暴 甜 孫 麗 許 昌 張 濤 師 玥

(國家林業(yè)和草原局林產(chǎn)工業(yè)規(guī)劃設(shè)計院 北京 100010)

經(jīng)過60多年的努力，我國已建立起數(shù)量眾多、類型豐富、功能多樣的各級各類自然保護(hù)地，在保護(hù)生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和維護(hù)國家生態(tài)安全方面發(fā)揮了重要作用[1-2]，但在自然保護(hù)地管理中仍然存在機構(gòu)重疊設(shè)置、多頭管理、邊界不清、權(quán)責(zé)不明、保護(hù)與發(fā)展矛盾突出等問題[3-5]。2019年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了 《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》[6]和 《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導(dǎo)意見》，就構(gòu)建統(tǒng)一的自然保護(hù)地分類分級管理體系[7]提出了明確的指導(dǎo)意見。2020年自然資源部、國家林業(yè)和草原局印發(fā)了 《關(guān)于做好自然保護(hù)區(qū)范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整前期有關(guān)工作的函》，意在解決突出問題、科學(xué)調(diào)整范圍、完善功能分區(qū)，并啟動了全國自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作。

目前山西省參與全國自然保護(hù)地整合優(yōu)化的各級各類自然保護(hù)地共有221處，涵蓋自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、沙漠公園5類，面積達(dá)到201.10萬hm2，占全省國土面積的12.83%[8]。本文將以山西省呂梁山國有林管理局 (以下簡稱呂梁山林局)下轄的各自然保護(hù)地為案例，對其開展綜合評價，針對當(dāng)前存在的保護(hù)與發(fā)展等一系列矛盾，提出保護(hù)地整合優(yōu)化的對策。

1 呂梁山國有林管理局自然保護(hù)地概況

呂梁山國有林管理局經(jīng)營范圍跨涉呂梁市的中陽、交口、石樓3縣和臨汾市的堯都、鄉(xiāng)寧、吉縣、蒲縣、隰縣、汾西、襄汾7縣 (區(qū))，位于山西省南部。全區(qū)經(jīng)營面積25.14萬hm2，森林覆蓋率83.51%。生態(tài)系統(tǒng)主要為森林生態(tài)系統(tǒng)和河流生態(tài)系統(tǒng)，優(yōu)越的自然環(huán)境為眾多野生動植物提供了良好的繁衍棲息場所。

呂梁山林局下轄3處自然保護(hù)地，總面積43 821.90 hm2(詳見表1)，占轄區(qū)總面積的17.43%。

表1 呂梁山國有林管理局自然保護(hù)地現(xiàn)狀

五鹿山國家級自然保護(hù)區(qū)是以世界珍禽褐馬雞和我國特有樹種白皮松為主要保護(hù)目標(biāo)的野生動植物類型自然保護(hù)區(qū)，管轄范圍涉及2縣8個行政村，區(qū)內(nèi)總?cè)丝? 365人；人祖山省級自然保護(hù)區(qū)是以國家Ⅰ級保護(hù)動物褐馬雞、原麝為主要保護(hù)目標(biāo)的森林生態(tài)系統(tǒng)類型自然保護(hù)區(qū)，管轄范圍涉及吉縣9個行政村，轄區(qū)內(nèi)無村莊居民點；呂梁山省級森林公園涉及2市4縣8個行政村，總?cè)丝?9人，由仙洞溝、老爺頂、石馬溝和云夢山4個景區(qū)組成，含古建筑、峽谷、洞穴、泉水、懸崖等自然人文景觀。

2 現(xiàn)存問題

2.1 邊界不清

由于早期規(guī)劃自然保護(hù)地的技術(shù)手段落后、不同部門及利益群體之間往往缺乏有效溝通協(xié)調(diào)、各地經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)生變化等原因，現(xiàn)有自然保護(hù)地存在邊界不清的問題。例如，五鹿山國家級自然保護(hù)區(qū)是1993年設(shè)立的，批復(fù)面積20 617.3 hm2；但在晉升為國家級保護(hù)區(qū)后，山西省主管部門組織了邊界矢量化工作，初步落界的矢量面積為19 870.68 hm2，比批復(fù)面積少了746.62 hm2；在疊加高分辨率遙感影像后發(fā)現(xiàn)部分邊界與地形走向不符，出現(xiàn)橫跨溝梁等誤差。人祖山省級自然保護(hù)區(qū)東部的劉家原、小郭家臺等地一直與地方存在權(quán)屬爭議，導(dǎo)致保護(hù)區(qū)實際的保護(hù)管理工作較難開展，需要進(jìn)一步核實修正。

2.2 范圍交叉重疊

由于多頭管理建設(shè)[9-10]、技術(shù)能力不足等原因，不同自然保護(hù)地之間存在交叉重疊現(xiàn)象。例如，人祖山省級自然保護(hù)區(qū)周邊分布有3個保護(hù)地，保護(hù)區(qū)南部與吉縣的山西管頭山省級自然保護(hù)區(qū)存在范圍重疊，并涉及677.77 hm2的土地權(quán)屬爭議；東部與蔡家川省級森林公園存在范圍重疊，涉及的土地權(quán)屬爭議面積249.28 hm2。

2.3 歷史遺留與現(xiàn)實矛盾較多

各個保護(hù)地的歷史遺留問題較多，現(xiàn)實矛盾沖突較突出。自然保護(hù)地內(nèi)分布有村莊、基本農(nóng)田、旅游服務(wù)設(shè)施、礦產(chǎn)開采區(qū)域等人類生產(chǎn)生活設(shè)施及活動區(qū)域，不利于實施科學(xué)有效的管理。當(dāng)?shù)刈匀毁Y源局提供的國土 “三調(diào)”以及永久基本農(nóng)田、林地變更和區(qū)域內(nèi)礦業(yè)情況等基本數(shù)據(jù)表明，目前自然保護(hù)地范圍內(nèi)共有5種矛盾源，即城鎮(zhèn)、村莊、永久基本農(nóng)田、人工集體商品林、礦業(yè)權(quán)，涉及面積1 664.21 hm2。其中，主要的矛盾源是永久基本農(nóng)田，在五鹿山國家級自然保護(hù)區(qū)的緩沖區(qū)、實驗區(qū)內(nèi)廣泛分散分布，面積1 424.73 hm2，占矛盾源總面積的85.61%。

2.4 保護(hù)地空缺

呂梁山林局經(jīng)營范圍內(nèi)有3處具有較高生態(tài)保護(hù)價值的區(qū)域尚未納入自然保護(hù)地體系。

1)上莊國家級油松種子園。該園位于上莊林場管轄區(qū)內(nèi)，面積1 898.38 hm2，與呂梁山省級森林公園的石馬溝景區(qū)相接。其現(xiàn)狀均為保存較好的森林生態(tài)系統(tǒng)，被國家林草局和山西省林業(yè)廳認(rèn)定為 “全國特色種苗基地”“全國重點油松良種基地”[11]，是開展林業(yè)科教宣傳的理想場所。

2)上頂山高山草甸區(qū)域。該區(qū)域位于車鳴峪林場管轄區(qū)南部，面積654.73 hm2。區(qū)內(nèi)森林植被繁茂、空氣清新，負(fù)氧離子含量達(dá)到30 000個/cm3以上，屬森林生態(tài)系統(tǒng)與高山草甸生態(tài)系統(tǒng)復(fù)合的生態(tài)系統(tǒng)。

3)車鳴峪林場北部區(qū)域。該區(qū)域面積為5 824.56 hm2，擁有豐富的野生動物資源。其中，國家Ⅰ級保護(hù)動物3種，分別為褐馬雞、金錢豹和原麝。區(qū)內(nèi)多為落葉闊葉林和常綠針葉林，植被類型均為天然林。

3 整合優(yōu)化方案

根據(jù)現(xiàn)場調(diào)研和資料分析，針對呂梁山林局下轄的自然保護(hù)地建設(shè)情況和現(xiàn)存問題，項目組提出了整合優(yōu)化方案。方案以保持生態(tài)系統(tǒng)完整性為原則，遵從保護(hù)面積不減少、保護(hù)強度不降低、保護(hù)性質(zhì)不改變的總體要求，對自然保護(hù)地進(jìn)行整合優(yōu)化。精準(zhǔn)理解政策，合理把握自然保護(hù)地整合優(yōu)化的力度，針對現(xiàn)有問題提出解決方案，既要著眼解決歷史遺留問題和現(xiàn)實沖突，更要堅持生態(tài)保護(hù)優(yōu)先，為后續(xù)精細(xì)化管理和整合優(yōu)化工作打下基礎(chǔ)。

3.1 梳理核實邊界

轄區(qū)內(nèi)各個自然保護(hù)地目前均未進(jìn)行過勘界。在山西省主管部門組織的邊界矢量化工作成果基礎(chǔ)上，對原有界線與實際不符的情況，結(jié)合自然保護(hù)地原范圍圖或功能區(qū)劃圖以及當(dāng)?shù)貒痢叭{(diào)”、生態(tài)保護(hù)紅線等相關(guān)數(shù)據(jù)，疊加高分辨率遙感影像，嚴(yán)格遵守 “以最接近的明顯地形地物為依據(jù)”的原則，對邊界逐段進(jìn)行核實微調(diào)。

由于整合后的自然保護(hù)地功能分區(qū)調(diào)整為核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)2個分區(qū)，統(tǒng)一納入生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行管控，在核實邊界過程中，還要明確功能分區(qū)界線，即將原核心區(qū)、緩沖區(qū)合并為核心保護(hù)區(qū)，同時從嚴(yán)控制核心保護(hù)區(qū)調(diào)整為一般控制區(qū)的范圍和面積。

3.2 主動協(xié)調(diào)權(quán)屬爭議

按照同級別保護(hù)強度優(yōu)先、不同級別低級別服從高級別的原則進(jìn)行整合[12]。蔡家川省級森林公園與人祖山省級自然保護(hù)區(qū)同為省級，但在保護(hù)強度上自然保護(hù)區(qū)高于森林公園，因此對于二者重疊部分應(yīng)以人祖山保護(hù)區(qū)的邊界為準(zhǔn)。管頭山省級自然保護(hù)區(qū)與人祖山省級自然保護(hù)區(qū)平級，經(jīng)與管頭山保護(hù)區(qū)管理部門多方協(xié)調(diào)，已達(dá)成一致，將有權(quán)屬爭議的2塊區(qū)域調(diào)出人祖山自然保護(hù)區(qū)，調(diào)出面積380.45 hm2。該區(qū)域的調(diào)出可以解決困擾人祖山保護(hù)區(qū)多年的土地爭議問題，為未來保護(hù)區(qū)的發(fā)展創(chuàng)造條件。整合優(yōu)化后，范圍相鄰的自然保護(hù)地將不存在交叉重疊問題。

3.3 調(diào)處各類沖突

1)調(diào)出矛盾沖突斑塊。在實地調(diào)研、深入了解自然保護(hù)地真實狀況的基礎(chǔ)上，科學(xué)認(rèn)識和評估現(xiàn)實矛盾沖突[13]，將自然保護(hù)地內(nèi)保護(hù)價值低且存在矛盾沖突的區(qū)域調(diào)整出保護(hù)地范圍。對核心保護(hù)區(qū)內(nèi)永久基本農(nóng)田、鎮(zhèn)村、礦業(yè)權(quán)等依規(guī)應(yīng)當(dāng)退出的類型 (保護(hù)地仍有空間管理權(quán))，暫予以保留，但不能擴大發(fā)展。為緩解保護(hù)與民生、發(fā)展之間的平衡，對一般控制區(qū)內(nèi)村莊及鄉(xiāng)鎮(zhèn)周邊集中連片超過3 hm2的永久基本農(nóng)田，集中調(diào)出自然保護(hù)地 (保護(hù)地失去空間管理權(quán))。依法清理整治保護(hù)地內(nèi)的采礦權(quán)項目，經(jīng)核實依規(guī)可有序退出的區(qū)域予以保留；對不能退出的存在歷史遺留問題的區(qū)域，如呂梁山省級森林公園老爺頂景區(qū)東側(cè)區(qū)域，在不影響生態(tài)功能的前提下進(jìn)行調(diào)出。在調(diào)出過程中，確保調(diào)出斑塊調(diào)出理由的充分性、調(diào)出行為的必要性，對小面積的矛盾沖突區(qū)域，未出現(xiàn)將周邊林地、草地等自然生態(tài)空間以 “連帶調(diào)出”為由大幅度調(diào)出保護(hù)地的現(xiàn)象。

2)減少破碎化和天窗。在對各類矛盾沖突圖層切割、擦除后，出現(xiàn)了孤立的細(xì)碎斑塊多、矛盾沖突解決不到位、邊界一致性差等問題。為解決天窗數(shù)量大幅度增加、保護(hù)地破碎化加劇的問題，有針對性地進(jìn)行人工分析，嚴(yán)格控制調(diào)出規(guī)模，少開天窗，避免破碎化，提升生態(tài)系統(tǒng)連通性和完整性。對空間上孤立的細(xì)碎斑塊和成片永久基本農(nóng)田斑塊之間狹長的非基本農(nóng)田地塊做同步調(diào)出處理，解決各類矛盾沖突后，根據(jù)明顯地形、地物或權(quán)屬界線等對保護(hù)地邊界做進(jìn)一步吻合度優(yōu)化。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合國土 “三調(diào)”數(shù)據(jù)和高分辨率遙感影像，對轄區(qū)內(nèi)自然保護(hù)地內(nèi)的村莊情況進(jìn)行系統(tǒng)分析，對依規(guī)調(diào)出其他矛盾沖突斑塊后保留的孤立村莊等做同步調(diào)出處理。

3)妥善處理涉及中央環(huán)保督察點位的調(diào)整情況。全面梳理轄區(qū)內(nèi)自然保護(hù)地調(diào)出斑塊涉及中央環(huán)保督察和綠盾行動問題點位的調(diào)整情況，確保中央環(huán)保督察和綠盾行動問題點位在銷號前未調(diào)出保護(hù)地。

3.4 擴大保護(hù)地面積

按照應(yīng)保盡保、能保必保的原則，將生態(tài)系統(tǒng)完整度較高、物種多樣性豐富的區(qū)域納入保護(hù)地范圍[14]。在五鹿山國家級自然保護(hù)區(qū)西部補劃907.35 hm2、呂梁山省級森林公園的老爺頂景區(qū)和云頂山景區(qū)北部補劃283.46 hm2具有較高保護(hù)價值的區(qū)域。

基于保護(hù)地空缺分析，初步規(guī)劃把3處重要生態(tài)區(qū)域納入自然保護(hù)地體系，實現(xiàn)保護(hù)地面積擴大。車鳴峪林場北部區(qū)域生物多樣性豐富，分布有國家重點保護(hù)野生動物褐馬雞、原麝、金錢豹及珍貴的森林生態(tài)系統(tǒng)，擬新建山西車鳴峪省級自然保護(hù)區(qū)，實現(xiàn)對生態(tài)空間的升級保護(hù)。對上莊國家級油松種子園區(qū)域和上頂山高山草甸區(qū)域，整合與種子園區(qū)域相鄰的原呂梁山森林公園石馬溝景區(qū)，統(tǒng)籌謀劃，擬新建紫荊山森林公園，充分利用優(yōu)質(zhì)生態(tài)資源，為未來申報國家級森林公園奠定基礎(chǔ)，以更好地保護(hù)高山草甸生態(tài)系統(tǒng)和優(yōu)質(zhì)森林風(fēng)景資源。

對新建和補劃保護(hù)地中的矛盾沖突問題做專題分析，在獲得相關(guān)區(qū)域國土 “三調(diào)”、基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線和區(qū)域內(nèi)礦業(yè)情況數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，對當(dāng)前擬新建和補劃自然保護(hù)地潛在建設(shè)區(qū)域內(nèi)存在的問題進(jìn)行綜合分析、認(rèn)真評估。重點對永久基本農(nóng)田、鎮(zhèn)村、礦業(yè)權(quán)、風(fēng)電項目等進(jìn)行調(diào)查，結(jié)合省重點交通、電力規(guī)劃情況和其他保護(hù)地現(xiàn)狀分布情況，將其中的永久基本農(nóng)田斑塊調(diào)出新建和補劃保護(hù)地范圍；對其中的礦業(yè)權(quán)、村莊等，逐一分析礦業(yè)權(quán)退出、村莊保留或退出等的可行性，盡量避免將目前難以有效解決的矛盾沖突問題帶入整合優(yōu)化后的保護(hù)地。

4 整合優(yōu)化結(jié)果

按以上方案進(jìn)行調(diào)整后，呂梁山林局轄區(qū)內(nèi)自然保護(hù)地共5處，與調(diào)整前相比增加2處，自然保護(hù)地總面積50 777.71 hm2(詳見表2)，占轄區(qū)總面積的20.20%。與調(diào)整前 (批復(fù)面積)相比，自然保護(hù)地面積增加6 955.81 hm2，核心保護(hù)區(qū)總面積與調(diào)整前 (批復(fù)面積)相比增加了1 420.12 hm2，實現(xiàn)了自然保護(hù)地總面積和核心保護(hù)區(qū)面積雙增加。新建的2處自然保護(hù)地將更多具有生態(tài)保護(hù)價值的區(qū)域納入?yún)瘟荷搅志肿匀槐Ｗo(hù)地體系，使保護(hù)地內(nèi)森林生態(tài)系統(tǒng)、珍稀動植物等核心資源能夠得到更嚴(yán)格、更科學(xué)的保護(hù)，為今后自然保護(hù)地體系建設(shè)和自然保護(hù)地高效管理打下了基礎(chǔ)。

表2 呂梁山國有林業(yè)管理局自然保護(hù)地整合優(yōu)化方案

整合優(yōu)化方案實事求是地解決了88.17%的矛盾沖突問題，部分基本農(nóng)田從保護(hù)地范圍調(diào)出，有效降低了基本農(nóng)田、村莊及礦業(yè)權(quán)等人為活動對保護(hù)地內(nèi)森林生態(tài)系統(tǒng)的干擾與破壞。在保障自然保護(hù)地保護(hù)管理工作有效開展的同時，為當(dāng)?shù)卦∶癖Ａ袅烁嗟恼Ｉa(chǎn)生活空間，對當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的和諧穩(wěn)定具有積極的促進(jìn)作用。

5 討論

做好自然保護(hù)地整合優(yōu)化是踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要舉措，是推進(jìn)構(gòu)建自然保護(hù)地體系各方面工作順利開展的前提條件。未來建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系急需相關(guān)配套政策出臺，完善自然保護(hù)地法規(guī)、政策，并編制專項規(guī)劃，保障措施落地。在整合優(yōu)化過程中發(fā)現(xiàn)，國土 “三調(diào)”、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線等數(shù)據(jù)之間存在一定出入，同時存在與用地實際現(xiàn)狀不符的情況，建議在多規(guī)合一時進(jìn)行統(tǒng)一銜接及協(xié)調(diào)。在自然保護(hù)地范圍及功能分區(qū)矢量化過程中發(fā)現(xiàn)，存在原有范圍及功能分區(qū)邊界與實際現(xiàn)狀不符的情況，建議盡快完成自然保護(hù)地勘界立標(biāo)工作，對現(xiàn)有界線進(jìn)行完善及修正。