閆婷 王風(fēng)

[摘? 要]通過對近十年地方財(cái)政數(shù)據(jù)的整理，分析出當(dāng)前我國地方財(cái)政運(yùn)行呈現(xiàn)收入低位增長、收支矛盾加劇等基本特征。對上述基本特征進(jìn)行趨勢性預(yù)測，得出上述特征在“十四五”時(shí)期將會進(jìn)一步強(qiáng)化的結(jié)論。以此結(jié)論為實(shí)際依據(jù)，從財(cái)政體制和財(cái)政政策兩個層面探討了下一步地方財(cái)政的改革重點(diǎn)，以期對“十四五”期間我國地方財(cái)政改革提供參考。

[關(guān)鍵詞]地方財(cái)政;基本特征;趨勢預(yù)測;改革重點(diǎn)

[中圖分類號]F812.7? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A? [文章編號]1672-2426（2021）06-0055-06

回顧財(cái)政改革歷程發(fā)現(xiàn)，我國財(cái)政改革是兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式與現(xiàn)實(shí)環(huán)境的務(wù)實(shí)設(shè)計(jì)與安排。財(cái)政改革不僅成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的突破口，還是政治和社會環(huán)境的協(xié)調(diào)者。當(dāng)前，我國已進(jìn)入“十四五”時(shí)期，地方財(cái)政改革與發(fā)展所面臨的環(huán)境比過去更加復(fù)雜，所要承擔(dān)的任務(wù)比過去更加繁重和緊迫。在這種背景下，需要全面把握地方財(cái)政收支的基本情況及其變化趨勢，立足實(shí)際情況謀劃未來地方財(cái)政的改革重點(diǎn)。

一、當(dāng)前地方財(cái)政收支的基本特征

（一）財(cái)政收入進(jìn)入低位增長期

近十年，我國地方財(cái)政收入增速逐年下降，當(dāng)前已進(jìn)入低位增長期。通過梳理2009—2019年地方財(cái)政收入增速數(shù)據(jù)可發(fā)現(xiàn)，增速最高值為2011年的29%，最低值為2019年的3%，降幅已超過80%。①此外，國內(nèi)增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、土地增值稅和契稅等地方主要稅種增速也呈現(xiàn)出相似變化，2016年后大部分稅種進(jìn)入個位數(shù)增長區(qū)間。

（二）財(cái)政收支矛盾持續(xù)加劇

當(dāng)前我國地方財(cái)政收支矛盾不斷加劇，財(cái)政收支缺口日益擴(kuò)大。2019年，我國地方財(cái)政收支缺口為102662.6億元，約為2009年的3.6倍。2014年后，地方財(cái)政支出增速開始高于地方財(cái)政收入增速，2019年地方財(cái)政支出增速為8%，地方財(cái)政收入增速為3%，二者相差5個百分點(diǎn)。地方財(cái)政支出增速持續(xù)高于地方財(cái)政收入增速，反映出地方財(cái)政收支矛盾仍在加劇。與地方財(cái)政收支矛盾加劇相對應(yīng)，地方債務(wù)余額不斷擴(kuò)大，從2014年的154074.3億元上升到2020年的256615億元，年均債務(wù)余額高達(dá)181865.95億元。地方債務(wù)余額增速從2014年的-4%上升到2020年的20%，年均增速高達(dá)9%以上。

二、“十四五”時(shí)期地方財(cái)政收支的趨勢性預(yù)測

（一）財(cái)政收入低位增長具有長期性

判斷地方財(cái)政收入低位增長是否具有長期性，可以從以下三個方面來分析。一是經(jīng)濟(jì)增長狀況。作為財(cái)政收入的物質(zhì)基礎(chǔ)，一般情況下經(jīng)濟(jì)高速增長能夠帶動財(cái)政收入的高速增長，地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長得越快，其財(cái)政收入增速就越高，規(guī)模也越大;反之亦然?？v觀我國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長變化情況，由于受到國外經(jīng)濟(jì)不景氣和國內(nèi)“三期疊加”的綜合影響，2011年后經(jīng)濟(jì)增長開始從高速逐漸回落至中低速，財(cái)政收入高速增長時(shí)代也隨之結(jié)束，財(cái)政收入進(jìn)入低位增長成為必然。二是稅收征管環(huán)境。近些年，經(jīng)過稅收征管信息化建設(shè)和隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)，地方財(cái)政征稅彈性空間已經(jīng)進(jìn)入邊際遞減區(qū)間，這意味著縱然地方政府再提高稅收增收的激勵或施加政治壓力，客觀上的征稅空間仍然有限，尤其是隨著金稅工程和稅收征管改革的不斷推進(jìn)，稅收征管向著信息化、規(guī)范化的數(shù)字治理邁進(jìn)，使得我國地方稅務(wù)部門征稅能力日趨成熟，從技術(shù)層面壓縮了征稅彈性空間。三是經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整。2009年至今，我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域重大政策調(diào)整主要體現(xiàn)在房地產(chǎn)、“營改增”以及減稅降費(fèi)三個方面，這三個方面的政策調(diào)整直接影響了地方財(cái)政收入增速。例如，在整治房地產(chǎn)市場過程中，中央政府對房地產(chǎn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格調(diào)控，隨著抑制高房價(jià)的政策效應(yīng)的不斷釋放，地方財(cái)政有關(guān)房地產(chǎn)的一系列稅種增長幅度也隨之下降。2016年，全面啟動“營改增”后，本屬于地方稅種的營業(yè)稅退出歷史舞臺，為避免地方政府財(cái)力匱乏，中央政府出臺暫行條例將增值稅調(diào)改為五五分成，但與“營改增”前相比，地方財(cái)力仍有較大缺口。2018年，黨中央提出大規(guī)?！皽p稅降費(fèi)”政策，又進(jìn)一步強(qiáng)化了地方財(cái)政收入的下降。

鑒于當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)下行、稅收征管改革以及“營改增”改革等因素都具有長期性，意味著上述因素對我國地方財(cái)政收入的影響也具有長期性，因此可以得到一個基本結(jié)論：“十四五”時(shí)期我國地方財(cái)政收入仍將保持低位增長。

（二）財(cái)政收支矛盾將進(jìn)一步凸顯

“十四五”時(shí)期，我國地方財(cái)政收支矛盾還將進(jìn)一步加劇。究其原因，一方面，貫徹新發(fā)展理念、推動高質(zhì)量發(fā)展需要地方財(cái)政支撐。地方政府要堅(jiān)持貫徹落實(shí)黨中央的決策部署，制定財(cái)政政策、分配財(cái)政資源、安排財(cái)政資金，以財(cái)政資金撬動社會資金和金融資本，圍繞“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，調(diào)整地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局。在社會資金和企業(yè)主體尚未自發(fā)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的軌道前，都需要財(cái)政支出來投入與帶動，這勢必會增加地方財(cái)政支出的規(guī)模。例如，地方政府在推進(jìn)本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行由要素驅(qū)動轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)新驅(qū)動過程中，需要加強(qiáng)對新興產(chǎn)業(yè)、原始創(chuàng)新等方面的政策引導(dǎo)和物質(zhì)支持，激發(fā)企業(yè)主體自主創(chuàng)新的積極性，降低企業(yè)主體創(chuàng)新成本，構(gòu)建起適宜企業(yè)自主創(chuàng)新的制度環(huán)境。而上述種種最終都將表現(xiàn)為提高一般公共預(yù)算支出中科技支出的份額，制定完善的支持科技創(chuàng)新的稅收政策，形成具有針對性和普惠性的雙重稅收優(yōu)惠政策體系，等等。[1]另一方面，落實(shí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略同樣需要地方財(cái)政保障。改革開放初期，中央務(wù)實(shí)地采取“一部分人先富起來”的政策，而今隨著社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變，黨中央強(qiáng)調(diào)發(fā)展的平衡性和協(xié)調(diào)性，聚集力量解決目前突出的地域發(fā)展差距、城鄉(xiāng)發(fā)展差距等矛盾。按照中央的戰(zhàn)略部署，地方政府應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)力協(xié)調(diào)能力，注重解決區(qū)域內(nèi)發(fā)展不平衡不充分的問題，保障和改革民生事業(yè)，加強(qiáng)城鄉(xiāng)間統(tǒng)籌發(fā)展。目前，我國區(qū)域性整體貧困已經(jīng)解決，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了全面勝利，9000多萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧[2]，但相對貧困問題仍然嚴(yán)重，尤其是城鄉(xiāng)人民間的生活水平差距較大，這是“十四五”期間需要重點(diǎn)關(guān)注的問題。因此，在社會事業(yè)發(fā)展上，需要投入更多的地方財(cái)政資源以縮小當(dāng)前城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距，提高公共服務(wù)的共享標(biāo)準(zhǔn)，改善農(nóng)村生活條件。

因此，不難發(fā)現(xiàn)，“十四五”時(shí)期，在地方財(cái)政收入下降的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)社會的重大改革與發(fā)展對地方財(cái)政支出的需求卻在增加，意味著在未來相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)地方財(cái)政收支缺口還會呈現(xiàn)繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢，地方財(cái)政收支矛盾將進(jìn)一步凸顯。

三、“十四五”時(shí)期地方財(cái)政改革重點(diǎn)

地方財(cái)政存在的長期、嚴(yán)峻的收支壓力，嚴(yán)重制約了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。在這種情況下，亟須構(gòu)建起足以支撐國家發(fā)展戰(zhàn)略且可持續(xù)的地方財(cái)政運(yùn)行體系。作為地方財(cái)政運(yùn)行體系的兩大核心部分，財(cái)政體制和財(cái)政政策必須要進(jìn)行相應(yīng)的變革。

（一）地方財(cái)政體制改革

就地方財(cái)政體制改革而言，2014年，中央提出深化財(cái)稅體制改革總體方案時(shí)就已經(jīng)明確，即建立財(cái)權(quán)和財(cái)力的劃分與事權(quán)和支出責(zé)任相匹配的分權(quán)制度。但在地方財(cái)政改革實(shí)踐中，要適應(yīng)地方具體發(fā)展階段和資源稟賦，依照兩個基本原則。一是注重改革的統(tǒng)籌性與系統(tǒng)性相結(jié)合。在通盤籌劃設(shè)計(jì)改革方案的基礎(chǔ)上需要考慮各項(xiàng)改革間關(guān)聯(lián)與依存關(guān)系。例如，地方政府間事權(quán)劃分要與支出責(zé)任劃分相一致，收入和財(cái)力劃分要與事權(quán)和支出責(zé)任劃分相匹配，同時(shí)財(cái)權(quán)與收入和財(cái)力劃分相適應(yīng)，最終實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一。二是制度設(shè)計(jì)的統(tǒng)一性與地方多樣性相結(jié)合。當(dāng)前，省以下地方財(cái)政體制最大特征是制度上的千差萬別，其中既有中國特殊國情因素，也有上一輪改革不徹底因素。根據(jù)馬克思主義哲學(xué)理論，物質(zhì)的統(tǒng)一性與多樣性是相輔相成、辯證統(tǒng)一的，在堅(jiān)持統(tǒng)一性的原則上，包容多樣性是物質(zhì)發(fā)展的客觀規(guī)律。地方財(cái)政改革亦然。地方財(cái)政改革要在堅(jiān)持財(cái)政制度頂層設(shè)計(jì)的統(tǒng)一性前提下，根據(jù)地方所處的不同發(fā)展階段和官員政治素養(yǎng)的多樣性，采取個性化的地方財(cái)政相關(guān)改革措施。[3]26因此，在完善我國地方財(cái)政體制改革層面，建議采取下面的改革措施。

1.事權(quán)劃分的制度化和規(guī)劃化。事權(quán)劃分無論是收還是放，都要擺脫行政層面隨意攤派的行為。當(dāng)前，省以下地方政府承擔(dān)超乎自身財(cái)力承受范圍的支出事務(wù)，一方面在于社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中很多新生事務(wù)亟待政府處理，另一方面是上級政府利用行政權(quán)力將支出事務(wù)下移，導(dǎo)致越基層的政府自主權(quán)越弱。中央政府應(yīng)該鼓勵各省制定省以下政府間事權(quán)和支出責(zé)任下移的標(biāo)準(zhǔn)和程序，以實(shí)現(xiàn)制度化和規(guī)劃化管理，避免財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移，壓縮基層政府財(cái)政自主權(quán)的做法。同時(shí)，基本公共服務(wù)相關(guān)社會性支出責(zé)任應(yīng)該從省級層面進(jìn)行統(tǒng)籌，才有利于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)。所以，公共性事權(quán)應(yīng)該上移至省級政府，清理目前各基層政府所承擔(dān)的相關(guān)事權(quán)和支出責(zé)任。在省級層面統(tǒng)籌社會性支出事權(quán)后，按照中央制定的公共服務(wù)支出最低標(biāo)準(zhǔn)，匹配對應(yīng)財(cái)力，再將支出責(zé)任下移給地方基層政府。支出責(zé)任下移過程中還要設(shè)置競標(biāo)考核機(jī)制，審查對接基層政府是否有足夠的人力和專業(yè)技術(shù)支撐。對于無法承接公共服務(wù)支出事務(wù)的地方政府，省級政府可以采取外包給社會第三方機(jī)構(gòu)等其他形式。

另外，應(yīng)嚴(yán)格按照“市場在資源配置領(lǐng)域發(fā)揮決定性作用”這一原則，清理地方政府在市場經(jīng)營和競爭性領(lǐng)域直接干預(yù)市場交易的行為。國有企業(yè)，尤其是擁有壟斷資源的國有企業(yè)，在從事市場經(jīng)營活動時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格審查其活動是否符合市場競爭規(guī)則，規(guī)范地方政府與國有企業(yè)間直接關(guān)聯(lián)的項(xiàng)目投資等行為，尤其是省級各部門所掌握的項(xiàng)目資金，必須經(jīng)過公開、公平的競標(biāo)，防止尋租行為發(fā)生。同時(shí)，充分發(fā)揮國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會作用，全周期監(jiān)管國有企業(yè)與地方政府間的資金、人員等交往活動。

2.財(cái)權(quán)的下移與結(jié)構(gòu)調(diào)整。自從1994年分稅制改革后，地方財(cái)政運(yùn)行壓力日趨加劇，同時(shí)存在著嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性問題，但2014年開啟新一輪深化財(cái)稅體制改革后，央地財(cái)政收入劃分一直沒有進(jìn)行系統(tǒng)性變革，央地收入劃分成為改革滯后領(lǐng)域?！笆奈濉逼陂g，隨著央地事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的逐步深化，央地收入劃分改革必須跟進(jìn)。具體而言，在央地收入劃分方面，以健全地方稅體系為首要目標(biāo)，增加地方政府主體稅種以緩解當(dāng)前財(cái)政困難，例如資源稅、環(huán)保稅等目前已經(jīng)立法明晰的稅種應(yīng)該劃分給地方政府。同時(shí)，在政府性基金收入領(lǐng)域，應(yīng)該建立起規(guī)范的地方政府基金收入管理機(jī)制，將土地出讓金納入央地共享收入，逐步減少地方政府對土地出讓金的依賴。在省以下地方政府收入劃分中，各省可因地制宜采取不同類型的劃分方法，但在省級層面必須建立規(guī)范的地方收入劃分制度，杜絕通過行政性干預(yù)任意調(diào)配下級政府財(cái)政資金。[4]4在地方債務(wù)治理方面，應(yīng)該建立地方融資機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“借、用、還”一體化，有效約束地方政府舉債行為，有效治理地方債風(fēng)險(xiǎn)。

（二）地方財(cái)政政策改革

在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，財(cái)政政策的重要性不言而喻，財(cái)政政策作為國家宏觀調(diào)控的主要方式和手段，對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整具有重要作用。同樣，在構(gòu)建地方公共財(cái)政體系中，地方政府出臺的各種財(cái)政政策也必然是地方落實(shí)國家戰(zhàn)略的有效助力。未來，我國地方財(cái)政政策改革可以從以下幾個層面展開。

1.財(cái)政支出政策層面?！笆奈濉逼陂g，財(cái)政政策的作用范圍不僅涉及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，更應(yīng)涉及政治、社會、生態(tài)等領(lǐng)域。同理，地方財(cái)政政策也是政治、經(jīng)濟(jì)、社會政策的融合。因此，地方政府應(yīng)減少對經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)，減少經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)性支出，擴(kuò)大社會性綜合支出。

（1）縮小政府投資規(guī)模，引導(dǎo)社會資本成為地區(qū)投資主體。告別傳統(tǒng)以政府為主導(dǎo)的投資驅(qū)動型地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，轉(zhuǎn)向以社會資本為主導(dǎo)的創(chuàng)新驅(qū)動型發(fā)展方式。過去以政府為主導(dǎo)的投資驅(qū)動發(fā)展方式如今已進(jìn)入邊際效應(yīng)遞減區(qū)間，這種發(fā)展方式不可持續(xù)，已經(jīng)到了非改不可的地步。所以，未來地方財(cái)政政策的調(diào)整需從減少對經(jīng)濟(jì)直接投資為突破口，逐漸減少地區(qū)經(jīng)濟(jì)對政府投資的依賴?？刹扇〉穆窂接腥阂皇且訮PP模式為先導(dǎo)對社會資本逐步開放，逐步建立社會資本友好環(huán)境。采取這種方式可以在取消某些投資領(lǐng)域行政限制的同時(shí)，激發(fā)社會資本活力，激勵社會資本不斷壯大，為社會資本提供更多選擇和需求，引導(dǎo)社會資本助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。二是建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的市場體系。地方政府要將工作重點(diǎn)從主導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為建設(shè)本地區(qū)較高水準(zhǔn)的市場體系，積極推進(jìn)市場化改革，釋放本地經(jīng)濟(jì)主體活力，增加對市場體系建設(shè)方面的投入。應(yīng)該以建設(shè)世界一流的市場環(huán)境為主要目標(biāo)，集中力量推進(jìn)市場準(zhǔn)入、監(jiān)管、開放、誠信等方面建設(shè)。三是注重財(cái)政政策和貨幣政策的協(xié)同配合。地方政府出臺的財(cái)政和貨幣政策應(yīng)該從更長的時(shí)間窗口上計(jì)算和權(quán)衡政策組合拳的投入和產(chǎn)出比，還要加強(qiáng)財(cái)政政策與貨幣政策的統(tǒng)籌性和功能互補(bǔ)性。財(cái)政政策重點(diǎn)在于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，貨幣政策重點(diǎn)在于經(jīng)濟(jì)總量的調(diào)整，二者間配合程度最終決定了經(jīng)濟(jì)政策的落地實(shí)效。因此，需要地方政府在明確施政目標(biāo)的基礎(chǔ)上統(tǒng)籌設(shè)計(jì)財(cái)政政策和貨幣政策。在明確劃分事權(quán)和支出責(zé)任、財(cái)權(quán)和財(cái)力的基礎(chǔ)上，改進(jìn)地方政府考核體系，應(yīng)以減少地方政府直接干預(yù)市場為導(dǎo)向，鼓勵地方政府營造良好市場環(huán)境和營商環(huán)境，切實(shí)尊重市場運(yùn)行基本規(guī)律，實(shí)施財(cái)政和貨幣政策，推進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

（2）提高民生支出的均衡度和精準(zhǔn)度。民生支出是社會保障政策的具體體現(xiàn)。我國地方政府的社會保障政策，最鮮明的特征無外乎城鄉(xiāng)、區(qū)域或地區(qū)甚至群體等方面的差別，究其根源還在于各地方財(cái)力支撐能力的差異。要建立全國統(tǒng)籌的社會保障體系，央地財(cái)力分配相關(guān)制度也必須與之配套，例如轉(zhuǎn)移支付制度需進(jìn)一步完善。就現(xiàn)實(shí)人口演變趨勢而言，人口老齡化問題日趨嚴(yán)峻，建立全國統(tǒng)一的社會保障體系對財(cái)力要求更高，給地方財(cái)政帶來的壓力更大。而且目前我國經(jīng)濟(jì)已從高速增長進(jìn)入中高速增長期，地方財(cái)政收入增速自2014年開始低于地方財(cái)政支出增速，地方財(cái)政收支壓力呈現(xiàn)長期性，建立全國統(tǒng)籌的社會保障體系難度大大增加。建立社會保障體系的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人民群眾更好生活，尤其是社會弱勢群體。全國統(tǒng)籌的社會保障體系要區(qū)別開真正弱勢群體與有能力群體，這就要解決受眾群體道德風(fēng)險(xiǎn)問題。因此，一要鼓勵民營資本進(jìn)入社會保障相關(guān)行業(yè)。財(cái)力壓力加大背景下，地方政府可以發(fā)展民間資本作為財(cái)力補(bǔ)充，彌補(bǔ)社會保障供給不足。地方政府作為行業(yè)監(jiān)管者，從事前審核、事中監(jiān)管到事后考核等方面幫助行業(yè)規(guī)范與健康發(fā)展，也可采取多種手段激勵社會保障行業(yè)不斷升級，例如專業(yè)星級評定等方式，適當(dāng)提供財(cái)政獎勵。二要發(fā)展多種多樣的養(yǎng)老模式。居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老更適合中國傳統(tǒng)文化，既不離開熟悉的生活環(huán)境，又可以保障老年人或弱勢群體的基本生活需求。地方政府應(yīng)該積極鼓勵發(fā)展這兩種模式，加大財(cái)政投入，形成政府補(bǔ)貼為主，受益群體繳費(fèi)為輔，社區(qū)和志愿者（包括民營社保機(jī)構(gòu)）聯(lián)動模式。同時(shí)，在管理機(jī)制上，提倡多元主體共治思路。在這樣的氛圍中，不僅可以緩解地方社會保障支出壓力，解決社會養(yǎng)老需求，還探索了多元主體共同參與的社會治理模式，有效促進(jìn)社會和諧和保障人民美好生活。

2.財(cái)政收入政策層面。“十四五”期間我國重要目標(biāo)之一便是建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的社會主義市場經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)有效市場與有為政府間更好結(jié)合是所有政策的最終目標(biāo)。因此，地方財(cái)政收入政策應(yīng)在以下幾個方向調(diào)整。

（1）清理地域性稅收優(yōu)惠政策。從短期來看，地域性財(cái)政收入政策能夠?yàn)榈貐^(qū)增加一定程度的競爭力，例如稅收優(yōu)惠政策為勞動供給、外商投資、項(xiàng)目建設(shè)、科技研發(fā)以及推動新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等帶來積極效應(yīng)。但從長期來看，五花八門的優(yōu)惠政策對本地市場自主發(fā)展的擾亂問題不可小覷，財(cái)政收入政策的優(yōu)惠將妨礙地區(qū)自發(fā)依據(jù)要素稟賦優(yōu)勢發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，各種優(yōu)惠政策中難免出現(xiàn)不規(guī)范和尋租行為，又將進(jìn)一步有損市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。就優(yōu)惠政策本身而言，其對地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所產(chǎn)生的效應(yīng)性質(zhì)難以量化，但可以肯定的是會對國家統(tǒng)一市場的形成帶來不利影響。[5]另外，地方財(cái)政收入政策直接關(guān)乎地方可支配財(cái)力，隨著地方財(cái)政運(yùn)行壓力的增大，財(cái)政收入優(yōu)惠政策將大大壓縮財(cái)政支出政策的優(yōu)化空間，無法實(shí)現(xiàn)地方政府對地區(qū)經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。因此，對地方性優(yōu)惠政策有必要進(jìn)一步清理，以實(shí)現(xiàn)稅收政策統(tǒng)一。

（2）加強(qiáng)對資本性收入征稅管理。資本性收入征稅當(dāng)前主要體現(xiàn)在個人所得稅領(lǐng)域。間接稅占比大，直接稅占比小是我國稅制結(jié)構(gòu)的基本特征?！笆濉逼陂g，我國已經(jīng)就個人所得稅進(jìn)行“分類”加“綜合”式改革，推進(jìn)我國個稅制度向著科學(xué)現(xiàn)代化方向邁進(jìn)一大步，但高收入群體和中低收入群體的征稅稅率并沒有明顯拉開。另外，由于當(dāng)前人們各種收入具有交叉性和隱秘性，這也增大了資本性收入稅收改革的難度。所以，在稅制設(shè)計(jì)完善的同時(shí)更需要利用高科技大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段來實(shí)現(xiàn)稅收征管的嚴(yán)謹(jǐn)與全面。就此，一要建立和健全統(tǒng)一的個人所得信息登記制度。無論是各種勞動所得收入還是資本性收入，如股票和房價(jià)溢價(jià)增值部分，應(yīng)通過技術(shù)和制度雙重手段實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一記錄。二要健全個人收入征稅終端機(jī)制。個人收入涉及個人隱私，在便于征稅的同時(shí)必須要考慮對民眾隱私權(quán)的保護(hù)，所以對資本性收入進(jìn)行征稅時(shí)必須要考慮民眾隱私的保護(hù)問題，因此在設(shè)計(jì)稅收征管制度的時(shí)候可以考慮將民眾的最終收入進(jìn)行統(tǒng)一登錄，這樣就杜絕了如銀行利息和股票買賣等個人交易信息的泄露。

（3）積極探索和推動以數(shù)字經(jīng)濟(jì)為主體的新業(yè)態(tài)經(jīng)濟(jì)稅收改革。當(dāng)前，我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)等新業(yè)態(tài)不斷發(fā)展壯大，但與實(shí)體經(jīng)濟(jì)相比，數(shù)字經(jīng)濟(jì)由于其本身特點(diǎn)給稅收征管工作帶來較大的挑戰(zhàn)。與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)相比，數(shù)字經(jīng)濟(jì)最特殊之處在于其交易不依賴于實(shí)體存在，通過互聯(lián)網(wǎng)平臺以數(shù)據(jù)等虛擬形式開展經(jīng)濟(jì)活動，所以有些人將數(shù)字經(jīng)濟(jì)也歸為虛擬經(jīng)濟(jì)。正是因?yàn)閿?shù)字經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，以實(shí)體經(jīng)濟(jì)活動為模板設(shè)計(jì)的現(xiàn)行稅收征管規(guī)則存在失效問題，無法明確征稅認(rèn)定范圍以至于數(shù)字經(jīng)濟(jì)的相關(guān)收入難以確稅。更為關(guān)鍵的是在數(shù)字經(jīng)濟(jì)模式下，數(shù)據(jù)成為重要的生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)與價(jià)值創(chuàng)造和價(jià)值增值密切相關(guān)，而數(shù)據(jù)本身不是由數(shù)字經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)主體創(chuàng)造，嚴(yán)格來說是由業(yè)態(tài)主體組合或收集而來，所以數(shù)據(jù)價(jià)值的界定和對其新增部分的征稅成為一門嶄新課題。[6]盡管征收數(shù)字經(jīng)濟(jì)稅面臨很多挑戰(zhàn)，但隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)越來越廣泛融合，不開征稅所產(chǎn)生的問題影響更嚴(yán)重。因此，一要加快數(shù)字經(jīng)濟(jì)稅法建設(shè)。開征數(shù)字經(jīng)濟(jì)稅涉及網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營中間平臺、自然人性質(zhì)的經(jīng)營主體，社會影響較大。為避免開征數(shù)字經(jīng)濟(jì)稅引發(fā)民眾質(zhì)疑等問題出現(xiàn)，需要最大程度收集民意，依據(jù)稅收法定原則，將稅改方案進(jìn)行公示，凝聚人民共識并以法律形式固定下來。二要健全開征數(shù)字經(jīng)濟(jì)稅的基本條件。數(shù)字經(jīng)濟(jì)稅種開征前需要完善各個征稅條件，如明確課稅要素、征管權(quán)限以及征稅管理程序等，在這些前提準(zhǔn)備工作完成后才能按既定法律規(guī)定實(shí)施稅種開征。三要明確征稅要素和方式。開征數(shù)字經(jīng)濟(jì)稅首要考慮的是操作的便利性和納稅者權(quán)益。稅務(wù)部門在獲取相關(guān)交易活動數(shù)據(jù)如權(quán)限、程序、方式以及具體內(nèi)容等后，應(yīng)按照數(shù)字經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)設(shè)計(jì)安排相關(guān)管理?xiàng)l例，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。另外，要保障數(shù)字經(jīng)濟(jì)征稅對象的基本權(quán)益，完善數(shù)字經(jīng)濟(jì)交易一系列數(shù)據(jù)信息，絕不能出現(xiàn)信息外泄、違用盜用或過分征集等情況，讓數(shù)字經(jīng)濟(jì)納稅者積極參與征稅法條與配套規(guī)定的修訂，保障納稅人的權(quán)利和義務(wù)。四要強(qiáng)化稅務(wù)部門與其他部門的合作聯(lián)系。由于數(shù)字經(jīng)濟(jì)本身的特殊性，交易類型和方式與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)區(qū)別較大，具有交易虛擬化、地址網(wǎng)絡(luò)化和數(shù)據(jù)非中心等特點(diǎn)，這些客觀因素使得數(shù)字經(jīng)濟(jì)征稅單靠稅務(wù)部門難以完成，必須得到其他部門的配合，例如市場監(jiān)管部門、公安部門、海關(guān)部門以及社保部門。通過大數(shù)據(jù)信息化聯(lián)合實(shí)現(xiàn)涉稅交易數(shù)據(jù)共享，建立數(shù)字經(jīng)濟(jì)納稅聯(lián)動平臺，形成納稅者、征稅者以及相關(guān)政府部門共治機(jī)制。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，經(jīng)筆者計(jì)算而得。

參考文獻(xiàn)：

[1]李永剛.財(cái)政科技投入對經(jīng)濟(jì)增長的影響——基于研發(fā)（R&D）支出的實(shí)證分析[J].四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2011，38（6）：53-61.

[2]廣東省習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想研究中心.奮力奪取脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)全面勝利[N].人民日報(bào)，2020-08-13（9）.

[3]陳共.財(cái)政學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2012.

[4]鄭尚植.地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)偏向的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2014.

[5]中國財(cái)政科學(xué)研究院2017年“地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行”西部調(diào)研組.關(guān)于西部地區(qū)地方財(cái)政能力調(diào)研報(bào)告[J].財(cái)政科學(xué)，2018，（2）：5-19.

[6]陸成林.國家治理與地方財(cái)政改革——首屆地方財(cái)政改革與發(fā)展論壇概述[J].地方財(cái)政研究，2014，（11）：78-80.

責(zé)任編輯? 魏亞男