李建華

作為典型的豫東平原農區(qū)，周口市高度重視耕地保護工作，實行占用耕地的建設用地項目與補充耕地的土地整治項目相掛鉤，嚴格落實“占一補一、占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田”的占補平衡制度，對遏制耕地銳減、實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡目標、經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

工作開展情況

嚴格建設用地報件審查。按照國家有關規(guī)定，周口市對建設用地報件認真審查，落實“先補后占、占補平衡”。2020年以來，全市共組織審查報件38批次，落實耕地占補平衡面積480.93公頃，糧食產(chǎn)能649.31萬公斤。其中，組織市本級報件9批次，落實耕地占補平衡面積70.2公頃，糧食產(chǎn)能94.76萬公斤;會審縣（市）報件29批次，落實耕地占補平衡面積410.73公頃，糧食產(chǎn)能554.56萬公斤。為提高報件效率，全市對耕地占補平衡掛鉤辦理方式進行調整，將辦理權下放到縣局。如在保障沈丘鋼鐵產(chǎn)業(yè)園區(qū)等重點項目用地時，周口市局靠前服務，積極向市政府匯報，主動和相關部門對接，克服各種困難和問題，積極協(xié)調指標，實現(xiàn)了“指標等項目”的良好局面。

加強補充耕地項目管理。周口市堅持因地制宜、科學規(guī)劃，按照土地整治項目管理規(guī)定要求，做好論證、規(guī)劃設計、實施和驗收等各環(huán)節(jié)工作。2020年，全市共驗收入庫補充耕地項目13個，入庫新增耕地472.32公頃。如在補充耕地項目實施時，周口市局積極向市政府匯報，與市財政局、市公共資源交易中心、相關縣（市）自然資源主管部門協(xié)調溝通，各項工作進展順利。自2012年以來，全市共實施補充耕地項目16個批次77個項目，已驗收66個，新增耕地3068.97公頃。

加大新增耕地審核把關力度。周口市充分運用衛(wèi)星遙感影像等技術手段，對新增耕地地塊進行實時監(jiān)測，要求全市范圍內的縣級自然資源部門按照自然資源部新開發(fā)的占補平衡4.0系統(tǒng)，負責各類新增耕地報備。報備前，依據(jù)相關資料嚴格核定新增耕地，實地核查新增耕地利用現(xiàn)狀，并利用統(tǒng)一的外業(yè)核查軟件拍攝照片、視頻資料，確保新增耕地真實可信、可核實。周口市局對縣級報備的新增耕地進行審核確認，并組織實地抽查，發(fā)現(xiàn)不真實、報備不規(guī)范的，不予審核通過。

規(guī)范指標交易。2016年以來，除省級將周口市入庫備案的指標按照10%統(tǒng)籌的指標外，全市通過省級交易平臺，按照公開、公平、公正、誠實守信原則，在指標出讓后仍能完成耕地保有量目標的前提下，跨市交易出讓的耕地占補平衡指標共356.16公頃，交易金額54899.51萬元。

工作中存在的困難和問題

耕地后備資源匱乏。根據(jù)原國土資源部《關于改進管理方式切實落實耕地占補平衡的通知》文件精神，拓寬了補充耕地項目新增耕地后備資源的使用范圍，可以使用殘次林地等低效利用土地作為后備資源。最新調查成果顯示，全市未利用地耕地后備資源可開發(fā)利用的集中連片面積達到6.67公頃以上的地塊幾乎為零。因周口市屬典型的豫東平原區(qū)，耕地面積數(shù)量大，集中連片程度和利用率高，可開發(fā)后備資源匱乏，預計“十四五”期間按照以上方法測算的后備資源幾近枯竭，補充耕地難度極大，進而占補平衡工作也愈艱難。

農業(yè)結構調整占用耕地量大。近年來，設施農業(yè)項目增長較快，一般設施農業(yè)項目占用耕地面積較大，甚至占用永久基本農田，在衛(wèi)片執(zhí)法中雖不計入違法比例，但計入耕地面積減少，給耕地保護工作帶來了巨大壓力。據(jù)有關數(shù)據(jù)顯示，永久基本農田“非糧化”現(xiàn)狀多為林地、園地、設施農業(yè)用地、扶貧車間、文化廣場等，具體產(chǎn)生原因：一是廊道綠化，主要是高速公路和省道綠化占用永久基本農田;二是農業(yè)結構調整占用耕地量大。因此，對于農業(yè)結構調整占用耕地甚至永久基本農田的情況，仍需嚴格管理，嚴守耕地紅線。

耕地保護考核體系還不夠完善。新《土地管理法》明確規(guī)定由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數(shù)量和質量相當?shù)母亍Ｍ瑫r，自然資源部也出臺了耕地質量評價標準，但在具體實施占補平衡項目中，對耕地質量評價尚未制定具體的實施辦法，耕地占補平衡的考核存在重數(shù)量、輕質量的問題。

補充耕地項目缺乏資金保障。如市本級項目，由于財政資金緊張補充耕地項目資金不易落實，造成項目工程進展困難，個別項目進展緩慢，如周口市市本級第15批補充耕地項目財政評審預算金額5966.9萬元，項目正在實施中，還應撥付前期工作經(jīng)費591.64萬元，施工費1000.94萬元 ，不可預見費173.8萬元。

新增耕地地塊后期管護難。項目竣工驗收后，后期管護不到位，尤其是使用殘次林地開發(fā)的新增耕地，這部分地塊大多位于村莊周邊，離村莊較近，地塊零星分散，巡察不到位，全市各縣（區(qū)）的永久基本農田保護率達到80%以上。如太康縣永久基本農田保護率達86%，由于一些村莊出村就是永久基本農田，村莊建設沒有空間，也沒有合理的村莊規(guī)劃，容易被建設占用。如鄲城縣，在耕地占補平衡項目驗收后，將新補充的耕地移交給當?shù)剜l(xiāng)（鎮(zhèn)）政府，并簽訂《管護合同》，由當?shù)卣M行監(jiān)管。但具體實施中，由于未向當?shù)卣畵芨豆茏o資金，且群眾耕種意愿不高，導致部分新增耕地地塊被建設占用，甚至出現(xiàn)撂荒等情況。因此，在2019年度補充耕地核查中，自然資源部對該縣7個補充耕地儲備項目進行抽查核查。經(jīng)實地核查，7個補充耕地儲備項目總體情況為系統(tǒng)備案新增耕地面積385.52公頃。其中，第一類耕地357.38公頃，占比92.7%。第二類園木12.33公頃，占比3.2%;樹木10.99公頃，占比2.85%。其他為非法建設占用、設施農用地、撂荒等。

有關意見和建議

盡快完善耕地保護考核體系。堅持耕地數(shù)量、質量、生態(tài)相統(tǒng)一，拓寬耕地占補平衡工作思路。對耕地占補平衡的考核不單純是進行數(shù)量平衡的考核，更重要的是要注重質量平衡的考核。耕地是質與量的統(tǒng)一體，對耕地占補平衡的考核實質是對耕地生產(chǎn)能力占補平衡的考核。在明確這一根本目的的基礎上可以采取“以質抵量”來實現(xiàn)耕地占補平衡這一目標。如在占用0.07公頃質量較好的耕地時，若補充的0.07公頃耕地與其質量不相當，應投入資金用于改造一定數(shù)量的中、低等產(chǎn)田來平衡占用和補充耕地兩者質量的差異，或直接以改造較大面積的中、低等產(chǎn)田代替補充耕地，從而達到耕地生產(chǎn)能力的平衡。同時，有效避免了開發(fā)耕地帶來的生態(tài)風險。

加強對新開墾耕地的后續(xù)管理。制定具體措施鼓勵單位和個人加大對新開墾耕地質量的改良力度，劃撥專項資金，對現(xiàn)有的劣質、等級低的耕地，通過回填耕作層表土，增施有機肥料或采用生物培肥技術，改善土壤耕作層表土的養(yǎng)分含量等農業(yè)生產(chǎn)條件，提高耕地質量。

拓寬補充耕地途徑。除耕地開墾費外，其他財政資金、社會資金等投入產(chǎn)生的耕地，增減掛鉤、土地復墾產(chǎn)生的耕地，實施高標準農田建設產(chǎn)生的耕地等均可用于占補平衡。

強化設施農業(yè)建設選址要求。設施農業(yè)建設屬農業(yè)結構調整，按照相關文件要求，在選址中要盡量利用未利用地、低效閑置的土地以及工礦廢棄地，不占或少占耕地，避讓永久基本農田。

科學編制規(guī)劃。耕地是糧食安全的基礎保障。而近年來，國家大力開展生態(tài)保護、國土綠化提速行動，部分糧田為生態(tài)保護、國土綠化“讓道”，這就與糧食安全產(chǎn)生矛盾，建議合理科學編制相關規(guī)劃，適當壓縮平原地區(qū)國土綠化任務。