張揚(yáng) 師海猛

摘要：農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市對(duì)于優(yōu)化城鄉(xiāng)要素配置、激活鄉(xiāng)村振興內(nèi)生動(dòng)力具有重要意義。我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地經(jīng)過隱形入市、探索入市、深化改革和授權(quán)入市四個(gè)階段，逐步形成了新型綜合類用地模式、異地調(diào)整入市模式、集體土地整備中心入市模式和集地券入市模式，但還存在著入市與征地之間的矛盾、收益分配機(jī)制不健全和入市配套規(guī)劃缺失等問題。應(yīng)實(shí)施統(tǒng)籌入市與征地、規(guī)范收益分配機(jī)制和加快完善村莊相關(guān)配套規(guī)劃等措施，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的健康入市。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地入市;經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地;入市改革

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的利用管理是我國(guó)農(nóng)村土地制度安排的重要內(nèi)容，其目的是實(shí)現(xiàn)土地權(quán)利資本化，讓更多農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地增值收益。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布的《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》提出，要出臺(tái)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市指導(dǎo)意見，全面推開農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市。2021年中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)“積極探索實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度”。作為“三塊地”改革工作中最為重要的一項(xiàng)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，對(duì)于盤活農(nóng)村閑置土地資源、完善農(nóng)村土地增值收益分配制度、縮小城鄉(xiāng)收入差距、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興、緩解城市用地緊張狀況，以及遏制房?jī)r(jià)飛速上漲有著重要意義[1]。

很多學(xué)者對(duì)此問題也進(jìn)行了深入的探討。孫秋鵬[2]指出，地方政府是影響入市改革成功的一個(gè)關(guān)鍵因素，目前改革尚未達(dá)到理想狀態(tài)，地方政府的行為僅是為了應(yīng)付中央政府壓力和考核。陸雷等[3]認(rèn)為，“十四五”期間要適度放寬入市改革的條件及其范圍，謹(jǐn)慎探索入市土地用于住宅開發(fā)?？紫橹堑萚4]研究發(fā)現(xiàn)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市雖然已經(jīng)全面放開，但目前缺少相關(guān)實(shí)施細(xì)則，各地改革進(jìn)程參差不齊，改革缺少系統(tǒng)性，從而導(dǎo)致入市土地供需失衡。陳紅霞等[5]研究發(fā)現(xiàn)，在入市收益分配過程中缺少利益均衡思想，農(nóng)民利益往往得不到保障，應(yīng)從利益均衡視角構(gòu)建兼顧各方的收益分配機(jī)制，促進(jìn)入市收益的合理分配。

改革開放以來，我國(guó)就如何利用農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行了不斷嘗試，在不同階段，政府也出臺(tái)了相關(guān)政策制度進(jìn)一步加強(qiáng)使用和監(jiān)督管理。目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的方式、障礙和收益分配等問題展開了研究，也取得了豐碩成果，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市具有重要意義。本文擬通過梳理歸納改革開放以來我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市特征，結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，把農(nóng)地入市大致劃分為四個(gè)階段，通過分析試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)出具有代表性的入市模式，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步分析存在的問題并有針對(duì)性地提出相應(yīng)政策建議，以期有助于盤活我國(guó)農(nóng)村存量建設(shè)用地，推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。

一、我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地政策變遷歷程

改革開放以來，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和城鎮(zhèn)化、工業(yè)化對(duì)農(nóng)村土地需求的狀況，大致可把我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市劃分為四個(gè)階段。

1.自發(fā)入市階段（1978—2002年）

改革開放后，全國(guó)各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，特別是沿海開放地區(qū)發(fā)展更加迅猛，對(duì)土地需求持續(xù)擴(kuò)大。由于當(dāng)時(shí)法律制度缺失，對(duì)村集體的用地決策權(quán)沒有明確規(guī)定，與使用國(guó)有土地相比，集體土地使用價(jià)格低且容易審批。很多農(nóng)村破舊祠堂、空閑的生產(chǎn)隊(duì)用地、舊學(xué)校等閑置土地被企業(yè)租用，企業(yè)在此興建廠房并組織生產(chǎn)。由于缺乏法律約束和監(jiān)管，一些地方甚至出現(xiàn)了違規(guī)將耕地出租給企業(yè)的現(xiàn)象。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展在促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)繁榮和提高人們收入水平的同時(shí)，也刺激了對(duì)農(nóng)村土地的需求。由于缺少科學(xué)的指導(dǎo)和具體的規(guī)劃，很多地方的農(nóng)村土地入市完全是混亂無序的，造成耕地流失、隨意建廠等現(xiàn)象。1992年印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)若干問題的通知》，明確所有權(quán)屬于集體的土地不得直接出讓。1998年修訂的《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村集體所有土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租等用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。這一時(shí)期嚴(yán)格的農(nóng)村土地管控政策明顯扭轉(zhuǎn)了當(dāng)時(shí)土地使用的混亂局面。事實(shí)上，在廣東等東部省份，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模迫切需要大量土地的支撐，入市的隱形市場(chǎng)一直存在[6]。這一階段，雖然我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市缺乏政策引導(dǎo)，但隱形入市對(duì)推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，同時(shí)政府也開始考慮對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行管控。

2.探索入市階段（2003—2007年）

2003—2007 年，我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平快速提高，經(jīng)濟(jì)每年平均以10%以上的速度增長(zhǎng)。經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)和城市的快速擴(kuò)張都需要大量的土地支撐，用地需求持續(xù)激增，城市征地規(guī)模不斷擴(kuò)大，導(dǎo)致許多征地糾紛出現(xiàn)[7]。用地需求的激增和征地矛盾的凸顯，客觀上推動(dòng)著對(duì)農(nóng)村土地入市的深入探索。2004年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》指出，集體所有土地在符合村莊土地規(guī)劃的前提下，其使用權(quán)可以流轉(zhuǎn)。這是我國(guó)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)邁出的實(shí)質(zhì)性的一步。2005 年《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見》出臺(tái)，土地的增減掛鉤首先在江蘇、四川等地開始試行。在這一時(shí)期，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程加速，用地需求急劇增長(zhǎng)，增減掛鉤試點(diǎn)在部分區(qū)域推行，這為后來的改革積累了經(jīng)驗(yàn)，指明了方向，標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)地入市改革取得了實(shí)質(zhì)性突破，起到了提質(zhì)增效的作用，但改革未能推行至全局。這表明還需要對(duì)改革進(jìn)行深入探索，完善配套制度，破除改革阻力。

3.深化改革階段（2008—2013年）

2008年受國(guó)際金融危機(jī)的影響，我國(guó)實(shí)施了寬松的貨幣政策和財(cái)政政策，特別是地方政府對(duì)土地財(cái)政的高依賴，致使房地產(chǎn)價(jià)格飆升，房地產(chǎn)業(yè)成為地方財(cái)政收入的主要來源。這一方面造成城市用地持續(xù)增加，不斷擴(kuò)大征地規(guī)模，征地矛盾凸顯，貧富差距擴(kuò)大，社會(huì)不穩(wěn)定因素增加;另一方面，城市的快速發(fā)展，吸引農(nóng)村優(yōu)質(zhì)資源不斷向城市流動(dòng)，農(nóng)村出現(xiàn)老年化、空心化，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)日益衰退。在這種情況下，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市被再次寄予厚望。

2008年印發(fā)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出，要實(shí)現(xiàn)集體土地與國(guó)有土地同地同價(jià)同權(quán)。 《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》提出，要進(jìn)一步對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行規(guī)范，有序推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。2012年印發(fā)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》明確指出，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化。這標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)地入市改革進(jìn)入深化改革階段。

4.授權(quán)入市階段（2014年至今）

城鄉(xiāng)二元制度的限制造成我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展失衡，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素的合理流動(dòng)，必須打破農(nóng)村土地的制度束縛。經(jīng)過長(zhǎng)期探索，我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市取得了一定的發(fā)展成果，其合規(guī)入市，將有利于進(jìn)一步盤活農(nóng)村閑置資源，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2014年印發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，明確要建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度，構(gòu)建其與國(guó)有土地同等、同價(jià)、同權(quán)的入市規(guī)則，公平構(gòu)建國(guó)家、集體與個(gè)人三方的收益分配機(jī)制[8]。2015 年，全國(guó)人大授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京大興區(qū)等33 個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）開展“三塊地”改革[9]，其中有15個(gè)縣（市、區(qū)）進(jìn)行了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地試點(diǎn)改革。本次試點(diǎn)改革的目的更加明確，即對(duì)以往改革不理想的部分進(jìn)行深層次的探索，如入市方式、收益分配等。此次試點(diǎn)探索被寄予厚望，試點(diǎn)成效直接影響此后法律法規(guī)內(nèi)容的修改。

二、我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的典型模式經(jīng)驗(yàn)

從33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）的試點(diǎn)情況看，大多數(shù)區(qū)域進(jìn)展順利。試點(diǎn)地區(qū)根據(jù)自身區(qū)位條件、發(fā)展情況與經(jīng)濟(jì)實(shí)力，積極探索適合本地區(qū)發(fā)展的入市模式，形成了一批有價(jià)值、可操作的入市案例，典型的有貴州湄潭的新型綜合類用地入市模式、浙江德清的異地調(diào)整入市模式、廣東佛山市南海區(qū)的集體土地整備中心入市模式和浙江義烏的“集地券”入市模式等。

1.貴州湄潭的綜合類用地入市模式

在中西部地區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地總量小、分布散。以貴州省湄潭縣為例，全縣符合入市條件的土地僅有107.01公頃，占全縣集體建設(shè)用地總量的2%[9]。如果只允許這部分存量用地入市的話，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革在當(dāng)?shù)鼐筒粫?huì)收到較好的效果。湄潭縣是西部典型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大縣，地處內(nèi)陸，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)量少。但普遍存在農(nóng)民將宅基地用于經(jīng)營(yíng)和居住的綜合使用現(xiàn)象，使其不僅具備居住功能，還具備小商鋪等經(jīng)營(yíng)屬性。湄潭縣充分結(jié)合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)，創(chuàng)新土地利用方式，創(chuàng)建綜合類集體建設(shè)用地類型。由于宅基地部分功能改變，其作為經(jīng)營(yíng)的部分可進(jìn)行分割登記，允許其在土地市場(chǎng)上進(jìn)行出讓交易。這種綜合類用地的分割入市模式，將部分宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榭晒┤胧型恋?，不僅擴(kuò)大了當(dāng)?shù)丶w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的規(guī)模，還有利于盤活當(dāng)?shù)卣刭Y源，增加農(nóng)村土地收益。

2.浙江德清的異地調(diào)整入市模式

浙江德清地處沿海，擁有眾多民營(yíng)企業(yè)，對(duì)建設(shè)用地有較大需求。而德清的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地較為散亂、地塊較小。在改革嘗試中德清建立異地調(diào)整入市模式，不僅可以將分散的地塊聚集形成規(guī)模，而且也能照顧到區(qū)位較差的地塊，最大程度顯化土地價(jià)值。具體包括三種策略：一是自行換地入市，雙方根據(jù)各自需要自愿進(jìn)行調(diào)換;二是交易復(fù)墾指標(biāo)入市，無法通過自行換地解決的，若有集體組織將自身經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地復(fù)墾，并愿意轉(zhuǎn)讓，其他集體組織可以通過購(gòu)買其復(fù)墾指標(biāo)同面積進(jìn)行入市;三是集體合作入市，上述兩種入市都不能實(shí)現(xiàn)的，集體之間可以通過合作入市，按比例進(jìn)行土地收益分配。東衡村就是異地調(diào)整入市的典型例子。東衡村是洛舍鋼琴的生產(chǎn)中心，隨著洛舍鋼琴知名度的提升，當(dāng)?shù)睾芏噤撉偕a(chǎn)廠家急需擴(kuò)充廠房，擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，但東衡村當(dāng)時(shí)用地受限，通過購(gòu)得臨近村莊集體經(jīng)營(yíng)性土地的用地指標(biāo)實(shí)現(xiàn)入市，臨近村莊建設(shè)用地復(fù)墾[10]，用地指標(biāo)在東衡村入市，既盤活了臨近村莊的土地資源，為其帶來增值收益，也破解了東衡村用地受限的困境。

3.廣東佛山市南海區(qū)的集體土地整備中心入市模式

廣東佛山市南海區(qū)同樣地處沿海，但其從20世紀(jì)就有集體建設(shè)用地入市的先例。這些土地獲取成本低，為眾多中小企業(yè)的前期發(fā)展提供了便利，極大地帶動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，形成星羅棋布的企業(yè)分布格局，但土地利用較為零碎。此前集體建設(shè)用地入市主要由村集體掌握，而一些大型項(xiàng)目的落地開發(fā)非常不便利，集中大片土地開發(fā)也較為麻煩，土地協(xié)調(diào)成本過高。另外，南海區(qū)部分企業(yè)面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)，也需要連片和設(shè)施較為完善的土地用于生產(chǎn)。2016年，南海區(qū)創(chuàng)建全國(guó)首個(gè)集體土地整備中心，其下轄鎮(zhèn)一級(jí)也成立相應(yīng)的集體土地整備中心。南海區(qū)通過把存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地托管給整備中心，由其代理進(jìn)行土地的整合與前期規(guī)劃開發(fā)，然后再由整備中心進(jìn)行統(tǒng)籌入市。南海區(qū)通過建立集體土地整備中心有效解決了當(dāng)?shù)赝恋乩眉?xì)碎問題，降低了土地統(tǒng)籌利用成本，也有助于大項(xiàng)目落地和大片土地開發(fā)，既能達(dá)到統(tǒng)籌使用土地的目的，又能避免因征地所導(dǎo)致的矛盾。

4.浙江義烏的“集地券”入市模式

“集地券”制度是義烏市將農(nóng)村閑置建設(shè)用地和其他零碎土地進(jìn)行復(fù)墾，經(jīng)過驗(yàn)收為合格耕地的，準(zhǔn)予兌換成等面積的建設(shè)用地指標(biāo)?！凹厝敝贫饶軌蚝芎玫貙⒁?guī)劃、占補(bǔ)和新增建設(shè)用地三項(xiàng)指標(biāo)融為一體，較好地統(tǒng)籌“三塊地”改革?！凹厝敝贫饶軌?qū)⑵h(yuǎn)農(nóng)村閑置的建設(shè)用地騰挪到城鎮(zhèn)，有利于發(fā)揮農(nóng)村土地價(jià)值，有效打通新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之間的“任督二脈”。“集地券”制度為農(nóng)村建設(shè)用地有序退出提供了新方案，符合中央提出的耕地占補(bǔ)平衡制度，既沒有觸碰耕地紅線，還能增加農(nóng)民土地收益。通過“集地券”實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地空間等量交換，在一定程度上能夠滿足城市建設(shè)用地需要，更好地促進(jìn)城市發(fā)展。農(nóng)村閑置土地經(jīng)過整治，也將進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村空間布局，提高農(nóng)民居住環(huán)境質(zhì)量。

三、我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市面臨的問題

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是我國(guó)“三塊地”改革的重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村土地改革的關(guān)鍵一招，對(duì)于實(shí)現(xiàn)與國(guó)有土地平等入市、改變傳統(tǒng)土地入市方式有著重大意義。盡管各界在能夠入市這一問題上達(dá)成共識(shí)，試點(diǎn)地區(qū)改革也取得了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但其實(shí)踐過程中還面臨著復(fù)雜的環(huán)境和巨大阻力，仍存在諸多問題。

1.入市與征地之間的矛盾

目前，我國(guó)的土地屬于政府在一級(jí)市場(chǎng)上壟斷，絕大部分土地出讓金歸屬地方財(cái)政收入，而集體和農(nóng)民只能從中獲得較少的收益，政府、集體和農(nóng)民三者之間的利益分配關(guān)系處于扭曲狀態(tài)[11]，而一旦允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市將打破現(xiàn)有利益分配關(guān)系，對(duì)現(xiàn)有征地制度造成一定沖擊。一方面，通過入市獲得的土地收益要高于征地所得，且產(chǎn)權(quán)仍然保留在村集體手中，在比較利益的誘導(dǎo)下，農(nóng)民必然會(huì)選擇通過土地入市獲得較高的收益，這就會(huì)導(dǎo)致政府征地的難度加大;另一方面，入市的土地在市場(chǎng)上與國(guó)有土地形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，使用者對(duì)土地有了更多的選擇，在一定程度上也會(huì)減少地方政府的土地財(cái)政收入。

2.收益分配機(jī)制不健全

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的收益分配機(jī)制目前仍然模糊，收益如何分配缺乏理論指導(dǎo)和法律規(guī)定?，F(xiàn)有的分配機(jī)制尚存在一定的弊端，未能兼顧地方政府、集體和農(nóng)民三方利益，從而帶來很多相關(guān)糾紛。如果不對(duì)收益分配機(jī)制加以明確，可能會(huì)導(dǎo)致“內(nèi)部人控制”問題，進(jìn)而會(huì)損害農(nóng)民權(quán)益。一方面，村集體的負(fù)責(zé)人可能與企業(yè)私下操作故意壓低入市土地的交易價(jià)格，以權(quán)謀私損害集體利益;另一方面，由于收益分配關(guān)系沒有明確的法律規(guī)定，農(nóng)民又處于弱勢(shì)的一方，在地方政府、集體和農(nóng)民三者利益分配時(shí)，地方政府會(huì)增加自己的土地收益比例，農(nóng)民很難去維護(hù)自身合法權(quán)益。

3.入市配套規(guī)劃缺失

在農(nóng)村的大多數(shù)地區(qū)，土地規(guī)劃落后，甚至有的地方并沒有明確的規(guī)劃，這就導(dǎo)致一些建設(shè)用地指標(biāo)缺失，如容積率、建筑限高等。一些地區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃不完善，規(guī)劃定位模糊，地方規(guī)劃方案隨意變動(dòng)，難以形成土地的有效供給，即便有的村集體擁有大量可入市土地，由于配套規(guī)劃的缺失，也難以吸引需求者。只有具有明確的發(fā)展規(guī)劃，入市土地的使用才能嚴(yán)格遵循規(guī)劃設(shè)計(jì)，在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，土地用于工業(yè)建設(shè)還是用于公共基礎(chǔ)建設(shè)都會(huì)有詳細(xì)的規(guī)定，也都會(huì)在地方發(fā)展的控制性詳細(xì)規(guī)劃中予以明確，從而有利于水電、管道鋪設(shè)和交通等市政建設(shè)。土地規(guī)劃缺失，不僅會(huì)讓審批部門沒有審批依據(jù)，也會(huì)讓城鎮(zhèn)發(fā)展處于無序狀態(tài)。

四、破解我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市困境的建議

目前，我國(guó)城市土地市場(chǎng)供需矛盾重重，而農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市將有助于緩解城市供地的緊張狀況，對(duì)于城鎮(zhèn)化建設(shè)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施都有重大意義。但目前從試點(diǎn)反映的情況來看，雖積累了不少可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)，但入市仍面臨著諸多阻礙，所涉利益矛盾突出。對(duì)此，必須對(duì)入市進(jìn)行規(guī)范，增加城市土地的有效供給，穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)地入市改革。

1.聯(lián)動(dòng)統(tǒng)籌入市與征地

征地仍然是目前用地供給的主要路徑，城鎮(zhèn)化仍然需要通過征地確保一定規(guī)模、一定面積項(xiàng)目的建設(shè)。而集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市作為征地制度的補(bǔ)充，同樣對(duì)于土地供應(yīng)起到一定的保障作用，兩者相互補(bǔ)充且又相互競(jìng)爭(zhēng)。僅依靠征地供應(yīng)，會(huì)使農(nóng)民利益受損;僅依賴入市供應(yīng)，難以滿足現(xiàn)有城市的用地需求。因此，應(yīng)合理界定征地的適用范圍，保障農(nóng)民的利益;統(tǒng)籌推進(jìn)入市土地的供給，真正形成城市用地的有效供給;打造以征地為核心、入市為輔助的供地形式。具體來說，對(duì)于屬于城市重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而又需要大量土地的可采用征地方式，而對(duì)于規(guī)模較小、用地需求分散且用途多樣的可以采取入市方式。

2.規(guī)范收益分配機(jī)制

進(jìn)一步完善地方政府、村集體與農(nóng)民三方的土地收益分配機(jī)制，設(shè)置地方政府的增值收益調(diào)節(jié)金的最高比例，應(yīng)以保障農(nóng)民利益為中心，形成新的分配格局。首先，應(yīng)建立土地增值部分的長(zhǎng)效共享機(jī)制，增加入市的活力，完善兼顧三方的分配體系和土地收益在集體內(nèi)部的分配方式，防止出現(xiàn)“內(nèi)部人控制”問題。收益分配問題的關(guān)鍵在于合理設(shè)定增值收益比例，不僅應(yīng)充分激發(fā)地方政府參與的積極性，也應(yīng)保障農(nóng)民利益。其次，入市后，土地的價(jià)格會(huì)得到提升，農(nóng)民無力對(duì)土地價(jià)格進(jìn)行評(píng)估，容易出現(xiàn)村集體或地方政府合謀壓低地價(jià)的情況，應(yīng)完善入市市場(chǎng)的建設(shè)，通過第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行估值，充分保障各方利益。再次，應(yīng)通過相關(guān)政策法規(guī)明確農(nóng)民在收益談判時(shí)的主導(dǎo)權(quán)，因?yàn)槿咧修r(nóng)民處于最弱勢(shì)的一方，如果沒有明確的制度來保障其議價(jià)權(quán)，農(nóng)民必然難以獲得較為公平合理的土地增值收益。

3.加快完善村莊相關(guān)配套規(guī)劃

入市地區(qū)應(yīng)加快村莊相關(guān)配套規(guī)劃的設(shè)計(jì)，這是其入市的前提條件。截至2019年年底，全國(guó)擁有農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃的縣不足40%，尚有近一半的行政村沒有村莊規(guī)劃。因此，這就需要有關(guān)部門組織專業(yè)技術(shù)人員加快推進(jìn)各類村莊規(guī)劃的出臺(tái)，同時(shí)應(yīng)做好土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接。在制定規(guī)劃前，應(yīng)注意積極聽取群眾建議，吸納群眾建議，以提高規(guī)劃的科學(xué)性與民主性。同時(shí)應(yīng)注意規(guī)劃的穩(wěn)定性與嚴(yán)肅性，規(guī)劃一旦形成，任何人不得擅自隨意改動(dòng)。應(yīng)盡量編制多規(guī)合一的實(shí)用性村莊規(guī)劃，劃定村莊區(qū)域紅線，協(xié)調(diào)好耕地與建設(shè)的關(guān)系，從而為農(nóng)地入市改革提供空間管制依據(jù)。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉曉萍.農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度研究[J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2020（10）：137.

[2] 孫秋鵬.集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地：入市與地方政府行為[J].上海經(jīng)濟(jì)研究，2020（11）：5.

[3] 陸雷，崔紅志.“十四五”時(shí)期深化農(nóng)村改革的重點(diǎn)任務(wù)[J].學(xué)習(xí)與探索，2020（11）：110.

[4] 孔祥智，周振.我國(guó)農(nóng)村要素市場(chǎng)化配置改革歷程、基本經(jīng)驗(yàn)與深化路徑[J].改革，2020（7）：27.

[5] 陳紅霞，趙振宇.基于利益均衡的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配機(jī)制研究[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2019（10）：55.

[6] 高圣平，劉守英.集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)：現(xiàn)實(shí)與法律困境[J].管理世界，2007（3）：62.

[7] 馬智利，陳鋒，馬敏達(dá).重慶地票二級(jí)市場(chǎng)的開放與交易機(jī)制研究[J].西部論壇，2014（3）：1.

[8] 黃建水，黃鵬.農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的人大授權(quán)試點(diǎn)問題研究[J].河南工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2015（4）：32.

[9] 唐健，譚榮.農(nóng)村集體建設(shè)用地入市路徑：基于幾個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的觀察[J].中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2019（1）：13.

[10]劉亞輝.農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市的進(jìn)展、突出問題與對(duì)策[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2018（12）：18.

[11]李懷.農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配改革：模式、困境與突破[J].東岳論叢，2020（7）：128.

[收稿日期]2020-01-26

[基金項(xiàng)目]河南省高等學(xué)校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)應(yīng)用研究重大項(xiàng)目（2020-YYZD-01）;河南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（2020BJJ005）;國(guó)家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目（71973039）

[作者簡(jiǎn)介]張揚(yáng)（1973—），男，河南省扶溝縣人，河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授，博士，博士生導(dǎo)師，主要研究方向：土地制度;師海猛（1996—），男，河南省項(xiàng)城市人，河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)碩士研究生，主要研究方向：土地制度。