戴 康

(華東師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院，上海 200241)

一、研究的緣起

隨著中國特色社會主義進入新時代，城市治理圖景發(fā)生了新變化，過去的城市治理范式主要是以經(jīng)濟建設(shè)為中心，亦即城市發(fā)展的關(guān)鍵與核心在于實現(xiàn)城市經(jīng)濟增長。不過，國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)提出后，粗放化、經(jīng)驗性的城市治理模式引起了反思。(1)唐皇鳳.我國城市治理精細(xì)化的困境與迷思[J].探索與爭鳴，2017(9)：92-99.怎樣做到堅持以人民為中心，而非僅僅以財政增收為靶向，是城市治理精細(xì)化的關(guān)鍵議題與核心需求。2012年以來，中央和地方陸續(xù)出臺了多項新的政策設(shè)計，以創(chuàng)新社會治理和優(yōu)化公共服務(wù)為路徑，勠力實現(xiàn)城市治理和人本主義的融會貫通。時至今日，學(xué)界對此類議題的觀照層出不窮，隨著地方實踐的鋪開，那些嶄新的社會治理模式和公共服務(wù)項目仍然亟待從理論與經(jīng)驗上進行研究和論證。有鑒于此，本文選擇公共法律服務(wù)作為研究議題，試圖廓清新興公共服務(wù)項目改進城市社會治理何以可能、有何邏輯。

公共法律服務(wù)體系建設(shè)源起于2013年(見表1)。在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，黨中央初步提出建設(shè)法律顧問制度。(2)中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定(2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過)[J].求是，2013(22)：3-18.2014年，黨的十八屆四中全會召開后，再次指明普遍建立法律顧問制度，并且以此“推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)，加強民生領(lǐng)域法律服務(wù)”。(3)中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定(2014年10月23日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過)[J].求是，2014(21)：3-15.2017年，黨的十九大報告對法治中國建設(shè)做出了更高定位，認(rèn)為“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命”。(4)習(xí)近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[N].人民日報，2017-10-28(1).到2019年，中央印發(fā)了《關(guān)于加快推進公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》，對公共法律服務(wù)體系建設(shè)的藍圖設(shè)計、議題框架與實施細(xì)則作出細(xì)致規(guī)劃。(5)中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于加快推進公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》[J].中國司法，2019(8)：74.從此，打造高效便民的公共法律服務(wù)體系變?yōu)榕e足輕重的治理任務(wù)。

表1 2013年后中國共產(chǎn)黨發(fā)布的關(guān)于公共法律服務(wù)的意見(6)這些文件依次見：中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[J].求是，2013(22)：3-18；中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定[J].求是，2014(21)：3-15；中辦國辦印發(fā)《意見》推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度[N].人民日報，2016-06-17(1)；中辦國辦印發(fā)《關(guān)于加快推進公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》[J].中國司法，2019(8)：74；中共中央印發(fā)法治社會建設(shè)實施綱要(2020—2025年)[N].人民日報，2020-12-08(1).

相比多數(shù)公共服務(wù)工程，公共法律服務(wù)項目的迥異之處是，進一步實現(xiàn)了公共服務(wù)提供者與生產(chǎn)者的分離，在政府領(lǐng)導(dǎo)下，促進律師擔(dān)任法律顧問并且提供基本公共服務(wù)。眾所周知，律師是法律的宣傳者和闡發(fā)者，他們承擔(dān)著驅(qū)動法治建設(shè)、促進司法公正、傳播政治價值的責(zé)任。(7)Green B A.The Lawyer’s Role in a Contemporary Democracy,Foreword[J].Fordham Law Review,2009,77(4)：1229-1243.托克維爾曾經(jīng)高度贊揚美國的法學(xué)家精神，將律師、法官視為美國的貴族，并認(rèn)為他們中和了平民政府的固有缺陷。(8)托克維爾.論美國的民主：上卷[M].董果良，譯.北京：商務(wù)印書館，1995：302-308.在中國社會中，律師同樣發(fā)揮著不可或缺的作用，他們既要驅(qū)動法律發(fā)揮工具理性，又要共同鑄造法律的價值理性。故而，闡明律師的重要作用具有理論意義和現(xiàn)實價值。

本文主要闡述公共法律服務(wù)對城市社會治理的作用，并且以此探討律師的作用和貢獻。本文選擇上海X區(qū)作為研究樣本，其原因是，它是最早進行公共法律服務(wù)試點的地區(qū)之一，長期以來積累了豐富的經(jīng)驗，X區(qū)的公共法律服務(wù)模式對促進其他地方的社會有效治理有著借鑒意義。2019年6月，筆者以課題組成員身份進入到X區(qū)公共法律服務(wù)田野之中。筆者曾在X區(qū)司法局進行了為期2個月的工作實踐，由此開始了參與式觀察。在此之后，筆者又對X區(qū)公共法律服務(wù)項目進行大約半年的案例跟蹤，主要是深入街鎮(zhèn)、社區(qū)、律所，對政府官員、法律顧問、普通居民進行半結(jié)構(gòu)式訪談(semi structured interview)。在研究中，為了符合三角驗證規(guī)則，本文亦參考了學(xué)界相關(guān)研究以及公開政策文本，希冀以此保證資料的可靠性與有效性。

在闡發(fā)公共法律服務(wù)塑造城市社會治理的過程與邏輯時，本文重拾基礎(chǔ)權(quán)力(state infrastructural power)理論?；A(chǔ)權(quán)力由邁克爾·曼(Michael Mann)提出，是指“國家在其領(lǐng)土范圍之內(nèi)趨近民間社會，以及邏輯上貫徹政治決定的能力”。(9)Mann M.The Autonomous Power of the State：Its Origins,Mechanisms and Results[J].European Journal of Sociology,1984,25(2)：185-213.其后基礎(chǔ)權(quán)力被茲布萊特(Daniel Ziblatt)發(fā)展為基礎(chǔ)能力，(10)Ziblatt D.Structuring the State：The Formation of Italy and Germany and the Puzzle of Federalism[M].New Jersey：Princeton University Press,2006：13-14.基礎(chǔ)能力包含著空間(spatial dimension)和社會(social dimension)兩個維度。其中，空間維度關(guān)注國家深入能力(reach of state)，社會維度強調(diào)國家塑造能力(state shapes society)。(11)Soifer H,Matthias V H.Unpacking the Strength of the State：The Utility of State Infrastructural Power[J].Studies in Comparative International Development,2008,43(3)：219-230.與之相應(yīng)的，公共法律服務(wù)同樣承載著空間和社會兩個維度：在空間維度上追索建立縱向服務(wù)體系，在社會維度上需要加強法律資源的整合、規(guī)范或形構(gòu)功能。故而，這一內(nèi)隱性和對稱性的關(guān)聯(lián)使得基礎(chǔ)能力可以作為中間鏈條，用以透視公共法律服務(wù)影響城市社會治理的深層機理。本文進一步地試圖破譯公共法律服務(wù)如何推動基礎(chǔ)能力生產(chǎn)，最終實現(xiàn)城市社會有效治理的目標(biāo)。

二、城市社會治理的法治邏輯：一個文獻檢索

在當(dāng)今世界，城市是政治、經(jīng)濟和文化中心，秩序的建構(gòu)、資本的流動、文明的傳承主要發(fā)軔于城市這一空間場域中。在對城市進行檢視的過程中，實現(xiàn)城市社會有效治理始終是政策制定者和學(xué)術(shù)研究者共同關(guān)注的議題。圍繞這一議題而產(chǎn)生的成果很豐碩，擇其要者，可將文獻梳理如下。

第一，行政管理能力與城市社會治理。從學(xué)術(shù)源流上來看，對行政管理能力的需求要追溯至韋伯，在他看來，現(xiàn)代政府普遍建立科層體系，并且通過層層下貫的安排來貫徹行政管理目標(biāo)。(12)馬克斯·韋伯.經(jīng)濟與社會：下卷[M].林榮遠(yuǎn)，譯.北京：商務(wù)印書館，1997：270-278.福山在一定程度上繼承了韋伯的研究，指出對于后發(fā)國家而言，核心建制目標(biāo)是優(yōu)化官僚制度體系、提升行政治理能力。(13)Fukuyama F.Political Order and Political Decay：From the Industrial Revolution to the Globalization of Democracy[M].New York：Farrar,Straus and Giroux,2014：52-80.回溯中國城市發(fā)展經(jīng)驗可以發(fā)現(xiàn)，為了實現(xiàn)城市社會的有效治理，國家先后采用“政權(quán)建設(shè)邏輯”“革命邏輯”“改革邏輯”。(14)侯利文.國家政權(quán)建設(shè)與居委會行政化的歷史變遷：基于“國家與社會”視角的考察[J].浙江工商大學(xué)學(xué)報，2019(1)：120-133.時至今日，中國在維護城市安全、提供社會保障、實現(xiàn)國家賦能時，仍然廣泛依賴行政管理能力。

第二，社會自治水平與城市社會治理。這一理論譜系源自托克維爾，在《論美國的民主》中，托克維爾指出，新英格蘭的鄉(xiāng)鎮(zhèn)精神激發(fā)了公眾共同參與公共事務(wù)，并在其中培育自治能力，最終實現(xiàn)城市社會的有效治理。(15)托克維爾.論美國的民主：上卷[M].董果良，譯.北京：商務(wù)印書館，1995：73-76.在托克維爾之后，帕特南、薩拉蒙、戴蒙德分別從公眾參與、(16)羅伯特·D·帕特南.使民主運轉(zhuǎn)起來：現(xiàn)代意大利的公民傳統(tǒng)[M].王列，賴海榕，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2015：221-227.志愿組織、(17)萊斯特·M·薩拉蒙.公共服務(wù)中的伙伴：現(xiàn)代福利國家中政府與非營利組織的關(guān)系[M].田凱，譯.北京：商務(wù)印書館，2008：15-33.自主社會(18)Diamond L.Rethinking Civil Society：Toward Democratic Consolidation[J].Journal of Democracy,1994,5(3)：4-17.維度出發(fā)來闡發(fā)社會自治對城市治理的價值。與之相似的是，在中國情境下，居委會(村委會)、業(yè)委會、基金會皆是城市社會治理過程中不可或缺的參與者與推動者，在打造“共建共治共享”的社會治理格局被提出后，它們擴大了參與的廣度，加深了參與的深度。

以上兩個治理范式，在中國城市社會治理中司空見慣。不過，無論是行政管理能力還是社會自治水平，皆非城市社會有效治理的充分條件。行政管理能力熾盛可能導(dǎo)致國家行政難題。(19)Waldo D.The Administrative State Revisited[J].Public Administration Review,1965,25(1)：15-30.同樣，社會自治水平往往要依賴于高水平和持續(xù)性的社會資本，目前在后發(fā)國家中這個條件尚不成熟。(20)謝岳.國家治理的法治邏輯[J].天津社會科學(xué)，2018(1)：84-88.其他國家的經(jīng)驗顯示，勠力驅(qū)動法治建設(shè)便可彌合行政管理與社會自治之間的張力。其原因是，法治資源既可約束政府行為，劃定行政權(quán)力邊界，亦可賦能社會主體參與社會治理，提供一個預(yù)期規(guī)范從而提高社會參與水平。(21)O’Donnell G A.The Quality of Democracy：Why the Rule of Law Matters[J].Journal of Democracy,2004,15(4)：32-46.

事實上，從亞里士多德起，學(xué)者已開始摸索法治對城市社會治理的功用。在研究雅典城邦政治時，亞氏曾經(jīng)提出一個著名論斷，“法律是最優(yōu)良的統(tǒng)治者，法律能盡其本質(zhì)做出最適當(dāng)?shù)呐袥Q”。(22)亞里士多德.政治學(xué)[M].吳壽彭，譯.北京：商務(wù)印書館，1983：171.進入近代社會以后，隨著城市發(fā)展和法治建設(shè)的交融，打造一個法治城市變得舉足輕重，與之相應(yīng)的是，相關(guān)學(xué)術(shù)成果屢見不鮮。論者指出，為了克服城市快速發(fā)展所可能導(dǎo)致的社會失序，發(fā)展中國家需要加強制度化建設(shè)，通過制度化的程序和規(guī)范彌補政治參與的要求，(23)塞繆爾·P·亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].王冠華，劉為，等譯.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1989：171.其中，法治是一個關(guān)鍵的要素。

對于我國而言，黨的十八屆三中全會后，塑造城市社會治理中的法治邏輯日漸引起關(guān)注。十九大報告進一步指出，“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”是黨領(lǐng)導(dǎo)人民加強和創(chuàng)新社會治理的關(guān)鍵規(guī)劃。(24)習(xí)近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[N].人民日報，2017-10-28(1).正如學(xué)者所認(rèn)為的，推進當(dāng)代中國法治城市建設(shè)是連接法治國家和法治社會的紐帶，營建城市社會治理中的法治邏輯可以提高城市治理能力。(25)唐文娟.讓法治為城市建設(shè)定規(guī)矩[J].人民論壇，2017，13：156-157.尤其是在中國城市社區(qū)治理中，法治是不可或缺的工具。由于城市基層長期存在行政管理過剩和社會參與不足的困境，故而構(gòu)筑城市社區(qū)治理的法律邏輯尤為關(guān)鍵。

在實證研究中，當(dāng)代中國城市法治邏輯的研究相對匱乏。本文基于基礎(chǔ)能力對此進行理論解說和經(jīng)驗總結(jié)?；A(chǔ)能力理論認(rèn)為，國家是一個“社會—空間組織”(a socio-spatial organization)。在空間上，為了實現(xiàn)領(lǐng)土歸屬，國家需要擴大深入范圍；在社會上，為了增進中央管轄，國家需要持續(xù)推進塑造能力發(fā)展。(26)劉昶.邁克爾·曼論國家自主性權(quán)力[J].上海行政學(xué)院學(xué)報，2016，17(1)：76-85.總而言之，基礎(chǔ)能力即為國家延展空間觸及范圍，以及整合資源、塑造社會的能力。正如王紹光所指出的，基礎(chǔ)能力是國家治理能力的基本構(gòu)成，撇開基礎(chǔ)能力建設(shè)，遑論國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。(27)王紹光.國家治理與基礎(chǔ)性國家能力[J].華中科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2014，28(3)：8-10.

目前，學(xué)界對基礎(chǔ)能力理論進行了廣泛運用，從而提升了該理論對城市社會治理研究的解釋力與適用性。茲布萊特的研究顯示，擁有較高基礎(chǔ)能力的城市基層政府可以彌補中央基礎(chǔ)能力羸弱的剛性限定，輸送更多公共物品，從而滿足公眾需求。(28)Ziblatt D.Why Some Cities Provide More Public Goods than Others：A Subnational Comparison of the Provision of Public Goods in Germany Cities in 1912[J].Studies in Comparative International Development,2008,43(3)：273-289.劉能指出，在公共衛(wèi)生危機應(yīng)對中，基礎(chǔ)能力是一個關(guān)鍵的社會—制度資產(chǎn)(socio-institutional assets)，其可通過快速組織社會實現(xiàn)城市秩序的安定與和諧。(29)劉能.公共衛(wèi)生危機、決策約束和總體性社會的基礎(chǔ)能力：新冠疫情應(yīng)對的社會學(xué)考察[J].學(xué)海，2020(2)：12-18.曹勝認(rèn)為，運用基礎(chǔ)能力可對社會資源進行協(xié)調(diào)和規(guī)范，在此基礎(chǔ)上達到國家對社會的整合，(30)曹勝.國家性的能力向度：以國家中心范式為基礎(chǔ)的理論考察[J].行政論壇，2019(5)：58-64.最終保障城市社會有效治理的實現(xiàn)。

總而言之，基礎(chǔ)能力對于研究城市社會治理有著框架性的指導(dǎo)價值。本文基于三重邏輯闡發(fā)，在公共法律服務(wù)體系建設(shè)中，基礎(chǔ)能力塑造城市社會治理的線條。首先，基礎(chǔ)能力表現(xiàn)為通過科層整合實現(xiàn)能力升級的過程；(31)Lee C K,Zhang Y.H.The Power of Instability：Unraveling the Microfoundations of Bargained Authoritarianism in China[J].American Journal of Sociology,2013,118(6)：1475-1508.其次，基礎(chǔ)能力還表現(xiàn)為國家對“第三方”目標(biāo)群體的常規(guī)引領(lǐng)過程，以此推進治理精英參與社會日常治理工作，其中以法律顧問為代表的市場精英是舉足輕重的治理主體；(32)Lo C W,Snape E D.Lawyers in the People’s Republic of China：A Study of Commitment and Professionalization[J].The American Journal of Comparative Law,2005,53(2)：433-455.最后，基礎(chǔ)能力需要依托技術(shù)治理作為后盾，從而塑造城市社會秩序，對于現(xiàn)代國家而言，法治資源是治理社會矛盾的關(guān)鍵技術(shù)。(33)Rajah J.Authoritarian Rule of Law：Legislation,Discourse and Legitimacy in Singapore[M].New York：Cambridge University Press,2012：267-297.

簡單而言，上述三點分別對應(yīng)著基礎(chǔ)能力生產(chǎn)的三個機制，即科層整合機制、市場經(jīng)紀(jì)機制、技術(shù)治理機制。本文將會通過案例研究呈現(xiàn)，公共法律服務(wù)項目如何通過推進基礎(chǔ)能力生產(chǎn)，進而在城市社會中拓展國家深入范圍、加強國家塑造能力。在此基礎(chǔ)上，形成本文的分析框架(見圖1)。

圖1 分析框架

三、公共法律服務(wù)的“第三方供給模式”：以上海X區(qū)為例

本文以上海X區(qū)為例，進行案例研究，個案的調(diào)研時間從2019年6月初到2021年1月初。X區(qū)地處上海中心城區(qū)，占地面積約有80 000畝，截至2017年年末，X區(qū)戶籍人口約有90萬人，常住人口約有110萬人，共下轄13個街鎮(zhèn)，303個居委會。20世紀(jì)80年代，由于改革開放的推動以及經(jīng)濟發(fā)展的刺激，X區(qū)率先恢復(fù)律師制度，開展法律服務(wù)，不過當(dāng)時主要以國有所與合作所作為依托單位。1983年，X區(qū)開始在政府部門中常設(shè)法律顧問，(34)徐匯區(qū)志編撰委員會.徐匯區(qū)志[M].上海：上海社會科學(xué)院出版社，1997：332-334.開辟了上海政府法律顧問的先河。到了20世紀(jì)90年代，X區(qū)進一步制定了依法治區(qū)的規(guī)劃，(35)上海司法行政年鑒編纂委員會.上海司法行政年鑒1999—2000[M].上海：上海社會科學(xué)院出版社，2000：115-116.其中，普遍建立法律顧問是依法治區(qū)的關(guān)鍵嘗試。邁入2000年后，X區(qū)開始結(jié)合本區(qū)發(fā)展實際，在基層社會中推行居村法律顧問制度。2014年起，基于居村法律顧問模式，X區(qū)開始正式探索公共法律服務(wù)。由于在公共法律服務(wù)體系建設(shè)上所取得的成就，2020年，X區(qū)入選了“第一批全國法治政府建設(shè)示范地區(qū)”。

X區(qū)公共法律服務(wù)體系建設(shè)在政策設(shè)計上的一個關(guān)鍵特征是采用“第三方供給模式”，即政府并非直接進行法律資源輸送，而是通過外包給律師來進行公共法律服務(wù)體系建設(shè)。換句話說，律師擔(dān)任法律顧問，具體負(fù)責(zé)公共法律服務(wù)。事實上，這與當(dāng)?shù)胤煞?wù)資源密布，居民法律服務(wù)需要漸增有關(guān)。進入21世紀(jì)后，X區(qū)的律所和律師資源日漸豐富(見圖2)。與此同時，當(dāng)?shù)孛癖姷娜粘７煞?wù)需求穩(wěn)步提升，不過傳統(tǒng)的法律服務(wù)模式主要依靠司法助理員和法律工作者進行，(36)劉思達，吳洪淇.法律邊疆地區(qū)的糾紛解決與職業(yè)系統(tǒng)[J].社會學(xué)研究，2010，25(1)：130-156，245.他們多由政府干部擔(dān)任，其本身的法律知識和角色屬性已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)?shù)鼐用衿谕?。為了對此進行整體說明，論文從實踐安排和工作內(nèi)容上簡述X區(qū)的公共法律服務(wù)模式。

圖2 X區(qū)歷年律所數(shù)量以及律師數(shù)量 資料來源：根據(jù)歷年《X區(qū)社會發(fā)展指標(biāo)》整理而成

在實踐安排上，政府讓律師參與公共法律服務(wù)，并在兩者之間形成合作關(guān)系。在X區(qū)，政府和律師的合作關(guān)系被稱為“分級結(jié)對”。進一步說，區(qū)、街鎮(zhèn)、居委會(村委會)三個層級分別結(jié)對不同律所，并與律所簽訂公共法律服務(wù)合作合同。之后，依循合同要求，律所指派專業(yè)律師前往X區(qū)公共法律服務(wù)中心、街鎮(zhèn)公共法律服務(wù)站或居村公共法律服務(wù)室坐班，擔(dān)任專門的結(jié)對律師。為了保證法律服務(wù)質(zhì)量，X區(qū)要求結(jié)對律師服務(wù)街鎮(zhèn)、居村數(shù)量不得高于3個。

在工作內(nèi)容上，X區(qū)根據(jù)司法部發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)公共法律服務(wù)事項清單的通知》(司發(fā)通〔2019〕97號)，進一步制定出當(dāng)?shù)毓卜煞?wù)合作合同的事項清單(以下簡稱《X區(qū)法律服務(wù)事項清單》)，根據(jù)《X區(qū)法律服務(wù)事項清單》規(guī)定，法律顧問參與公共法律服務(wù)主要包括五個維度：一是法治宣傳，在司法行政部門領(lǐng)導(dǎo)下，X區(qū)法律顧問通過開展法治活動，促進法治理念“進機關(guān)、進鄉(xiāng)村、進社區(qū)、進學(xué)校、進企業(yè)、進單位”(以下簡稱“法律六進活動”)，最終依托“法律六進活動”宣傳法治；二是法律咨詢，主要是指法律顧問依照合同規(guī)定，定期前往公共法律服務(wù)機構(gòu)接受居民咨詢并答疑解惑；三是法律援助，針對收入水平較低的弱勢群體，X區(qū)指派了專門的法律顧問進行扶助；四是作為“法治參謀”，在政府官員或者基層干部需要時，法律顧問需要及時到場并幫助處置重大事項；五是作為“消防隊員”，法律顧問需要參與人民調(diào)解、信訪調(diào)解，維護社會公共安全。

四、基礎(chǔ)能力的生產(chǎn)機制

賡續(xù)上文，可以發(fā)現(xiàn)，作為一項獨特的公共服務(wù)產(chǎn)品，公共法律服務(wù)的推進依托于三個步驟：一是使獨立自主的法律人士參與公共法律服務(wù)實踐；二是讓法律人士以法律顧問的身份發(fā)揮上傳下達的居間作用，幫助政府和居民解決法律問題；三是推動法律顧問運用法律方式維護社會秩序。以上三個環(huán)節(jié)分別觀照三種基礎(chǔ)能力生產(chǎn)機制，即科層整合機制、市場經(jīng)紀(jì)機制以及技術(shù)治理機制。在公共法律服務(wù)運作中，科層整合機制是前提，市場經(jīng)紀(jì)機制是核心，技術(shù)治理機制是保障。三個機制共同形成一個基礎(chǔ)權(quán)力生產(chǎn)的閉環(huán)，下文逐一予以詳述。

(一)科層整合機制

宏觀層面上的科層整合機制是公共法律服務(wù)運作中的第一個環(huán)節(jié)，這一環(huán)節(jié)旨在引導(dǎo)法律顧問積極響應(yīng)公共法律服務(wù)項目?？茖诱现赶虻氖强茖又贫任袌?、社會力量，使之協(xié)助國家治理社會的過程，其是基礎(chǔ)能力生產(chǎn)的前提。(37)Chuang J.China’s Rural Land Politics：Bureaucratic Absorption and the Muting of Rightful Resistance[J].The China Quarterly,2014,219(1)：649-669.在一定意義上，科層整合是一個新的探索。根據(jù)調(diào)研可以發(fā)現(xiàn)，在公共法律服務(wù)中，X區(qū)司法行政部門使用政治、經(jīng)濟、文化三元路徑增進科層整合能力。

在政治方面，司法行政部門通過行政管理和行業(yè)黨建形成對律師的引領(lǐng)。2019年以前，X區(qū)主要是由司法局基層工作科和律師公證工作科管理律師工作，2019年以后，人民參與和促進法治科與公共法律服務(wù)管理科變?yōu)榱斯芾砺蓭煿ぷ鞯膬纱蟛块T。巧合的是，人民參與和促進法治科與公共法律服務(wù)管理科共同負(fù)責(zé)執(zhí)行公共法律服務(wù)工作。X區(qū)的經(jīng)驗顯示，司法局人民參與和促進法治科與公共法律服務(wù)管理科共同負(fù)責(zé)律師年度考核工作，考核結(jié)果主要包括“合格”“不合格”“基本合格”三個類別，其中是否參與公共法律服務(wù)項目是關(guān)聯(lián)考核結(jié)果的一個關(guān)鍵內(nèi)容。于是，當(dāng)?shù)芈蓭熂娂姲褏⑴c公共法律服務(wù)視作完成司法行政部門年度考核目標(biāo)的方式。與此同時，由于黨建引領(lǐng)是中國法治建設(shè)的一大特征，(38)黃東.講好中國法治故事的黨建之維[J].上海交通大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2021，29(1)：98-105，125.因此，人民參與和促進法治科與公共法律服務(wù)管理科通過開展律師行業(yè)黨建活動，鼓勵和支持律師服務(wù)大局。自2014年起，每個季度，X區(qū)律師行業(yè)黨建的一個重要內(nèi)容是促進律師參與公共法律服務(wù)活動，并在此過程中要求黨員律師分享公共法律服務(wù)的體會和經(jīng)驗。

在經(jīng)濟方面，政府通過購買公共法律服務(wù)吸引法律人士主動參與公共法律服務(wù)體系建設(shè)。隨著公共法律服務(wù)體系建設(shè)日益健全，地方政府普遍建立政府購買公共法律服務(wù)制度。目前，X區(qū)各級政府已經(jīng)把政府購買公共法律服務(wù)納入地方政府財政預(yù)算之中。根據(jù)筆者調(diào)研來看，法律顧問每年獲得的報酬并不高。不過，相比公共法律服務(wù)的實際收益，其實法律顧問更加在意的是預(yù)期凈收益。在公共法律服務(wù)政策過程中，市場經(jīng)濟精英頗為看重參與司法行政部門主導(dǎo)的政策性公共法律服務(wù)活動，可在未來有何收益。正如當(dāng)?shù)匾晃凰痉ㄐ姓刹克赋龅?，“拿下居村、拿下街?zhèn)，當(dāng)了法律顧問，如果在這個地方服務(wù)好，轄區(qū)居民、企業(yè)也會找你”。(筆者訪談記錄：SHZZH20180910)正因如此，越來越多的律師才愿意同司法行政部門建立合作關(guān)系。

在文化方面，政府通過宣傳加強法律顧問對法律服務(wù)的理解。通過加強宣傳可以增強政府的引領(lǐng)功能，最終在文化上實現(xiàn)科層體系對法律人士的價值觀塑造。從2012年起，在司法行政部門領(lǐng)導(dǎo)下，X區(qū)律師協(xié)會開始發(fā)布《X區(qū)律師社會責(zé)任報告》，并且將提供法律服務(wù)作為律師履行社會責(zé)任的主要表現(xiàn)。其后，政府通過形式多樣的評選活動來宣傳一批優(yōu)秀法律顧問事跡，進而形成示范效應(yīng)，在當(dāng)?shù)嘏嘤e極履行社會責(zé)任的氛圍。(39)周天平.律師的社會責(zé)任報告：上海市徐匯區(qū)律師履行社會責(zé)任義務(wù)的調(diào)查報告[EB/OL].(2009-06-09)[2020-04-29].http：//www.lawyers.org.cn/info/121c404d855de4cd45da2429dfa93fb0.筆者調(diào)研顯示，上述舉措成效顯著，正如一名法律顧問所言：“簽約法律顧問，如果做得很好，政府會給我們一些榮譽，司法局、市律協(xié)都會評獎，年輕法律顧問還是挺在乎這個的，主要是因為能提升知名度。另外，律所也挺在意，政府如果頒發(fā)一個‘十佳律師事務(wù)所’，就可以提升律所品牌?！?筆者訪談記錄：SHSHM20190530)

(二)市場經(jīng)紀(jì)機制

中觀層面上的市場經(jīng)紀(jì)機制是公共法律服務(wù)運作中的第二個環(huán)節(jié)，這一環(huán)節(jié)旨在推進法律顧問發(fā)揮上通下達的功用。經(jīng)紀(jì)機制源于杜贊奇的研究，在他看來，經(jīng)紀(jì)機制是指協(xié)助國家征收賦稅，以此進行政治統(tǒng)治或成為基層治理的代理人。在清末鄉(xiāng)村社會中，按照所屬場域分殊，經(jīng)紀(jì)機制主要分為兩種：一是國家經(jīng)紀(jì)機制，經(jīng)紀(jì)人主要通過收取一定傭金幫助國家征稅；二是社會經(jīng)紀(jì)機制，主要指村民志愿聯(lián)結(jié)形成的基層組織，這些組織主要代表村民交稅。(40)杜贊奇.文化、權(quán)力與國家：1900—1942年的華北農(nóng)村[M].王福明，譯.南京：江蘇人民出版社，2010：24-37.隨著經(jīng)濟發(fā)展，社會進步，經(jīng)紀(jì)機制早已超越國家經(jīng)紀(jì)與社會經(jīng)紀(jì)的二元區(qū)別。由于地方治理創(chuàng)新，逐漸涌現(xiàn)出“新經(jīng)紀(jì)機制”。(41)李妮.“新經(jīng)紀(jì)機制”：地方治理新策略及其邏輯分析：基于廣東省G市S區(qū)的社會創(chuàng)新實踐[J].公共管理學(xué)報，2016，13(4)：30-41.其中，市場經(jīng)紀(jì)機制是生發(fā)于市場場域中的居間聯(lián)絡(luò)主體。借助市場經(jīng)紀(jì)機制，可增進國家推動政策執(zhí)行、服務(wù)輸送、安全防控的基礎(chǔ)能力。在公共法律服務(wù)運作中，法律顧問演化成為市場經(jīng)紀(jì)機制，他們主要通過固定和靈活的兩種路徑來參與城市社會治理。其中，固定方式是指法律顧問需要定期前往法律服務(wù)機構(gòu)值班，通常而言，每月值班不低于6個小時；靈活方式是指當(dāng)面對政府官員或當(dāng)?shù)鼐用裢ㄟ^電話、微信等方式咨詢或求助時，法律顧問需要及時解答。

具體而言，根據(jù)公共法律服務(wù)合同，法律顧問的市場經(jīng)紀(jì)作用主要表現(xiàn)在三個方面。

第一，政策執(zhí)行的嵌入?yún)⑴c。公共政策在基層社會中常常不能得到有效貫徹和執(zhí)行，為了預(yù)防此類事件頻發(fā)，X區(qū)把法律顧問納入政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中，使律師協(xié)助政府官員和基層干部落實上級政策。事實上，把法律顧問納入政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)之中，可進一步增進法律人士對政府官員的監(jiān)督，促使政府官員嚴(yán)格依照法律規(guī)定、國家意志行動，從而減少政策執(zhí)行中的畸變現(xiàn)象。簡單來說，法律顧問既是政策執(zhí)行的參與者，也是政府行為的監(jiān)督者。

第二，公共需求的有效回應(yīng)。X區(qū)規(guī)定，公眾在有法律方面的需求時，可向法律顧問提出咨詢并且獲取指導(dǎo)。一般來說，咨詢的問題既包括民眾個人的婚姻與家庭問題，亦包括牽涉范圍較廣的社區(qū)物業(yè)、城市更新、環(huán)境治理等問題。在調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)，法律援助是一項常見的咨詢需求。根據(jù)上海市的規(guī)定，家庭人均收入低于2 140元或者其他符合經(jīng)濟困難條件的民眾，可以申請法律援助。法律顧問按照規(guī)定指導(dǎo)申請人填寫申請表，并向上級部門遞交申請材料，對于不符合法律援助條件的，應(yīng)由法律顧問及時告知緣由。

第三，突發(fā)事件的專業(yè)應(yīng)對。在城市中，突發(fā)事件會對社會有效治理帶來嚴(yán)峻考驗。有鑒于此，在地方政府領(lǐng)導(dǎo)下，專業(yè)力量及時參與，運用法律進行應(yīng)對十分關(guān)鍵。(42)葉必豐.地方政府在突發(fā)傳染病事件中的法律應(yīng)對[J].上海交通大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2020，29(5)：2-11.2020年初，突發(fā)衛(wèi)生事件對城市社會治理造成了挑戰(zhàn)。在應(yīng)對疫情時，來自市場或社會的主體參與發(fā)揮了積極的作用，法律顧問是其中之一。根據(jù)司法局公共法律服務(wù)管理科干部介紹，疫情應(yīng)對期間，X區(qū)法律顧問組成應(yīng)急團隊、開展咨政建言、加強普法宣傳，共同參與制定《依法行動，戰(zhàn)“疫”手冊》，對突發(fā)事件中的違法犯罪和防控要求作出全面梳理。(筆者訪談記錄：SHLHY20200608)

(三)技術(shù)治理機制

微觀層面上的技術(shù)治理機制是法律服務(wù)運作中的第三個環(huán)節(jié)，這一環(huán)節(jié)旨在推進法律顧問積極參與社會秩序治理，鞏固國家塑造社會和諧的基礎(chǔ)能力。在本文所關(guān)注的案例中，技術(shù)治理機制主要通過法律顧問參與人民調(diào)解來展開。從歷史上來看，調(diào)解一直是中國古代實現(xiàn)無訟目標(biāo)的治理路徑。新中國成立后，調(diào)解的組織結(jié)構(gòu)、邏輯展開、目標(biāo)定位發(fā)生了根本性的變化。陸思禮指出，改革開放以前，人民調(diào)解是國家加強社會管理的一個形式。(43)Lubman S.Mao and Mediation：Politics and Dispute Resolution in Communist China[J].California Law Review,1967,55(5)：1284-1359.改革開放以后，調(diào)解制度變?yōu)樯鐣刃蛑卫淼募夹g(shù)平臺。(44)Minzner C.China’s Turn Against Law[J].The American Journal of Comparative Law,2011,59(4)：935-984.在城市社會中，推進多元主體參與人民調(diào)解逐步變?yōu)榛鶎又卫砗凸卜?wù)的積極探索。由于全面推進依法治國戰(zhàn)略的提出，法律顧問開始被引入人民調(diào)解制度中，他們以特邀調(diào)解專家身份從事各類糾葛的技術(shù)治理工作。

相比其他社會主體，法律顧問參與調(diào)解以法律作為定分止?fàn)幍闹卫砑夹g(shù)。有論者指出，及至近代社會，法律取代教規(guī)逐漸成為社會控制的關(guān)鍵形式。(45)羅斯科·龐德.通過法律的社會控制：法律的任務(wù)[M].沈宗靈，董世忠，譯.北京：商務(wù)印書館，1984：10.在參與調(diào)解時，法律顧問往往借助法律治理技術(shù)預(yù)防社會糾葛的蔓延。詳細(xì)來說，法律顧問通過引用法律，指引相關(guān)主體依法表達訴求、理性化解分歧，無論是事前預(yù)防、事中調(diào)停、事后跟蹤，法律顧問皆以法律資源作為治理矛盾的源頭活水。運用法律，可以行之有效地調(diào)解爭執(zhí)，在此基礎(chǔ)上規(guī)范社會主體行動的路徑。不僅如此，根據(jù)筆者調(diào)研，法律顧問參與調(diào)解更易獲得公眾信任。在談及緣由時，一位法律顧問曾說過，政府是以有罪推定原則來看爭議主體，相比之下，我們法律顧問是以無罪推定原則來看具體事件，我們是第三方，所以整體來說他們還是很認(rèn)可我們的。(筆者訪談記錄：SHTWH20190522)

不過，依照筆者調(diào)研來看，在調(diào)解過程中，法律顧問不僅注重運用法治的引導(dǎo)功能，而且積極促進法律技術(shù)的地方化、本土化。(46)蘇力.變法，法治建設(shè)及其本土資源[J].中外法學(xué)，1995(5)：1-9.譬如，針對一些家庭糾葛，片面依托法律工具往往難以達到定分止?fàn)幍哪康?，運用情感資源疏通家庭成員關(guān)系，讓情感發(fā)揮出積極功能，往往更易化解分歧。針對常見的農(nóng)民工討薪問題，X區(qū)的法律顧問，一方面積極在工地上宣傳法律法規(guī)、開展法律援助；另一方面，如果討薪威脅到了社會秩序，法律顧問又會通過擺事實說道理，讓行動主體遵守社會規(guī)范、爭當(dāng)守法公民，避免影響城市形象。針對那些長期積累的復(fù)雜情況，法律顧問首先通過社會網(wǎng)絡(luò)資源了解情況，其后充當(dāng)溝通中介，在維護社會秩序的前提下，出具不同的法律意見書，以供政府部門參考，最終協(xié)助政府敲定方案，實現(xiàn)安定。

五、城市社會有效治理的建構(gòu)路徑

前文述及基礎(chǔ)能力包括空間維度和社會維度。在空間和社會上共同強化基礎(chǔ)能力，將有助于增進城市社會有效治理。通過法律服務(wù)項目可以發(fā)現(xiàn)，在基礎(chǔ)能力作用下，城市社會有效治理的實現(xiàn)蘊含兩層邏輯：一是拓展國家深入范圍，二是強化國家塑造能力。

(一)空間維度：拓展國家深入范圍

論者指出，現(xiàn)代國家在空間維度上追索國家深入廣度。國家深入范圍愈廣，對社會的治理能力愈強。(47)謝岳，葛陽.城市化、基礎(chǔ)權(quán)力與政治穩(wěn)定[J].政治學(xué)研究，2017(3)：75-89，127.據(jù)此，各國政府紛紛通過政權(quán)建設(shè)塑造由上至下的科層體系?！皣宜莆盏纳鐣Y源總量決定了統(tǒng)治成本的上限，其表現(xiàn)之一就是行政官員隊伍的規(guī)模是有限的。”(48)李里峰.工作隊：一種國家權(quán)力的非常規(guī)運作機制：以華北土改運動為中心的歷史考察[J].江蘇社會科學(xué)，2010(3)：207-214.對于幅員遼闊、人口眾多的大國而言，直接基于中央政權(quán)推進國家深入往往鞭長莫及。故而，選擇經(jīng)濟成本低、社會收益高的外包服務(wù)方式，引領(lǐng)市場或社會力量參與到國家所開發(fā)的項目工程，并在其中進行目標(biāo)設(shè)定以及過程監(jiān)督，逐漸成為一項新興的治理項目，法律服務(wù)即是一個佐證。前文已述，法律服務(wù)的最終目標(biāo)是構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務(wù)體系，推動法治資源的輻射與延伸。在法律服務(wù)推進中，主要依托法律顧問拓展國家深入范圍。這是因為法律服務(wù)通過推進法律工作人士前往公共法律服務(wù)機構(gòu)值班，建立一個包含“區(qū)—街鎮(zhèn)—居委會(村委會)”的基本格局。其中，司法行政部門居于主導(dǎo)地位，并且掌握著控制權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。通過權(quán)威整合和資源動員的方式，可拓展國家深入范圍。

在本文中，國家深入范圍的營建主要依托科層整合機制和市場經(jīng)紀(jì)機制。進一步說，公共法律服務(wù)體系建設(shè)主要在空間上建立三層體系。在X區(qū)，建立公共法律服務(wù)中心，32個律所的88名律師在此擔(dān)任法律顧問并進行工作；在街鎮(zhèn)層面上，每個街鎮(zhèn)都配置公共法律服務(wù)站，44個律所的120名律師在此工作；在居委會(村委會)層面上，X區(qū)共有67個律所的257名律師下沉居村并提供公共法律服務(wù)。尤其值得一提的是，在X區(qū)，虛擬平臺、熱線平臺的公共法律服務(wù)正在跟隨實體平臺的公共法律服務(wù)同步進行，當(dāng)?shù)氐淖罱K目標(biāo)是打造出公共法律服務(wù)的“三位一體模式”。通過以上平臺，進一步拓展了國家所深入的范圍。

早在20世紀(jì)末期，中國便已開始推進“送法下鄉(xiāng)”，試圖在鄉(xiāng)土社會塑造國家司法權(quán)威。蘇力認(rèn)為，縱向視之，“送法下鄉(xiāng)”是近代以來國家建設(shè)的政治延續(xù)。(49)蘇力.送法下鄉(xiāng)：中國基層司法制度研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2011：23-32.本文所關(guān)注的法律服務(wù)不再指向國家司法權(quán)威重塑，而是旨在關(guān)注社會轉(zhuǎn)型時期提升國家基礎(chǔ)能力。前文述及，對于基礎(chǔ)能力強的國家而言，更易提供廣泛的公共物品，保持國家對社會的接近。筆者關(guān)注的法律服務(wù)是一項基礎(chǔ)公共物品，依托于市場化方式驅(qū)動當(dāng)?shù)芈伤e極參與，X區(qū)引領(lǐng)獨立自主的法律顧問參與到基礎(chǔ)能力建構(gòu)之中。對于城市社會治理而言，上述舉措舉足輕重。在法律顧問幫助下，可以高效提升城市政府在縱向上進行政策執(zhí)行的能力。長遠(yuǎn)來看，上述努力逐漸拓展了國家深入范圍，推進國家在更廣范圍內(nèi)建構(gòu)覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務(wù)體系。

(二)社會維度：增進國家塑造能力

在社會維度上引導(dǎo)治理精英，是加強基礎(chǔ)能力的又一關(guān)鍵路徑。(50)Soifer H.State Infrastructural Power：Approaches to Conceptualization and Measurement[J].Studies in Comparative International Development[J].2008,43(3)：231-251.這主要表現(xiàn)在三個方面：第一，科層體系的技術(shù)治理水平明顯提升。技術(shù)治理不僅指代科學(xué)技術(shù)的有效賦能，而且關(guān)涉技術(shù)精英的嵌入?yún)⑴c。尤其在基層社會中，一方面社會事實復(fù)雜且多樣；另一方面，居委會干部與社區(qū)工作者治理社會的水平有待提升。通過法律顧問參與工作會議、提供法律意見、增進公共安全，可以幫助基層社會提升技術(shù)治理能力。第二，政府回應(yīng)社會的能力持續(xù)增加。在X區(qū)，法律服務(wù)中的政府回應(yīng)主要是通過法律咨詢和法律援助予以體現(xiàn)。例如，自成立起，公共法律服務(wù)中心的法律咨詢和法律援助數(shù)量逐年提升，在一定程度上有效回應(yīng)了當(dāng)?shù)孛癖娙找嬖鲩L的公共法律服務(wù)需求(見圖3)。第三，社會秩序治理能力顯著提升。法律顧問參與人民調(diào)解，既可為調(diào)解制度注入新活力，又可推進多元力量培育“矛盾不上交、糾紛不上移”的新時代“楓橋經(jīng)驗”。調(diào)研表明，公眾更加相信法律顧問，正如一位居民所認(rèn)為：“一般來說，法律顧問都是從法律角度分析事情原委、提出法律化解方案，法律是不偏不倚的，所以我們愿意聽從法律顧問意見，按照法律解決問題?！?筆者訪談記錄：SHLGH20200103)

圖3 X區(qū)公共法律服務(wù)中心歷年法律咨詢、法律援助與法律顧問數(shù)量 資料來源：根據(jù)調(diào)研資料整理

通過市場經(jīng)紀(jì)機制和技術(shù)治理機制，可以顯著增強國家的塑造能力。調(diào)研顯示，參與公共法律服務(wù)項目則意味著律師需要接受政府部門的目標(biāo)設(shè)定和過程監(jiān)督。作為城市社會中的中產(chǎn)階層，律師往往具有自由主義傾向，有鑒于此，根據(jù)《關(guān)于推進X區(qū)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的實施意見》，X區(qū)司法行政部門要通過簽訂協(xié)議，驅(qū)動律師服務(wù)大局，積極參與全面推進依法治國建設(shè)，助力“法治中國”事業(yè)。同時，為了引導(dǎo)律師參與定分止?fàn)?，?dāng)?shù)厮痉ㄐ姓块T通過信息管理系統(tǒng)要求法律顧問定期上傳臺賬，記錄化解社會糾葛狀況；委托第三方評估，由零點評估公司具體負(fù)責(zé)評估法律顧問在社會矛盾化解中的貢獻。

由此可見，上述行動加強了國家對中產(chǎn)階層的塑造。更加重要的是，在X區(qū)，法律顧問嵌入社會治理已經(jīng)逐漸成為城市治理精細(xì)化和社會治理法治化的有益探索，法律顧問參與調(diào)解、法治宣傳、法律援助、立法已經(jīng)成為當(dāng)?shù)卣I(lǐng)的有效實踐。從理論上來看，在公共法律服務(wù)引領(lǐng)下，“政府干部+法律顧問”的治理模式逐漸形成。一方面，政治場域借此增強了自身引領(lǐng)治理精英的功能，通過國家賦能促進后者積極參與前者主導(dǎo)的治理項目，從而擴展自身改善社會治理和優(yōu)化公共服務(wù)的能力；另一方面，治理精英的嵌入?yún)⑴c亦將提升公共事務(wù)的治理效率，使得法律人士可以參與政策的規(guī)劃、實施，在一定程度上，可以增進法律顧問對政府行為的監(jiān)督，以使后者依法行政、依法辦事。

結(jié)論與討論

黨的十九屆四中全會提出要“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”。(51)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體[EB/OL].(2019-12-06)[2021-04-29].http：//www.xinhuanet.com/politics/2019-12/06/c_1125315036.htm.毋庸置疑，這一愿景的持續(xù)推進需要依托多元主體的協(xié)同參與，其中社會精英與市場精英的加入舉足輕重。對于現(xiàn)代國家來說，精英參與政策執(zhí)行本是提升公共政策科學(xué)性、民主性、客觀性的基本路徑。特別是在城市地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展與社會變遷的共時性要求政府持續(xù)引領(lǐng)精英力量，并使后者嵌入?yún)⑴c城市社會治理。其中，本文主要關(guān)注法律人士這一特殊的治理精英。改革開放以后，在法律職業(yè)主義持續(xù)進階的同時，嵌入發(fā)展成為法律工作人士的普遍選擇。(52)Michelson E.Lawyers,Political Embeddedness,and Institutional Continuity in China’s Transition from Socialism[J].American Journal of Sociology,2007,113(2)：352-414.在公共法律服務(wù)政策執(zhí)行過程中，法律工作人士以法律顧問的身份參與政府治理項目，并向民眾提供法律咨詢與法律援助，更重要的是，他們還負(fù)責(zé)定分止?fàn)?，從而為城市社會有效治理的實現(xiàn)做出重要貢獻。由此可見，在建設(shè)社會治理共同體時代，市場精英可以成為有效補充力量。

本文基于實證研究對律師這一特殊群體的功能與價值進行了初步探索。事實上，律師、醫(yī)生、神職人員同被視為三類博學(xué)職業(yè)(learned professions)。(53)Kritzer H.The Justice Broker：Lawyers and the Ordinary Litigation[M].New York：Oxford University Press,1990：5.律師群體的不同之處是，普遍奉行并且孜孜以求法律職業(yè)主義，正因如此，律師追求法治理念、踐行法治程序、促進法治正義，竭力推進法律職業(yè)的“專業(yè)性、自治性、公共性”。(54)李學(xué)堯.法律職業(yè)主義[J].法學(xué)研究，2005(6)：3-19.本文主要呈現(xiàn)在公共法律服務(wù)中，律師在政府領(lǐng)導(dǎo)下參與城市社會治理，此乃律師的功能之一。除此以外，在追求法律職業(yè)主義過程中，律師還可參政議政、監(jiān)督政府，通過建言獻策等方式改善公共治理績效、推進政府依法行政。由此而論，律師接受政府領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督政府施政兩個功能是相輔相成的，正確對其進行理解和把握，才能真正落實全面依法治國的規(guī)劃，最終在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，社會治理法治化和城市治理精細(xì)化的目標(biāo)。