門理想 王叢虎 門鈺璐

(中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院 北京 100872)

0 引 言

數(shù)字時(shí)代，數(shù)據(jù)的重要性愈發(fā)凸顯。經(jīng)濟(jì)上，數(shù)據(jù)成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要生產(chǎn)資料[1]；治理上，數(shù)據(jù)成為政府把脈和診治公共問(wèn)題的觸手和藥方[2]。但僅靠單一數(shù)據(jù)遠(yuǎn)不能實(shí)現(xiàn)上述價(jià)值，通過(guò)海量數(shù)據(jù)聯(lián)動(dòng)完成對(duì)虛擬世界的持續(xù)創(chuàng)造和客觀世界的寫實(shí)刻畫(huà)才是數(shù)據(jù)發(fā)揮價(jià)值的重要路徑。然而，目前我國(guó)大部分?jǐn)?shù)據(jù)資源依然掌握在政府手中[3]，持續(xù)推動(dòng)數(shù)據(jù)開(kāi)放是我國(guó)政府的必然選擇。2009年，美國(guó)上線了國(guó)家數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，自此全球政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放運(yùn)動(dòng)正式拉開(kāi)序幕[4]。三年后，我國(guó)對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放的探索從上海和北京發(fā)端，并逐漸擴(kuò)散至全國(guó)。截至2020年10月，我國(guó)已有142個(gè)省、市政府上線了數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)或板塊。盡管取得較大進(jìn)步，但我國(guó)數(shù)據(jù)開(kāi)放依然存在整體水平不高和地區(qū)差異懸殊兩大問(wèn)題。一個(gè)重要原因是，多數(shù)地方政府并未真正認(rèn)識(shí)到數(shù)據(jù)開(kāi)放蘊(yùn)含的公共價(jià)值，沒(méi)有想清楚為什么開(kāi)放數(shù)據(jù)。認(rèn)知模糊可能會(huì)帶來(lái)一定程度的執(zhí)行偏差，這種偏差主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：形式上敷衍了事，上線的“數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)”無(wú)異于原有的“信息公開(kāi)板塊”，甚至還有許多平臺(tái)無(wú)故下線或無(wú)法訪問(wèn)[5]；內(nèi)容上供需脫節(jié)，開(kāi)放的數(shù)據(jù)顆粒度低、時(shí)效性差、標(biāo)準(zhǔn)不一，實(shí)際利用價(jià)值很低[6]。

上述問(wèn)題反映出新公共管理運(yùn)動(dòng)以來(lái)各國(guó)普遍存在的問(wèn)題，即過(guò)度重視工具理性，追求高績(jī)效產(chǎn)出，忽略了公共價(jià)值。在此背景下，Moore等學(xué)者開(kāi)始建構(gòu)公共價(jià)值理論。經(jīng)過(guò)二十多年的發(fā)展，該理論影響力不斷增強(qiáng)，依托其開(kāi)展的公共價(jià)值管理逐漸成為新的管理范式[7]。無(wú)論實(shí)踐上還是理論上，該理論對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放而言都有著重要意義。實(shí)踐上，該理論強(qiáng)調(diào)回應(yīng)集體偏好、重視公眾參與、開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)治理等，能為當(dāng)前我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的形式、領(lǐng)域和內(nèi)容提供有效指導(dǎo)[8]。理論上，將政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放置身于更宏觀的公共價(jià)值概念之中，有利于學(xué)者們將目光從瑣碎的實(shí)踐行為中抽離，從而探究其價(jià)值認(rèn)知、測(cè)量及實(shí)現(xiàn)的背后機(jī)制。要實(shí)現(xiàn)上述兩方面意義，我們需要對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放與公共價(jià)值理論的契合機(jī)制有更深入的理解。這種情況下，一個(gè)系統(tǒng)的文獻(xiàn)綜述是不可或缺的，它可以幫助我們了解二者的理論發(fā)展與實(shí)踐動(dòng)向，為二者的契合尋求更廣泛的理論支撐。

1 政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放價(jià)值的概念定義

公共管理學(xué)科的理論發(fā)展始終在回應(yīng)變化著的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。20世紀(jì)70年代起，為應(yīng)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)滯脹和政府效率低下等問(wèn)題，西方各國(guó)政府開(kāi)始推行新公共管理運(yùn)動(dòng)。但由于過(guò)度重視經(jīng)濟(jì)模型和管理技巧，新公共管理運(yùn)動(dòng)很快也帶來(lái)了管理碎片化、民主價(jià)值缺失等問(wèn)題。于是，學(xué)者們開(kāi)始呼吁新的改革路徑。1995年，美國(guó)學(xué)者M(jìn)oore于其著作《創(chuàng)造公共價(jià)值：政府戰(zhàn)略管理》中首次提出“公共價(jià)值”概念。他認(rèn)為，公共價(jià)值是公眾對(duì)政府期望的合集，公共管理者最應(yīng)該關(guān)注的是公眾通過(guò)代議機(jī)制表達(dá)出的期望[9]。這個(gè)表述一方面給理論發(fā)展留足了開(kāi)放討論的空間，另一方面也埋下了定義模糊的隱患。此后許多學(xué)者紛紛就公共價(jià)值給出了自己的定義，這些定義之間有聯(lián)系也有分歧。大體而言，這些定義可以被分為兩大流派，“公共價(jià)值”(public value)和“公共價(jià)值觀”(public values)[10]，也有學(xué)者稱之為結(jié)果主導(dǎo)的公共價(jià)值和共識(shí)主導(dǎo)的公共價(jià)值[11]。

一定程度上，兩個(gè)流派的基本出發(fā)點(diǎn)是契合的，都將公共價(jià)值視作公眾期望的集合，其爭(zhēng)論的焦點(diǎn)在于，公眾期待的究竟是個(gè)體能夠直接受用的產(chǎn)出或結(jié)果，還是用以改善公共領(lǐng)域的共識(shí)或規(guī)范[11]?！肮矁r(jià)值”流派基本是對(duì)Moore定義的繼承與發(fā)展，盡管各個(gè)學(xué)者的定義并不完全一致，但核心觀點(diǎn)是將公共價(jià)值視作公眾期望公共部門提供的服務(wù)或產(chǎn)出。例如，學(xué)者Kelly認(rèn)為，公共價(jià)值是政府通過(guò)服務(wù)、法規(guī)和其他行動(dòng)創(chuàng)造的價(jià)值[12]。Nabatchi認(rèn)為在政府的情境里，公共價(jià)值是指對(duì)政府代表公眾創(chuàng)造和維持的東西的評(píng)估[13]?？傮w上，這一學(xué)派致力于通過(guò)理論建構(gòu)來(lái)使公共管理者重視公眾期望，通過(guò)戰(zhàn)略管理和對(duì)話機(jī)制來(lái)改善公共服務(wù)供給質(zhì)量。這與其誕生背景有關(guān)，該流派發(fā)端于整個(gè)公共價(jià)值研究領(lǐng)域的初期，主要目的是為了在新公共管理范式之外尋求一種新的管理路徑。“公共價(jià)值觀”則更傾向于將公共價(jià)值視作公眾期望公共部門維持的共識(shí)和規(guī)范，這些共識(shí)和規(guī)范植根于公眾對(duì)于公共領(lǐng)域改良和前進(jìn)方向的期待。相比公共部門產(chǎn)出了何種價(jià)值，其更關(guān)注公共部門應(yīng)如何產(chǎn)出價(jià)值，例如，是否應(yīng)遵循效率、民主及法治等原則。這一流派的代表學(xué)者是Bozeman，他認(rèn)為公共價(jià)值是關(guān)于公眾權(quán)利、義務(wù)及政府和政策原則基礎(chǔ)的共識(shí)[14]。Stoker認(rèn)為對(duì)公共價(jià)值的判斷應(yīng)該建立在民選、任命政府官員與利益相關(guān)者的協(xié)商之上[15]。

結(jié)合已有文獻(xiàn)，本研究?jī)A向于以一種調(diào)和的路徑來(lái)定義公共價(jià)值。盡管各有側(cè)重，但“公共價(jià)值”和“公共價(jià)值觀”事實(shí)上都是公眾價(jià)值期望的集合，只不過(guò)前者側(cè)重指公眾期望政府提供何種服務(wù)和產(chǎn)出，后者強(qiáng)調(diào)公眾期望政府如何提供這些服務(wù)和產(chǎn)出。從這個(gè)角度出發(fā)，公共價(jià)值可以被視作結(jié)果類公共價(jià)值和共識(shí)類公共價(jià)值的聚合體?；诖耍狙芯繉⒄?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放價(jià)值定義為公眾關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的期望集合，包括期望從政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放中獲取怎樣的價(jià)值及怎樣獲取價(jià)值兩個(gè)維度。從當(dāng)前實(shí)踐情況看，上述兩個(gè)維度的價(jià)值期望都沒(méi)有得到較好地滿足。一方面，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的質(zhì)量、范圍及深度遠(yuǎn)低于民眾預(yù)期(產(chǎn)出)[16]，另一方面，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的過(guò)程也沒(méi)有足夠重視其他參與者(規(guī)范)[17]。因此，當(dāng)前實(shí)踐界和學(xué)術(shù)界都亟需在公共價(jià)值理論的基礎(chǔ)上對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的相關(guān)問(wèn)題展開(kāi)探討。

2 政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放價(jià)值的類別譜系

政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的最終目的是創(chuàng)造公共價(jià)值，但“公共價(jià)值”本身是個(gè)復(fù)合概念，如果不進(jìn)行分類，其指向性很難被確定。政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放運(yùn)動(dòng)伊始，美國(guó)政府強(qiáng)調(diào)將其作為推動(dòng)透明、參與和協(xié)同的重要手段，隨后，不同學(xué)者也對(duì)其在不同情境下的不同價(jià)值進(jìn)行了探索。與對(duì)“公共價(jià)值”的分類一樣，不同學(xué)者對(duì)“政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放價(jià)值”的分類也存在兩種取向。一種取向?yàn)橄葘⒄當(dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的公共價(jià)值劃分為幾大維度，再為各個(gè)維度尋找二級(jí)價(jià)值指標(biāo)。例如，Janssen將數(shù)據(jù)開(kāi)放價(jià)值分為政治與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、操作和技術(shù)三個(gè)維度，三個(gè)維度共下屬33種具體價(jià)值[18]。另一種取向更為聚焦，直接列舉政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放潛在的公共價(jià)值。例如，Gurin認(rèn)為，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)崗位創(chuàng)造，改善公共服務(wù)的效率和效益，提高政府的透明等[19]。

通過(guò)對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，宏觀取向下，政治、經(jīng)濟(jì)、文化及生態(tài)的分類線條太粗，下設(shè)二級(jí)指標(biāo)的確有助于明確其指向性，但又使得分類體系顯得過(guò)于龐雜。微觀取向下，價(jià)值分類相對(duì)簡(jiǎn)單且指向明確，但系統(tǒng)性和全面性有所確實(shí)。更為重要的是，上述兩種傾向都存在一個(gè)共同問(wèn)題，即沒(méi)有將公共價(jià)值與參與主體對(duì)應(yīng)起來(lái)。同其他領(lǐng)域公共價(jià)值的創(chuàng)造過(guò)程一樣，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放價(jià)值的創(chuàng)造同樣有賴于網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)下的合作生產(chǎn)。這一過(guò)程包含數(shù)據(jù)開(kāi)放者、開(kāi)發(fā)者、消費(fèi)者等多個(gè)主體，不同主體的價(jià)值目標(biāo)并不完全一致。如果一套分類體系可以將價(jià)值目標(biāo)與參與主體對(duì)應(yīng)起來(lái)，那么這套分類體系就能用來(lái)研究相關(guān)主體的參與動(dòng)機(jī)，為針對(duì)性激勵(lì)政策的制定提供理論借鑒。也有學(xué)者從這個(gè)取向切入，例如，Jetzek以價(jià)值作用對(duì)象(公或私)為橫軸，以價(jià)值作用類型(經(jīng)濟(jì)或社會(huì))為縱軸，將政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放價(jià)值分為效率與效益、新服務(wù)和商業(yè)的創(chuàng)新、透明、參與與合作四個(gè)象限[20]。這種劃分方式初步實(shí)現(xiàn)了參與主體與價(jià)值目標(biāo)的對(duì)應(yīng)，但2×2的劃分框架顯然忽略了參與主體與價(jià)值目標(biāo)的豐富性。

鑒于上述原因，本研究以各個(gè)參與主體的價(jià)值期望為切入點(diǎn)，在文獻(xiàn)研究的基礎(chǔ)上梳理出開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)理論上的價(jià)值分類框架。依托這個(gè)框架，后續(xù)研究一方面可以對(duì)各個(gè)主體的實(shí)際價(jià)值期望(即參與動(dòng)機(jī))展開(kāi)深入測(cè)量，另一方面可以在價(jià)值測(cè)量的基礎(chǔ)上對(duì)不同價(jià)值期望進(jìn)行調(diào)和，為價(jià)值創(chuàng)造網(wǎng)絡(luò)的搭建提供理論指導(dǎo)。Harrison[21]、Zuiderwijk[22]及Dawes[23]等學(xué)者提倡將開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的價(jià)值創(chuàng)造網(wǎng)絡(luò)視作一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，這個(gè)生態(tài)系統(tǒng)中包含數(shù)據(jù)開(kāi)放者、數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)者及數(shù)據(jù)消費(fèi)者三大行動(dòng)主體。其中，數(shù)據(jù)開(kāi)放者一般指政府，而數(shù)據(jù)消費(fèi)者則指直接或潛在為數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)付費(fèi)的普通民眾。不同前兩者的是，數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)者的群體結(jié)構(gòu)相對(duì)復(fù)雜，可以按照數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)目的(價(jià)值期望)進(jìn)一步將其細(xì)分為多個(gè)群體，本研究只選取最具影響力的三類群體，即商業(yè)機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)團(tuán)體和公益組織。結(jié)合相關(guān)文獻(xiàn)，本研究梳理出不同參與主體關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的公共價(jià)值期望，具體類別如表1所示。

表1 不同參與主體關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的價(jià)值期望

3 政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放價(jià)值的測(cè)量路徑

分類是為了從更為聚焦的視角切入，在事前、事中及事后對(duì)公共價(jià)值進(jìn)行測(cè)量，從而認(rèn)知、改進(jìn)和衡量公共價(jià)值。但政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的價(jià)值測(cè)量并非易事，因?yàn)椤肮病焙汀皟r(jià)值”都是相對(duì)主觀的概念，其組合“公共價(jià)值”更帶有濃厚的主觀色彩。對(duì)于公共價(jià)值的測(cè)量過(guò)程來(lái)說(shuō)，“有”和“無(wú)”的判斷還相對(duì)簡(jiǎn)單，“大”和“小”的判斷則很難實(shí)現(xiàn)，畢竟不是所有價(jià)值都可以通過(guò)數(shù)字呈現(xiàn)(見(jiàn)表2)。

表2 政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放價(jià)值的主要測(cè)量路徑

3.1有無(wú)公共價(jià)值在第一種“有無(wú)公共價(jià)值”的測(cè)量研究中，測(cè)量對(duì)象多為政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放過(guò)程中的各個(gè)參與主體，測(cè)量?jī)?nèi)容一般是事前的價(jià)值期望和事后的價(jià)值感知。由于價(jià)值期望和感知都帶有很強(qiáng)的主觀性，所以這類測(cè)量結(jié)果相對(duì)開(kāi)放和多元，隨著測(cè)量對(duì)象變化而展現(xiàn)出較大的差異性。這種測(cè)量一般由政府和學(xué)者兩類群體開(kāi)展：a.政府方面，事前為了了解潛在利用群體的價(jià)值期望(一般表現(xiàn)為特定的數(shù)據(jù)類型需求)，政府一般會(huì)利用數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)的互動(dòng)留言板或問(wèn)卷調(diào)查欄征集意見(jiàn)；事后為了了解潛在利用群體的價(jià)值感知(即價(jià)值期望是否得到滿足)，政府同樣會(huì)依托數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)建立評(píng)分機(jī)制，了解各參與主體對(duì)已開(kāi)放數(shù)據(jù)的使用滿意度。b.學(xué)者方面，相關(guān)測(cè)量一般通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、結(jié)構(gòu)或半結(jié)構(gòu)化訪談等方式開(kāi)展。前置價(jià)值期望測(cè)量一般是為了建構(gòu)理論框架，后置價(jià)值感知測(cè)量則是為了探究理論框架與現(xiàn)實(shí)情況的差異。例如，Gonzalez等學(xué)者以政策文本等質(zhì)性資料為基礎(chǔ)，對(duì)智利政治家、技術(shù)官僚、市民社會(huì)等主體有關(guān)數(shù)據(jù)開(kāi)放的認(rèn)知進(jìn)行了研究，發(fā)現(xiàn)他們報(bào)有不同的價(jià)值期望。Zuiderwijk對(duì)全球153個(gè)國(guó)家的學(xué)生進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，發(fā)現(xiàn)他們最后對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放價(jià)值的實(shí)際感知與前期期望并不一致[39]?？傮w上講，這類測(cè)量展示出了數(shù)據(jù)開(kāi)放價(jià)值的豐富性，但測(cè)量結(jié)果相對(duì)主觀，且無(wú)法衡量?jī)r(jià)值大小。

3.2公共價(jià)值大小在第二種“公共價(jià)值大小”的測(cè)量研究中，測(cè)量對(duì)象通常是某個(gè)具體的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放項(xiàng)目，測(cè)量?jī)?nèi)容相對(duì)聚焦，一般是其蘊(yùn)含的可被貨幣化展示的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。這種測(cè)量一般由咨詢公司、國(guó)際組織等第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)自發(fā)或受政府委托開(kāi)展，評(píng)估方法分為“自上而下”和“自下而上”兩類[40]。所謂“自上而下”，即這類評(píng)估一般從數(shù)據(jù)開(kāi)放者入手，對(duì)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)資源的整體經(jīng)濟(jì)價(jià)值進(jìn)行預(yù)估。例如，據(jù)歐盟委托凱捷咨詢公司開(kāi)展的一項(xiàng)評(píng)估顯示，2016-2020年間，開(kāi)放數(shù)據(jù)將為成員國(guó)帶來(lái)757億歐元市場(chǎng)規(guī)模。至于“自下而上”，則指這類評(píng)估通常從數(shù)據(jù)利用者著眼，對(duì)個(gè)人、企業(yè)等群體的數(shù)據(jù)利用投入和產(chǎn)出進(jìn)行考量，從而估算中政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的總價(jià)值。例如，德勤公司從客戶和企業(yè)出發(fā)，通過(guò)研究典型案例，測(cè)算出2011年英國(guó)從數(shù)據(jù)開(kāi)放中獲取約18億歐元經(jīng)濟(jì)價(jià)值[41]。這類測(cè)量直觀展示出了數(shù)據(jù)開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，能夠激發(fā)各主體參與數(shù)據(jù)開(kāi)放的熱情。但其局限也很明顯：一是測(cè)量精確性有待考證，相關(guān)數(shù)據(jù)都是由估算而來(lái)；二是測(cè)量的價(jià)值類型僅為經(jīng)濟(jì)價(jià)值，忽略了數(shù)據(jù)開(kāi)放價(jià)值的豐富性。

4 政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放價(jià)值的創(chuàng)造機(jī)制

依據(jù)切入視角差異，當(dāng)前學(xué)界關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放價(jià)值創(chuàng)造機(jī)制的研究大體可分為三類：

第一類，從價(jià)值切入，探究特定類型價(jià)值所需的特定創(chuàng)造機(jī)制。例如，為探究經(jīng)濟(jì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，Zeleti等對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放領(lǐng)域已有的商業(yè)利用研究進(jìn)行編碼，最終發(fā)展出一套包含倡議、增值等過(guò)程的“六V”模型[42]。Jetzek等聚焦于利用開(kāi)放數(shù)據(jù)來(lái)進(jìn)行社會(huì)和經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新，他們提煉出透明、參與、效率和創(chuàng)新四種機(jī)制[43]。在另一項(xiàng)研究中，他們又從市場(chǎng)和網(wǎng)絡(luò)兩個(gè)維度歸納出可持續(xù)價(jià)值的四條創(chuàng)造路徑，即信息透明、集體影響、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和效率提升[44]?？偟膩?lái)講，這類研究專注于特定價(jià)值的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，構(gòu)建的模型比較簡(jiǎn)單、清晰、易于驗(yàn)證，但缺點(diǎn)是不夠系統(tǒng)，忽視了價(jià)值與價(jià)值之間的聯(lián)系。前文“價(jià)值測(cè)量”部分已經(jīng)提到，對(duì)于一項(xiàng)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放項(xiàng)目，公眾最終實(shí)際感知到的公共價(jià)值往往與起初的價(jià)值期望存在一定差異。這意味著，現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中的各類價(jià)值存在大量交叉，很難單獨(dú)對(duì)其中一種展開(kāi)研究。

第二類，從數(shù)據(jù)切入，探究數(shù)據(jù)生命周期中不同階段所蘊(yùn)含的價(jià)值。例如，夏義堃根據(jù)數(shù)據(jù)產(chǎn)品產(chǎn)出周期將政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的價(jià)值創(chuàng)造過(guò)程分為三個(gè)階段，即原料性生產(chǎn)與供應(yīng)、核心數(shù)據(jù)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)與綜合性開(kāi)發(fā)[45]。Attard等學(xué)者整理出包含數(shù)據(jù)采集、清洗及發(fā)布等六個(gè)流程的政府?dāng)?shù)據(jù)生命周期鏈，并針對(duì)每個(gè)流程提出了相關(guān)的價(jià)值創(chuàng)造技巧，如數(shù)據(jù)挖掘、分析、解譯、可視化等[46]。此類研究聚焦于政府?dāng)?shù)據(jù)從開(kāi)放到利用的具體流程，將附著在數(shù)據(jù)生命周期鏈上各階段的價(jià)值一一拆解開(kāi)來(lái)，具有很強(qiáng)的實(shí)踐指導(dǎo)性，但缺點(diǎn)在于忽視了參與主體的能動(dòng)性。數(shù)據(jù)價(jià)值并不是恒定地附著在數(shù)據(jù)生命周期鏈上的，其價(jià)值釋放效果很大程度上取決于各參與主體如何完成各個(gè)階段的操作。

第三類，從主體切入，探究相關(guān)參與主體為釋放數(shù)據(jù)價(jià)值而搭建的合作生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)。例如，McBride等學(xué)者強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)者、創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)者、開(kāi)放平臺(tái)及外部資助等因素的重要性[47]，并基于此構(gòu)建了數(shù)據(jù)開(kāi)放驅(qū)動(dòng)的公共服務(wù)合作生產(chǎn)模型[48]。沈晶等從政府組織、非政府組織和個(gè)人三類利益相關(guān)者切入，將三類群體在價(jià)值創(chuàng)造和價(jià)值獲取過(guò)程中的兩兩互動(dòng)關(guān)系整合進(jìn)一個(gè)3×3的九維矩陣中，該矩陣即為包含服務(wù)、助推及個(gè)人貢獻(xiàn)等機(jī)制的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放價(jià)值創(chuàng)造機(jī)制[49]。該矩陣對(duì)于三類主體的兩兩互動(dòng)機(jī)制闡釋較為清晰，但將各個(gè)主體在價(jià)值創(chuàng)造和價(jià)值獲取過(guò)程中孤立出來(lái)的做法損失了模型豐富性，現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中各主體間的互動(dòng)機(jī)制遠(yuǎn)遠(yuǎn)比二元互動(dòng)更為復(fù)雜?？偟膩?lái)講，這類研究從合作生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)的視角切入，探究各參與主體就公共價(jià)值創(chuàng)造而開(kāi)展的廣泛互動(dòng)，其模型系統(tǒng)性高于前兩類研究。此外，它也契合了主流研究關(guān)于公共價(jià)值創(chuàng)造路徑的共識(shí)，即前文提到的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)下的合作生產(chǎn)。但上文中提到的相關(guān)研究大都沒(méi)有將主體、機(jī)制與情境統(tǒng)合起來(lái)考量，構(gòu)建的合作生產(chǎn)模型并非一個(gè)完整的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。

值得注意的是，近年來(lái)，越來(lái)越多的學(xué)者傾向于將政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放價(jià)值的創(chuàng)造機(jī)制比作一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，并進(jìn)一步探討該生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)成和影響因素。例如，Harrison等認(rèn)為該系統(tǒng)置身于政策法規(guī)、經(jīng)濟(jì)水平等相關(guān)環(huán)境中，主要行動(dòng)者為政府、創(chuàng)新者及使用者三類主體，政府應(yīng)該在與其他主體的互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值[21]。Dawes等基于社會(huì)技術(shù)系統(tǒng)理論發(fā)展出一套用于規(guī)劃及設(shè)計(jì)開(kāi)放數(shù)據(jù)項(xiàng)目的生態(tài)系統(tǒng)框架，該框架涉及政策和策略、數(shù)據(jù)發(fā)布和使用、反饋和交流、利益產(chǎn)生以及利益相關(guān)者之間的倡導(dǎo)和互動(dòng)[23]。國(guó)內(nèi)研究方面，鄭磊[27]、曹雨佳[50]、胡海波[51]、趙需要[52]、吳金鵬[53]及杜小武[54]等也對(duì)這一理論框架的建構(gòu)和實(shí)證研究進(jìn)行了積極探索。相比前三類研究，基于“生態(tài)系統(tǒng)理論”的相關(guān)研究對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放價(jià)值創(chuàng)造過(guò)程中主體、機(jī)制及情境等因素的探討更為系統(tǒng)、全面。在繼承和改進(jìn)已有研究的基礎(chǔ)上，本文梳理出政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的生態(tài)系統(tǒng)框架，具體框架如圖1所示。

圖1 開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)框架圖

5 結(jié)論與展望

5.1研究結(jié)論新公共管理運(yùn)動(dòng)以來(lái)，對(duì)經(jīng)濟(jì)和效率的過(guò)度重視使得各國(guó)的管理實(shí)踐一定程度上偏離了價(jià)值內(nèi)核。公共價(jià)值是公眾期望的集合，實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值理應(yīng)是政府各種管理和服務(wù)行為的最終目的，數(shù)據(jù)開(kāi)放也不例外。具體來(lái)講，數(shù)據(jù)開(kāi)放價(jià)值可以被定義為公眾關(guān)于數(shù)據(jù)開(kāi)放的期望集合，包括期望獲取怎樣的價(jià)值及怎樣獲取價(jià)值兩個(gè)維度，前者關(guān)注的是價(jià)值類型和大小，后者聚焦的是其實(shí)現(xiàn)機(jī)制。然而，公共價(jià)值的內(nèi)涵極為豐富，要明確其指向性并開(kāi)展實(shí)證測(cè)量，劃分類別是第一步。已有研究的類別劃分多從宏觀和微觀兩個(gè)角度入手，本文則傾向于從參與主體出發(fā)，對(duì)其價(jià)值期望進(jìn)行分類和歸集。確立類別譜系后，公共價(jià)值的實(shí)證測(cè)量仍非易事。已有研究的測(cè)量主要可以分為“有無(wú)價(jià)值”和“價(jià)值大小”兩類，其測(cè)量對(duì)象、內(nèi)容、結(jié)果、開(kāi)展者及開(kāi)展形式都存在一定的區(qū)別。盡管兩類測(cè)量存在種種差異，但其最終目的都是服務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放價(jià)值的創(chuàng)造。同其他領(lǐng)域內(nèi)的公共價(jià)值一樣，數(shù)據(jù)開(kāi)放價(jià)值的創(chuàng)造同樣有待于網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)上的合作生產(chǎn)機(jī)制。不同學(xué)者分別從價(jià)值、數(shù)據(jù)和主體三個(gè)視角切入，對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放價(jià)值的創(chuàng)造機(jī)制進(jìn)行了探討，但三個(gè)視角都沒(méi)有很好地將主體、機(jī)制與情境結(jié)合起來(lái)。與之相比，生態(tài)系統(tǒng)框架的解釋力更強(qiáng)，更貼近數(shù)據(jù)開(kāi)放價(jià)值實(shí)際的合作產(chǎn)出網(wǎng)絡(luò)。

5.2研究展望無(wú)論是理論上還是實(shí)踐中，當(dāng)前我國(guó)對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放價(jià)值的探討都是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。亟待回應(yīng)的問(wèn)題包括但不限于：

5.2.1 如何達(dá)成清晰的價(jià)值期望共識(shí) 從供給側(cè)來(lái)看，不同層級(jí)、地區(qū)及部門政府對(duì)于開(kāi)放數(shù)據(jù)的價(jià)值期望存在很大差別，這種差別最終會(huì)體現(xiàn)在數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)的建設(shè)成效上來(lái)。例如，對(duì)于中央政府來(lái)說(shuō)，開(kāi)放數(shù)據(jù)可以促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升國(guó)際社會(huì)對(duì)于我國(guó)政府透明度評(píng)價(jià)。但對(duì)于部分地方政府來(lái)說(shuō)，開(kāi)放數(shù)據(jù)價(jià)值釋放周期較長(zhǎng)，難以直觀量化，且成果很難固定在屬地。此外，自身數(shù)據(jù)資源稟賦及數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)能力等因素也會(huì)影響其價(jià)值認(rèn)知，進(jìn)而影響其是否以及在多大程度上推動(dòng)數(shù)據(jù)開(kāi)放建設(shè)。從需求側(cè)來(lái)看，潛在各類利用者的價(jià)值期望也存在很大差別，這種差別與自身利用需求、利用能力及數(shù)據(jù)質(zhì)量等因素緊密相關(guān)，也會(huì)進(jìn)一步影響其利用感知、動(dòng)機(jī)和熱情。清晰的價(jià)值共識(shí)體系的缺乏使得各方參與者在源頭上就對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放有著不同認(rèn)知和態(tài)度，由此引發(fā)問(wèn)題和分歧也就不足為怪了。

5.2.2 如何設(shè)立有效的價(jià)值調(diào)和機(jī)制 由于不同主體的價(jià)值期望不同，要建構(gòu)一套清晰的共識(shí)體系，有效的價(jià)值調(diào)節(jié)是不可或缺的。價(jià)值調(diào)和是雙向的，一般通過(guò)對(duì)話和協(xié)商開(kāi)展，調(diào)和結(jié)果通常表現(xiàn)為一方對(duì)另一方價(jià)值期望的認(rèn)可程度。對(duì)話和協(xié)商需要機(jī)制和平臺(tái)，而其建設(shè)通常應(yīng)由政府完成。這是因?yàn)?，一方面，政府是公共?shù)據(jù)持有者，在數(shù)據(jù)開(kāi)放過(guò)程中占據(jù)絕對(duì)主動(dòng)地位，很大程度上塑造著數(shù)據(jù)開(kāi)放的主流公共價(jià)值。另一方面，面對(duì)公眾相對(duì)多元的價(jià)值訴求，除政府外，其他任何組織都不具備調(diào)和價(jià)值的權(quán)力、資源及合法性。價(jià)值期望的調(diào)節(jié)過(guò)程通常是持續(xù)的，多階段的。以數(shù)據(jù)開(kāi)放者對(duì)開(kāi)發(fā)者的價(jià)值調(diào)節(jié)為例，前期，政府應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)利用者潛在價(jià)值需求進(jìn)行評(píng)估，確定一批具備較高利用價(jià)值的數(shù)據(jù)領(lǐng)域。后期，政府也應(yīng)對(duì)利用者價(jià)值期望滿足狀況進(jìn)行跟蹤調(diào)查，根據(jù)反饋進(jìn)一步完善相關(guān)工作。但就目前我國(guó)各地政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的實(shí)際情況來(lái)看，大部分地區(qū)在價(jià)值調(diào)節(jié)方面做得都不夠好。一些地方政府是不具備價(jià)值調(diào)和的意愿，索性就直接給原有“政府信息公開(kāi)”板塊換上“政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放”的“新衣”；還有一些地方政府是不具備價(jià)值調(diào)和的能力，于是便不加選擇地開(kāi)放大量數(shù)據(jù)。上述兩種情況都使得政府開(kāi)放的數(shù)據(jù)往往并不是公眾想要且能夠利用的。

5.2.3 如何建構(gòu)完善的價(jià)值創(chuàng)造網(wǎng)絡(luò) 在貝寧頓和摩爾編著的《公共價(jià)值：理論與實(shí)踐》一書(shū)中，懷特塞德等學(xué)者就公共價(jià)值創(chuàng)造路徑給出了諸如社會(huì)契約、合作生產(chǎn)及共同責(zé)任體系等觀點(diǎn)。但本質(zhì)上都強(qiáng)調(diào)公共價(jià)值需要在政府主導(dǎo)的公共治理網(wǎng)絡(luò)中進(jìn)行合作生產(chǎn)，依賴廣泛而充分的社會(huì)參與?；氐綌?shù)據(jù)開(kāi)放領(lǐng)域中，莎倫·道斯等學(xué)者將這種公共治理網(wǎng)絡(luò)視為一套生態(tài)系統(tǒng)。在政治、經(jīng)濟(jì)及技術(shù)等因素構(gòu)成的生態(tài)環(huán)境中，依托數(shù)據(jù)開(kāi)放“食物鏈”，數(shù)據(jù)開(kāi)放者、開(kāi)發(fā)者、消費(fèi)者三類“生物”就公共價(jià)值創(chuàng)造展開(kāi)了廣泛而密切的“能量交換”。從我國(guó)當(dāng)前實(shí)踐情況來(lái)看，這套生態(tài)系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制仍不完善。盡管已有許多地方政府通過(guò)舉辦創(chuàng)新應(yīng)用大賽等形式來(lái)引導(dǎo)公眾對(duì)公共數(shù)據(jù)的應(yīng)用與創(chuàng)新，但受制于數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、數(shù)量有限、標(biāo)準(zhǔn)不一、時(shí)效性差等因素，潛在利用群體對(duì)開(kāi)放數(shù)據(jù)的感知不強(qiáng)，利用熱情和能力也有待提升。開(kāi)放數(shù)據(jù)價(jià)值釋放過(guò)程中最重要的一環(huán)便是利用，如果不是面向利用，那么就很難具備存在的合法性。然而，對(duì)數(shù)據(jù)的利用有賴于系統(tǒng)的、完善的價(jià)值創(chuàng)造網(wǎng)絡(luò)，而這是我國(guó)目前的實(shí)踐過(guò)程中所不具備的。