肖衛(wèi)兵

(上海政法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法學(xué)院 上海 201701)

0 引 言

2015 年 9 月，193個國家的領(lǐng)導(dǎo)人在聯(lián)合國峰會上審議通過了《變革我們的世界：2030 年可持續(xù)發(fā)展議程》。議程設(shè)定了17個可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(SDGs)和169個具體目標(biāo)(涉及244個具體指標(biāo))。信息公開法律頒布和實(shí)施被視為可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的一部分，被納入其中第16個目標(biāo)下的第10個具體目標(biāo)當(dāng)中的第二項(xiàng)指標(biāo)，簡稱“聯(lián)合國SDG16.10.2指標(biāo)”。這意味著不遲于2030年，所有聯(lián)合國成員國都應(yīng)通過信息公開法律并付諸實(shí)施。這是迄今為止全球?qū)用鎸π畔⒐_法律最重要的一次高級別推動。我國高度重視落實(shí)2030 年可持續(xù)發(fā)展議程。在《中國落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程國別方案》中對SDG16.10.2指標(biāo)提出的我國的具體落實(shí)舉措是：維護(hù)和保障公民的知情權(quán)。完善政府信息公開制度，保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作透明度，促進(jìn)依法行政?；谶@一落實(shí)舉措，本文所探討的知情權(quán)側(cè)重在政府信息公開這一層面展開。2019年，SDG16目標(biāo)被正式納入聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)評估的一部分并成為今后年度可持續(xù)發(fā)展高級別政治論壇議題之一，有力推動了各成員國在落實(shí)SDG16目標(biāo)上的諸多努力。我國未來也面臨著如何具體落實(shí)該目標(biāo)問題。這需要研究SDG16.10.2指標(biāo)是如何定位的？它和其他可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)間是何關(guān)系？該指標(biāo)評測如何做到可量化和可國際比較？是否有側(cè)重點(diǎn)？未來對我國開展該指標(biāo)評測工作有何啟示？本文試著對這些問題進(jìn)行一些分析和回答。

1 SDG16.10.2指標(biāo)介紹及定位分析

SDG16.10.2指標(biāo)涉及各國信息公開法律頒布和實(shí)施兩大方面。對之的理解需要結(jié)合具體定位進(jìn)行分析。

1.1SDG16.10.2指標(biāo)介紹聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中第16個目標(biāo)是創(chuàng)建和平、包容的社會以促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，讓所有人都能訴諸司法，在各級建立有效、負(fù)責(zé)和包容的機(jī)構(gòu)。該目標(biāo)下有12個具體目標(biāo)。其中第10個具體目標(biāo)是根據(jù)國家立法和國際協(xié)議，確保公眾獲得各種信息，保障基本自由。SDG16.10這個具體目標(biāo)將“確保公眾獲得各種信息”這一和信息公開直接相關(guān)的內(nèi)容予以列入。這為后續(xù)聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)司(UNSD)對之進(jìn)行細(xì)化提供了強(qiáng)有力支撐。之后，聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)司于2017年在《<2030年可持續(xù)發(fā)展議程>各項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和具體目標(biāo)全球指標(biāo)框架》當(dāng)中將SDG16.10具體切分成SDG16.10.1和SDG16.10.2兩個更細(xì)化指標(biāo)，其中SDG16.10.2指標(biāo)直接涉及信息公開。具體闡述為：制定和實(shí)施憲法、法律和(或)政策以保障公眾獲取信息的國家數(shù)目[1]。 SDG16.10.2信息公開指標(biāo)圍繞“制定(adopt)”和“實(shí)施(implement)”兩個維度，力求從三個關(guān)鍵變量評估一國信息公開狀況：第一個是國家是否有從憲法、法律和/或政策制定角度保障公眾獲得信息；第二個是這種國家制度保障在多大程度上和《世界人權(quán)宣言》等國際公約規(guī)定吻合；第三個是確保這些制度規(guī)定得以實(shí)施的執(zhí)行舉措，包括公開推進(jìn)公眾知情權(quán)方面的政府舉措，公民對知情權(quán)的知曉度及其有效利用信息的能力，公共部門因公眾信息公開申請?zhí)峁┬畔⒌哪芰1]。

1.2SDG16.10.2指標(biāo)定位分析準(zhǔn)確的理解SDG16.10.2信息公開指標(biāo)需要明確其清晰定位。這是開展該指標(biāo)測評的前提和基礎(chǔ)，也是克服落入“為指標(biāo)而指標(biāo)”這種狹隘看法的必然選擇。對此，理解該指標(biāo)的定位，我們認(rèn)為缺少不了如下五個方面。

一是SDG16.10.2信息公開指標(biāo)和可持續(xù)發(fā)展及其他目標(biāo)間的關(guān)系認(rèn)識。信息公開對可持續(xù)發(fā)展意義重大，理應(yīng)成為可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的當(dāng)然內(nèi)容。除此之外，需要認(rèn)識到信息公開不僅作為可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)之一，它的落實(shí)好壞還可影響到其他可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的落實(shí)?？沙掷m(xù)發(fā)展目標(biāo)16是希望創(chuàng)建和平、包容的社會以促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，讓所有人都能訴諸司法，在各級建立有效、負(fù)責(zé)和包容的機(jī)構(gòu)。信息公開直接服務(wù)于該一目標(biāo)。國際上信息公開發(fā)展經(jīng)歷了幾個階段，最開始通過信息公開法律的國家的一個主要目的就是建設(shè)責(zé)任政府[2]。 之后信息公開法律的立法目的實(shí)現(xiàn)了從一維到多維的轉(zhuǎn)變。由信息公開延伸出的知情權(quán)作為一項(xiàng)人權(quán)規(guī)定體現(xiàn)在《世界人權(quán)宣言》(1948年)、《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》(1966年)、《歐洲人權(quán)公約》(1950年)等諸多國際和區(qū)域性的人權(quán)公約。這些公約從不同角度將知情權(quán)作為表達(dá)權(quán)、生命權(quán)、隱私權(quán)、司法公正權(quán)以及安全權(quán)等派生權(quán)利，甚至將知情權(quán)作為獨(dú)立的人權(quán)對待。保障知情權(quán)的信息公開是包括表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的前提和基礎(chǔ)。通過信息公開，公眾有能力在知情情況下作出抉擇，有效監(jiān)督政府，并知曉影響其生活的決定[3]。 應(yīng)該來說，作為可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)組成部分的信息公開法律的采納實(shí)施情況會產(chǎn)生網(wǎng)絡(luò)外部性，有助于其他可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)落實(shí)[4]。2020年，聯(lián)合國教科文組織(UNESCO)將慶祝9月28日國際知情權(quán)日的主題定為“信息公開：拯救生命、建立信任、帶來希望”。在當(dāng)前全球抗疫期間，更是凸顯了信息公開的重要作用。信息公開有助于人民群眾采取自我隔離、妥善安排旅行和上學(xué)，以及政府開展病毒檢測、供應(yīng)醫(yī)療物品和采取經(jīng)濟(jì)援助或刺激計(jì)劃等應(yīng)對危機(jī)的措施[5]。

二是SDG16.10.2指標(biāo)落實(shí)需要體現(xiàn)側(cè)重點(diǎn)。信息公開法已經(jīng)在全球存在了250多年。瑞典于1766年制定了全球第一部信息公開法。隨后，信息公開法的出臺經(jīng)歷了很長一段時(shí)間的停頓和零星發(fā)展時(shí)期。芬蘭在1951年制定了該法，美國是1966年，法國是1978年，加拿大、澳大利亞和新西蘭則集中在1982年。不過最近二十年迎來了信息公開法出臺的最活躍時(shí)期，現(xiàn)已遍布五大洲。迄今為止，全球已有127個國家出臺了該法。 我國也于2007年初通過了《政府信息公開條例》。這一切，反映了一個不可否認(rèn)的事實(shí)就是信息公開法在全球范圍內(nèi)得到了推廣。考慮到各國普遍通過了信息公開法律，UNESCO認(rèn)為SDG16.10.2信息公開指標(biāo)將側(cè)重分析各國信息公開法如何具體“實(shí)施”而不僅僅是其立法方面的信息。這意味著，發(fā)揮信息公開對促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的積極作用，結(jié)合各國信息公開法規(guī)定推動信息公開法的真正實(shí)施最為關(guān)鍵。

三是各國在落實(shí)SDG16.10.2指標(biāo)的同時(shí)也為了提升信息公開實(shí)效。確保SDG16.10.2指標(biāo)落實(shí)，實(shí)現(xiàn)2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)是包括UNESCO這種官方組織開展的跟蹤報(bào)告和關(guān)注信息公開事業(yè)的民間組織開展的第三方評估所最為關(guān)心的。但是，我們不應(yīng)局限在目標(biāo)測評層面，而是希望通過測評，推動各國將這些調(diào)查和測評視為一把尺子，將之積極用于評估本國信息公開法律的實(shí)施情況，提升本國信息公開法律實(shí)施成效，實(shí)現(xiàn)以評促提升目標(biāo)。從一些國家的測評實(shí)踐來看，也確實(shí)起到了該效果。在2019年，由UNESCO啟動的調(diào)查發(fā)現(xiàn)各國不僅僅將調(diào)查模板作為評估SDG16.10.2指標(biāo)落實(shí)情況，也將之用于評估本國信息公開法律的實(shí)施情況，用于提升實(shí)施成效[3]。由來自全球各國信息公開專業(yè)人士組成的信息公開推動者聯(lián)盟，即FOIAnet聯(lián)盟，所開展的第三方評估也發(fā)現(xiàn)評估工作受到各國政府的廣泛歡迎，相互間保持了良性互動。政府對第三方評估的方法很感興趣，同時(shí)也有國家將第三方評估作為其落實(shí)SDG16.10.2指標(biāo)的官方報(bào)告的重要來源參考[3]。

四是SDG16.10.2指標(biāo)量化評測難度大，但仍具可行性。任何可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的落實(shí)都離不開一套科學(xué)的指標(biāo)體系。SDG16.10.2指標(biāo)的測評也是如此。對該指標(biāo)的測評必須確保數(shù)據(jù)具有跨國可比性和可比較性，以便在全球范圍內(nèi)了解我們的現(xiàn)狀、取得的進(jìn)展以及和國際商定目標(biāo)的距離[6]。這意味著側(cè)重信息公開法律實(shí)施評估帶來了建立起一套可供各國間橫向比較以及一國內(nèi)縱向比較的量化指標(biāo)評估體系方面的挑戰(zhàn)。解決不好這個問題，就難以落實(shí)信息公開目標(biāo)。雖然做好SDG16.10.2指標(biāo)的測評難度不小[7]，但是UNESCO總體認(rèn)為SDG16.10.2指標(biāo)是一個可衡量指標(biāo)[1]，并對此連續(xù)開展了兩年的調(diào)查實(shí)踐，積累了一定基礎(chǔ)。

五是SDG16.10.2指標(biāo)評測需要鼓勵多方參與，離不開官方和民間聯(lián)動。監(jiān)測可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)落實(shí)情況僅依賴政府或民間組織單獨(dú)一方難以達(dá)成，呼喚多方參與是關(guān)鍵。聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)司2017年發(fā)布的關(guān)于SDG16.10.2指標(biāo)的元數(shù)據(jù)闡釋文件中明確，UNESCO將通過分析來自其他國際機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)、獨(dú)立機(jī)構(gòu)在各國進(jìn)行的國際調(diào)查數(shù)據(jù)和其他組織通過模型分析得來的數(shù)據(jù)等各種來源，最終形成各成員國在SDG16.10.2信息公開指標(biāo)落實(shí)情況上的進(jìn)展。其中特別列舉了為該目標(biāo)提供數(shù)據(jù)的組織和專家名單，具體包括Freedominfo.org，F(xiàn)ringe Special，Open Society Justice Initiative，Right to Information Rating，ARTICLE 19[1]。這一解釋說明奠定了SDG16.10.2信息公開指標(biāo)落實(shí)情況評估將和關(guān)注信息公開領(lǐng)域的民間組織緊密合作。UNESCO在2019年開展的調(diào)查也是借助專注于推動信息公開實(shí)踐方面的法律和民主中心(CLD)得以完成。

由民間組織開展的SDG16.10.2目標(biāo)落實(shí)情況第三方評估是必要的。考慮到聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展報(bào)告當(dāng)中并不會公布單個國家的具體情況，聯(lián)合國對各國在這方面監(jiān)測的有效性因此將受限制。聯(lián)合國不公布單個國家的情況有各種考慮。一方面是各國自行發(fā)布的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)落實(shí)進(jìn)度情況報(bào)告對17個目標(biāo)會有區(qū)別對待，不會面面俱到。另一方面受制于各國政治意愿和相關(guān)人財(cái)物方面因素，調(diào)查收集來的數(shù)據(jù)的完整性不易確保。還有就是調(diào)查所采集的數(shù)據(jù)也因和各國現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)方法存在差異，進(jìn)而造成數(shù)據(jù)缺口，另外COVID-19疫情影響到了各國數(shù)據(jù)收集能力[8]。再加上數(shù)據(jù)提供由國家主導(dǎo)，采取自愿而非強(qiáng)制性參與方式開展。多重因素決定了針對各個成員國的第三方評估就顯得尤為必要。如果運(yùn)作有序，可以有效彌補(bǔ)官方數(shù)據(jù)收集和報(bào)告方面的不足。民間組織完成的第三方測評結(jié)果也會遞交給UNESCO，供其匯總整理后向聯(lián)合國年度可持續(xù)發(fā)展高級別政治論壇匯報(bào)。

2 SDG16.10.2指標(biāo)評估探索實(shí)踐

SDG16.10.2指標(biāo)評估探索實(shí)踐分UNESCO啟動的官方調(diào)查和以FOIAnet聯(lián)盟為主的民間力量開展的第三方評估。兩者間實(shí)現(xiàn)了有效互動。如下予以分別介紹。

2.1UNESCO主導(dǎo)的官方調(diào)查實(shí)踐UNESCO被確定為具體負(fù)責(zé)SDG16.10.2指標(biāo)落實(shí)情況監(jiān)測并報(bào)告各國進(jìn)展。具體工作由其下屬的通訊和信息部下的通訊發(fā)展國際項(xiàng)目組(IPDC)負(fù)責(zé)。從2017年開始，至今已連續(xù)三年向聯(lián)合國秘書長遞交了這方面的可持續(xù)發(fā)展進(jìn)度報(bào)告。2018年，IPDC理事會鼓勵各成員國每年自愿向聯(lián)合國遞交SDG16.10.2指標(biāo)落實(shí)情況方面的報(bào)告。2019年以前，包括SDG16.10.2指標(biāo)在內(nèi)的SDG16目標(biāo)并未引起各國足夠重視，各國報(bào)告也未明確體現(xiàn)[9]。2019年對SDG16目標(biāo)落實(shí)來說是一個巨大推動。這是因?yàn)镾DG16目標(biāo)被正式納入聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)評估的一部分并成為今后年度可持續(xù)發(fā)展高級別政治論壇議題之一。和SDG16.10.2信息公開指標(biāo)評估緊密關(guān)聯(lián)的是在2019年9月30日舉行的聯(lián)合國第74屆會議上通過了將今后每年的9月28日定為“國際知情權(quán)日”的決議[10]。2019年開始，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展報(bào)告當(dāng)中包含了信息公開方面報(bào)告的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，其中，2019年聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展報(bào)告當(dāng)中提到，雖然目前已有125個國家頒布了信息公開法，但是一些國家的信息公開法當(dāng)中的規(guī)定有待優(yōu)化[11]。 2020年聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展年度報(bào)告中提到目前已有127個國家頒布了信息公開法，但其實(shí)施有待加快[12]。

UNESCO為了形成SDG16.10.2指標(biāo)落實(shí)情況報(bào)告，采取了向成員國收集調(diào)查數(shù)據(jù)的方式進(jìn)行。主要涉及兩個調(diào)查。第一個是2019年由IPDC主導(dǎo)的試點(diǎn)調(diào)查[13]。2019年初，UNESCO通過民間組織和信息專員等多方參與開發(fā)了一套調(diào)查模板，用于UNESCO監(jiān)測各成員國對SDG16.10.2信息公開指標(biāo)的落實(shí)情況，同時(shí)也用于各成員國使用相對統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)告本國在落實(shí)SDG16.10.2信息公開指標(biāo)上的進(jìn)展。2019年，IPDC與CLD這一非政府組織合作，在43個開展自愿國家審查的國家當(dāng)中開展試點(diǎn)調(diào)查。試點(diǎn)調(diào)查主要涉及兩項(xiàng)。第一項(xiàng)調(diào)查針對信息公開主管部門了解國家層面所開展的包括機(jī)構(gòu)設(shè)立、信息公開爭議和公眾知情權(quán)知曉度以及文件管理等方面的信息公開工作，分基本信息、機(jī)構(gòu)措施、整體表現(xiàn)、挑戰(zhàn)和未來計(jì)劃四部分共14個問題?；拘畔⒅饕私庑畔⒐_法律體系和其他推進(jìn)其實(shí)施的相關(guān)舉措。機(jī)構(gòu)措施部分主要了解主管部門和專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)信息。整體表現(xiàn)主要調(diào)查公眾知曉度、三年信息公開年報(bào)和文件管理方面要求。挑戰(zhàn)和未來計(jì)劃包括過去三年依申請公開、主動公開、機(jī)構(gòu)保密文化等方面挑戰(zhàn)，及未來克服相關(guān)挑戰(zhàn)的行動計(jì)劃等。

第二項(xiàng)調(diào)查針對10個選定的公共部門，了解其為信息公開法律實(shí)施方面所做的包括任命專職人員、幫助申請者提出公開申請、2015-2017三年公開申請?zhí)幚砬闆r以及主動公開信息等工作，分機(jī)構(gòu)措施、實(shí)施表現(xiàn)、挑戰(zhàn)和未來計(jì)劃三部分共10個問題。其中實(shí)施表現(xiàn)調(diào)查的內(nèi)容最為詳細(xì)，包括依申請公開和主動公開兩個方面。其中依申請公開方面涉及近三年的申請數(shù)、答復(fù)數(shù)、正常期限內(nèi)或延期后答復(fù)數(shù)、全部公開和部分公開答復(fù)數(shù)、同意公開時(shí)需收費(fèi)的答復(fù)數(shù)、信息不存在答復(fù)數(shù)、非本機(jī)關(guān)答復(fù)數(shù)、國家安全原因不予公開答復(fù)數(shù)。主動公開方面涉及財(cái)政信息、單位年度工作計(jì)劃總結(jié)、領(lǐng)導(dǎo)會見日程、備忘錄和文件、政策文件、公務(wù)員薪資、領(lǐng)導(dǎo)簡歷、政府?dāng)?shù)據(jù)集、機(jī)構(gòu)職能運(yùn)行程序、手冊和指南、機(jī)構(gòu)職能和組成、信息公開年報(bào)、信息公開指南方面的公開情況。10個部門當(dāng)中的財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部和中央政府所在地政府是必選單位，其他7個部門可根據(jù)情況選擇。

最終，26個制定了信息公開法律的國家在非政府組織CLD的協(xié)調(diào)下得以由當(dāng)?shù)亟M織協(xié)助完成試點(diǎn)調(diào)查。其中17個完成了兩項(xiàng)調(diào)查，9個國家只完成了第一項(xiàng)調(diào)查。17個未通過信息公開法律的國家只進(jìn)行了桌面評估。此次調(diào)查發(fā)現(xiàn)了信息公開救濟(jì)機(jī)構(gòu)和公共部門在實(shí)施信息公開法律方面存在的一些問題。UNESCO認(rèn)為未來有必要通過優(yōu)化試點(diǎn)調(diào)查后，將之作為評估各國落實(shí)SDG16.10.2指標(biāo)上的有力工具。當(dāng)然，也有認(rèn)為，對于信息公開申請?zhí)幚矸矫鏀?shù)據(jù)，因缺乏來自獨(dú)立調(diào)查機(jī)構(gòu)的測試申請而降低了數(shù)據(jù)收集質(zhì)量[14]。對此，UNESCO呼吁還沒有信息公開法律的國家盡快完成制定；有信息公開法律的國家則需要強(qiáng)化主動公開、加強(qiáng)文件管理、提升公眾知曉度、強(qiáng)化監(jiān)督力度和開展國際合作等[3]。

第二個是2020年由UNESCO統(tǒng)計(jì)部門(UIS)主導(dǎo)的調(diào)查。2020的調(diào)查改由UIS主導(dǎo)，已于上半年在209個國家中開展，截至6月底，共有66個國家完成了相關(guān)調(diào)查[8]。2020年的調(diào)查分國家層面問卷和選定部門問卷兩項(xiàng)。第一項(xiàng)調(diào)查主要分立法情況和實(shí)施情況兩大部分共23個問題，主要涉及法律位階、主管部門職責(zé)、財(cái)政投入、申請數(shù)量和處理情況[15]。重點(diǎn)在實(shí)施情況，涉及到監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職責(zé)和人員任命、主管部門職責(zé)、單位投入費(fèi)用、人員專兼職情況這些有助于保障實(shí)施的舉措。至于依申請公開方面，主要調(diào)查收到申請量、答復(fù)公開或部分公開的量、以何理由不予公開的量、平均答復(fù)時(shí)間、內(nèi)外部救濟(jì)數(shù)量及結(jié)果情況。第二項(xiàng)調(diào)查供選定部門填寫，分立法情況、機(jī)構(gòu)措施、申請?zhí)幚?、爭議解決、主動公開和面臨挑戰(zhàn)共四大部分21個問題[15]。調(diào)查重點(diǎn)也是在實(shí)施情況，涉及到負(fù)責(zé)信息公開工作的專兼職人員人數(shù)及培訓(xùn)情況這些最基本的保障措施。針對部門，在依申請公開方面和國家層面的區(qū)別是增加了接收信息公開申請的方式、是否收費(fèi)等方面調(diào)查數(shù)據(jù)。部門調(diào)查增加了主動公開方面內(nèi)容，主要反映單位年報(bào)、部門文件目錄清單、信息公開指南、部門內(nèi)部指導(dǎo)手冊、部門組織結(jié)構(gòu)圖、機(jī)構(gòu)職能、部門領(lǐng)導(dǎo)會見日程、工作人員薪資水平、部門預(yù)決算、招投標(biāo)結(jié)果和合同信息、部門負(fù)責(zé)人開銷信息等。

和2019年的調(diào)查相比，本次調(diào)查為各國實(shí)現(xiàn)了很大程度減負(fù)。不僅去除了一些問題，而且還減少了需要報(bào)告的國家部門，從之前的10個減少到只要求國家財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部和中央政府所在地政府這三個必選單位。UIS解釋到這些改動是為了提高所提問題和所用術(shù)語的清晰度，目的是以盡可能有效和精確的方式收集相關(guān)信息，同時(shí)減少各成員國完成調(diào)查的時(shí)間負(fù)擔(dān)并便于分析。和試點(diǎn)調(diào)查相比，2020年的調(diào)查增加了不予公開答復(fù)理由、信息公開答復(fù)期限區(qū)間和信息公開部門的經(jīng)費(fèi)投入等方面的統(tǒng)計(jì)。此次調(diào)查只需填報(bào)2018年數(shù)據(jù)。調(diào)查報(bào)告在2020年11月形成[16]。報(bào)告指出最終收到了包括中國等69個國家的反饋。報(bào)告提出有必要成立一個專門的信息公開監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并且加強(qiáng)其對信息公開申請方面的數(shù)據(jù)管理。這對提升政府信息公開制度實(shí)施水平至關(guān)重要?；谶@次調(diào)查結(jié)果，UNESCO已著手考慮未來進(jìn)一步減負(fù)，不斷提升調(diào)查效率。

2.2FOIAnet聯(lián)盟倡導(dǎo)的第三方評估實(shí)踐[17]非政府組織CLD在2011年時(shí)就啟動了各國信息公開法律制定方面的評估，并對外發(fā)布了排名情況[18]。這為SDG16.10.2指標(biāo)中的信息公開法律頒布情況這部分評估打下了基礎(chǔ)。從2016年開始，F(xiàn)OIAnet聯(lián)盟正積極推動SDG16.10.2指標(biāo)中的信息公開法律實(shí)施方面的指標(biāo)設(shè)計(jì)和第三方評估工作[17]。前后經(jīng)歷了幾個階段。

第一個階段是2017年的試點(diǎn)評估。2017年，F(xiàn)OIAnet聯(lián)盟設(shè)計(jì)了SDG16.10.2信息公開實(shí)施情況的評估指標(biāo)并在一些國家開展了初次測評。FOIAnet聯(lián)盟意圖通過自身的努力，推動SDG16.10.2指標(biāo)關(guān)于信息公開法律的制定和實(shí)施方面的科學(xué)評估。其指導(dǎo)委員會一開始就定下基調(diào)，將圍繞主動公開情況、機(jī)構(gòu)措施、信息公開申請答復(fù)情況三部分設(shè)計(jì)相關(guān)指標(biāo)，側(cè)重就各國信息公開法律實(shí)施情況開展評估，用以指導(dǎo)各國民間組織開展SDG16.10.2信息公開指標(biāo)實(shí)現(xiàn)方面的測評。2017年的評估只是提供了一個較為基礎(chǔ)的指標(biāo)體系，供全球五大洲共40個國家開展具體測評。FOIAnet聯(lián)盟最終對外發(fā)布了加拿大等6個國家的評估結(jié)果。考慮到是初次測評，其并沒有對參與國家的測評結(jié)果評出分?jǐn)?shù)并進(jìn)行排名。

第二個階段是2018年和2019年的先期評估。2018年，F(xiàn)OIAnet聯(lián)盟根據(jù)2017年所開展的測評后的反饋意見進(jìn)一步完善了指標(biāo)體系，最終形成了2018年版的SDG16.10.2第三方評估指標(biāo)體系。該體系延續(xù)了之前的三大模板，圍繞主動公開情況、機(jī)構(gòu)措施、信息公開申請答復(fù)情況三部分設(shè)計(jì)相關(guān)指標(biāo)。三部分指標(biāo)大體情況如下：

第一部分是主動公開情況?？紤]到各國信息公開法開始有設(shè)定主動公開一些信息的義務(wù)之實(shí)際，F(xiàn)OIAnet聯(lián)盟為此設(shè)計(jì)了評估主動公開情況的第一部分指標(biāo)體系。該部分分為機(jī)構(gòu)信息和知情權(quán)保障兩大方面，設(shè)計(jì)了兩類主動公開內(nèi)容評估指標(biāo)。其中機(jī)構(gòu)信息評估了機(jī)構(gòu)職能等8類主動公開信息，知情權(quán)保障評估了信息公開工作年報(bào)等4類主動公開信息，共計(jì)12個主動公開評估指標(biāo)，具體見表1。

表1 主動公開情況評估指標(biāo)體系

第二部分是機(jī)構(gòu)措施情況?？紤]到信息公開法律的實(shí)施離不開政府部門的各種努力和舉措，第二部分圍繞機(jī)構(gòu)措施設(shè)計(jì)了兩個表格。一個指向國家層面的機(jī)構(gòu)設(shè)置情況，共有2個指標(biāo)。另外一個指向所選定評估部門的公開舉措，共設(shè)計(jì)了專職人員配備等5個指標(biāo)，一共7個指標(biāo)構(gòu)成了該部分指標(biāo)體系，具體見表2。

表2 機(jī)構(gòu)措施情況評估指標(biāo)體系

第三部分是信息公開申請答復(fù)情況。信息公開法律當(dāng)中最重的一個板塊就是依申請公開。為此，F(xiàn)OIAnet聯(lián)盟分申請?zhí)幚砗痛饛?fù)結(jié)果設(shè)計(jì)了兩大類指標(biāo)，形成了第三部分的信息公開申請答復(fù)情況指標(biāo)體系。就申請?zhí)幚矸矫?，圍繞設(shè)計(jì)回執(zhí)、答復(fù)期限、信息提供格式、收費(fèi)4個小類予以評估；就答復(fù)結(jié)果方面，設(shè)計(jì)了一個指標(biāo)，分口頭答復(fù)不予公開、信息不存在等9種類型評估得分情況。信息公開申請答復(fù)情況的評估需要通過遞交測試申請的方式予以實(shí)際評估，具體見表3。

表3 信息公開申請答復(fù)情況評估指標(biāo)體系

如上三大部分的各項(xiàng)指標(biāo)構(gòu)成了FOIAnet聯(lián)盟設(shè)計(jì)的SDG16.10.2信息公開指標(biāo)落實(shí)情況評估的完整指標(biāo)體系。最終得分也是通過這三大部分相加后得出。需要指出的是，F(xiàn)OIAnet聯(lián)盟認(rèn)為評估結(jié)果不用于各國間的得分排名，最終通過紅、黃、綠三色結(jié)果顯示各國在落實(shí)SDG16.10.2信息公開指標(biāo)上的進(jìn)展情況。

FOIAnet聯(lián)盟聯(lián)合各所在國民間組織一起，在2018年版的指標(biāo)體系基礎(chǔ)上，連續(xù)于2018年和2019年在一些國家開展了測評工作并最終形成了測評報(bào)告。相比之前兩年的評估，2019年的第三方評估最為成熟、系統(tǒng)。2019年評估了10個國家，印度尼西亞、蒙古、巴基斯坦、塞爾維亞和南非這5個是承諾當(dāng)年度向聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展高級別政治論壇提交自愿國家審查報(bào)告的國家。除此之外，2019年還在加拿大、塞拉利昂、坦桑尼亞、突尼斯和烏克蘭這5個國家開展了第三方評估。評估在所在國當(dāng)?shù)孛耖g組織參與下開展。2019年全球評估報(bào)告分概覽、縮略語、介紹、方法、各國分報(bào)告、總體建議和結(jié)論、各國得分情況附件這幾大部分。各國的分報(bào)告又分背景、被評單位、總體分析、各部分指標(biāo)評估分析、建議這五大部分。

評估結(jié)果顯示，各國在主動公開情況方面表現(xiàn)普遍好于其他兩部分，也更易于評估。信息公開申請答復(fù)情況部分表現(xiàn)最不理想。最終被評為綠色等級的只有加拿大和烏克蘭。略顯遺憾的是，個別國家因機(jī)構(gòu)調(diào)整等各種原因?qū)е滦畔⒐_申請答復(fù)情況無法評估而最終不能得出顏色等級。各國評估結(jié)果如表4所示：

表4 2019年各國評估得分和顏色等級

在分析完各國情況后，總報(bào)告最終提出了總體建議和結(jié)論。就總體建議而言，評估報(bào)告指出在主動公開方面，組織架構(gòu)和如何申請方面的主動公開信息需要更加全面；在機(jī)構(gòu)措施方面，信息公開專職人員配備、主管部門職能和獨(dú)立審查機(jī)構(gòu)能力對落實(shí)信息公開工作非常重要；在申請答復(fù)處理方面，信息公開工作人員和公眾知曉度需要提升，同時(shí)需要政府和民間組織對信息公開法律實(shí)施情況開展監(jiān)測，另外還離不開普遍接受的監(jiān)測實(shí)施情況的可量化指標(biāo)體系，彌補(bǔ)大家對信息公開法律實(shí)施情況認(rèn)知上的不足等。就總體結(jié)論來說，評估報(bào)告認(rèn)為信息公開不僅會使公眾受益，而且對政府部門本身也有益處，如反腐敗、建設(shè)責(zé)任政府和提升公信力等。同時(shí)，報(bào)告認(rèn)為，信息公開法律能夠得到良善實(shí)施并不容易，它受到知識缺陷、政治意愿低、保密文化以及人力物力稀缺等因素制約。

3 我國未來開展SDG16.10.2指標(biāo)評估展望

3.1運(yùn)用FOIAnet聯(lián)盟指標(biāo)體系開展第三方評估的必要性和可行性分析我國高度重視落實(shí)2030 年可持續(xù)發(fā)展議程，于2017年率先發(fā)布了《中國落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程國別方案》。在SDG16.10.2指標(biāo)上提出中國的落實(shí)舉措是維護(hù)和保障公民的知情權(quán)。具體要求是完善政府信息公開制度，目的是保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作透明度，促進(jìn)依法行政。我國分別于2017年和2019年發(fā)布了《中國落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程進(jìn)展報(bào)告》。其中2017年進(jìn)展報(bào)告提到推進(jìn)《政府信息公開條例》的修訂工作。2019年進(jìn)展報(bào)告對《政府信息公開條例》修訂成功未特別說明。不過，這兩份進(jìn)展報(bào)告尚未提到《政府信息公開條例》實(shí)施方面的具體情況。隨著SDG16指標(biāo)已列入2019年及其之后年度的聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展高級別政治論壇議題，我國有必要在不久的將來，及時(shí)啟動相應(yīng)的自愿國家審查，以最終達(dá)成該領(lǐng)域的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》在“全面深化改革，構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”部分當(dāng)中的“加快轉(zhuǎn)變政府職能”里面提到“深化政務(wù)公開”要求。SDG16.10.2指標(biāo)落實(shí)情況作為深化政務(wù)公開階段的一個重要要求不可或缺。我國未來可以考慮通過出臺深化政務(wù)公開實(shí)施意見予以明確和細(xì)化，延續(xù)十三五規(guī)劃所提出的“積極落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程”要求，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展議程與中長期發(fā)展規(guī)劃的有效對接[19]。

應(yīng)該來說，從SDG16.10.2指標(biāo)來看，我國在“制定”層面已經(jīng)達(dá)成。在“實(shí)施”層面，《政務(wù)信息公開條例》得以實(shí)施，并且2019年修訂后的《政府信息公開條例》也已正式實(shí)施。對應(yīng)SDG16.10.2指標(biāo)，唯一缺失的是實(shí)施情況方面的具體評估。UNESCO于2019年和2020年連續(xù)啟動的兩次針對SDG16.10.2指標(biāo)的調(diào)查也是重點(diǎn)針對實(shí)施情況方面的數(shù)據(jù)收集。從所調(diào)查的問題來看，UNESCO還一時(shí)難以形成可量化的指標(biāo)，無法最終得出各成員國在信息公開制度實(shí)施方面的等級差異情況。SDG16.10.2指標(biāo)也沒有納入到一些學(xué)者所分析的直接可獲得數(shù)據(jù)指標(biāo)、間接/修正可獲得數(shù)據(jù)指標(biāo)、未統(tǒng)計(jì)/不能獲得數(shù)據(jù)指標(biāo)三類數(shù)據(jù)可獲得性框架里[20]。最主要考慮是信息公開法律實(shí)施水平方面的量化評價(jià)存在難度。各國政府還難以依賴UNESCO主導(dǎo)的調(diào)查完成自愿國家審查工作并有效評估信息公開法律實(shí)施成效?；诿耖g組織設(shè)計(jì)的第三方評估指標(biāo)和開展的評估工作不可或缺。

從上述分析來看，F(xiàn)OIAnet聯(lián)盟所開發(fā)設(shè)計(jì)的指標(biāo)體系可以有效彌補(bǔ)這方面的量化評估缺陷，并且該指標(biāo)體系已經(jīng)被用于2018和2019年的兩輪試點(diǎn)評估。2018年修訂后的指標(biāo)體系已經(jīng)相對成型，逐漸發(fā)展成了國際公認(rèn)的統(tǒng)一評估標(biāo)準(zhǔn)。這意味著該指標(biāo)體系可以被整體借用來用于我國對SDG16.10.2指標(biāo)的第三方評估工作。我國的第三方則可以由現(xiàn)有從事信息公開研究和實(shí)務(wù)的專業(yè)機(jī)構(gòu)獨(dú)立承擔(dān)或受委托開展。第三方評估結(jié)果則可作為國家有關(guān)負(fù)責(zé)單位撰寫針對SDG16.10.2指標(biāo)的自愿國家審查報(bào)告時(shí)的重要參考，同時(shí)也可將之作為提升我國信息公開質(zhì)效的重要抓手。

3.2第三方具體評估工作開展方面的若干設(shè)想政府信息公開第三方評估工作作為一項(xiàng)強(qiáng)制性要求被納入了2007年制定的《政府信息公開條例》，2019年修訂后的版本保留了建立健全政府信息公開社會評議制度的要求。2016年中辦和國辦聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》當(dāng)中也明確提出：“鼓勵支持第三方機(jī)構(gòu)對政務(wù)公開質(zhì)量和效果進(jìn)行獨(dú)立公正的評估”。我國各省市和相關(guān)單位多年來開展了不同形式的第三方評估，積累了不少經(jīng)驗(yàn)，有力推進(jìn)了政府信息公開工作。借用FOIAnet聯(lián)盟開發(fā)設(shè)計(jì)的指標(biāo)體系開展評估有助于和國際類似評估實(shí)踐接軌，利于國際間橫向比較，同時(shí)也是優(yōu)化我國過往第三方評估實(shí)踐的一種新的探索。國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《2020年政務(wù)公開工作要點(diǎn)》明確提出規(guī)范考核評估，優(yōu)化第三方評估要求。針對這些要求，為順暢未來第三方具體評估工作開展，我們提出如下一些設(shè)想：

一是基本按照現(xiàn)有定型的指標(biāo)體系開展第三方評估工作。同時(shí)需要意識到現(xiàn)有評估體系還無法做到盡善盡美，如因工作量方面考慮，只能選擇若干代表性部門開展評估，因而無法掌握全貌。部門選擇的不同必然帶來結(jié)果上的技術(shù)差異。這也意味著通過最終得分對各國予以排名的做法需要慎重考慮。當(dāng)然現(xiàn)在的評估結(jié)果不代表最終目標(biāo)，在2030年之前，各國都可參考結(jié)果進(jìn)行逐步提升。另外，我們也可在現(xiàn)有指標(biāo)體系上做一些創(chuàng)新。例如，考慮到聯(lián)合國大會決定在2021年開始全面審查SDG16目標(biāo)，并對此定下的主題是“從COVID-19疫情中不斷恢復(fù)，同時(shí)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境層面的可持續(xù)發(fā)展：在可持續(xù)發(fā)展行動未來十年內(nèi)，為實(shí)現(xiàn)《2030年議程》建立一條包容和有效的道路”。這一主題的確立為我們未來開展評估時(shí)做些創(chuàng)新，嵌入這些最新考慮，也非常必要。

二是基于多樣性情況下?lián)穸?0個被評估對象。這10個被評估對象的選擇需要考慮到不同系統(tǒng)，兼顧國家層面和地方層面進(jìn)行選擇。國家層面來講，財(cái)政部和生態(tài)環(huán)境部因和2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)直接相關(guān)，屬于必選部門，其他7個部門視具體情況在照顧到部門差異化上進(jìn)行選定。地方層面選擇中央政府所在地政府，即北京市政府作為代表即可。這是因?yàn)閁NESCO認(rèn)為中央政府所在地政府和2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)強(qiáng)相關(guān)。

三是其他方面考慮。一方面需要做到評估過程中有根有據(jù)、任何評分情況都做到有佐證并提供詳細(xì)說明，盡可能降低主觀判斷，提升說服力。另一方面開展測試申請必不可少。但在向被評估對象遞交測試申請時(shí)，需要注意到兩份測試申請所指向的政府信息都應(yīng)是該單位所制作的應(yīng)當(dāng)同意公開的信息，盡可能避免信息不存在等其他答復(fù)。還有就是注意第三方評估結(jié)果的轉(zhuǎn)化。每年開展第三方評估，形成評估結(jié)果和報(bào)告后，向國家信息公開主管部門呈交，通過主管部門推進(jìn)相關(guān)整改工作，并作為我國未來啟動針對SDG16.10.2指標(biāo)自愿國家審查報(bào)告撰寫時(shí)的重要參考，最終實(shí)現(xiàn)我國信息公開法律實(shí)施水平的顏色等級水平為綠色這一最高目標(biāo)。同時(shí)充分借助SDG6.10.2指標(biāo)開展評估之契機(jī)，在多方聯(lián)動情況下，推動我國信息公開全面實(shí)施。應(yīng)該意識到，以評促提升才是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的要義所在。