翟燕霞，石培華

（南開大學 旅游與服務學院，天津 300350）

2020 年10 月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠景目標的建議》中首次提出“滿足人民文化需求與增強人民精神力量相統(tǒng)一”的明確要求，同時提出推動文化和旅游融合發(fā)展，發(fā)展紅色旅游和鄉(xiāng)村旅游。在當前以國內大循環(huán)為主體的國內國際雙循環(huán)旅游發(fā)展格局下，紅色旅游高質量發(fā)展具有重要的理論意義、政策涵義和實踐價值，有助于推動文化和旅游深度融合與協(xié)同發(fā)展，有助于拉動旅游內需和激發(fā)國內旅游文化消費動能，有助于增強國民文化認同和價值認同，有助于構建革命老區(qū)和貧困地區(qū)實現(xiàn)可持續(xù)減貧的長效機制?！凹t色旅游”在2000 年前后出現(xiàn)，當時以革命老區(qū)推出的革命傳統(tǒng)教育文化旅游活動為主，隨后與愛國主義教育基地結合，大力促進了紅色旅游市場的發(fā)展，推動了理論研究的熱點。經過多年發(fā)展，紅色旅游已成為我國旅游業(yè)新的強勁增長點。國家文化和旅游部數(shù)據(jù)顯示，整個“十三五”期間，紅色旅游在國內旅游市場中維持11%以上的市場份額。紅色旅游的發(fā)展離不開政策的保障，目前中央出臺的紅色旅游政策是否科學合理？紅色旅游政策的重點是什么？在當前復雜的發(fā)展背景下如何實現(xiàn)紅色旅游政策創(chuàng)新？如何構建促進紅色旅游高質量發(fā)展的政策體系成為一項具有緊迫性、時代性和使命性的研究。

1 文獻綜述與理論基礎

1.1 紅色旅游

通過對已有研究成果梳理發(fā)現(xiàn)，從研究內容和研究視角而言，紅色旅游研究成果主要集中在5 個方面：①圍繞紅色旅游景區(qū)空間分布、資源開發(fā)和產品設計、滿意度提升、品牌提升與營銷等方面，并對紅色旅游目的地發(fā)展提出對策和建議。目前，全國300個紅色旅游景點景區(qū)分布屬于集聚型，呈“單核集聚，次核逐級遞減”的空間分布格局，且呈現(xiàn)“北多南少，中部凹陷”的特征［1］，形成滬浙、贛南閩西、湘贛、鄂豫皖、陜北和京津冀6 大集聚區(qū)［2］。紅色旅游景區(qū)的基礎設施建設和服務配套直接影響游客的服務質量感知［3］，如湘粵贛三角地區(qū)通過政府引領、企業(yè)包裝、專家策劃、行業(yè)聯(lián)合促銷等策略對紅色旅游產品進行設計與開發(fā)［4］；晉中市紅色旅游發(fā)展要注重挖掘紅色文化價值、注重全域旅游發(fā)展、加強資源保護等［5］；井岡山品牌個性應從“鄉(xiāng)風民俗、紅色教育、閑適、紅色認知、山清水秀”5 個維度提升［6］；要從完善政府管理體制和經營模式、注重提升服務意識和服務質量、完善紅色旅游產業(yè)鏈、加強區(qū)域協(xié)同合作等方面實現(xiàn)紅色旅游的可持續(xù)與健康發(fā)展［7］。②紅色旅游核心競爭力和績效評價對紅色旅游發(fā)展具有促進和監(jiān)督作用。從文化感染力、產品競爭力、設施支撐力、市場影響力、形象吸引力、管理協(xié)調力和政府支持力7 個方面構建紅色旅游核心競爭力評價指標體系［8］，從旅游投資、景區(qū)員工人數(shù)、旅游資源品位、旅游人數(shù)、旅游收入、游客滿意度、教育效果等要素構成紅色旅游績效評價指標體系［9］。已有學者通過選取案例地對紅色旅游核心競爭力進行了評價和驗證，如江西省紅色旅游的核心競爭力是紅色旅游理念、資源整合、品牌形象、市場拓展、區(qū)域互動、整體創(chuàng)新6 個方面形成的盈利模式［10］。③紅色旅游的教育功能研究成為當前的熱點，紅色旅游與社會主義核心價值觀、大學生思想政治教育、革命傳統(tǒng)教育等的關系值得深入探究。紅色旅游教育功能受到當前社會體制、思想文化、價值觀念等的影響［11］，與思想政治教育密切相關，是高校開展思想政治教育的一種嶄新的形式，也是高校開展思政課程的重要載體。紅色旅游是實現(xiàn)馬克思主義大眾化的途徑之一［12］，加強紅色旅游思想政治教育的思想滲透作用，是實現(xiàn)紅色旅游可持續(xù)發(fā)展重點關注的內容［13］。④隨著互聯(lián)網時代的到來和智慧旅游的發(fā)展，紅色旅游的網絡關注度研究成為學者關注的焦點。當前中國紅色旅游網站建設處于起步階段，影響力普遍較低，信息化水平存在差異［14］，如全國34個省份對韶山的網絡關注熱度具有顯著差異［15］；經濟發(fā)展水平、網絡發(fā)達程度、在線旅游發(fā)展水平、紅色旅游資源影響力、區(qū)域媒體關注度等會影響紅色旅游的網絡關注度［16］；游客的情感主要以積極情感為主，游客表達的積極情感多為贊美、敬仰、崇拜、有感悟等，消極情感主要為失望、憤怒、遺憾等［17］。通過對紅色旅游景區(qū)網絡文本、參觀感受、留言等文本數(shù)據(jù)進行分析，發(fā)現(xiàn)紅色旅游在一定程度上與國民幸福感存在一致性和相關性［18］。⑤從心理學（認同視角）、生物學（共生視角）角度對紅色旅游進行研究成為學者大膽的創(chuàng)新與嘗試。一方面，游客參與紅色旅游活動基本是遵循“旅游活動—旅游體驗—文化認同”的路徑，紅色人物、紅色事跡和紅色遺跡能夠誘發(fā)旅游者的敬畏情緒，且敬畏情緒正面影響國家認同［19］。紅色旅游的社會效應分為歷史認同、政黨認同、國家認同［20］，會對游客的歷史認同、國家認同、文化認同、功能認同、政治認同、政黨認同產生正向作用［21］，同時也會構建游客的社會身份認同和社會生活認同。政黨認知對政黨認同的作用最大，并間接地影響政黨情感和政黨評價［22］。另一方面，紅色旅游一個重要的特征就是共生發(fā)展［23］，紅色旅游共生發(fā)育水平可通過共生獲益水平、共生界面水平、共生開放水平、共生公平水平、共生順暢水平和共生均衡水平6 個維度進行測量［24］。

分析發(fā)現(xiàn)，當前紅色旅游研究取得了豐碩成果，我國政府在紅色旅游發(fā)展中發(fā)揮了重要的作用［25］，但大多研究成果是從旅游學、地理學、經濟學、心理學、文學、教育學等角度進行研究，且多數(shù)選取紅色旅游優(yōu)勢較為突出的地區(qū)作為案例地進行宏觀探討和分析，如選取革命老區(qū)［26］、韶山［27］、井岡山［28］、遵義［29］等，紅色旅游理論研究和方法運用滯后于實踐發(fā)展。紅色旅游項目建設、紅色旅游消費、紅色遺址保護等是值得關注的問題［30］?！凹t頭文件”是我國政府處理公共事務的真實反映，是政府履行職能和執(zhí)政理念轉變的體現(xiàn)，是中國政治體系常見的事物和中國政治運行中獨特的現(xiàn)象［31］。盡管有學者從宏觀視角對紅色旅游政策進行了描述［32］，但鮮有學者從政策科學、政治學、公共管理學的視角對紅色旅游政策開展研究，缺乏對紅色旅游政策內在的演化軌跡和邏輯規(guī)律進行系統(tǒng)深入的探究。鑒于此，本文將創(chuàng)新嘗試從政策科學中的注意力視角入手，揭示大量紅色旅游政策之間的顯性與隱性關系，解釋政策之間復雜的演進規(guī)律和注意力配置，力圖從研究范式創(chuàng)新、研究方法融合等方面構建紅色旅游新研究領域，以期為“十四五”時期紅色旅游政策體系創(chuàng)新和市場發(fā)展提供理論思考和實踐啟示。

1.2 注意力分配

“注意力分配（Attention Allocation）”是社會科學研究的主題內容，已運用在心理學、管理學、經濟學、社會學、組織學等方面。赫伯特·西蒙將注意力概念引入管理學研究領域［33］，認為組織決策的關鍵是注意力配置，之后很長時間里注意力配置對決策的影響成為管理學和組織學研究的核心問題?！白⒁饬ο∪薄痹从诮洕鷮W家對“注意力經濟”的觀察，在經濟學領域形成了“注意力經濟”或“眼球經濟”，即基于注意力這種稀缺資源而產生的新型經濟形態(tài)。隨后，注意力分配相關研究不斷地被拓展到政府決策行為研究領域，成為政策科學的重要研究視角。布萊恩·瓊斯將注意力引入政策科學，提出“注意力驅動的政策選擇模型”，認為政策制定者的主觀意識成為社會問題被納入政策議程的主要因素。在信息爆炸時代，由于政府需要面對高度復雜的事務，組織有限理性、信息超載、科層規(guī)則、官僚利益、外部壓力、焦點事件、媒體報道、社會情境、公眾訴求、政治結構、利益相關者行動、政治議程、政府偏好、決策環(huán)境等多重因素影響著政策注意力分配，注意力的稀缺性使得決策者難以同時關注眾多事務。政府注意力反映了政府對系列事務的優(yōu)先性順序，政府基于公共目標和利益最大化對注意力資源進行合理配置，從而實現(xiàn)帕累托改進或帕累托最優(yōu)化。

已有學者基于注意力理論，針對地方政府大數(shù)據(jù)治 理［34］、城 市 基 層 治 理 改 革［35］、生 活 垃 圾 分類［36］、環(huán)境 保 護［37］、生 態(tài) 環(huán) 境 治 理［38］、社 會 保 障 事業(yè)［39］、老齡事業(yè)［40］、精準扶貧［41］、科技人才［42］、自由貿易區(qū)政府職能轉變［43］等方面政策進行了研究，為本文開展奠定了基礎，但鮮有學者將注意力分配理論運用到旅游研究中。當前只有傅才武、申念衢基于注意力稀缺背景下，提出文化旅游是注意力經濟的一部分，也是一種不斷深化的心理需求，更加注重人性的關懷和自主性的拓展［44］。注意力分配已經成為我國學者關注的重要議題，提煉中國場景下獨特的政府注意力分配邏輯，呈現(xiàn)背后張力的大小、矛盾和結構困境具有重要的價值［45］。由于政府注意力分配的特殊性和差異性，政府決策的復雜性和進入現(xiàn)場訪談、觀察的客觀限制性，使政府管理中的注意力測量成為實證研究的難點。在實際操作過程中，更多采用政策文本、政府工作報告等文獻資料抽離其背后隱含的信息，系統(tǒng)推斷決策者關注的重心和政府的注意力分配［46］。

2 數(shù)據(jù)來源與研究方法

2.1 數(shù)據(jù)來源

紅色旅游政策文本作為研究政策問題的切入點在邏輯上具備合理性，在操作上具有可行性。政策文本是政府或政府部門調控和管理行為、處理公共事務的客觀呈現(xiàn)，發(fā)揮著政治控制、藍圖規(guī)劃、任務布置、行為規(guī)范、信息傳遞等功能［47］；政策文本的行文用語等受到《黨政機關公文處理工作條例》和《黨政機關公文格式》等限制，具有特殊的結構，存在結構化編碼的可能性；政策文本大數(shù)據(jù)推動實證研究的發(fā)展，作為數(shù)據(jù)來源具有顯著和獨特的優(yōu)勢，與調查訪談、問卷調研、參與式觀察相比，政策文本能夠減少個人主觀測量的誤差，同時政策文本保留了大量的情境性和解釋性信息，能夠提高研究的信度和效度［48］。紅色旅游政策收集應堅持以下策略：①通過重點官方網站和法律數(shù)據(jù)庫搜集，如中國政府網、國家發(fā)展改革委員會網站、文化和旅游部網站等、北大法寶法律數(shù)據(jù)庫、中國法律資源庫、法律之星專業(yè)政策數(shù)據(jù)庫，以“紅色旅游”為重點檢索詞。②政策文本主要選取法律、規(guī)定、意見、通知、標準、辦法、條例等，按照頒布時間、頒布單位或會議、政策名稱的形式匯總到Excel 表中，并對所有的政策文本內容下載對政策文本按照“序號＋政策名稱”的形式進行梳理，形成兼具客觀性、權威性、嚴謹性、全面性的中國紅色旅游政策數(shù)據(jù)庫。③經過對政策文本的篩選和處理，最終選定52 份政策文本作為研究對象，時間跨度為2004 年2 月到2020 年12 月（表1）。

表1 中國紅色旅游發(fā)展政策概覽表（2004—2020年）

（續(xù)表1 ）

2.2 研究方法

文本分析是針對傳播內容和信息資料等客觀、系統(tǒng)、定量描述信息內容的一種技術，能夠有效觀測政府機構等的意識傾向、關注交流的熱點和趨勢。鑒于政策文本中的關鍵詞和詞頻能夠呈現(xiàn)政府對某公共事務的重視程度和認知，也成為測量決策者注意力最常用的方法。在實際操作中，將收集的52 份政策文本導入質性分析Nvivo 軟件中，采取詞頻分析，通過提取關鍵詞并歸納分類。通過政策文本呈現(xiàn)的內容挖掘決策者注意力配置的主要信息，解釋政策演變受政府注意力配置影響的過程。

3 結果及分析

3.1 政策結構分析

從紅色旅游政策主題看，中國紅色旅游政策主要分為4 類。①紅色旅游專項政策。共10 份，占總政策數(shù)量的19.23%，主要包括紅色旅游發(fā)展規(guī)劃、紅色旅游景區(qū)門票價格、紅色旅游可持續(xù)發(fā)展、紅色旅游景區(qū)服務、紅色旅游交通、紅色旅游講解員等方面。②凸顯紅色旅游教育功能政策。共9 份，占總政策數(shù)量的17.31%，主要聚焦思想道德建設、博物館教育、國防教育、社會主義核心價值觀、研學旅行、思想政治教育、愛國主義教育等方面。③紅色旅游助力革命老區(qū)脫貧政策。共14 份，占總政策數(shù)量的26.92%，包括六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、燕山—太行山區(qū)、大別山區(qū)、羅霄山等集中連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與脫貧攻堅規(guī)劃。④其他紅色旅游相關政策。共19 份，占總政策數(shù)量的36.54%，主要涉及革命文化遺產保護和利用、文物保護、紅色旅游項目建設和創(chuàng)新等內容。

從政策文件形式看，中國紅色旅游政策和數(shù)量主要有：意見和規(guī)劃綱要均為20 份，占比均為38.46%；通知5 份，占比為9.63%；實施綱要2 份，占比為3.85%；辦法、法律、規(guī)范、決定、方案各1 份，占比均為1.92%。這充分說明中國紅色旅游政策具有一定的前瞻性和權威性。

從政策制定的主體看，參與制定紅色旅游政策的部門共有38 個（圖1），由國務院辦公廳、文化和旅游部等為主單獨發(fā)文的政策數(shù)量有23 份，占比為44.23%；由兩個部門聯(lián)合發(fā)文的政策數(shù)量共18 份，占比為34.62%；多部門聯(lián)合發(fā)文的政策數(shù)量共11份，占比為21.15%。如，由國家發(fā)展改革委員會、中宣部等14 部門聯(lián)合頒布了《關于進一步促進紅色旅游健康持續(xù)發(fā)展的意見的通知》。其中，國務院辦公廳、國家發(fā)展和改革委員會、中共中央辦公廳、國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室4 個部門發(fā)布的政策最多，占總數(shù)量的43.51%。

圖1 中國紅色旅游政策發(fā)文主體網絡結構圖譜

從政策制定的年份看，2004 年—2020 年間，2016年政策制定數(shù)量最多，為8 份，占比為15.38%；其次是2011年和2017 年，均為6 份，占比均為11.54%；2007年和2010 年沒有出現(xiàn)與紅色旅游發(fā)展相關的政策。從圖2 可見，中國紅色旅游政策注意力強度呈“起伏波動”的階段性特征。在此基礎上，引入間斷均衡理論來解釋政策長時穩(wěn)定和偶爾發(fā)生急劇變遷的現(xiàn)象。該理論認為，政策過程包括政策間斷和政策均衡兩種政策狀態(tài)，分別表示政策短期突變和長期漸進性變遷的狀態(tài)。一般而言，從政策總體目標、焦點事件、政策數(shù)量變化等可以分辨政策變遷的間斷期和均衡期。根據(jù)紅色旅游政策文本和發(fā)展背景，紅色旅游政策16 年間經歷了兩次總目標的轉變，在重大政策頒布的時間節(jié)點，紅色旅游政策數(shù)量也發(fā)生了突變。2011 年、2016 年對應的政策均處在波峰，且這兩年前后的政策均呈現(xiàn)先增長后降低的變化；2016—2020 年，紅色旅游政策數(shù)量較為密集，說明政府對紅色旅游給予了高度關注。通過上述分析可以斷定，2011 年和2016 年是政策演變的兩個間斷期，間斷節(jié)點之間的階段（2004—2010 年、2012—2015年、2017—2020 年）是政策演變的3 個均衡期。因此，將中國紅色旅游政策演進階段劃分為萌芽發(fā)展階段（2004—2010 年）、轉型調整階段（2011—2015年）、全面深化階段（2016—2020 年）。

圖2 中國紅色旅游政策數(shù)量變化（2004—2020 年）

3.2 政策演進規(guī)律

第一階段：萌芽發(fā)展階段（2004—2010 年）。紅色旅游政策發(fā)展處于初期探索期，紅色旅游發(fā)展政策數(shù)量共7 份，占總政策數(shù)量的13.46%。紅色旅游發(fā)展由政府主導和初步探索推動轉向政府和市場形成合力共同推進階段，標志性的政策文件是2004 年首個指導全國紅色旅游實踐的戰(zhàn)略性文件《2004—2010 年全國紅色旅游發(fā)展規(guī)劃綱要》，初步界定了紅色旅游內涵，并闡述了發(fā)展紅色旅游的重要意義和價值，成為引領和推動紅色旅游發(fā)展的重要文件。紅色旅游主要是指以中國共產黨領導人民在革命和戰(zhàn)爭時期建樹豐功偉績所形成的紀念地、標志物為載體，以其所承載的革命歷史、革命事跡和革命精神為內涵，組織接待旅游者開展緬懷學習、參觀游覽的主題性旅游活動。通過對政策文本進行量化，本文共提取了456 個關鍵詞，通過分類編碼，主要分為教育價值（44.30%）、依托場所（27.85%）、精神價值（16.23%）、目標價值（5.48%）、效益價值（3.51%）、時代價值（2.63%）6 個維度（表2）。此階段，紅色旅游政策主要是針對紅色旅游教育價值和功能的發(fā)揮，尤其是注重未成年人的思想政治教育，依托博物館、紀念館、烈士陵園、青少年宮等開展和發(fā)展紅色旅游，加強愛國主義和革命傳統(tǒng)教育，實現(xiàn)紅色旅游知識性與趣味性相統(tǒng)一。此外，此階段的政策還對紅色旅游景區(qū)門票價格、旅游安全等方面在政策方面給予了引導和約束。

表2 萌芽發(fā)展階段政策關鍵詞和詞頻

第二階段：轉型調整階段（2011—2015 年）。經過7 年的發(fā)展，紅色旅游市場逐漸成熟，紅色旅游景區(qū)通過融合化、創(chuàng)新化、特色化實現(xiàn)了深度發(fā)展，紅色旅游線路日益形成品牌，紅色旅游服務質量不斷提升，紅色旅游的多元價值更加凸顯。此階段紅色旅游政策處于轉型調整時期，紅色旅游政策數(shù)量共21份，占總政策的40.38%。此階段標志性的政策文件是2011 年頒布的《2011—2015 年全國紅色旅游發(fā)展規(guī)劃綱要》，成為指導近五年紅色旅游發(fā)展的綱領性文件，對挖掘紅色旅游文化內涵、加強紅色旅游景區(qū)基礎設施建設、轉變紅色旅游發(fā)展方式等方面提出了具體的要求，對進一步加快發(fā)展紅色旅游具有重大的現(xiàn)實意義。分類提取2757 個關鍵詞，主要分為扶持對象（20.89%）、目標價值（15.34%）、精神價 值（13.31%）、保 護 區(qū) 域（12. 26%）、依 托 場 所（10.26%）、基礎設施（9.84%）、教育價值（6.35%）、發(fā)展區(qū)域（4.39%）、科技信息（4.13%）、時代價值（3.23%）10 個維度（表3）。此階段最顯著的特征是延伸紅色旅游的扶持范圍和放大了紅色旅游的功能，出臺了系列區(qū)域發(fā)展與脫貧攻堅規(guī)劃。紅色旅游在助力革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)等方面發(fā)揮重要的作用，在助推國防教育、促進愛國主義教育、培育核心價值觀等方面的價值更加凸顯。此外，此階段政策突出的著力點是提出加強互聯(lián)網、高新技術的運用，實現(xiàn)紅色旅游的信息化和數(shù)字化。

表3 轉型調整階段政策關鍵詞和詞頻

第三階段：全面深化階段（2016—2020 年）。紅色旅游取得了顯著的成就，并逐漸探索形成了政府支持與市場主導相結合發(fā)展的模式。此階段，紅色旅游政策數(shù)量共24 份，占總政策的46.16%。標志性政策文件是2016 年印發(fā)的《2016—2020 年全國紅色旅游發(fā)展規(guī)劃綱要》，持續(xù)強調紅色旅游在研學旅行、思想政治教育、社會精神文明建設、愛國主義教育、革命文物保護和利用、貧困地區(qū)脫貧攻堅、區(qū)域發(fā)展、國際交流與合作等方面的功能，推動紅色旅游內涵式發(fā)展。分類提取1525 個關鍵詞，主要分為精神價值（24.98%）、扶持對象（20.00%）、目標價值（20.92%）、科 技 信 息（10. 43%）、教 育 價 值（6.56%）、依托場所（6.23%）、人才培訓（5.84%）、效益價值（5.04%）8 個維度（表4）。與前階段相比較，此階段政策更加強調要著力創(chuàng)新紅色旅游產品，加強紅色旅游線路和景區(qū)水平提升，開發(fā)紅色旅游演藝，宣傳推廣紅色旅游等?？萍夹畔?、人才培訓等逐漸成為政府注意力關注的焦點領域，尤其是在針對紅色旅游景區(qū)導游詞講解、紅色旅游講解員等方面給予高度關注。2020 年11 月，國家文化和旅游部辦公廳印發(fā)了《關于開展全國紅色旅游五好講解員培養(yǎng)項目的通知》，正式啟動全國紅色旅游五好（政治思想好、知識儲備好、講解服務好、示范帶頭好、社會影響好）講解員培養(yǎng)項目，紅色旅游講解員在弘揚革命精神、傳承紅色基因、傳播紅色文化、講好中國故事、教育引導廣大游客方面具有重要的作用。

表4 全面深化階段政策關鍵詞和詞頻

政府決策黑箱是公共政策研究的核心議題。政策決策過程盡管是隱秘的過程，但是通過對中國紅色旅游政策演進軌跡進行分析，客觀通過政策注意力的變遷呈現(xiàn)諸多細節(jié)特征。在不同的推進階段，政府紅色旅游政策理念、政策動機和政策行為呈現(xiàn)一定的關系，政府理念在一定程度上左右了政府注意力配置，且優(yōu)先于政策動機和政策行為的產生。通過各階段維度分析，構建中國紅色旅游政策注意力變遷軌跡。將各階段的編碼提煉整合歸類，從微觀視角對注意力進行測量，將中國紅色旅游政策注意力配置分為價值體系（Value）、支撐體系（Support）、動力體系（Power）。價值體系包括教育價值、目標價值、時代價值、精神價值、效益價值，支撐體系包括依托場所、扶持對象、保護區(qū)域、發(fā)展區(qū)域，動力體系包括基礎設施、信息科技、人才培訓。我國政府對紅色旅游的注意力配置不斷提升，注意力配置的變化既反應了中國踐行文化強國戰(zhàn)略的戰(zhàn)略，也體現(xiàn)了政府視野下紅色旅游轉變的方向。

4 結論與展望

4.1 結論

本文在赫伯特·西蒙的注意力概念及注意力理論基礎上，將紅色旅游研究擴大到政治學、公共管理、政策科學等研究領域，并借助Nvivo 對2004—2020 年的52 份政策文本進行了量化研究，通過各階段維度分析，將各階段的編碼提煉整合歸類，從微觀視角對注意力進行測量，初步刻畫了我國紅色旅游政策演進邏輯、注意力配置等，這既是政策文本分析方法在旅游政策研究領域的拓展，也為紅色旅游政策的測量提供了嶄新視角。

主要研究結論如下：①在不同發(fā)展階段，政府對紅色旅游的注意力指向不同，對紅色旅游側重項目不同，價值取向逐漸從分化走向整合。政府不再強調效益價值，始終樹立以人民為中心的發(fā)展理念，更加注重與社會經濟發(fā)展、旅游業(yè)發(fā)展格局、人民生活需求等相結合，這對轉變紅色旅游發(fā)展模式具有重大意義。②我國政府對紅色旅游政策注意力深度不斷加深。我國政府對紅色旅游的注意力配置不斷提升，注意力配置的變化既反應了中國踐行文化強國戰(zhàn)略的戰(zhàn)略，也體現(xiàn)了政府視野下紅色旅游轉變的方向。紅色旅游的教育價值、精神價值、時代價值一直是我國政府高度關注的內容，紅色旅游對踐行社會主義核心價值觀和社會精神文明建設，弘揚和發(fā)揚中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，滿足人民群眾社會主義精神文化消費等方面具有重要的作用。我國政府對紅色旅游助力鄉(xiāng)村脫貧和振興的注意力持續(xù)提升，尤其是在“十三五”打贏脫貧攻堅戰(zhàn)期間，紅色旅游成為脫貧攻堅的廣闊平臺和有效載體。③我國政府對紅色旅游政策的注意力范圍持續(xù)拓寬，由最初的思想政治教育、愛國主義教育、門票價格管理到脫貧攻堅、文物傳承和保護等領域。隨著人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等高新技術的發(fā)展，政府對紅色旅游發(fā)展的數(shù)字化和信息化水平持有較高的關注度。在當前國內國際雙循環(huán)發(fā)展背景下，提出紅色教育培訓項目，注重對紅色旅游人才隊伍的綜合素質和能力的提升。

4.2 研究啟示

政府對紅色旅游的注意力不斷提升，但注意力總體偏低，具有明顯的階段性變化特征。在保持高注意力的前提下，紅色旅游政策的注意力分配需要從以下3 個方面實現(xiàn)突破：①加強紅色旅游政策的精準性、具體性和可操作性。當前紅色旅游政策的制度框架已基本形成，但由于中央政策的“模糊文化”特征，導致紅色旅游政策的實操性著力不足，需要通過標準化推動政策的細則制定與落實。如針對構建紅色旅游內循環(huán)、保護開發(fā)紅色旅游資源、革命文物保護傳承等方面出臺更加細致的政策；建立科學的政策問責機制、信息交換機制、反饋監(jiān)督機制、投訴機制、財政保障機制、講解管理機制；加強政策制定的前瞻性和預見性，提高對紅色旅游市場管理政策的注意力，實現(xiàn)與相關政策的協(xié)同和銜接。②加強紅色旅游政策注意力配置的平衡性。政府對紅色旅游發(fā)展的資金支持、補貼和投資、公共服務、稅費優(yōu)惠、金融支持、法律和管理制度、海外交流、消費端補貼、政府采購等內容的注意力缺失，不利于紅色旅游可持續(xù)發(fā)展。目前政府已經注意到科技信息對紅色旅游創(chuàng)新發(fā)展至關重要，后期要塑造注意力分配新模式，提升對新型基礎設施建設、數(shù)字技術等政策工具注意力配置，如以長征國家文化公園建設為代表的紅色旅游基礎設施將成為重點。同時，把弘揚紅色文化精神納入有關法律法規(guī)和政策中，以加快完善紅色旅游發(fā)展的各項政策，構建宏觀、中觀、微觀相協(xié)調的政策體系，實現(xiàn)紅色旅游的跨區(qū)域合作。中央與地方各級政府要繼續(xù)保持有為的姿態(tài)，探索建立“中央統(tǒng)籌、省負總責”的協(xié)調機制、聯(lián)動機制、紅色旅游市場發(fā)展機制和管理體制機制等。③加強對紅色旅游政策執(zhí)行的注意力。盡管我國在政策執(zhí)行主體、執(zhí)行理念和執(zhí)行能力方面具有顯著的優(yōu)勢，能夠打破政策執(zhí)行中的層級性治理和多屬性治理的困境，但由于中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級的層級體制，紅色旅游政策的政治和意識形態(tài)屬性決定了其發(fā)展依賴自上而下的引導。在重大政策執(zhí)行過程中，多部門之間容易形成信息孤島、利益沖突、決策失靈，難以形成合力，出現(xiàn)政策空轉、政策空置、政策沖突、政策打架等現(xiàn)象。政府除通過“高位推動”“層級加壓”“逐級發(fā)包”和“晉升錦標賽”等措施促進政策執(zhí)行，增強協(xié)作治理意識、看齊意識、服務意識，還應加強政策解讀和策劃，鼓勵利益相關者參與政策制定。

4.3 未來展望

本文嘗試打破“政策黑箱”，從政府注意力視角拓展旅游政府行為研究，未來需要在以下方面開展進一步的探索。①政策過程理論視角。在政策制定、政策沖突、政策風險、政策學習、政策協(xié)同、政策執(zhí)行等方面，紅色旅游政策制定與政策執(zhí)行良性互動機制構建、政策沖突形成機理、政策治理機制等均是未來值得研究的議題。紅色旅游政策執(zhí)行的協(xié)作困境、過程機制、糾偏機制、關鍵影響因素識別等是亟須關注的核心研究議題，可依托史密斯政策執(zhí)行過程模型、M.麥克拉夫林的政策執(zhí)行互適模型、愛德華政策執(zhí)行模型、薩巴蒂爾和馬茲曼尼安的政策執(zhí)行綜合模型、米特爾—霍恩模型、政策執(zhí)行互適模型、制度環(huán)境三維度理論、資源流動理論、“模糊—沖突”分析框架等理論基礎全面系統(tǒng)研究紅色旅游政策執(zhí)行議題。②政策模擬和仿真視角。紅色旅游政策決策是受到諸多因素多重干擾的復雜系統(tǒng)過程，如何通過模擬還原政策全過程，并探究政策演進的外在因素和內在運行機制是未來值得跟蹤的研究?？山柚到y(tǒng)動力學（SD）、可計算一般均衡模型（CGE）、PMC指數(shù)模型，對不同政策組合下紅色旅游發(fā)展的效果進行仿真模擬與量化分析。③地理學空間視角。探究紅色旅游政策導向和時空演變特征、紅色旅游政策響應的時空差異、紅色旅游政策與減貧的耦合協(xié)調、府際關系視角下紅色旅游政策擴散模式和協(xié)同治理、紅色旅游政策對貧困農戶脫貧增收的效果評價等。④跨學科研究視角。需要研究者采用多元的研究視角，避免主觀過度強調管理學和組織行為學等實證方法而形成偏見和困境。紅色旅游政策研究應借助政治學、政策科學、哲學、公共管理學、社會學、心理學等學科知識，如采用多案例研究方法、定性比較分析方法（QCA）、大數(shù)據(jù)分析方法等，通過實地調研、深度訪談、參與觀察，動態(tài)跟蹤紅色旅游政策實踐和執(zhí)行案例。打破理論與現(xiàn)實的二元對立，直面旅游政府實踐問題，抽離現(xiàn)象世界中的理論問題。⑤其他方面的研究。如，紅色旅游高質量發(fā)展維度與路徑，紅色旅游消費者意向與行為特征，紅色旅游與科技、文創(chuàng)、教育、體育等融合發(fā)展路徑，我國紅色旅游發(fā)展模式總結等都是值得探索研究的現(xiàn)實問題。

總之，繼承和發(fā)揚我國古代政策研究的優(yōu)秀傳統(tǒng)，大膽借鑒西方旅游政策研究理論和政策經驗，匯聚我國紅色旅游政策所需要的多源異構數(shù)據(jù)，直面我國紅色旅游政策研究的重點、難點和痛點。立足交叉學科，運用實驗研究、模擬仿真、數(shù)據(jù)挖掘等新技術，深挖我國紅色旅游政策系統(tǒng)及其運作方式，注重我國紅色旅游政策知識的增長與積累。充分發(fā)揮智庫與學界、政界和社會組織機構的橋梁作用，形成“公眾參與、專家論證和政府決策”三位一體的結構框架，把握紅色旅游政策研究的高度、深度、廣度、厚度與溫度，通過依托完備的政策理論框架，對紅色旅游政策現(xiàn)象進行學理解釋，豐富紅色旅游政策過程理論內涵，確保旅游政策研究的合理性、專業(yè)性和公平性，構建自主性、原創(chuàng)性、集成性的旅游政策理論體系、學術體系和話語體系，推進中國本土化、情景化旅游政策研究新突破。