，land consolidation industry，comprehensive land consolidation throughout the region，opportunities and challenges