尚海洋，樊姣姣，羅文春

（1.西北政法大學(xué) 管理學(xué)院，陜西 西安 710122；2.陜西科技大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，陜西 西安 710021）

全面深化改革需要農(nóng)村土地制度改革來(lái)助力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，以達(dá)成普惠全國(guó)的全面小康，實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。自21 世紀(jì)初，我國(guó)學(xué)者就土地制度改革展開(kāi)了多番爭(zhēng)論，到2015 年，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議授權(quán)國(guó)務(wù)院在33 個(gè)試點(diǎn)地暫時(shí)調(diào)整《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》對(duì)農(nóng)村三項(xiàng)土地制度的相關(guān)規(guī)定，我國(guó)農(nóng)村土地三項(xiàng)制度改革正式進(jìn)入試點(diǎn)。試點(diǎn)項(xiàng)目開(kāi)展以來(lái)，北京大興、浙江義烏和德清、四川瀘縣、陜西高陵、河北定州等33 個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）結(jié)合實(shí)際，積極探索，實(shí)踐檢驗(yàn)了土地三項(xiàng)制度改革的可行性與成效。一是“試制度”，如對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)制度的探索為2019年新修訂的土地管理法提供了現(xiàn)實(shí)參考；二是“試成效”，隨著試點(diǎn)的擴(kuò)大，不斷創(chuàng)新的改革政策為有效改善農(nóng)村土地問(wèn)題給出了可行方案。同時(shí)，試點(diǎn)項(xiàng)目在實(shí)踐中也顯露出土地三項(xiàng)制度改革存在的一些問(wèn)題。就具體試點(diǎn)地區(qū)的情況來(lái)看，各試點(diǎn)地進(jìn)展程度不一，對(duì)改革的適應(yīng)性也各不相同。另外，改革政策本身也有待完善，在試點(diǎn)的擴(kuò)大中若只是簡(jiǎn)單地借鑒或模仿典型試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)，則未盡其“試點(diǎn)”妙用。對(duì)此，在重點(diǎn)關(guān)注試點(diǎn)項(xiàng)目產(chǎn)生的直接效應(yīng)的同時(shí)，還需要特別關(guān)注試點(diǎn)項(xiàng)目對(duì)政策創(chuàng)新的外溢效應(yīng)——試點(diǎn)項(xiàng)目能為更大范圍地推廣和創(chuàng)新相關(guān)政策提供經(jīng)驗(yàn)與機(jī)會(huì)。

1 土地三項(xiàng)制度改革試點(diǎn)的探索

1.1 政策演進(jìn)路線

我國(guó)對(duì)農(nóng)村土地三項(xiàng)制度改革試點(diǎn)項(xiàng)目的探索路線如圖1 所示。從圖1 可見(jiàn)，最早始于1999 年，原國(guó)家國(guó)土資源部開(kāi)始關(guān)注征地制度改革，并在全國(guó)范圍選取一些地方進(jìn)行試點(diǎn)。經(jīng)過(guò)兩年的探索，2001年開(kāi)始在成都、武漢等地推行兩輪征地改革試點(diǎn)，在安徽蕪湖、廣東順德等地推行集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)等改革試點(diǎn)，為土地三項(xiàng)制度改革試點(diǎn)的正式啟動(dòng)提供了可借鑒經(jīng)驗(yàn)。2013 年，中共十八屆三中全會(huì)對(duì)三項(xiàng)土地制度給出了明確的改革方向，并提出首先在33 個(gè)試點(diǎn)地進(jìn)行試點(diǎn)改革。2014 年通過(guò)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》標(biāo)志著土地制度改革的啟動(dòng)［1］。

圖1 土地三項(xiàng)制度改革試點(diǎn)項(xiàng)目路線

我國(guó)到2015 年正式確立了33 個(gè)土地三項(xiàng)制度改革試點(diǎn)地，并且一個(gè)試點(diǎn)地只開(kāi)展一項(xiàng)試點(diǎn)。四川瀘縣、安徽金寨、陜西高陵等15 個(gè)地區(qū)開(kāi)始農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)，北京大興、上海松江等15 個(gè)地區(qū)開(kāi)始集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，山東禹城、河北定州、內(nèi)蒙古和林格爾3 個(gè)地區(qū)開(kāi)始農(nóng)村土地征收改革試點(diǎn)。2016 年，三項(xiàng)土地制度改革試點(diǎn)地分別擴(kuò)大到33 個(gè)。試點(diǎn)項(xiàng)目原于2017 年收官，實(shí)踐中全國(guó)人大常委會(huì)在2017 和2018 年對(duì)其兩次進(jìn)行了分別為期1 年的延長(zhǎng)。

1.2 試點(diǎn)實(shí)踐與成效

自開(kāi)展土地三項(xiàng)制度改革試點(diǎn)以來(lái)，多個(gè)試點(diǎn)地探索出了值得借鑒的成功改革模板。在農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)中，我國(guó)西部、中部、東部分別探索出了3 種典型形式：“土地收儲(chǔ)＋以地養(yǎng)老”的“平羅經(jīng)驗(yàn)”，“貨幣補(bǔ)償＋住房?jī)?yōu)惠”的“余江樣板”和從城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)到“集地券”制度的“義烏智慧”［2］。尤其是浙江義烏探索出的“集地券”制度在全國(guó)開(kāi)創(chuàng)先河，為其他試點(diǎn)地的宅基地制度改革探索提供了模板，其關(guān)注重點(diǎn)在于將農(nóng)村集體存量建設(shè)用地要素流動(dòng)起來(lái)，對(duì)合規(guī)劃、合條件的閑、廢、壞地復(fù)墾達(dá)標(biāo)之后建成對(duì)應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)。欠發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)農(nóng)村宅基地退出的試點(diǎn)：一是探索出了如安徽金寨將宅基地退出與異地搬遷扶貧等結(jié)合起來(lái)的經(jīng)驗(yàn)；二是如江西余江推出的有償與無(wú)償退出相結(jié)合，并設(shè)立“宅改理事會(huì)”的模式。綜合各試點(diǎn)的情況，發(fā)達(dá)地區(qū)比欠發(fā)達(dá)地區(qū)退出的宅基地多，政府充足的財(cái)力使其有足夠的資金去探索多種宅基地退出形式。在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)中，發(fā)達(dá)地區(qū)比較典型的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)如浙江德清：堅(jiān)守四條底線，遵循四項(xiàng)工作原則，構(gòu)建“一辦法、兩意見(jiàn)、五規(guī)定、十范本”的政策體系，對(duì)鎮(zhèn)、村、組分別規(guī)定不同的（自主、委托、合作）入市方式，并在農(nóng)村設(shè)置股份經(jīng)濟(jì)合作社［3］。欠發(fā)達(dá)地區(qū)如成都郫都、重慶大足、貴州湄潭等成功經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)大量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市，使土地收益惠及多數(shù)村民的同時(shí)，在操作流程、收益分配、制度建設(shè)等方面形成了一些相對(duì)成熟的經(jīng)驗(yàn)，為隨后的試點(diǎn)推廣給出了一系列新的規(guī)范性政策。在農(nóng)村土地征收制度改革試點(diǎn)中，中部、西部、東部分別探索出3 種不同經(jīng)驗(yàn)：安徽金寨對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)增加了對(duì)被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用；內(nèi)蒙古和林格爾將土地的征轉(zhuǎn)和補(bǔ)償設(shè)為同步推進(jìn)，探索留用地安置；上海松江建立了補(bǔ)償款預(yù)存制度，探索出“社保＋持股、留房、農(nóng)業(yè)、就業(yè)”的保障形式［4］。

土地三項(xiàng)制度改革試點(diǎn)在取得良好成效的同時(shí)，也顯露出了改革試點(diǎn)與政策存在的一些問(wèn)題。畢云龍、王冬銀、蒙達(dá)等通過(guò)對(duì)浙江義烏和德清土地三項(xiàng)制度改革試點(diǎn)的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)試點(diǎn)未能做到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，且各試點(diǎn)地進(jìn)展有差異［3］；賀雪峰提出要謹(jǐn)慎將發(fā)達(dá)地區(qū)土地利用的經(jīng)驗(yàn)?zāi)７碌街形鞑康貐^(qū)［1］；夏柱智基于33 個(gè)試點(diǎn)資料，分析了縮小征地范圍、宅基地財(cái)產(chǎn)化等不能得到試點(diǎn)支持［5］；陳衛(wèi)華、呂萍基于對(duì)河南長(zhǎng)垣土地三項(xiàng)制度改革試點(diǎn)的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)存在建設(shè)用地指標(biāo)交易的制度基礎(chǔ)不穩(wěn)定，試點(diǎn)的短期性與契約的長(zhǎng)期性矛盾等問(wèn)題［6］。

當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村土地三項(xiàng)制度改革的探索，主要關(guān)注的是單獨(dú)一項(xiàng)制度改革試點(diǎn)。如，姚樹(shù)榮、熊雪鋒研究了四川瀘縣探索出的宅基地有償退出結(jié)合異地搬遷扶貧工作的“嘉明模式”［7］；唐健、譚榮通過(guò)對(duì)內(nèi)蒙古和林格爾、四川瀘縣等建設(shè)用地入市試點(diǎn)的比較，分析了試點(diǎn)地區(qū)制度創(chuàng)新路徑的規(guī)律性［8］；張銀銀、馬志雄、丁士軍探究了土地征收補(bǔ)償安置政策的路徑［9］。也有部分學(xué)者對(duì)“三塊地”試點(diǎn)進(jìn)行了總體研究。如，陳衛(wèi)華、呂萍分析了河南長(zhǎng)垣土地三項(xiàng)制度改革試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)與成效［6］；劉探宙、楊德才探索了四川瀘縣土地三項(xiàng)制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，并驗(yàn)證了改革的疊加效應(yīng)［10］?？梢?jiàn)，雖然學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村土地制度改革的研究較多，但是缺少對(duì)“三塊地”改革試點(diǎn)的綜合研究，從政策創(chuàng)新效應(yīng)角度綜合研究的文獻(xiàn)更是缺乏。我國(guó)已有研究關(guān)注到試點(diǎn)的政策創(chuàng)新機(jī)制。如，劉偉從政策過(guò)程的一般性理論角度研究了我國(guó)政策試點(diǎn)的發(fā)生機(jī)制與內(nèi)在邏輯［11］；馮鋒、周霞以留守兒童社會(huì)政策的擴(kuò)散為例，論證了試點(diǎn)的政策創(chuàng)新擴(kuò)散機(jī)制［12］；宋云鵬以醫(yī)保和衛(wèi)生政策為例，研究了試點(diǎn)引致政策創(chuàng)新的機(jī)制，并提出試點(diǎn)有助于政策參與者信念體系的改變，從而實(shí)現(xiàn)政策創(chuàng)新［13］。綜上，本文將從綜合角度嘗試構(gòu)建土地三項(xiàng)制度改革試點(diǎn)政策創(chuàng)新理論分析模型，并結(jié)合陜西高陵土地三項(xiàng)制度改革試點(diǎn)，分析試點(diǎn)項(xiàng)目在具體實(shí)踐中對(duì)相關(guān)政策創(chuàng)新的溢出效應(yīng)與作用路徑。

2 土地三項(xiàng)制度改革試點(diǎn)與政策創(chuàng)新

2.1 試點(diǎn)項(xiàng)目的政策創(chuàng)新機(jī)制

試點(diǎn)項(xiàng)目是我國(guó)制定政策的一種特色機(jī)制。韓博天、石磊提出，試點(diǎn)是政府在正式推行新政策或法規(guī)前，政策參與者檢測(cè)和調(diào)整新政策或法規(guī)時(shí)借助的從點(diǎn)向面的一種途徑［14］，這種途徑已經(jīng)廣泛應(yīng)用于各領(lǐng)域相關(guān)政策的制定，如醫(yī)保、新型農(nóng)村合療政策等。在我國(guó)的政策制定實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，試點(diǎn)項(xiàng)目的開(kāi)展對(duì)政策制定起著以下作用：①有助于降低政策創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)試點(diǎn)來(lái)檢驗(yàn)政策是否可行及成效如何，能有效避免盲目推行新政策面臨的極大不確定性。②能有效減少政策創(chuàng)新的成本投入。在小范圍內(nèi)進(jìn)行試點(diǎn)不需要過(guò)多的資金投入，若檢驗(yàn)出政策可行，再擴(kuò)大規(guī)模并投入相應(yīng)資金。③可以幫助克服政策創(chuàng)新面臨的障礙。一項(xiàng)新政策的誕生需要民眾政治意愿支持，現(xiàn)實(shí)中新政策的制定與實(shí)施總伴隨著反對(duì)聲音，先在小規(guī)模內(nèi)試行新政策在時(shí)間上為爭(zhēng)取民眾政治意愿支持提供了更大可能性。④能夠大大增加政策創(chuàng)新成功的可能性。試點(diǎn)項(xiàng)目為新政策的制定減小了風(fēng)險(xiǎn)，削減了成本，同時(shí)又清掃了障礙，使得新政策的可行率大大提高。

試點(diǎn)項(xiàng)目為政策制定者提供學(xué)習(xí)方式。依照倡議聯(lián)盟理論［15］，可以認(rèn)為試點(diǎn)項(xiàng)目的成功會(huì)改變政策制定者的政策理念，實(shí)現(xiàn)政策創(chuàng)新。試點(diǎn)項(xiàng)目為政策制定者提供了多樣的學(xué)習(xí)方式才可能改變他們的政策理念，這些學(xué)習(xí)方式主要包括實(shí)踐探索、借鑒經(jīng)驗(yàn)、不同試點(diǎn)地的相互交流。①試點(diǎn)地區(qū)通過(guò)開(kāi)展試點(diǎn)項(xiàng)目能夠檢驗(yàn)政策的可行性與成效，成功經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌驗(yàn)樯霞?jí)政府制定政策提供參照，但同時(shí)也不能忽視失敗經(jīng)驗(yàn)的重要警示作用。②后試點(diǎn)的地區(qū)可以借鑒已有試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)。一是在試點(diǎn)項(xiàng)目向上級(jí)縱向擴(kuò)展過(guò)程中，上級(jí)地區(qū)學(xué)習(xí)該試點(diǎn)的成功實(shí)踐；二是向省外即橫向擴(kuò)展過(guò)程中，外省向該試點(diǎn)學(xué)習(xí)成功經(jīng)驗(yàn)，為其政策制定提供可參照方向。③試點(diǎn)地區(qū)的政策制定者通過(guò)召開(kāi)會(huì)議、學(xué)術(shù)報(bào)告、論壇等途徑進(jìn)行學(xué)習(xí)交流，其中也需要相關(guān)的專家意見(jiàn)，這樣的交流學(xué)習(xí)將有效促進(jìn)政策制定者政策理念的正向改變，實(shí)現(xiàn)政策創(chuàng)新。

試點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施為政策創(chuàng)新提供專業(yè)與意愿基礎(chǔ)。政策創(chuàng)新往往意味著在原政策中引入一些適應(yīng)性的新政策，或者從根本上推翻原政策重新制定一套適應(yīng)當(dāng)下需求的新政策。不管是哪種方式，政策創(chuàng)新都面臨著來(lái)自現(xiàn)實(shí)環(huán)境的多種挑戰(zhàn)。如前期需要投入大量財(cái)政資金，政府是否具有完備的專業(yè)技術(shù)能力制定出好的政策，國(guó)家的制度體系是否足以支撐其實(shí)施，是否能得到廣大群眾政治意愿的支持。克服這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的一種好方法就是試點(diǎn)項(xiàng)目，即在進(jìn)行大規(guī)模普遍化政策創(chuàng)新之前首先在較小范圍內(nèi)進(jìn)行小規(guī)模試驗(yàn)?？梢詫⒃圏c(diǎn)項(xiàng)目這一試驗(yàn)方法看作是一種適應(yīng)性治理的形式，一種學(xué)習(xí)做新事物并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的方法或工具，它能夠檢驗(yàn)一種新方法是否可行，以及如何實(shí)現(xiàn)最佳成效。具體來(lái)說(shuō)，試點(diǎn)項(xiàng)目這種試驗(yàn)方法是：在某一領(lǐng)域內(nèi)推行一種新方法，通過(guò)觀察該領(lǐng)域的政策等環(huán)境與新方法之間的相互作用，總結(jié)出這種新方法在該類領(lǐng)域內(nèi)使用的經(jīng)驗(yàn)，并據(jù)此改進(jìn)新方法或者調(diào)整政策環(huán)境。采用試點(diǎn)項(xiàng)目這一手段能夠降低推行政策創(chuàng)新所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，有利于地方政府及時(shí)有效地管理推行新政策帶來(lái)的復(fù)雜性影響，并從公眾政治意愿、實(shí)施成效等方面對(duì)該新政策進(jìn)行合理評(píng)估，為政策創(chuàng)新提供專業(yè)與意愿基礎(chǔ)。

試點(diǎn)項(xiàng)目的擴(kuò)展迫切要求創(chuàng)新相關(guān)政策。要使試點(diǎn)項(xiàng)目的成效服務(wù)于政策創(chuàng)新，只在小范圍內(nèi)試點(diǎn)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，單個(gè)例子的經(jīng)驗(yàn)并不具有代表性，試點(diǎn)項(xiàng)目需要擴(kuò)大規(guī)模。試點(diǎn)的擴(kuò)大并不是將已有實(shí)踐模板簡(jiǎn)單模仿或者照搬到更大范圍，制度政策環(huán)境和試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)是否可借鑒等因素都會(huì)對(duì)擴(kuò)展過(guò)程產(chǎn)生重要影響，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了探索。國(guó)外有學(xué)者提出試點(diǎn)項(xiàng)目擴(kuò)展過(guò)程中遇到的3 個(gè)常見(jiàn)的“瓶頸”，即資金不足、缺乏政治意愿和體制錯(cuò)位。在試點(diǎn)項(xiàng)目不同規(guī)模和方向的擴(kuò)展過(guò)程中，這些因素的具體表現(xiàn)和重要性又有所不同，有時(shí)群眾政治意愿和制度體制方面的因素占據(jù)主導(dǎo)地位，而有時(shí)則更側(cè)重于財(cái)政資金和時(shí)間等因素。因此，在地方一級(jí)可行的措施可能不一定適合國(guó)家或地方以外的決策規(guī)則或行政機(jī)構(gòu)。賀雪峰在對(duì)土地三項(xiàng)制度改革試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)踐的研究中提出，發(fā)達(dá)地區(qū)的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)未必適合中西部借鑒［1］。將試點(diǎn)項(xiàng)目向上一級(jí)進(jìn)行縱向擴(kuò)展，需要克服融資和協(xié)調(diào)更大規(guī)模的挑戰(zhàn)，橫向擴(kuò)展到另一地區(qū)則需要克服制度和政治阻礙。擴(kuò)大試點(diǎn)項(xiàng)目追求的結(jié)果是試點(diǎn)項(xiàng)目對(duì)政策創(chuàng)新可持續(xù)發(fā)展做出更大貢獻(xiàn)。因此，無(wú)論是將從試點(diǎn)項(xiàng)目中學(xué)到的經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為創(chuàng)新政策的基礎(chǔ)，或是試點(diǎn)項(xiàng)目規(guī)模擴(kuò)展中的新挑戰(zhàn)帶給政策創(chuàng)新的新契機(jī)，都迫切需要相關(guān)政策的創(chuàng)新，這在很大程度上促進(jìn)了政策創(chuàng)新。

2.2 土地三項(xiàng)改革試點(diǎn)的政策創(chuàng)新效應(yīng)

目前，國(guó)內(nèi)外已經(jīng)有多個(gè)領(lǐng)域?qū)υ圏c(diǎn)項(xiàng)目這一試驗(yàn)方法進(jìn)行了眾多有益的嘗試。如，國(guó)外學(xué)者Sara、Samer、Laurel以加拿大多倫多社會(huì)住房建筑改造試點(diǎn)為例，探索了試點(diǎn)項(xiàng)目在城市氣候變化政策創(chuàng)新中的作用［16］。還有如推廣更可持續(xù)的交通運(yùn)輸模式，開(kāi)發(fā)新的水資源管理方法，管理空氣污染，測(cè)試新的就業(yè)和福利政策等其他一些領(lǐng)域。當(dāng)前，我國(guó)正處于鄉(xiāng)村振興的重要節(jié)點(diǎn)，迫切需要改革土地制度來(lái)解決農(nóng)村土地問(wèn)題。2015 年2 月27 日，我國(guó)正式確立了33 個(gè)土地三項(xiàng)制度改革試點(diǎn)地，說(shuō)明中央政府正在以試點(diǎn)項(xiàng)目這一方法來(lái)探索土地制度的改革路徑，土地三項(xiàng)制度改革試點(diǎn)已成為促進(jìn)我國(guó)現(xiàn)有土地制度創(chuàng)新的重要機(jī)制。那么，土地三項(xiàng)制度改革試點(diǎn)究竟是如何對(duì)土地制度創(chuàng)新起作用的？其是否能夠產(chǎn)生真正的可借鑒方案并推動(dòng)更廣泛的轉(zhuǎn)型呢？

依前文所述，試點(diǎn)項(xiàng)目能夠幫助克服政策創(chuàng)新在實(shí)踐中面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，因此要分析土地三項(xiàng)制度改革試點(diǎn)對(duì)政策創(chuàng)新的作用路徑就要將其與這些現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)聯(lián)系起來(lái)（圖2）。首先，土地三項(xiàng)制度改革面臨著來(lái)自現(xiàn)實(shí)環(huán)境的多種挑戰(zhàn)。前期需要投入大量改革資金，地方政府是否有能力及時(shí)調(diào)整政策，國(guó)家的土地制度是否足以支撐其實(shí)施，是否能得到農(nóng)民群眾支持。試點(diǎn)項(xiàng)目能夠有效克服這些現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，開(kāi)始在小規(guī)模范圍內(nèi)進(jìn)行土地三項(xiàng)制度改革探索。如，陜西高陵先在通遠(yuǎn)街道何村開(kāi)始宅基地退出試點(diǎn)探索，只需要投入較少資金，減小了政府的財(cái)政壓力。同時(shí)，小規(guī)模試點(diǎn)也有利于政府評(píng)估試點(diǎn)地的農(nóng)業(yè)及技術(shù)水平，綜合這些因素，試點(diǎn)地區(qū)可以總結(jié)出一些經(jīng)驗(yàn)，因地制宜地調(diào)整政策。此外，在小規(guī)模范圍內(nèi)，政府易于觀察并掌握農(nóng)民對(duì)土地三項(xiàng)制度改革的態(tài)度，分析并管控改革試點(diǎn)對(duì)政策環(huán)境的復(fù)雜作用。通過(guò)試點(diǎn)項(xiàng)目這一學(xué)習(xí)工具能夠推進(jìn)土地三項(xiàng)制度改革向更專業(yè)、適應(yīng)性發(fā)展。其次，土地三項(xiàng)制度改革試點(diǎn)項(xiàng)目為了對(duì)政策創(chuàng)新做出更大的貢獻(xiàn)，需要超越最初的試點(diǎn)規(guī)模，既包括向上一級(jí)（省市一級(jí)）縱向擴(kuò)大試點(diǎn)，也包括向國(guó)內(nèi)其他相似地區(qū)橫向擴(kuò)大。試點(diǎn)的擴(kuò)大過(guò)程同樣面臨著來(lái)自多方的挑戰(zhàn)。向上一級(jí)即縱向擴(kuò)展面臨的主要挑戰(zhàn)是資金不足、政府要具備統(tǒng)籌好更大規(guī)模試點(diǎn)項(xiàng)目的專業(yè)能力等問(wèn)題；向外擴(kuò)展即橫向擴(kuò)展面臨的挑戰(zhàn)則更側(cè)重于各省復(fù)雜的政策體制協(xié)調(diào)及廣大農(nóng)民的支持意愿問(wèn)題。土地三項(xiàng)制度改革試點(diǎn)項(xiàng)目擴(kuò)大規(guī)模最終追求的目標(biāo)是試點(diǎn)為實(shí)現(xiàn)土地制度創(chuàng)新可持續(xù)發(fā)展做出更大貢獻(xiàn)?？傮w而言，土地三項(xiàng)制度改革試點(diǎn)項(xiàng)目對(duì)政策創(chuàng)新的促進(jìn)作用主要有4 點(diǎn)：一是改革政策的制定需要試點(diǎn)項(xiàng)目這一工具的輔助；二是試點(diǎn)項(xiàng)目為土地政策制定者提供了學(xué)習(xí)路徑；三是通過(guò)試點(diǎn)項(xiàng)目檢驗(yàn)新土地政策是否可行及其成效，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為政策創(chuàng)新提供專業(yè)基礎(chǔ)；四是試點(diǎn)項(xiàng)目擴(kuò)展過(guò)程中面臨的挑戰(zhàn)迫切需要政策創(chuàng)新對(duì)其實(shí)施干預(yù)。

圖2 土地三項(xiàng)制度改革試點(diǎn)項(xiàng)目的政策創(chuàng)新效應(yīng)模型

3 陜西高陵試點(diǎn)與政策創(chuàng)新

高陵區(qū)位于陜西省西安市的北邊，地處關(guān)中平原，2015 年8 月由縣改為區(qū)，是陜西省唯一的土地三項(xiàng)制度改革試點(diǎn)地區(qū)。高陵區(qū)在歷史上是一個(gè)農(nóng)業(yè)大縣，曾在20 世紀(jì)50 年代被國(guó)務(wù)院授予糧食生產(chǎn)先進(jìn)單位稱號(hào)，20 世紀(jì)90 年代初又被評(píng)為西北唯一的噸糧縣。高陵區(qū)主要是靠發(fā)展農(nóng)業(yè)獲得收入，解決農(nóng)村土地問(wèn)題對(duì)其發(fā)展十分重要。在土地三項(xiàng)制度改革試點(diǎn)的實(shí)踐中，高陵探索出了許多新經(jīng)驗(yàn)（表1），為土地政策創(chuàng)新提供了參考。

高陵自2014 年開(kāi)始宅基地退出制度改革的試點(diǎn)探索，2015 年正式推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)項(xiàng)目，通遠(yuǎn)街道何村是高陵宅基地退出試點(diǎn)中整村退出的一個(gè)典型案例。2014 年，高陵在何村開(kāi)始以土地增減掛鉤政策為基礎(chǔ)，探索農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)：村民全部搬遷，整體拆除原來(lái)的何村，資源部門對(duì)其實(shí)施復(fù)墾。這個(gè)過(guò)程中增加了耕地，節(jié)省了相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)。接著土地部門開(kāi)展招、拍、掛，為新社區(qū)建設(shè)吸引資金，建成后的新社區(qū)節(jié)省了一半多的占地面積。在該項(xiàng)試點(diǎn)中，部分村民有償退出宅基地后進(jìn)城落戶，剩余村民則選擇遷居新社區(qū)。該試點(diǎn)為高陵探索出了“鄉(xiāng)村社區(qū)”這一新形式。有了何村這一試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)，高陵開(kāi)始對(duì)“鄉(xiāng)村社區(qū)”這一新形式擴(kuò)大試點(diǎn)規(guī)模，逐漸在通遠(yuǎn)街道大夫雷村等進(jìn)行了試點(diǎn)，建立了一個(gè)個(gè)有著新面貌的“鄉(xiāng)村社區(qū)”。

隨著擴(kuò)展規(guī)模越來(lái)越大，擴(kuò)展過(guò)程中的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)迫切要求政策創(chuàng)新，因此高陵又創(chuàng)新出了另外兩種“鄉(xiāng)村社區(qū)”：一個(gè)是整村退出融合，一個(gè)是“共享村落”。整村退出融合的形式就是永久退出城鎮(zhèn)規(guī)劃內(nèi)的農(nóng)村宅基地，整個(gè)村莊拆舊建新、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，高陵建設(shè)的源田夢(mèng)工場(chǎng)即為典型例子。源田夢(mèng)工場(chǎng)項(xiàng)目整合了張卜街道張家、南郭、賈蔡3 個(gè)村莊的宅基地與農(nóng)用地，村民通過(guò)土地流轉(zhuǎn)與入股參與該項(xiàng)目，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)合作社和源田農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)有限公司對(duì)村民的土地進(jìn)行綜合管理。村民既得到了分紅，又可以在工場(chǎng)內(nèi)實(shí)現(xiàn)就業(yè)，是增收的一條好路徑?！肮蚕泶迓洹眲t允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)到本集體經(jīng)濟(jì)組織外，這一探索吸引了很多城市居民來(lái)體驗(yàn)田園生活，他們提出將自己城里的房子租給農(nóng)民工，用房租來(lái)鄉(xiāng)村共享田園生活?！肮蚕泶迓洹毙问降奶剿髟诤艽蟪潭壬贤七M(jìn)了城鄉(xiāng)一體化的實(shí)現(xiàn)。

高陵自2015 年正式推行“三塊地”改革試點(diǎn)，其重點(diǎn)在宅基地制度改革試點(diǎn)的探索上，隨后于2016年9 月逐漸開(kāi)始對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、土地征收制度改革進(jìn)行試點(diǎn)探索。2017 年，高陵實(shí)現(xiàn)了全國(guó)首宗農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)網(wǎng)拍，2018 年實(shí)現(xiàn)了“兩權(quán)”抵押貸款首個(gè)抵押物收儲(chǔ)案例，同時(shí)在土地征收制度改革試點(diǎn)中取得了不錯(cuò)的成效?？傮w上看，高陵開(kāi)展農(nóng)村土地三項(xiàng)制度改革試點(diǎn)以來(lái)，在多個(gè)方面體現(xiàn)出了土地三項(xiàng)制度改革的優(yōu)勢(shì)，如農(nóng)民收入顯著增加，推動(dòng)國(guó)有土地市場(chǎng)和農(nóng)村土地市場(chǎng)的融合等，為農(nóng)村土地制度的政策創(chuàng)新提供了強(qiáng)大的動(dòng)力。

3.1 高陵試點(diǎn)實(shí)踐下的政策創(chuàng)新

我國(guó)在農(nóng)村土地三項(xiàng)制度改革試點(diǎn)的實(shí)踐中探索出了一系列成功經(jīng)驗(yàn)，先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)為后試點(diǎn)的地區(qū)提供了借鑒；同時(shí)，后試點(diǎn)地區(qū)在實(shí)踐中對(duì)這些經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了完善，促進(jìn)了政策創(chuàng)新（表1）。

表1 高陵土地三項(xiàng)制度改革試點(diǎn)的政策創(chuàng)新

我國(guó)開(kāi)展農(nóng)村土地三項(xiàng)制度改革試點(diǎn)的第一階段，陜西高陵是15 個(gè)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)之一。高陵自2014 年開(kāi)始在通遠(yuǎn)街道何村以土地增減掛鉤政策為基礎(chǔ)嘗試農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，探索出“鄉(xiāng)村社區(qū)”這一農(nóng)村宅基地退出的新形式，隨后將這一試點(diǎn)向何村周圍的其他村莊擴(kuò)大，又成功探索出了另外兩種“鄉(xiāng)村社區(qū)”——整村退出融合和“共享村落”。隨著農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)的實(shí)踐，高陵逐漸探索出了一套較為完善的宅基地制度改革政策，創(chuàng)新出的“共享村落”形式得到了國(guó)家自然資源部的認(rèn)可，源田夢(mèng)工場(chǎng)項(xiàng)目也被認(rèn)定為省級(jí)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)。高陵開(kāi)始在何村進(jìn)行較小規(guī)模的試點(diǎn)，總結(jié)出成功經(jīng)驗(yàn)并將改試點(diǎn)橫向擴(kuò)大，并針對(duì)擴(kuò)大過(guò)程中的新挑戰(zhàn)探索出了新的宅基地退出形式，借鑒浙江義烏等地的先進(jìn)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)了宅基地制度的創(chuàng)新。

高陵對(duì)建設(shè)用地入市試點(diǎn)的探索始于2016 年9月之后，屬于農(nóng)村土地三項(xiàng)制度改革試點(diǎn)的第二階段。在浙江德清、成都郫都、重慶大足等試點(diǎn)地對(duì)建設(shè)用地入市改革已經(jīng)探索出成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，向高陵擴(kuò)展該試點(diǎn)有了可借鑒的政策。同時(shí)，應(yīng)慎重考慮高陵不同于這些地區(qū)的復(fù)雜政策環(huán)境、政治意愿等因素，使先試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)對(duì)高陵試點(diǎn)及政策創(chuàng)新起到正向作用。在此基礎(chǔ)下，高陵2017 年實(shí)現(xiàn)了全國(guó)首宗農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)網(wǎng)拍，2018 年實(shí)現(xiàn)了“兩權(quán)”抵押貸款首個(gè)抵押物收儲(chǔ)案例。高陵的這些成功探索不僅促進(jìn)了高陵在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革方面的政策創(chuàng)新，還包括全國(guó)范圍的政策創(chuàng)新，如高陵對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)網(wǎng)上交易和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的試行對(duì)國(guó)家相關(guān)政策的創(chuàng)新提供了動(dòng)力。高陵對(duì)農(nóng)村土地征收制度改革試點(diǎn)的探索同樣始于2016年9 月之后，上海松江等試點(diǎn)地對(duì)土地征收制度改革的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)為高陵提供了基礎(chǔ)，高陵在試點(diǎn)實(shí)踐中又對(duì)這些政策做出創(chuàng)新。

3.2 高陵試點(diǎn)政策創(chuàng)新的溢出效應(yīng)

截至2019 年，高陵在土地三項(xiàng)制度改革試點(diǎn)的實(shí)踐中探索出了38 項(xiàng)政策，其中，創(chuàng)新政策25 項(xiàng)。其中，關(guān)于農(nóng)村宅基地制度改革創(chuàng)新了“8 ＋13”輔助項(xiàng)政策，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市創(chuàng)新出12 項(xiàng)政策，土地征收制度改革創(chuàng)新出5 項(xiàng)政策，形成了一套較全面的高陵土地三項(xiàng)制度改革政策體系［17］。這些新政策的推行使高陵的土地三項(xiàng)制度改革取得了很好的成效。①關(guān)于農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)。高陵已經(jīng)審批1513 宗宅基地，其中各街道自處審批35宗，已有1776 宗（71.04hm2）自愿有償退出宅基地，已經(jīng)流轉(zhuǎn)1160 萬(wàn)元農(nóng)房抵押貸款，“共享村落”的成交額達(dá)150.52 萬(wàn)元［17］。②關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)。已實(shí)現(xiàn)34 宗（23.15hm2）土地入市，實(shí)現(xiàn)金額1.27 億元，收取3427.5 萬(wàn)元的土地增值收益調(diào)節(jié)金［17］。③關(guān)于農(nóng)村土地征收制度改革試點(diǎn)，已征得33 宗215.28hm2土地，同時(shí)撥付9151.44 萬(wàn)元的土地征收補(bǔ)償款［17］。

這其中較典型的源田夢(mèng)工場(chǎng)項(xiàng)目發(fā)揮了很好的作用。源田夢(mèng)工場(chǎng)項(xiàng)目是2018 年11 月開(kāi)始實(shí)踐的，整合了張卜街道張家、南郭、賈蔡3 村的宅基地與農(nóng)用地，村民通過(guò)土地流轉(zhuǎn)與入股參與該項(xiàng)目，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)合作社和源田農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)有限公司對(duì)村民的土地進(jìn)行綜合管理。其中，張家村退出的8.4hm2原廢棄工礦地建設(shè)用地以40 年的期限、3998.93萬(wàn)元的金額成交［17］。到2018 年底，該項(xiàng)目已建成2300m2的精品民宿樣板區(qū)，探索出“政府＋村集體＋企業(yè)＋農(nóng)民”，并融合農(nóng)業(yè)、旅游、田園發(fā)展的田園綜合體發(fā)展模式，參與村民既能得到分紅，又可以在工場(chǎng)內(nèi)實(shí)現(xiàn)就業(yè)。截止2019 年，已有2.3萬(wàn)人次的村民勞動(dòng)力在此實(shí)現(xiàn)就業(yè)，實(shí)現(xiàn)了超過(guò)800 萬(wàn)元的大幅增收［17］。

4 結(jié)論與討論

通過(guò)研究政策試點(diǎn)與政策創(chuàng)新擴(kuò)散理論相關(guān)的文獻(xiàn)，本文構(gòu)建了試點(diǎn)項(xiàng)目的政策創(chuàng)新理論模型，并分析了陜西高陵的土地三項(xiàng)制度改革試點(diǎn)，論證了試點(diǎn)項(xiàng)目的政策創(chuàng)新效應(yīng)，為我國(guó)土地制度改革的政策創(chuàng)新提供了一個(gè)很好的分析機(jī)制。這其中需要重點(diǎn)關(guān)注試點(diǎn)項(xiàng)目如何出現(xiàn)、擴(kuò)大，以及為什么、如何促進(jìn)政策創(chuàng)新。我國(guó)自2014 年開(kāi)始在33 個(gè)試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行土地三項(xiàng)制度改革試點(diǎn)，陜西高陵作為其中之一在重點(diǎn)探索農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)中創(chuàng)新出一些新的模式與政策，同時(shí)在統(tǒng)籌推進(jìn)土地三項(xiàng)制度改革的試點(diǎn)中也總結(jié)出成功經(jīng)驗(yàn)，為土地制度改革的政策創(chuàng)新給出了參照。

試點(diǎn)項(xiàng)目政策創(chuàng)新模型的建立和應(yīng)用突出了試點(diǎn)擴(kuò)大過(guò)程的兩個(gè)重要特征。一是試點(diǎn)項(xiàng)目的出現(xiàn)和擴(kuò)展是為了應(yīng)對(duì)改革政策面臨的具體挑戰(zhàn)。就土地制度改革政策而言，面臨著資金、專業(yè)、制度環(huán)境、政治意愿問(wèn)題，不同擴(kuò)展過(guò)程面臨的具體挑戰(zhàn)也有所不同。陜西高陵宅基地退出制度改革試點(diǎn)的主要挑戰(zhàn)來(lái)自于不同制度環(huán)境和農(nóng)民意愿方面的挑戰(zhàn)，“鄉(xiāng)村社區(qū)”等3 種模式的探索就是針對(duì)這一挑戰(zhàn)所做的政策創(chuàng)新。二是試點(diǎn)的擴(kuò)展過(guò)程面臨著復(fù)雜且不斷變化的環(huán)境背景。以陜西高陵宅基地退出制度改革試點(diǎn)為例，每個(gè)階段都面臨著不同的挑戰(zhàn)，如從何村到大夫雷村的擴(kuò)展主要關(guān)注農(nóng)村條件和農(nóng)民意愿等問(wèn)題。

全國(guó)人大常委會(huì)在2017 和2018 年對(duì)土地三項(xiàng)制度改革試點(diǎn)分別作了為期1 年的延長(zhǎng)，中央政府于2019 年1 月發(fā)布了題為《“三塊地”改革試點(diǎn)為何再延期》的報(bào)告，對(duì)其進(jìn)行解釋。專家認(rèn)為，土地三項(xiàng)制度改革試點(diǎn)之所以延期，一是土地制度改革是必然趨勢(shì)，試點(diǎn)使改革更加謹(jǐn)慎地推進(jìn)；二是土地三項(xiàng)制度改革試點(diǎn)在實(shí)踐中對(duì)農(nóng)民增收發(fā)揮了很大效用；三是土地三項(xiàng)制度改革試點(diǎn)的進(jìn)一步擴(kuò)大有利于政策創(chuàng)新?？梢钥闯觯恋厝?xiàng)制度改革試點(diǎn)正在日益被概念化為我國(guó)解決土地問(wèn)題的重要組成部分。試點(diǎn)項(xiàng)目的政策創(chuàng)新效應(yīng)關(guān)鍵在于試點(diǎn)的擴(kuò)大過(guò)程，需要適應(yīng)性標(biāo)準(zhǔn)來(lái)指導(dǎo)，因此未來(lái)應(yīng)對(duì)農(nóng)村土地三項(xiàng)制度改革政策創(chuàng)新的過(guò)程及創(chuàng)新動(dòng)力進(jìn)行更深入的探索。