北京大學(xué)法學(xué)院 劉穎

在我國(guó)，自然資源所有權(quán)的憲法立足點(diǎn)為《憲法》第9條、第10條，其特征為自然資源屬于國(guó)家所有即全民所有，由國(guó)務(wù)院代表行使所有權(quán)?！睹穹ǖ洹肺餀?quán)編第二分編中第五章規(guī)定：礦藏、水流、海域、土地、野生動(dòng)植物、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，除法律規(guī)定為集體所有外，歸國(guó)家所有。在各種自然資源單行法規(guī)中，國(guó)家實(shí)現(xiàn)自然資源所有權(quán)的方式的規(guī)定為：由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)政府分級(jí)管理，采取許可使用、有償使用的行政管理方式。自然資源所有權(quán)同時(shí)具備公法上的權(quán)利和私法上的權(quán)利的特征，這使得自然資源所有權(quán)的權(quán)利屬性成為學(xué)術(shù)界一直爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。

由于權(quán)利屬性的不同導(dǎo)致權(quán)利的規(guī)則、原則以及運(yùn)用權(quán)力的邏輯、程序、理念等均不同，探討權(quán)利屬性是運(yùn)用合理法律方法以及規(guī)范對(duì)其進(jìn)行調(diào)整的基礎(chǔ)，是規(guī)制內(nèi)容和規(guī)制方法協(xié)調(diào)的理論根基。本文梳理了17篇探討自然資源國(guó)家所有權(quán)屬性的文獻(xiàn)，對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)的理論研究進(jìn)程和理論共識(shí)進(jìn)行綜合述評(píng)，有助于確定自然資源國(guó)家所有權(quán)的權(quán)利屬性，亦對(duì)后續(xù)理論研究起到承上啟下的作用。

一、述評(píng)文獻(xiàn)的來(lái)源

為了在一定程度上確保述評(píng)文獻(xiàn)的權(quán)威性和研究?jī)?nèi)容的前沿性，本次述評(píng)文獻(xiàn)全部來(lái)源于CSSCI期刊，發(fā)表時(shí)間在2000年1月至2020年1月間。在中國(guó)知網(wǎng)上查找所有2000年1月-2020年1月間曾入選中文法律類社會(huì)科學(xué)引文索引的刊物，選擇刊物在期間發(fā)表過(guò)的全部環(huán)境法學(xué)論文。

在關(guān)鍵詞欄下，篩選出含有以下關(guān)鍵詞的文獻(xiàn)：自然資源、自然資源所有權(quán)、國(guó)家所有權(quán)、國(guó)家所有、準(zhǔn)物權(quán)、物權(quán)法、資源物權(quán)。篩選完成后，刪去與“自然資源國(guó)家所有權(quán)屬性”不相關(guān)的文獻(xiàn)，最后獲得27篇文獻(xiàn)。其中，2013年《法學(xué)研究》專題發(fā)表了《憲法規(guī)定的所有權(quán)需要制度性保障》《國(guó)家所有權(quán)的具體內(nèi)容有待立法形成》等9篇評(píng)議，僅對(duì)鞏固和稅兵的論文作了點(diǎn)評(píng)，述評(píng)中沒(méi)有明確的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，亦沒(méi)有形成系統(tǒng)的理論，因此在本文中不作述評(píng)。剔除這9篇評(píng)議后，本研究對(duì)剩余17篇文獻(xiàn)進(jìn)行統(tǒng)籌分析。

二、文獻(xiàn)數(shù)量按年份的圖譜分布及分析

在中國(guó)知網(wǎng)網(wǎng)頁(yè)上，將17篇述評(píng)文獻(xiàn)勾選中，點(diǎn)擊按鈕“計(jì)量可視化分析”，能夠得到總體趨勢(shì)分析圖（圖1）。在圖1中，藍(lán)色所選文獻(xiàn)即為17篇述評(píng)文獻(xiàn)，綠色參考文獻(xiàn)指全部述評(píng)文獻(xiàn)在文末列出過(guò)的參考文獻(xiàn)，紅色-引證文獻(xiàn)指全部述評(píng)文獻(xiàn)在腳注和尾注中引用過(guò)的文獻(xiàn)。橫坐標(biāo)軸為文獻(xiàn)分布的年份，縱坐標(biāo)軸圖示為發(fā)文量（篇）。

圖1 總體趨勢(shì)分析

（一）述評(píng)文獻(xiàn)的發(fā)文量年份分布與影響因素分析

藍(lán)色線條為17篇選中的述評(píng)文獻(xiàn)（即圖示中的所選文獻(xiàn)）發(fā)文量在各年份的分布趨勢(shì)。其中，2004年出現(xiàn)數(shù)量小幅增長(zhǎng)，2004-2007處于較高的發(fā)文數(shù)量水平，2007年后有所下降，該趨勢(shì)與物權(quán)法的立法工作有關(guān)。2004年人大發(fā)布物權(quán)法委員長(zhǎng)審議稿草案后，環(huán)境法學(xué)界出現(xiàn)了諸多物權(quán)法“綠色化”的研究，主題集中在自然資源國(guó)家所有權(quán)是否應(yīng)當(dāng)被納入物權(quán)法、如何納入物權(quán)法、其權(quán)利屬性是什么等方面。

述評(píng)文獻(xiàn)發(fā)文量在2013出現(xiàn)大幅增長(zhǎng)，且該年份的節(jié)點(diǎn)為圖中制高點(diǎn)，這是因?yàn)椤斗▽W(xué)研究》2013年第4期為“自然資源國(guó)家所有權(quán)研究”的專題，該專題中刊發(fā)了2個(gè)報(bào)告、2個(gè)專論和9個(gè)評(píng)議，使2013年成為發(fā)文量置頂?shù)哪攴荨?/p>

2016年后出現(xiàn)發(fā)文量增多的趨勢(shì)，代表該主題仍然具有研究熱度，受到持續(xù)的關(guān)注和討論。

（二）參考文獻(xiàn)的發(fā)文量年份分布與影響因素分析

綠色線條為全部述評(píng)文獻(xiàn)中所有列出過(guò)的參考文獻(xiàn)，其發(fā)文量在各年份的分布趨勢(shì)。其中，2000年前就有參考文獻(xiàn)的分布，1996到2000年間的數(shù)量較多，2000年后，參考文獻(xiàn)在2003到2013年基本維持較高的數(shù)量水平，這是由于這十年間研究主題受到了物權(quán)法立法和《法學(xué)研究》專題討論的影響。

2013年后，參考文獻(xiàn)的數(shù)量出現(xiàn)大幅且持續(xù)下降，針對(duì)這一現(xiàn)象有兩種推斷：一是對(duì)于自然資源國(guó)家所有權(quán)屬性這一主題，涌現(xiàn)了大量不同觀點(diǎn)的學(xué)說(shuō)，學(xué)說(shuō)種類繁雜，觀點(diǎn)分歧較大，文獻(xiàn)之間很難出現(xiàn)相互觀點(diǎn)印證和交叉引用。二是隨著研究的深入，多數(shù)學(xué)者開(kāi)始轉(zhuǎn)向更為具體、細(xì)化的方向（如自然資源使用權(quán)的研究、國(guó)家所有權(quán)的來(lái)源等），因此關(guān)于權(quán)利屬性的文獻(xiàn)引用大量減少。

（三）引證文獻(xiàn)的發(fā)文量年份分布與影響因素分析

紅色線條為全部述評(píng)文獻(xiàn)中腳注、尾注中的引證文獻(xiàn)，其發(fā)文量在各年份的分布趨勢(shì)。從圖中可見(jiàn)，引證文獻(xiàn)的數(shù)量在2003年到2005年出現(xiàn)大幅上升，2005年至2008年雖然有小幅度下降但是仍維持較高的數(shù)量，這是由于2003年至2007年間有大量關(guān)于物權(quán)法立法的研究，為自然資源國(guó)家所有權(quán)屬性的探討提供了較多的引證文獻(xiàn)資料。

引證文獻(xiàn)在2012年再次出現(xiàn)大幅上升，2015年的發(fā)文量到達(dá)頂點(diǎn)。究其原因可以發(fā)現(xiàn)，2012年彭州農(nóng)民挖出3000萬(wàn)烏木被確認(rèn)為國(guó)有，學(xué)術(shù)界涌現(xiàn)了許多針對(duì)“烏木案”的討論和研究成果；2013年《法學(xué)研究》刊發(fā)“自然資源國(guó)家所有權(quán)研究”專題；2013年十八屆三中全會(huì)、2014年四中全會(huì)均明確提出并闡述了健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度的法制建設(shè)目標(biāo)；2015年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《生態(tài)文明體制改革總體方案》，其中要求建立權(quán)責(zé)明確的自然資源產(chǎn)權(quán)體系作為改革目標(biāo)之一，并提出要“制定權(quán)利清單，明確各類自然資源產(chǎn)權(quán)主體權(quán)利”“推動(dòng)所有權(quán)和使用權(quán)相分離，明確占有、使用、收益、處分等權(quán)利歸屬關(guān)系和權(quán)責(zé)。此外，民法典編纂工作同樣對(duì)權(quán)利屬性的探討產(chǎn)生影響。

三、自然資源國(guó)家所有權(quán)屬性的研究述評(píng)

按照時(shí)間順序?qū)?7篇述評(píng)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，不難看出，以2009年為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，相關(guān)研究可以分為兩個(gè)時(shí)期：2000年至2009年，物權(quán)“綠色化”與自然資源國(guó)家所有權(quán)屬性初探時(shí)期；2009年至今，自然資源國(guó)家所有權(quán)屬性全面探究時(shí)期。

（一）物權(quán)“綠色化”與自然資源國(guó)家所有權(quán)屬性初探時(shí)期

受到《物權(quán)法》立法的影響，該時(shí)期述評(píng)文獻(xiàn)集中討論了當(dāng)代中國(guó)物權(quán)法如何制定和貫徹可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容，確定符合發(fā)展“綠色經(jīng)濟(jì)”要求的資源配置法律制度，要求物權(quán)法在立法中拓展不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)制度。此外，也要重視地役權(quán)的環(huán)境保護(hù)功能。

盡管這一時(shí)期的研究在方法以及論證角度方面有些差異，但總體上達(dá)成了一個(gè)共識(shí)，要求以傳統(tǒng)物權(quán)法為理論基礎(chǔ)，通過(guò)物權(quán)法的完善以及物權(quán)制度重構(gòu)，實(shí)現(xiàn)自然資源的保護(hù)。這一時(shí)期研究的問(wèn)題也十分突出，盡管以上三種制度在權(quán)利類型研究中具有一定的合理性，但在自然資源使用的實(shí)踐中均不能自圓其說(shuō)，也就難以通過(guò)權(quán)利類型推導(dǎo)出自然資源國(guó)家所有權(quán)屬性究竟是公是私。此外，大多數(shù)研究只對(duì)所有權(quán)屬性進(jìn)行了“非公即私”或“公私兼有”的簡(jiǎn)單定性，沒(méi)能合理解釋所有權(quán)為何同時(shí)具備公私兩種屬性，也沒(méi)有闡釋如何解決兩種屬性帶來(lái)的矛盾和沖突。

（二）自然資源國(guó)家所有權(quán)屬性全面探究時(shí)期

在物權(quán)法“綠色化”、自然資源國(guó)家所有權(quán)“物權(quán)化”的研究告一段落后，環(huán)境法學(xué)界的學(xué)者開(kāi)始反思民法與自然資源國(guó)家所有權(quán)的關(guān)系，逐漸脫離傳統(tǒng)物權(quán)法范式的生搬硬套，轉(zhuǎn)而從所有權(quán)自身的環(huán)境屬性與經(jīng)濟(jì)價(jià)值等角度探討權(quán)利本質(zhì)與建構(gòu)。這一時(shí)期的研究按照所有權(quán)的權(quán)利結(jié)構(gòu)可以分為以下四類：

1.單一屬性結(jié)構(gòu)

單一屬性結(jié)構(gòu)的觀點(diǎn)認(rèn)為，自然資源國(guó)家所有權(quán)的權(quán)利屬性僅具有私權(quán)屬性、公權(quán)屬性或?qū)儆谀撤N特殊的物權(quán)屬性。

（1）私權(quán)屬性

既有研究中基本不存在純粹私權(quán)屬性的學(xué)說(shuō)，盡管有部分研究將特殊物權(quán)說(shuō)歸為私權(quán)說(shuō)的一種，但仍不能否認(rèn)特殊物權(quán)說(shuō)中包含有公權(quán)屬性，特殊物權(quán)也難以歸于純粹私權(quán)。

（2）公權(quán)屬性

認(rèn)為自然資源國(guó)家所有權(quán)是公權(quán)屬性的公權(quán)說(shuō)，是目前較為主流的學(xué)說(shuō)之一。公權(quán)說(shuō)的觀點(diǎn)認(rèn)為，以權(quán)利觀審視自然資源國(guó)家所有權(quán)，它具有主體的唯一性和權(quán)利的專有性。唯一主體是國(guó)家，權(quán)利專屬于國(guó)家，私人不得分享國(guó)家壟斷地位，同時(shí)具有不可變更性，一是權(quán)利主體與義務(wù)主體之間的地位不可互換，二是權(quán)利主體與其權(quán)利的客體不可脫離。這一關(guān)系的權(quán)利主體和義務(wù)主體的地位不可顛倒，國(guó)家永遠(yuǎn)是壟斷者，私人永遠(yuǎn)都是壟斷制度要防范的對(duì)象。

公權(quán)說(shuō)與其他學(xué)說(shuō)最主要的區(qū)別在于，其更傾向于認(rèn)為自然資源國(guó)家所有權(quán)是一種“權(quán)力”而非“權(quán)利”。憲法中規(guī)定的自然資源國(guó)家所有權(quán)是一種統(tǒng)治地位，而非平等地位，它不承認(rèn)私人主體與國(guó)家之間的平等性，且一定程度上對(duì)抗私人主體的侵害。因此，公權(quán)說(shuō)認(rèn)為所有權(quán)的實(shí)質(zhì)是國(guó)家權(quán)力，是一種專權(quán)或管理權(quán)。

（3）特殊物權(quán)屬性

特殊物權(quán)說(shuō)認(rèn)為自然資源國(guó)家所有權(quán)是一種特殊的民事權(quán)利，具備一定私法上“所有權(quán)”的權(quán)利內(nèi)容。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為這種所有權(quán)的特殊性僅體現(xiàn)在其功能、用途、行使方式和收益分配機(jī)制與其他所有權(quán)存在差異，如一些國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)有資源進(jìn)行出租和收益，既存在物權(quán)法上的物權(quán)行為，在權(quán)利的行使方式和收益分配上又表現(xiàn)出特殊性。

2.雙屬性結(jié)構(gòu)

雙屬性結(jié)構(gòu)學(xué)說(shuō)主要包括二重性結(jié)構(gòu)說(shuō)、雙重權(quán)能結(jié)構(gòu)說(shuō)以及雙階構(gòu)造說(shuō)。盡管論證的角度不盡相同，但這三種理論的內(nèi)容較為相似。

二重性結(jié)構(gòu)說(shuō)認(rèn)為在不同的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和管理情形下，所有權(quán)的屬性能夠在公權(quán)和私權(quán)之間相互轉(zhuǎn)換且不沖突。雙重權(quán)能結(jié)構(gòu)說(shuō)則認(rèn)為自然資源國(guó)家所有權(quán)需要公法和私法交叉規(guī)范，是因?yàn)槠錂?quán)能結(jié)構(gòu)具有雙重性。

雙階構(gòu)造說(shuō)主張自然資源“憲法所有權(quán)——民法所有權(quán)”的雙階構(gòu)造，認(rèn)為憲法所有權(quán)和民法所有權(quán)不屬于同一效力位階，且憲法所有權(quán)兼有國(guó)家取向和私人取向，需要通過(guò)民事立法形成間接效力的保護(hù)，是一種類似于公民財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)、繼承權(quán)的雙階構(gòu)造模式。

可見(jiàn)，以上雙屬性結(jié)構(gòu)學(xué)說(shuō)均認(rèn)為自然資源國(guó)家所有權(quán)同時(shí)具有公權(quán)和私權(quán)兩種屬性，兩種屬性互不矛盾、交錯(cuò)出現(xiàn)，且兩種屬性相互之間可以通過(guò)一定的條件進(jìn)行轉(zhuǎn)換。

3.三層權(quán)能結(jié)構(gòu)

三層權(quán)能結(jié)構(gòu)學(xué)說(shuō)認(rèn)為憲法上規(guī)定的自然資源國(guó)家所有權(quán)不是專屬于公法的所有權(quán)概念，它包含以下三層權(quán)能結(jié)構(gòu):

第一層結(jié)構(gòu)是私法權(quán)能。我國(guó)憲法所規(guī)定的公民的基本權(quán)利并不僅僅用于對(duì)抗國(guó)家的侵害，同時(shí)也對(duì)抗私人的侵害，是公權(quán)和私權(quán)的混合。在這一層面上，憲法所規(guī)定的自然資源國(guó)家所有權(quán)與物權(quán)法上的所有權(quán)無(wú)異。

第二層結(jié)構(gòu)是公法權(quán)能。其主要包括國(guó)家對(duì)于自然資源的立法權(quán)、管理權(quán)和收益分配權(quán)。

第三層結(jié)構(gòu)是憲法義務(wù)。由于自然資源國(guó)家所有權(quán)的正當(dāng)性，國(guó)家應(yīng)當(dāng)為全體人民的利益行使其私法權(quán)能和公法權(quán)能。

三層權(quán)能結(jié)構(gòu)說(shuō)與以往的研究相比，這一理論視野更加開(kāi)闊，從公權(quán)視角引入“公共信托”理論或“對(duì)中國(guó)憲法第9條作公共信托理論式的解釋”，解釋了國(guó)家作為受托人代全體公眾管理和行使自然資源的合理性，突破了以往“非公即私”“公私互轉(zhuǎn)”的權(quán)利屬性理論，是目前唯一同時(shí)跨越公私屬性，實(shí)現(xiàn)了“既公又私”的學(xué)說(shuō)。

4.其他（非權(quán)利說(shuō)）

除將自然資源國(guó)家所有權(quán)進(jìn)行權(quán)利結(jié)構(gòu)拆分的學(xué)說(shuō)外，有部分學(xué)說(shuō)跳出了對(duì)權(quán)利屬性的判斷，直接認(rèn)為所有權(quán)并非權(quán)利，而是某種規(guī)制或保障性功能。

非權(quán)利說(shuō)認(rèn)為，憲法上的“國(guó)家所有”不能簡(jiǎn)單認(rèn)為是國(guó)家通過(guò)占有自然資源而直接獲取其中的利益，而是國(guó)家構(gòu)建資源法律制度的憲法基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，國(guó)家主體既要維護(hù)市場(chǎng)的公平性，同時(shí)也戒備與民爭(zhēng)利的攫取型資源財(cái)政之生成，強(qiáng)調(diào)作為一種規(guī)制國(guó)家的負(fù)責(zé)性、公共性。

另有非權(quán)利說(shuō)的觀點(diǎn)認(rèn)為，憲法第9條的規(guī)范特性決定了它屬于不完全法條，結(jié)合其他憲法條款可知，此條款的價(jià)值目標(biāo)在于作為主權(quán)代理人的國(guó)家負(fù)有保障自然資源得到公平分配和有效利用，防范對(duì)自然資源的破壞性采掘，并治理由不當(dāng)利用所造成的生態(tài)失衡和環(huán)境污染。因而，對(duì)該條款應(yīng)當(dāng)作制度性保障解釋。

四、對(duì)權(quán)利屬性研究的反思

目前對(duì)于自然資源國(guó)家所有權(quán)屬性研究存在的最大問(wèn)題是學(xué)術(shù)界至今仍未取得共識(shí)，目前各學(xué)說(shuō)之間的分歧較大，這也導(dǎo)致了使得理論研究難以繼續(xù)深入。

從各學(xué)說(shuō)的外部關(guān)系來(lái)看，各類學(xué)說(shuō)之間亦存在相互排斥的情形，從各類學(xué)說(shuō)的內(nèi)部來(lái)看，各學(xué)說(shuō)均不夠完善，還沒(méi)有出現(xiàn)真正能夠?qū)崿F(xiàn)邏輯自洽、完全貼合實(shí)際情形的理論。盡管2009年后的學(xué)說(shuō)雖然不再生硬地套用傳統(tǒng)物權(quán)法范式，但在新理論研究時(shí)，雙屬性結(jié)構(gòu)和三層權(quán)能結(jié)構(gòu)等理論又輕易突破了大陸法系數(shù)百年來(lái)形成的關(guān)于所有權(quán)的理論，令人難以信服。特殊物權(quán)說(shuō)、非權(quán)利說(shuō)等學(xué)說(shuō)過(guò)分倚重國(guó)外理論，在分析我國(guó)實(shí)踐問(wèn)題和特色制度的時(shí)候十分牽強(qiáng)。

此外，針對(duì)權(quán)利屬性的理論研究很容易出現(xiàn)“純理論”的問(wèn)題，即為了追求學(xué)理上的完善，從而構(gòu)建了結(jié)構(gòu)繁復(fù)的理論體系，論證極為復(fù)雜，但忽視了問(wèn)題本身的實(shí)踐效果和運(yùn)用價(jià)值。在自然資源國(guó)家所有的基礎(chǔ)上，對(duì)于所有權(quán)屬性的探討，其根本目的在于探究更為合理使用、高效利用自然資源的路徑。既有研究多側(cè)重于對(duì)所有權(quán)結(jié)構(gòu)和權(quán)利屬性進(jìn)行理論構(gòu)建，并探討立法完善，而較少研究從所有到利用的轉(zhuǎn)換，以及何為有利于資源利用的所有權(quán)屬性。自然資源國(guó)家所有權(quán)屬性的討論，均應(yīng)服務(wù)于自然資源利用權(quán)設(shè)立和發(fā)展，亦或說(shuō)，只有能夠最大限度滿足自然資源利用訴求的權(quán)利屬性，才是自然資源國(guó)家所有權(quán)屬性的最終歸處。