尚海洋，樊姣姣，羅文春

（1.西北政法大學 管理學院，陜西 西安 710122；2.陜西科技大學 經濟與管理學院，陜西 西安 710021）

全面深化改革需要農村土地制度改革來助力實現城鄉(xiāng)一體化，以達成普惠全國的全面小康，實現中華民族的偉大復興。自21 世紀初，我國學者就土地制度改革展開了多番爭論，到2015 年，十二屆全國人大常委會第十三次會議授權國務院在33 個試點地暫時調整《土地管理法》《城市房地產管理法》對農村三項土地制度的相關規(guī)定，我國農村土地三項制度改革正式進入試點。試點項目開展以來，北京大興、浙江義烏和德清、四川瀘縣、陜西高陵、河北定州等33 個試點縣（市、區(qū)）結合實際，積極探索，實踐檢驗了土地三項制度改革的可行性與成效。一是“試制度”，如對城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場制度的探索為2019年新修訂的土地管理法提供了現實參考；二是“試成效”，隨著試點的擴大，不斷創(chuàng)新的改革政策為有效改善農村土地問題給出了可行方案。同時，試點項目在實踐中也顯露出土地三項制度改革存在的一些問題。就具體試點地區(qū)的情況來看，各試點地進展程度不一，對改革的適應性也各不相同。另外，改革政策本身也有待完善，在試點的擴大中若只是簡單地借鑒或模仿典型試點的成功經驗，則未盡其“試點”妙用。對此，在重點關注試點項目產生的直接效應的同時，還需要特別關注試點項目對政策創(chuàng)新的外溢效應——試點項目能為更大范圍地推廣和創(chuàng)新相關政策提供經驗與機會。

1 土地三項制度改革試點的探索

1.1 政策演進路線

我國對農村土地三項制度改革試點項目的探索路線如圖1 所示。從圖1 可見，最早始于1999 年，原國家國土資源部開始關注征地制度改革，并在全國范圍選取一些地方進行試點。經過兩年的探索，2001年開始在成都、武漢等地推行兩輪征地改革試點，在安徽蕪湖、廣東順德等地推行集體經營性建設用地流轉等改革試點，為土地三項制度改革試點的正式啟動提供了可借鑒經驗。2013 年，中共十八屆三中全會對三項土地制度給出了明確的改革方向，并提出首先在33 個試點地進行試點改革。2014 年通過的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》標志著土地制度改革的啟動［1］。

圖1 土地三項制度改革試點項目路線

我國到2015 年正式確立了33 個土地三項制度改革試點地，并且一個試點地只開展一項試點。四川瀘縣、安徽金寨、陜西高陵等15 個地區(qū)開始農村宅基地改革試點，北京大興、上海松江等15 個地區(qū)開始集體經營性建設用地入市試點，山東禹城、河北定州、內蒙古和林格爾3 個地區(qū)開始農村土地征收改革試點。2016 年，三項土地制度改革試點地分別擴大到33 個。試點項目原于2017 年收官，實踐中全國人大常委會在2017 和2018 年對其兩次進行了分別為期1 年的延長。

1.2 試點實踐與成效

自開展土地三項制度改革試點以來，多個試點地探索出了值得借鑒的成功改革模板。在農村宅基地制度改革試點中，我國西部、中部、東部分別探索出了3 種典型形式：“土地收儲＋以地養(yǎng)老”的“平羅經驗”，“貨幣補償＋住房優(yōu)惠”的“余江樣板”和從城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設到“集地券”制度的“義烏智慧”［2］。尤其是浙江義烏探索出的“集地券”制度在全國開創(chuàng)先河，為其他試點地的宅基地制度改革探索提供了模板，其關注重點在于將農村集體存量建設用地要素流動起來，對合規(guī)劃、合條件的閑、廢、壞地復墾達標之后建成對應的建設用地指標。欠發(fā)達地區(qū)對農村宅基地退出的試點：一是探索出了如安徽金寨將宅基地退出與異地搬遷扶貧等結合起來的經驗；二是如江西余江推出的有償與無償退出相結合，并設立“宅改理事會”的模式。綜合各試點的情況，發(fā)達地區(qū)比欠發(fā)達地區(qū)退出的宅基地多，政府充足的財力使其有足夠的資金去探索多種宅基地退出形式。在農村集體經營性建設用地入市改革試點中，發(fā)達地區(qū)比較典型的試點經驗如浙江德清：堅守四條底線，遵循四項工作原則，構建“一辦法、兩意見、五規(guī)定、十范本”的政策體系，對鎮(zhèn)、村、組分別規(guī)定不同的（自主、委托、合作）入市方式，并在農村設置股份經濟合作社［3］。欠發(fā)達地區(qū)如成都郫都、重慶大足、貴州湄潭等成功經驗，推動大量集體經營性建設用地直接入市，使土地收益惠及多數村民的同時，在操作流程、收益分配、制度建設等方面形成了一些相對成熟的經驗，為隨后的試點推廣給出了一系列新的規(guī)范性政策。在農村土地征收制度改革試點中，中部、西部、東部分別探索出3 種不同經驗：安徽金寨對征地補償費增加了對被征地農民的社會保障費用；內蒙古和林格爾將土地的征轉和補償設為同步推進，探索留用地安置；上海松江建立了補償款預存制度，探索出“社保＋持股、留房、農業(yè)、就業(yè)”的保障形式［4］。

土地三項制度改革試點在取得良好成效的同時，也顯露出了改革試點與政策存在的一些問題。畢云龍、王冬銀、蒙達等通過對浙江義烏和德清土地三項制度改革試點的調研，發(fā)現試點未能做到統(tǒng)籌協(xié)調，且各試點地進展有差異［3］；賀雪峰提出要謹慎將發(fā)達地區(qū)土地利用的經驗模仿到中西部地區(qū)［1］；夏柱智基于33 個試點資料，分析了縮小征地范圍、宅基地財產化等不能得到試點支持［5］；陳衛(wèi)華、呂萍基于對河南長垣土地三項制度改革試點的調研，發(fā)現存在建設用地指標交易的制度基礎不穩(wěn)定，試點的短期性與契約的長期性矛盾等問題［6］。

當前學術界對農村土地三項制度改革的探索，主要關注的是單獨一項制度改革試點。如，姚樹榮、熊雪鋒研究了四川瀘縣探索出的宅基地有償退出結合異地搬遷扶貧工作的“嘉明模式”［7］；唐健、譚榮通過對內蒙古和林格爾、四川瀘縣等建設用地入市試點的比較，分析了試點地區(qū)制度創(chuàng)新路徑的規(guī)律性［8］；張銀銀、馬志雄、丁士軍探究了土地征收補償安置政策的路徑［9］。也有部分學者對“三塊地”試點進行了總體研究。如，陳衛(wèi)華、呂萍分析了河南長垣土地三項制度改革試點的經驗與成效［6］；劉探宙、楊德才探索了四川瀘縣土地三項制度改革試點經驗，并驗證了改革的疊加效應［10］。可見，雖然學術界對農村土地制度改革的研究較多，但是缺少對“三塊地”改革試點的綜合研究，從政策創(chuàng)新效應角度綜合研究的文獻更是缺乏。我國已有研究關注到試點的政策創(chuàng)新機制。如，劉偉從政策過程的一般性理論角度研究了我國政策試點的發(fā)生機制與內在邏輯［11］；馮鋒、周霞以留守兒童社會政策的擴散為例，論證了試點的政策創(chuàng)新擴散機制［12］；宋云鵬以醫(yī)保和衛(wèi)生政策為例，研究了試點引致政策創(chuàng)新的機制，并提出試點有助于政策參與者信念體系的改變，從而實現政策創(chuàng)新［13］。綜上，本文將從綜合角度嘗試構建土地三項制度改革試點政策創(chuàng)新理論分析模型，并結合陜西高陵土地三項制度改革試點，分析試點項目在具體實踐中對相關政策創(chuàng)新的溢出效應與作用路徑。

2 土地三項制度改革試點與政策創(chuàng)新

2.1 試點項目的政策創(chuàng)新機制

試點項目是我國制定政策的一種特色機制。韓博天、石磊提出，試點是政府在正式推行新政策或法規(guī)前，政策參與者檢測和調整新政策或法規(guī)時借助的從點向面的一種途徑［14］，這種途徑已經廣泛應用于各領域相關政策的制定，如醫(yī)保、新型農村合療政策等。在我國的政策制定實踐中發(fā)現，試點項目的開展對政策制定起著以下作用：①有助于降低政策創(chuàng)新風險。通過試點來檢驗政策是否可行及成效如何，能有效避免盲目推行新政策面臨的極大不確定性。②能有效減少政策創(chuàng)新的成本投入。在小范圍內進行試點不需要過多的資金投入，若檢驗出政策可行，再擴大規(guī)模并投入相應資金。③可以幫助克服政策創(chuàng)新面臨的障礙。一項新政策的誕生需要民眾政治意愿支持，現實中新政策的制定與實施總伴隨著反對聲音，先在小規(guī)模內試行新政策在時間上為爭取民眾政治意愿支持提供了更大可能性。④能夠大大增加政策創(chuàng)新成功的可能性。試點項目為新政策的制定減小了風險，削減了成本，同時又清掃了障礙，使得新政策的可行率大大提高。

試點項目為政策制定者提供學習方式。依照倡議聯盟理論［15］，可以認為試點項目的成功會改變政策制定者的政策理念，實現政策創(chuàng)新。試點項目為政策制定者提供了多樣的學習方式才可能改變他們的政策理念，這些學習方式主要包括實踐探索、借鑒經驗、不同試點地的相互交流。①試點地區(qū)通過開展試點項目能夠檢驗政策的可行性與成效，成功經驗能夠為上級政府制定政策提供參照，但同時也不能忽視失敗經驗的重要警示作用。②后試點的地區(qū)可以借鑒已有試點的成功經驗。一是在試點項目向上級縱向擴展過程中，上級地區(qū)學習該試點的成功實踐；二是向省外即橫向擴展過程中，外省向該試點學習成功經驗，為其政策制定提供可參照方向。③試點地區(qū)的政策制定者通過召開會議、學術報告、論壇等途徑進行學習交流，其中也需要相關的專家意見，這樣的交流學習將有效促進政策制定者政策理念的正向改變，實現政策創(chuàng)新。

試點項目的實施為政策創(chuàng)新提供專業(yè)與意愿基礎。政策創(chuàng)新往往意味著在原政策中引入一些適應性的新政策，或者從根本上推翻原政策重新制定一套適應當下需求的新政策。不管是哪種方式，政策創(chuàng)新都面臨著來自現實環(huán)境的多種挑戰(zhàn)。如前期需要投入大量財政資金，政府是否具有完備的專業(yè)技術能力制定出好的政策，國家的制度體系是否足以支撐其實施，是否能得到廣大群眾政治意愿的支持?？朔@些現實問題的一種好方法就是試點項目，即在進行大規(guī)模普遍化政策創(chuàng)新之前首先在較小范圍內進行小規(guī)模試驗?？梢詫⒃圏c項目這一試驗方法看作是一種適應性治理的形式，一種學習做新事物并總結經驗的方法或工具，它能夠檢驗一種新方法是否可行，以及如何實現最佳成效。具體來說，試點項目這種試驗方法是：在某一領域內推行一種新方法，通過觀察該領域的政策等環(huán)境與新方法之間的相互作用，總結出這種新方法在該類領域內使用的經驗，并據此改進新方法或者調整政策環(huán)境。采用試點項目這一手段能夠降低推行政策創(chuàng)新所承擔的風險，有利于地方政府及時有效地管理推行新政策帶來的復雜性影響，并從公眾政治意愿、實施成效等方面對該新政策進行合理評估，為政策創(chuàng)新提供專業(yè)與意愿基礎。

試點項目的擴展迫切要求創(chuàng)新相關政策。要使試點項目的成效服務于政策創(chuàng)新，只在小范圍內試點是遠遠不夠的，單個例子的經驗并不具有代表性，試點項目需要擴大規(guī)模。試點的擴大并不是將已有實踐模板簡單模仿或者照搬到更大范圍，制度政策環(huán)境和試點經驗是否可借鑒等因素都會對擴展過程產生重要影響，國內外學者對此進行了探索。國外有學者提出試點項目擴展過程中遇到的3 個常見的“瓶頸”，即資金不足、缺乏政治意愿和體制錯位。在試點項目不同規(guī)模和方向的擴展過程中，這些因素的具體表現和重要性又有所不同，有時群眾政治意愿和制度體制方面的因素占據主導地位，而有時則更側重于財政資金和時間等因素。因此，在地方一級可行的措施可能不一定適合國家或地方以外的決策規(guī)則或行政機構。賀雪峰在對土地三項制度改革試點項目實踐的研究中提出，發(fā)達地區(qū)的試點經驗未必適合中西部借鑒［1］。將試點項目向上一級進行縱向擴展，需要克服融資和協(xié)調更大規(guī)模的挑戰(zhàn)，橫向擴展到另一地區(qū)則需要克服制度和政治阻礙。擴大試點項目追求的結果是試點項目對政策創(chuàng)新可持續(xù)發(fā)展做出更大貢獻。因此，無論是將從試點項目中學到的經驗轉化為創(chuàng)新政策的基礎，或是試點項目規(guī)模擴展中的新挑戰(zhàn)帶給政策創(chuàng)新的新契機，都迫切需要相關政策的創(chuàng)新，這在很大程度上促進了政策創(chuàng)新。

2.2 土地三項改革試點的政策創(chuàng)新效應

目前，國內外已經有多個領域對試點項目這一試驗方法進行了眾多有益的嘗試。如，國外學者Sara、Samer、Laurel以加拿大多倫多社會住房建筑改造試點為例，探索了試點項目在城市氣候變化政策創(chuàng)新中的作用［16］。還有如推廣更可持續(xù)的交通運輸模式，開發(fā)新的水資源管理方法，管理空氣污染，測試新的就業(yè)和福利政策等其他一些領域。當前，我國正處于鄉(xiāng)村振興的重要節(jié)點，迫切需要改革土地制度來解決農村土地問題。2015 年2 月27 日，我國正式確立了33 個土地三項制度改革試點地，說明中央政府正在以試點項目這一方法來探索土地制度的改革路徑，土地三項制度改革試點已成為促進我國現有土地制度創(chuàng)新的重要機制。那么，土地三項制度改革試點究竟是如何對土地制度創(chuàng)新起作用的？其是否能夠產生真正的可借鑒方案并推動更廣泛的轉型呢？

依前文所述，試點項目能夠幫助克服政策創(chuàng)新在實踐中面臨的現實挑戰(zhàn)，因此要分析土地三項制度改革試點對政策創(chuàng)新的作用路徑就要將其與這些現實挑戰(zhàn)聯系起來（圖2）。首先，土地三項制度改革面臨著來自現實環(huán)境的多種挑戰(zhàn)。前期需要投入大量改革資金，地方政府是否有能力及時調整政策，國家的土地制度是否足以支撐其實施，是否能得到農民群眾支持。試點項目能夠有效克服這些現實挑戰(zhàn)，開始在小規(guī)模范圍內進行土地三項制度改革探索。如，陜西高陵先在通遠街道何村開始宅基地退出試點探索，只需要投入較少資金，減小了政府的財政壓力。同時，小規(guī)模試點也有利于政府評估試點地的農業(yè)及技術水平，綜合這些因素，試點地區(qū)可以總結出一些經驗，因地制宜地調整政策。此外，在小規(guī)模范圍內，政府易于觀察并掌握農民對土地三項制度改革的態(tài)度，分析并管控改革試點對政策環(huán)境的復雜作用。通過試點項目這一學習工具能夠推進土地三項制度改革向更專業(yè)、適應性發(fā)展。其次，土地三項制度改革試點項目為了對政策創(chuàng)新做出更大的貢獻，需要超越最初的試點規(guī)模，既包括向上一級（省市一級）縱向擴大試點，也包括向國內其他相似地區(qū)橫向擴大。試點的擴大過程同樣面臨著來自多方的挑戰(zhàn)。向上一級即縱向擴展面臨的主要挑戰(zhàn)是資金不足、政府要具備統(tǒng)籌好更大規(guī)模試點項目的專業(yè)能力等問題；向外擴展即橫向擴展面臨的挑戰(zhàn)則更側重于各省復雜的政策體制協(xié)調及廣大農民的支持意愿問題。土地三項制度改革試點項目擴大規(guī)模最終追求的目標是試點為實現土地制度創(chuàng)新可持續(xù)發(fā)展做出更大貢獻。總體而言，土地三項制度改革試點項目對政策創(chuàng)新的促進作用主要有4 點：一是改革政策的制定需要試點項目這一工具的輔助；二是試點項目為土地政策制定者提供了學習路徑；三是通過試點項目檢驗新土地政策是否可行及其成效，總結經驗，為政策創(chuàng)新提供專業(yè)基礎；四是試點項目擴展過程中面臨的挑戰(zhàn)迫切需要政策創(chuàng)新對其實施干預。

圖2 土地三項制度改革試點項目的政策創(chuàng)新效應模型

3 陜西高陵試點與政策創(chuàng)新

高陵區(qū)位于陜西省西安市的北邊，地處關中平原，2015 年8 月由縣改為區(qū)，是陜西省唯一的土地三項制度改革試點地區(qū)。高陵區(qū)在歷史上是一個農業(yè)大縣，曾在20 世紀50 年代被國務院授予糧食生產先進單位稱號，20 世紀90 年代初又被評為西北唯一的噸糧縣。高陵區(qū)主要是靠發(fā)展農業(yè)獲得收入，解決農村土地問題對其發(fā)展十分重要。在土地三項制度改革試點的實踐中，高陵探索出了許多新經驗（表1），為土地政策創(chuàng)新提供了參考。

高陵自2014 年開始宅基地退出制度改革的試點探索，2015 年正式推進農村宅基地制度改革試點項目，通遠街道何村是高陵宅基地退出試點中整村退出的一個典型案例。2014 年，高陵在何村開始以土地增減掛鉤政策為基礎，探索農村宅基地制度改革試點：村民全部搬遷，整體拆除原來的何村，資源部門對其實施復墾。這個過程中增加了耕地，節(jié)省了相應的建設用地指標。接著土地部門開展招、拍、掛，為新社區(qū)建設吸引資金，建成后的新社區(qū)節(jié)省了一半多的占地面積。在該項試點中，部分村民有償退出宅基地后進城落戶，剩余村民則選擇遷居新社區(qū)。該試點為高陵探索出了“鄉(xiāng)村社區(qū)”這一新形式。有了何村這一試點的成功經驗，高陵開始對“鄉(xiāng)村社區(qū)”這一新形式擴大試點規(guī)模，逐漸在通遠街道大夫雷村等進行了試點，建立了一個個有著新面貌的“鄉(xiāng)村社區(qū)”。

隨著擴展規(guī)模越來越大，擴展過程中的現實挑戰(zhàn)迫切要求政策創(chuàng)新，因此高陵又創(chuàng)新出了另外兩種“鄉(xiāng)村社區(qū)”：一個是整村退出融合，一個是“共享村落”。整村退出融合的形式就是永久退出城鎮(zhèn)規(guī)劃內的農村宅基地，整個村莊拆舊建新、統(tǒng)一經營，高陵建設的源田夢工場即為典型例子。源田夢工場項目整合了張卜街道張家、南郭、賈蔡3 個村莊的宅基地與農用地，村民通過土地流轉與入股參與該項目，農村集體經濟合作社和源田農業(yè)綜合開發(fā)有限公司對村民的土地進行綜合管理。村民既得到了分紅，又可以在工場內實現就業(yè)，是增收的一條好路徑?！肮蚕泶迓洹眲t允許宅基地使用權流轉到本集體經濟組織外，這一探索吸引了很多城市居民來體驗田園生活，他們提出將自己城里的房子租給農民工，用房租來鄉(xiāng)村共享田園生活?！肮蚕泶迓洹毙问降奶剿髟诤艽蟪潭壬贤七M了城鄉(xiāng)一體化的實現。

高陵自2015 年正式推行“三塊地”改革試點，其重點在宅基地制度改革試點的探索上，隨后于2016年9 月逐漸開始對集體經營性建設用地入市、土地征收制度改革進行試點探索。2017 年，高陵實現了全國首宗農村土地經營權網拍，2018 年實現了“兩權”抵押貸款首個抵押物收儲案例，同時在土地征收制度改革試點中取得了不錯的成效?？傮w上看，高陵開展農村土地三項制度改革試點以來，在多個方面體現出了土地三項制度改革的優(yōu)勢，如農民收入顯著增加，推動國有土地市場和農村土地市場的融合等，為農村土地制度的政策創(chuàng)新提供了強大的動力。

3.1 高陵試點實踐下的政策創(chuàng)新

我國在農村土地三項制度改革試點的實踐中探索出了一系列成功經驗，先進經驗為后試點的地區(qū)提供了借鑒；同時，后試點地區(qū)在實踐中對這些經驗進行了完善，促進了政策創(chuàng)新（表1）。

表1 高陵土地三項制度改革試點的政策創(chuàng)新

我國開展農村土地三項制度改革試點的第一階段，陜西高陵是15 個農村宅基地制度改革試點地區(qū)之一。高陵自2014 年開始在通遠街道何村以土地增減掛鉤政策為基礎嘗試農村宅基地制度改革試點，探索出“鄉(xiāng)村社區(qū)”這一農村宅基地退出的新形式，隨后將這一試點向何村周圍的其他村莊擴大，又成功探索出了另外兩種“鄉(xiāng)村社區(qū)”——整村退出融合和“共享村落”。隨著農村宅基地制度改革試點的實踐，高陵逐漸探索出了一套較為完善的宅基地制度改革政策，創(chuàng)新出的“共享村落”形式得到了國家自然資源部的認可，源田夢工場項目也被認定為省級農村改革試驗區(qū)。高陵開始在何村進行較小規(guī)模的試點，總結出成功經驗并將改試點橫向擴大，并針對擴大過程中的新挑戰(zhàn)探索出了新的宅基地退出形式，借鑒浙江義烏等地的先進試點經驗，促進了宅基地制度的創(chuàng)新。

高陵對建設用地入市試點的探索始于2016 年9月之后，屬于農村土地三項制度改革試點的第二階段。在浙江德清、成都郫都、重慶大足等試點地對建設用地入市改革已經探索出成功經驗的基礎上，向高陵擴展該試點有了可借鑒的政策。同時，應慎重考慮高陵不同于這些地區(qū)的復雜政策環(huán)境、政治意愿等因素，使先試點經驗對高陵試點及政策創(chuàng)新起到正向作用。在此基礎下，高陵2017 年實現了全國首宗農村土地經營權網拍，2018 年實現了“兩權”抵押貸款首個抵押物收儲案例。高陵的這些成功探索不僅促進了高陵在農村集體經營性建設用地入市改革方面的政策創(chuàng)新，還包括全國范圍的政策創(chuàng)新，如高陵對土地承包經營權網上交易和農村產權交易市場的試行對國家相關政策的創(chuàng)新提供了動力。高陵對農村土地征收制度改革試點的探索同樣始于2016年9 月之后，上海松江等試點地對土地征收制度改革的試點經驗為高陵提供了基礎，高陵在試點實踐中又對這些政策做出創(chuàng)新。

3.2 高陵試點政策創(chuàng)新的溢出效應

截至2019 年，高陵在土地三項制度改革試點的實踐中探索出了38 項政策，其中，創(chuàng)新政策25 項。其中，關于農村宅基地制度改革創(chuàng)新了“8 ＋13”輔助項政策，集體經營性建設用地入市創(chuàng)新出12 項政策，土地征收制度改革創(chuàng)新出5 項政策，形成了一套較全面的高陵土地三項制度改革政策體系［17］。這些新政策的推行使高陵的土地三項制度改革取得了很好的成效。①關于農村宅基地制度改革試點。高陵已經審批1513 宗宅基地，其中各街道自處審批35宗，已有1776 宗（71.04hm2）自愿有償退出宅基地，已經流轉1160 萬元農房抵押貸款，“共享村落”的成交額達150.52 萬元［17］。②關于集體經營性建設用地入市試點。已實現34 宗（23.15hm2）土地入市，實現金額1.27 億元，收取3427.5 萬元的土地增值收益調節(jié)金［17］。③關于農村土地征收制度改革試點，已征得33 宗215.28hm2土地，同時撥付9151.44 萬元的土地征收補償款［17］。

這其中較典型的源田夢工場項目發(fā)揮了很好的作用。源田夢工場項目是2018 年11 月開始實踐的，整合了張卜街道張家、南郭、賈蔡3 村的宅基地與農用地，村民通過土地流轉與入股參與該項目，農村集體經濟合作社和源田農業(yè)綜合開發(fā)有限公司對村民的土地進行綜合管理。其中，張家村退出的8.4hm2原廢棄工礦地建設用地以40 年的期限、3998.93萬元的金額成交［17］。到2018 年底，該項目已建成2300m2的精品民宿樣板區(qū)，探索出“政府＋村集體＋企業(yè)＋農民”，并融合農業(yè)、旅游、田園發(fā)展的田園綜合體發(fā)展模式，參與村民既能得到分紅，又可以在工場內實現就業(yè)。截止2019 年，已有2.3萬人次的村民勞動力在此實現就業(yè)，實現了超過800 萬元的大幅增收［17］。

4 結論與討論

通過研究政策試點與政策創(chuàng)新擴散理論相關的文獻，本文構建了試點項目的政策創(chuàng)新理論模型，并分析了陜西高陵的土地三項制度改革試點，論證了試點項目的政策創(chuàng)新效應，為我國土地制度改革的政策創(chuàng)新提供了一個很好的分析機制。這其中需要重點關注試點項目如何出現、擴大，以及為什么、如何促進政策創(chuàng)新。我國自2014 年開始在33 個試點地區(qū)進行土地三項制度改革試點，陜西高陵作為其中之一在重點探索農村宅基地制度改革試點中創(chuàng)新出一些新的模式與政策，同時在統(tǒng)籌推進土地三項制度改革的試點中也總結出成功經驗，為土地制度改革的政策創(chuàng)新給出了參照。

試點項目政策創(chuàng)新模型的建立和應用突出了試點擴大過程的兩個重要特征。一是試點項目的出現和擴展是為了應對改革政策面臨的具體挑戰(zhàn)。就土地制度改革政策而言，面臨著資金、專業(yè)、制度環(huán)境、政治意愿問題，不同擴展過程面臨的具體挑戰(zhàn)也有所不同。陜西高陵宅基地退出制度改革試點的主要挑戰(zhàn)來自于不同制度環(huán)境和農民意愿方面的挑戰(zhàn)，“鄉(xiāng)村社區(qū)”等3 種模式的探索就是針對這一挑戰(zhàn)所做的政策創(chuàng)新。二是試點的擴展過程面臨著復雜且不斷變化的環(huán)境背景。以陜西高陵宅基地退出制度改革試點為例，每個階段都面臨著不同的挑戰(zhàn)，如從何村到大夫雷村的擴展主要關注農村條件和農民意愿等問題。

全國人大常委會在2017 和2018 年對土地三項制度改革試點分別作了為期1 年的延長，中央政府于2019 年1 月發(fā)布了題為《“三塊地”改革試點為何再延期》的報告，對其進行解釋。專家認為，土地三項制度改革試點之所以延期，一是土地制度改革是必然趨勢，試點使改革更加謹慎地推進；二是土地三項制度改革試點在實踐中對農民增收發(fā)揮了很大效用；三是土地三項制度改革試點的進一步擴大有利于政策創(chuàng)新。可以看出，土地三項制度改革試點正在日益被概念化為我國解決土地問題的重要組成部分。試點項目的政策創(chuàng)新效應關鍵在于試點的擴大過程，需要適應性標準來指導，因此未來應對農村土地三項制度改革政策創(chuàng)新的過程及創(chuàng)新動力進行更深入的探索。