張曉蕓， 朱新華， 張培風(fēng)

(河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 211100)

0 引言

黨的十九大和2018年中央一號文件提出“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分置”的政策要求[1]，為農(nóng)村宅基地制度的改革指明方向。宅基地的“三權(quán)分置”體制是在宅基地所有權(quán)與使用權(quán)“兩權(quán)分離”的基礎(chǔ)上增添“資格權(quán)”，從而實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)性功能和保障性功能的分離?！皟蓹?quán)分離”的制度框架下，宅基地的功能被局限于住房保障功能，對流轉(zhuǎn)和交易的限制使得宅基地?zé)o法發(fā)揮其財產(chǎn)性功能?！叭龣?quán)分置”的制度框架賦予宅基地資產(chǎn)屬性，為宅基地的流轉(zhuǎn)和經(jīng)營打通政策障礙，對于充分盤活閑置宅基地資源，提高農(nóng)民的生活和收入水平有重大意義?，F(xiàn)有的宅基地“三權(quán)分置”相關(guān)研究中，學(xué)者的關(guān)注點聚焦于以下方面：一是探究如何實現(xiàn)農(nóng)民宅基地的資產(chǎn)屬性，保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)[2-3]。二是探究農(nóng)民對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和退出的意愿[4-6]。三是探究宅基地制度改革中的土地增值收益分配問題[7]。對于農(nóng)戶基本住房權(quán)益的關(guān)注度不足，缺乏對宅基地“三權(quán)分置”制度改革與農(nóng)民居住權(quán)益之間關(guān)系的系統(tǒng)梳理。另外，對“三權(quán)分置”在充分發(fā)揮宅基地財產(chǎn)性功能的同時是否會破壞宅基地的住房保障功能，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押等新舉措是否會給農(nóng)民的基本居住權(quán)益帶來負面影響的研究也較少見，而現(xiàn)實中已出現(xiàn)為發(fā)揮宅基地財產(chǎn)作用而破壞農(nóng)民居住權(quán)益的案例[8-9]。因此，基于“制度環(huán)境轉(zhuǎn)變-現(xiàn)實沖突-協(xié)調(diào)路徑”的分析思路，從理論上探究宅基地“三權(quán)分置”制度改革與農(nóng)戶居住權(quán)益可能存在的沖突，分析“三權(quán)分置”體制下農(nóng)村居住權(quán)保障面臨的主要問題，并結(jié)合對試點地區(qū)的調(diào)研，提出完善“三權(quán)分置”制度、保障農(nóng)民居住權(quán)的路徑，為完善“三權(quán)分置”制度、構(gòu)建該制度下的農(nóng)民居住權(quán)保障路徑提供參考。

1 宅基地制度變革下的農(nóng)民居住權(quán)保障方式變化

1.1 我國宅基地制度變革歷程：從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”

新中國成立后，我國宅基地使用權(quán)制度的演變基本經(jīng)歷了3個階段(表1)。一是新中國成立初期經(jīng)過土地改革運動，建立“耕者有其田、居者有其屋”的土地制度，未將使用權(quán)分置出來，農(nóng)民享有宅基地的所有權(quán)及其他一切權(quán)益。二是社會主義改造完成后，社會主義制度確立，逐步建立所有權(quán)和使用權(quán)兩權(quán)分離的宅基地制度，所有權(quán)歸集體，使用權(quán)歸農(nóng)戶。三是黨的十九大之后，做出宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分置以及適度放活使用權(quán)的決策，形成新的制度框架[10]。

表1 不同階段的宅基地權(quán)益變化Table 1 Changes in homestead rights and interests during different phases

1.1.1 兩權(quán)分離的宅基地制度 1962年9月中共中央頒布的《農(nóng)村人民公社工作條例(修正草案)》規(guī)定：“生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地，都歸生產(chǎn)隊所有。生產(chǎn)隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等，一律不準出租和買賣?！痹擁椧?guī)定明確集體擁有宅基地的所有權(quán)[11]。1963年3月中共中央發(fā)布的《關(guān)于各地對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》規(guī)定：“社員的宅基地，包括有建筑物和沒有建筑物的空白宅基地，都歸生產(chǎn)隊集體所有，一律不準出租和買賣。但仍歸各戶長期使用，長期不變，生產(chǎn)隊應(yīng)保護社員的使用權(quán)，不能想收就收，想調(diào)劑就調(diào)劑[12]?！睆拇?，我國正式確定宅基地使用權(quán)這一概念，建立所有權(quán)和使用權(quán)兩權(quán)分置的農(nóng)村宅基地管理制度。其后，國家陸續(xù)對兩權(quán)分置的宅基地管理制度進行加強和完善，但“所有權(quán)歸集體、使用權(quán)歸農(nóng)戶”的基本內(nèi)涵沒有改變。在此制度框架下，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)在法律和政策上都被嚴格地限制，流轉(zhuǎn)的主體限制在村集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)部，流轉(zhuǎn)方式限制為集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員間的轉(zhuǎn)讓和政府主導(dǎo)的置換流轉(zhuǎn)[13]。

1.1.2 三權(quán)分置的宅基地制度 隨著城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展，我國城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，出現(xiàn)宅基地資源流轉(zhuǎn)的迫切需要。主要表現(xiàn)在以下方面：第一，農(nóng)民要求不僅發(fā)揮宅基地的居住保障功能，還要發(fā)揮宅基地財產(chǎn)性功能。第二，需要打通宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的關(guān)系，發(fā)揮宅基地資源在促進鄉(xiāng)村振興中的作用。第三，需要進一步明晰宅基地使用權(quán)的物權(quán)屬性，為開展使用權(quán)流轉(zhuǎn)奠定法律基礎(chǔ)。第四，需要建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)渠道，滿足農(nóng)民開展使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實需求。為更好發(fā)揮宅基地資源的價值，促進鄉(xiāng)村振興，2018年1月中共中央 國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，對農(nóng)村宅基地管理制度進行了深刻改革，提出所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分置的制度框架，要求適度放活使用權(quán)[14]，為宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)奠定制度基礎(chǔ)，提供實現(xiàn)宅基地居住保障功能并逐步實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)收益功能的有效途徑。

1.2 農(nóng)民居住權(quán)保障方式的變革：從“限制用途”到“資格權(quán)”

宅基地“三權(quán)分置”是對原有“兩權(quán)分離”權(quán)利架構(gòu)的改革，其要義是集體所有權(quán)保持不變，宅基地使用權(quán)分離為“農(nóng)戶資格權(quán)”和“使用權(quán)”(圖1)。由此，一方面解決使用權(quán)的制度功能超載問題，將住房保障、經(jīng)濟效用的功能分別賦予資格權(quán)和使用權(quán)，產(chǎn)權(quán)的權(quán)能和功能匹配關(guān)系更為合理，邊界更為清晰[15]；另一方面，解決使用權(quán)制度功能間的沖突矛盾問題。資格權(quán)重點承擔(dān)住房保障的功能，使用權(quán)只承擔(dān)經(jīng)濟效用的功能，按各自的價值取向和基本規(guī)則運轉(zhuǎn)，彼此間不再相互制約，有利于兼顧公平和效率[16]。

圖1 宅基地“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”的權(quán)能與功能變化

隨著宅基地制度的變革，農(nóng)民居住權(quán)的保障方式也發(fā)生根本性變化：在“兩權(quán)分離”階段，由于農(nóng)村土地市場的缺失和“一戶一宅、面積法定”的法律規(guī)定，農(nóng)民若想發(fā)揮宅基地的資產(chǎn)價值，必然會破壞宅基地的住房保障功能。因此，在“兩權(quán)分離”體制下，宅基地被剝奪了資產(chǎn)屬性，宅基地的流轉(zhuǎn)和經(jīng)營受到嚴格限制，住房保障功能成為使用權(quán)的唯一功能，居住成為農(nóng)民使用宅基地的唯一用途?！皟蓹?quán)分離”制度通過限制宅基地的經(jīng)濟用途來確保宅基地能夠充分發(fā)揮住房保障功能。而在“三權(quán)分置”階段，宅基地的資格權(quán)成為保障農(nóng)戶居住權(quán)的法律屏障，資格權(quán)的具體權(quán)能包括宅基地分配權(quán)、宅基地管理權(quán)、宅基地收益權(quán)等[17]。資格權(quán)的設(shè)立保障宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中資格權(quán)主體的利益，從法律層面上有效避免農(nóng)民因宅基地財產(chǎn)功能的發(fā)揮而喪失居住權(quán)。

盡管“三權(quán)分置”的制度設(shè)計從法理上為農(nóng)民的居住權(quán)提供保障，但與“兩權(quán)分離”階段相比，宅基地被賦予的財產(chǎn)性功能依然會給農(nóng)民的居住權(quán)益帶來一定的負面影響。第一，資格權(quán)的不明確以及認定程度的不完善給農(nóng)民居住權(quán)益帶來風(fēng)險。當前宅基地“三權(quán)分置”制度改革尚在進行中，各試點地區(qū)正在實踐中積極探索資格權(quán)的實現(xiàn)形式，宅基地資格權(quán)的權(quán)能邊界、內(nèi)涵以及認定方式尚無法律和政策作為依據(jù)[18]。資格權(quán)認定存在任何漏洞都可能使部分農(nóng)民喪失居住權(quán)益的法理保障。第二，某省“合村并居”的案例表明，經(jīng)濟財產(chǎn)功能與住房保障功能之間存在一定矛盾，即使農(nóng)民有資格權(quán)作為居住權(quán)益的保障，農(nóng)民的居住權(quán)益依然可能在宅基地流轉(zhuǎn)的巨大利益驅(qū)動下被剝奪。第三，在“房地一體”的原則下，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、宅基地使用權(quán)抵押等新的制度設(shè)計給農(nóng)民的居住權(quán)帶來一定的不確定性因素。

2 “三權(quán)分置”體制與農(nóng)民居住權(quán)的現(xiàn)實矛盾

2.1 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)民居住權(quán)的矛盾

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是盤活利用宅基地資源以及實現(xiàn)宅基地經(jīng)濟價值的重要方式，但從某省“合村并居”的案例來看，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)可能會與農(nóng)民居住權(quán)保障產(chǎn)生矛盾。2020年初，某省推行“合村并居”過程中，部分試點地政府急于獲取宅基地流轉(zhuǎn)的建設(shè)用地指標和土地增值收益，在農(nóng)民新居尚未建好、經(jīng)濟補償尚未到位、社會治理尚未開展的情況下，要求農(nóng)民流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)并簽訂拆遷協(xié)議，嚴重破壞農(nóng)民的居住權(quán)，進而給社會穩(wěn)定帶來巨大負面影響。根據(jù)經(jīng)濟學(xué)家布坎南的公共選擇理論，在市場經(jīng)濟體制下，政府既是市場的管理者，又是市場的參與者，同樣有著追求社會公共利益最大化的需求[19]。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)民居住權(quán)之間沖突產(chǎn)生的根源在于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)帶來的建設(shè)用地和巨額土地增值收益可能會使地方政府忽視對農(nóng)民居住權(quán)的保護。一方面，城市土地的開發(fā)和利用日趨飽和，在中央“占補平衡”和“增減掛鉤”的要求下，通過整理、置換、征收等宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式已經(jīng)成為地方政府獲得新增城市土地或建設(shè)用地指標的主要方式[20]。另一方面，“土地財政”依然是很多地方政府賴以生存的財政支柱，將農(nóng)村宅基地使用權(quán)放在市場上進行流轉(zhuǎn)，地方政府可獲得巨大的土地增值收益。在當前“三權(quán)分置”體制尚未健全的情況下，農(nóng)民的居住權(quán)存在著被“合法”破壞的風(fēng)險，如何化解宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民居住權(quán)之間存在的隱性沖突是應(yīng)進行研究的重要問題。

2.2 宅基地使用權(quán)抵押與農(nóng)民居住權(quán)的矛盾

為拓寬鄉(xiāng)村振興的資金來源渠道以及保障宅基地使用權(quán)權(quán)屬主體可獲得充足的建設(shè)資金，農(nóng)村宅基地像國有土地一樣被賦予抵押權(quán)。農(nóng)村宅基地抵押是“三權(quán)分置”制度的重要組成部分，探索宅基地作為抵押物的價值評估和處置方式是當前深化農(nóng)村宅基地制度改革的重要內(nèi)容。根據(jù)相關(guān)文獻研究以及筆者對宅基地制度改革試點地區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，宅基地使用權(quán)抵押可能會給農(nóng)民的居住權(quán)帶來潛在威脅。宅基地使用權(quán)抵押與農(nóng)民居住權(quán)的矛盾主要表現(xiàn)在抵押強制執(zhí)行對農(nóng)民居住權(quán)的影響[21]。當以宅基地使用權(quán)設(shè)定抵押的抵押人在不能清償?shù)狡趥鶆?wù)或雙方約定實現(xiàn)情形出現(xiàn)時，抵押權(quán)人可通過起訴或直接申請執(zhí)行的方式實現(xiàn)抵押權(quán)，通常會以強制執(zhí)行的方式收回宅基地的使用權(quán)，依據(jù)“房地一體”的基本原則，宅基地上的農(nóng)房也屬于抵押強制執(zhí)行的范疇。依據(jù)現(xiàn)行的“一戶一宅、面積限定”的法律規(guī)定，每戶僅有一處住宅，當宅基地及其農(nóng)房被法院強制執(zhí)行時，農(nóng)民及其家屬的基本居住和正常生活會受到嚴重影響。如何在滿足宅基地使用權(quán)作為金融產(chǎn)品運轉(zhuǎn)需求的同時保障農(nóng)民的基本居住權(quán)益，是當前“三權(quán)分置”制度改革的關(guān)鍵點和難點。

2.3 資格權(quán)不完善對農(nóng)民居住權(quán)的影響

資格權(quán)是“三權(quán)分置”體制下保障農(nóng)民居住權(quán)益的直接法律屏障，由于涉及到農(nóng)民的基本居住權(quán)益，當前學(xué)界和政界對資格權(quán)的定義、權(quán)屬內(nèi)涵、實現(xiàn)形式等展開激烈的討論，探索資格權(quán)的認定程序也成為當下各個宅基地制度改革試點地區(qū)的重要任務(wù)。任何在資格權(quán)認定過程和處理方式上存在的不完善都可能給農(nóng)民的居住權(quán)帶來負面影響。根據(jù)筆者對宅基地制度改革試點地區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，資格權(quán)的不完善與農(nóng)民居住權(quán)之間的矛盾主要表現(xiàn)為宅基地資格權(quán)主體范圍的認定不清晰給農(nóng)民居住權(quán)帶來的影響，具體包括以下兩個方面：第一，外嫁女、分戶農(nóng)民等特殊群體是否能夠獲取資格權(quán)存在一定的爭議，這一問題處理不當可能會使這類處于集體經(jīng)濟組織邊緣的群體的居住權(quán)益受到影響。第二，“新鄉(xiāng)賢”群體獲得宅基地資格權(quán)在一定程度上破壞了資格權(quán)的居住保障效力。“新鄉(xiāng)賢”是指符合新時代農(nóng)村社會特征、愿意為農(nóng)村建設(shè)出力、有善念和才能的人才[22]?！靶锣l(xiāng)賢”群體在新時代農(nóng)村社會治理和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施過程中發(fā)揮了重要作用[23]，但由于其不僅僅局限于本集體成員，部分經(jīng)濟發(fā)達的試點地區(qū)為提升對“新鄉(xiāng)賢”群體的吸引力，采取給予不屬于本集體的“新鄉(xiāng)賢”宅基地資格權(quán)的做法。宅基地的資格權(quán)具有身份性和專屬性，權(quán)利主體應(yīng)為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員[24]。這種將資格權(quán)授予非集體經(jīng)濟組織成員的做法對于吸引人才具有一定的積極影響，但從長遠來看，這種做法開了交易宅基地資格權(quán)的先河，削弱資格權(quán)作為本集體經(jīng)濟組織成員專屬權(quán)的保障作用，進而可能對農(nóng)民的居住權(quán)帶來風(fēng)險。

3 “三權(quán)分置”制度下的農(nóng)民居住權(quán)保障路徑

3.1 充分確立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的主體地位

某省“合村并居”破壞了農(nóng)民居住權(quán)的主要原因在于作為資格權(quán)主體的農(nóng)民被置于弱勢地位，農(nóng)民沒有參與到使用權(quán)流轉(zhuǎn)的決策和利益分配中，缺少表達利益訴求的途徑與平臺。為避免類似案例的再次發(fā)生，應(yīng)建立相關(guān)機制確保農(nóng)民在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的主體地位。第一，建立農(nóng)民議事機制，確保在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民能夠參與到涉及自身利益的決策之中。部分試點地區(qū)已探索出具有推廣價值的經(jīng)驗。常州市武進區(qū)在實踐探索中創(chuàng)建“農(nóng)民自建區(qū)”模式[25]，有效解決宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民的利益訴求表達問題。在該模式中，農(nóng)民自主決定是否搬遷至集中居住區(qū)。決定搬遷的農(nóng)民在宅基地使用權(quán)被流轉(zhuǎn)、農(nóng)房被拆除之前，可自主選擇自建模式、新居的地理位置、補償方式、房屋樣式等，并成立村民理事會作為農(nóng)民與政府間的協(xié)調(diào)機構(gòu)。該模式實現(xiàn)土地資源盤活利用、農(nóng)民生活環(huán)境改善、農(nóng)民利益充分滿足的良好政策效果。第二，將土地增值收益共享機制與農(nóng)民居住權(quán)保障相結(jié)合。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中會形成土地增值收益，政府部門應(yīng)在確保農(nóng)民共享土地增值收益的同時，利用土地增值收益構(gòu)建農(nóng)民的多元居住保障機制，如為農(nóng)民提供購房補貼、為農(nóng)民建設(shè)集中居住區(qū)、為農(nóng)民購買社會保險等。

3.2 完善宅基地抵押制度，建立風(fēng)險緩沖機制

宅基地使用權(quán)抵押涉及農(nóng)民、政府和金融機構(gòu)3個主體，應(yīng)完善好宅基地使用權(quán)抵押制度，處理好抵押金融業(yè)務(wù)中3個行為主體的關(guān)系，降低農(nóng)民居住權(quán)受侵害風(fēng)險。第一，金融機構(gòu)在推出以宅基地為主體的金融產(chǎn)品時應(yīng)充分考慮金融產(chǎn)品對農(nóng)民居住權(quán)的影響，特別是當農(nóng)民作為抵押人時，應(yīng)在貸款年限、貸款金額等方面充分考慮農(nóng)民的償債能力，力求避免因抵押人無力償債而損害農(nóng)民的基本居住權(quán)益。第二，當前農(nóng)村土地的金融市場尚處于探索階段，地方政府應(yīng)發(fā)揮“有為政府”的作用。一方面監(jiān)督抵押人和金融機構(gòu)的行為，以不損害農(nóng)民的居住權(quán)作為其行為底線。另一方面，地方政府應(yīng)建立宅基地使用權(quán)抵押風(fēng)險緩沖機制，為失地農(nóng)民提供保險服務(wù)或基本居住及生活保障，維護社會穩(wěn)定。第三，建立合理的宅基地使用權(quán)價格評估機制。抵押物的價值是金融風(fēng)險產(chǎn)生的重要原因[26]。宅基地使用權(quán)價格評估機制應(yīng)在考慮宅基地建設(shè)成本、折舊、土地用途、收益等經(jīng)濟要素的同時，通過一定的量化手段將抵押人的償債能力以及社會風(fēng)險納入估價體系中，通過建立合理的宅基地使用權(quán)價格評估機制降低農(nóng)民居住權(quán)受侵害風(fēng)險。

3.3 完善宅基地資格權(quán)的認定范圍及認定程序

相比于所有權(quán)和使用權(quán)，資格權(quán)是“三權(quán)分置”體制的主要創(chuàng)新之處，也是完善“三權(quán)分置”的重點和難點。宅基地資格權(quán)的認定范圍及認定程序不完善會使部分農(nóng)民的居住權(quán)受到直接影響，同時會削弱農(nóng)民居住權(quán)法律保障效力，給農(nóng)民居住權(quán)保障帶來間接影響。亟需通過試點探索，完善資格權(quán)的相關(guān)政策規(guī)定和實現(xiàn)路徑。第一，明確宅基地資格權(quán)的認定范圍。資格權(quán)作為農(nóng)民居住權(quán)的重要保障，絕不能當作吸引人才或發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的手段。應(yīng)將宅基地資格權(quán)的主體界定為本集體經(jīng)濟組織成員，并根據(jù)國家政策要求和實踐需要，逐漸探索固化宅基地資格權(quán)的可行途徑。第二，根據(jù)相關(guān)政策規(guī)定，宅基地資格權(quán)的認定以“農(nóng)戶”為單位[27]，應(yīng)在實踐中探索“農(nóng)戶”的界定及劃分標準，根據(jù)農(nóng)戶的劃分標準決定是否給予分戶農(nóng)民、外嫁女等特殊群體宅基地資格權(quán)。第三，積極探索宅基地資格權(quán)的具體內(nèi)涵及多種實現(xiàn)形式，根據(jù)相關(guān)研究成果，宅基地資格權(quán)的具體內(nèi)涵應(yīng)包括獲得分配宅基地資格的權(quán)利、對宅基地使用權(quán)的處置權(quán)利、對宅基地增值收益的收益權(quán)等[28]，通過法律和政策來完善宅基地資格權(quán)的具體內(nèi)涵和實現(xiàn)形式，以此增強資格權(quán)保障農(nóng)民居住權(quán)的法律效力。