王 平 鄭成良

(上海交通大學凱原法學院，上海 200030)

引 言

高校辦學自主權是我國高校建設、理論研討和改革推進中的一個熱點問題。自主辦學已具備豐富的知識和理論積淀，并為其制度運行奠定了堅實的基礎。綜括而言，高校自主辦學可從以下觀點切入：一是辦學自主權性質(zhì)的認定，該觀點主張自主辦學的核心是高等教育管理權力的分配問題，將其視為“高校辦學自主權是法律賦予高等學校的一種資格，既不同于國家權力，也不同于私人權利，是基于教育法的規(guī)定，來源于國家教育權，是一種特殊的公權力”。(1)胡娟.厘清權利性質(zhì)是落實高校辦學自主權的關鍵[J].中國高教研究，2009(6)：38-41.或認為高等學校的主體具有雙重屬性，既能表明國家教育行政主體的權力范疇，也能作為法律授權主體而依法平等、自主地享有主體權利，是一種混合權。(2)楊建生.高等學校行政法律關系主體地位分析[J].高教論壇，2004(3)：95-97.二是自主辦學與執(zhí)政黨的關系問題，該觀點將執(zhí)政黨視為分析自主辦學的關鍵因子，認為黨的領導對高校自主辦學具有顯著影響，“中國共產(chǎn)黨不斷探索高校領導體制，黨委領導下的校長負責制更適合我國高校的實際情況和工作需要”。(3)姚欽英.建國六十年來高校領導體制的演變與探索[J].思想政治教育研究，2010(2)：6-8.或認為黨的領導對高校自主辦學權及其運行在客觀上造成了干預和限制，破壞了教育的發(fā)展規(guī)律。毋庸置疑，既有理論已涵蓋了自主辦學的多層面向，為實踐提供了豐富的知識滋養(yǎng)。然而，承認既有理論的貢獻并非否認其論證和適用性上的時空局限，因為任何制度的運行都會依附于特有的國情。實質(zhì)上，我國的政權性質(zhì)決定了高等教育的屬性及其發(fā)展規(guī)律和運行模式——自主辦學的理論研討及其實踐展開應立足于中國高等教育的本土化經(jīng)驗。

高校自主辦學是中國語境下高校建設改革的路徑選擇，該命題在以往的研究中呈現(xiàn)出以下兩個維度：一是將“高校自主辦學”對標西方的“大學自治”，是高等學校和其外部因素(主要來自政府)矛盾關系的反映；(4)蔡國春.高等學校辦學自主權：歷史與比較[J].現(xiàn)代教育科學，2003(1)：3-6.二是指高校自主辦學的中國邏輯，其涵蓋范圍、制度構造和運行機理有異于域外大學自治。兩者在研究趨向上雖有不同的演化路徑，但都是以西方大學自治為先在性標尺。所以，我國高校自主辦學尚未形成一套獨立、科學的理論體系，而是被嵌套在西方大學自治的發(fā)展框架內(nèi)，缺乏立足于中國大地本土化經(jīng)驗的支撐。首先，既有研究以哲理性的制度構建為主，在比較分析的基礎上將自主辦學的效果作為分析重點，但自主辦學制度的構造是什么，如何具體運作，學界尚未進行深入解析和研究；其次，受理論視野的限制，研究方法上該命題仍囿于對制度的比較分析，論證多以追問制度缺陷(主觀認知)為邏輯，但缺陷的根源為何以及存在何種缺陷僅僅停留在比較分析的視角上，是一種凌駕于中國制度之上的理論推演和實踐猜想。鑒于此，建構基于我國現(xiàn)有國情與傳統(tǒng)文化的自主辦學體制和理論評價無疑十分必要。本文以中國高等教育歷史發(fā)展的不同階段為觀察對象，尋找其發(fā)展的基本邏輯與規(guī)律，探索進一步推進高校自主辦學的轉向空間。

一、我國高校辦學自主權的內(nèi)在邏輯

自主辦學的概念自提出以來，其內(nèi)在邏輯便呼之欲出但又若隱若現(xiàn)。因為，自主辦學既是一種實踐探索過程，也是一種制度試錯和糾偏過程，這一屬性決定了自主辦學仍處在不斷深化認知與持續(xù)探索的實踐過程中。同時，它屬于中國科教戰(zhàn)略，是為推進可持續(xù)發(fā)展提供強有力人才支撐的核心要素。在此意義上，由評議會或董事會負責處理學校重要事項的域外模式或經(jīng)驗，(5)裘克安.牛津大學[M].長沙：湖南教育出版社，1986：122.不但難以與中國國情有效融合，也會給自主辦學的路徑選擇帶來干擾和阻礙。所以，中國語境下的自主辦學應超越西方經(jīng)典理論和經(jīng)驗，扎根中國大地，圍繞高校與政府關系的合理建構，推進自主辦學理論與實踐體系的建構。同時，應將自主辦學的建設實踐和效能表達放到國家治理現(xiàn)代化的背景下，基于法治邏輯建構政府與高校的關系，分步驟、分階段、分對象，用更加多樣化的方式，形成高校自主辦學逐步去行政化的系統(tǒng)配套政策，以期最終實現(xiàn)高校自主辦學。

第一，理順高校與政府的關系是落實高校辦學自主權的關鍵。

高校自主辦學的核心邏輯是高校辦學與政府管控之間的關系問題。該關系既反映了行政權對高校運行的高度制約或干預，又強調(diào)了因行政干預而致使高校內(nèi)部結構的科層化，壓縮了高等教育的基本精神和發(fā)展空間，進而導致高等教育主體性喪失?；诖?，理論界認為去行政化是高校自主辦學的關鍵所在。與此同時，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》第39條明確指出：“落實和擴大學校辦學自主權。政府及其部門要樹立服務意識，改進管理方式，完善監(jiān)管機制，減少和規(guī)范對學校的行政審批事項，依法保障學校充分行使辦學自主權和承擔相應責任。”自此，去行政化無疑成為高校改革和自主辦學建設的時代命題。但是，“去行政化”是否一定能促成高校辦學自主權的實現(xiàn)，優(yōu)化高校的管理結構？現(xiàn)今社會并不存在一種可以求證和借鑒的成功經(jīng)驗。高?！叭バ姓备母镆廊蝗沃囟肋h，落實和擴大高校辦學自主權仍然面臨諸多亟待解決的難題。(6)程天君，呂夢含.“去行政化”：落實和擴大高校辦學自主權的政策支持[J].全球教育展望，2017(12)：69-84.因此，“去行政化”的推演邏輯一定程度上背離了主體之間的關系性結構，尤其是在高校資源匱乏且分布不均的情況下，會不利于高校管理結構的優(yōu)化與資源整合。鑒于此，推動自主辦學體系化建設，不僅應考量行政權對教育體系的影響因子，還應充分探索高校自身建設中的結構性問題及其與教育行政管理部門之間的關系問題。

首先，強化高等教育的主體性建設。我國高等教育在根源上具有極強的行政依附性，這一特性與國家綜合國力的不斷提升以及國家對社會事務的全面統(tǒng)管直接相關。在教育主體建構層面，因國家的政治權力通過多種方式對大學進行全面控制和強力整合，大學一度不可避免地成為國家的附庸，喪失了作為學術組織的獨立性與自主性。(7)蔣達勇，王金紅.現(xiàn)代國家建構中的大學治理：中國大學治理歷史演進與實踐邏輯的整體性考察[J].高等教育研究，2014(1)：23-31.長期以來，高校養(yǎng)成了對政府的程序依賴、資源依賴、心理依賴等習慣，且已積重難返。(8)程天君，陳棟.自主抑或依傍：困境中的“省部共建”高校[J].高等教育研究，2015(5)：29-36.然而，隨著改革開放的逐步深入，國家行政權觸及社會的邊界和領域開始逐漸收縮，除執(zhí)政安全和政治穩(wěn)定等特殊領域外，國家試圖還權于社會，包括高等教育領域，以期激發(fā)社會的創(chuàng)造力。正是在這一社會發(fā)展趨勢下，中國高等教育建設取得了空前發(fā)展，尤其是發(fā)展規(guī)模方面。但是，這一發(fā)展趨勢并未引致高等教育的主體性發(fā)展，反而因其規(guī)?；湍繕诵越ㄔO強化了對政府資源的過度依賴。同時，政府為使投入的資源得到有效利用和控制，通過“211”“985”和“雙一流”等高等教育建設工程，對高校資質(zhì)、位階和評價設置等級分類，并直接影響未來對高?？蒲幸约坝布淖芳邮酵度搿＿@些條件潛在地約束了高校的自主建設和評價機制，使其喪失了有效吸納社會資源的時機，阻礙了高校自我建設能力的提升。可以說，高校對資源組織能力的匱乏是造成教育行政化的主要緣由之一。鑒于此，破解這一難題的關鍵除了要強調(diào)政府職能改革(推進管辦評分離和分清權責)，還應推動高校內(nèi)部結構的調(diào)整，尤其是增強高校與社會銜接的職能部門的引資造血能力，提升高?；饡Y本運作能力并加強運行效能評價體系，強化高校對市場資本、社會信息、資源和人才的整體攝入與治理能力。

其次，厘清高校與政府之間的法律關系。關于高校與政府的關系問題，理論界多有討論，但至今尚未得出一個明晰的共識性結論。誠然，行政化是中國高校發(fā)展和改革中面臨的最大桎梏，嚴重影響了自主辦學的發(fā)展和成效的實現(xiàn)。但問題是，中國語境下高校自主辦學“去行政化”的邏輯依據(jù)何在？既有理論研究并未對上述問題予以深入的追問。本文認為，在中國政府改革尚未完成之際高等教育徹底去行政化既不現(xiàn)實，時機也尚未成熟。說它不現(xiàn)實，是因為我國政府并非“守夜人”政府，其最初是以“全能政府”姿態(tài)對國家的各項事務進行管理和監(jiān)督，以保證社會發(fā)展的穩(wěn)定有序。隨著頂層設計和基層實踐的逐步推進和完善，政府改革已取得了前所未有的成效，權責明確和關系清晰已日益凸顯。盡管如此，政府改革并不意味著我國必須走西方國家“小政府—大社會”的管理模式。恰恰相反，基于對地域、國家結構等因素的考量，政府統(tǒng)管和社會參與是中國在一定時期內(nèi)選擇的模式。這種模式既強調(diào)政府管理的現(xiàn)代化、科技化、人性化和高效化，又更加強調(diào)政府管理對社會發(fā)展和治理的核心功能，強調(diào)社會主義制度的優(yōu)越性，尤其是政府管理在應對突發(fā)事件和社會風險中的功能表達。正因如此，政府對高等教育在宏觀和微觀上的管理和監(jiān)督不會悄然褪色，而是在法律關系明確的前提下對高等教育予以指引。所謂時機不成熟是指，中國社會捐助機制尚未體系化、成熟化，盡管高校內(nèi)部發(fā)揮籌資職能的基金會在有效籌措資金，但在科學引流市場資本的專業(yè)化與職業(yè)化方面，仍然有很長的路要走，高等教育市場化依然面臨諸多困境。因此，依據(jù)當下的社會背景，完全去行政化將會直接導致高等教育辦學資源的枯竭、師資及人才待遇的波動，進而加深高等教育發(fā)展的不平衡，潛在地加劇社會高等教育資源分配不均的沖突。這一現(xiàn)象在中國高校發(fā)展中已有顯露，如東西部地區(qū)高等教育發(fā)展的嚴重失衡和科研人才“東南飛”現(xiàn)象等。鑒于此，自主辦學理論與實踐既不能脫離時空條件，更不能超越國家法律與政策隨意而為。

再次，推進政校關系法治化建設。時下，自主辦學儼然是高等教育改革的動力支持和目標期望。自主辦學是法治層面上的體系改革，它既涉及政府的改革面向，也牽連政府與高校的法律關系問題。因此，自主辦學不是僅依賴“去行政化”就能達到的改革目標。國家教育主管部門根據(jù)教育實踐和理論研究，對自主辦學作了長遠且細致的規(guī)劃，并規(guī)定“必須深入推進管辦評分離，厘清政府、學校、社會之間的權責關系，構建三者之間良性互動機制，促進政府職能轉變”?！暗?020年，基本形成政府依法管理、學校依法自主辦學、社會各界依法參與和監(jiān)督的教育公共治理新格局?！边@就表明，關系結構中政府仍扮演管理者的角色，是教育行業(yè)的管理機關；與之對應，教育機構包括高等教育機構在法律關系上仍表現(xiàn)為被管理的一方。在這一基本關系中，主體資質(zhì)及其關系結構沒有任何變化，但在關系內(nèi)容層面則有著實質(zhì)性進步，這一變化體現(xiàn)在政府管理權限的法治化和辦學自主權的法治化定位上。法律成為政府管理教育的規(guī)則體系，政府對高等教育的管理權限、管理程度和管理程序須遵循法律的明確規(guī)定。當然，高校的辦學自主權也并非不受約束的行為，其權限范圍、行為程序等同樣受法治基本原則和具體規(guī)定的約束，越權行為和權力濫用會引致來自法律的負面評價。

第二，堅持執(zhí)政黨對高等教育的領導是自主辦學的前提。

學術概念上，自主辦學是以處理政府—高校關系為內(nèi)容的。而當代中國始終由強大政黨引領和建構，政黨已深度嵌入社會，形成了獨特的“政黨—國家”體制。雅斯貝爾斯曾說過：“國家讓大學的存在成為可能，國家也捍衛(wèi)著大學?！?9)雅斯貝爾斯.大學之理念[M].邱立波，譯.上海：上海人民出版社，2007：173.2014年，中共中央辦公廳印發(fā)《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》，進一步明確“黨委領導下的校長負責制是中國共產(chǎn)黨對國家舉辦的普通高等學校領導的根本制度，是高等學校堅持社會主義辦學方向的重要保證，必須毫不動搖、長期堅持并不斷完善”。黨的領導精準地賦予了自主辦學須“走中國特色社會主義道路”和“辦中國特色社會主義大學”的政治立場。這一高屋建瓴的政策指引，意味著自主辦學的理論建構和實踐運行須區(qū)別于大學自治，走中國特色社會主義的改革路徑。黨在一定時期形成的思想和決策是一個科學完整的思想體系，是社會創(chuàng)新的哲學體系。因此，作為育人、研究示范區(qū)和輻射源的高等教育必須堅持黨的領導，將黨的核心思想形塑為文化創(chuàng)新、教育創(chuàng)新和科研創(chuàng)新的動力源，唯有牢固確立中國共產(chǎn)黨對高校自主辦學的領導地位，才能使自主辦學贏得縱深革新的動力。

二、中國高校自主辦學的實踐表達

高校自主辦學是高等教育發(fā)展和創(chuàng)新的重要舉措，因此，遵循教育規(guī)律是自主辦學的基本邏輯。但高等教育創(chuàng)新和發(fā)展并不是一個孤立現(xiàn)象，而是一種具有普遍聯(lián)系并相互作用的社會現(xiàn)象。所以，唯有依托特定時空的政治環(huán)境與社會發(fā)展，高校自主辦學才能實現(xiàn)預期的改革成效?？v觀我國高等教育發(fā)展史，自主辦學與國家發(fā)展的社會背景、政治支持等要素之間具有正相關性。單純的以概念或域外經(jīng)驗為邏輯的研究極易產(chǎn)生以偏概全的風險，更難為中國高校自主辦學的實踐提供豐沛的理論滋養(yǎng)。鑒于此，筆者將梳理中國高校自主辦學的歷史發(fā)展，結合不同時期的社會背景和高校辦學狀況，揭示我國高校辦學自主權的運行與演進過程。本文參照程天君(10)程天君.教育改革的轉型與教育政策的調(diào)整：基于新中國教育60年來的基本經(jīng)驗[J].北京大學教育評論，2012(4)：33-49，185.、周光禮(11)周光禮.中國大學辦學自主權(1952—2012)：政策變遷的制度解釋[J].中國地質(zhì)大學學報(社會科學版)，2012(3)：78-86，139-140.和湛中樂(12)湛中樂，高俊杰.我國公立高校與政府法律關系的變遷[J].陜西師范大學學報(哲學社會科學版)，2010(6)：5-13.等學者的研究，按照辦學自主權的自主性及受外部控制的程度，將中華人民共和國成立以來的高校辦學分為三個階段，即行政壟斷教育階段(1949—1978年)、辦學自主權的萌生階段(1978—1992年)和辦學自主權確權與發(fā)展階段(1992—2020年)。

第一，行政壟斷教育階段(1949—1978年)。

新中國成立之初，隨著社會主義改造的完成和模仿蘇聯(lián)的高度集權計劃經(jīng)濟體制的確立，我國在中央與地方的關系方面形成了中央高度集權的局面。(13)宋琳.選擇性集權與國家治理轉型：基于中央與地方關系的考察[J].陜西師范大學學報(哲學社會科學版)，2013(4)：121-126.同時，政府包攬辦學權，沒有分權的意圖與空間，高?；緵]有辦學自主權，對自主權的保障也無從談起。但這一體制的弊端很快就顯現(xiàn)出來，1956 年毛澤東在《論十大關系》中指出：“目前要注意的是，應當在鞏固中央統(tǒng)一領導的前提下，擴大一點地方的權力……我們不能像蘇聯(lián)那樣，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的?！?14)毛澤東.毛澤東文集：第 7 卷[M].北京：人民出版社，1999：31.從1956 年開始，央地關系經(jīng)歷了一場放權風，經(jīng)濟管理權力和大量企事業(yè)單位的管理權力被下放到地方，在提升了地方政府積極性和主動性的同時，也出現(xiàn)了許多盲目性生產(chǎn)和重復建設。政治動員情境下高校辦學自主權制度具有明顯的政治意涵和價值功效，具有鮮明的工具理性，我國高等教育事業(yè)跟進式地展開了一場集中放權。這一時期，高等教育的顯著特征是數(shù)量劇增、門類齊全。數(shù)據(jù)顯示：1957年全國高等院校的數(shù)量為229所，1958年這一數(shù)據(jù)增至791所，至1960年高峰期達到1289所。另據(jù)統(tǒng)計，普通高校招生人數(shù)從1957年的10.6萬人躍至1958年的26.5萬人，至1960年達至32.3萬人，都分別超過了當年高中畢業(yè)生數(shù)量(分別為19.7萬和28.8萬)。(15)潘懋元.中國高等教育百年[M].廣州：廣東高等教育出版社，2003：352.可以說，這一時期是中國高等教育改革的一次曲折探索。這一輪大規(guī)模放權終結的標志是1959年2月《人民日報》發(fā)表的題為《全國一盤棋》的社論，其中強調(diào)“要加強集中領導和統(tǒng)一安排”。這一政治領導思路同時體現(xiàn)在教育管理領域，中共中央、國務院在《關于教育工作的指示》中明確規(guī)定：“在一切高等學校中，應當實行學校黨委領導下的校務委員會負責制。”至此，以黨領政的局面形成，高等教育領域成為執(zhí)政黨統(tǒng)一領導的一例社會文化治理案例。

第二，辦學自主權的萌生階段(1978—1992年)。

從1978年改革開放實行到1992年市場經(jīng)濟體制改革目標確立的這十幾年間，在經(jīng)濟體制改革的推動下，中國的中央與地方關系逐步打破了高度集權的模式，向地方分權型轉變。這一時期中央地方關系調(diào)整的主要方針就是放權讓利，呈現(xiàn)出權力向地方傾斜的特征。高等教育作為政府的橫向分權，跟進央地縱向分權進行同構性實踐。高校的辦學自主權弱化了意識形態(tài)和政治標準的外部加持，轉而強調(diào)對市場經(jīng)濟的助推。但是高校仍然不具有獨立法人地位，政校關系的調(diào)整依然是通過政策手段進行規(guī)制，缺乏法治化配套制度工具的加入，權力無法確立并得到保障。

1978年，十一屆三中全會召開，明確了工作重點由階級斗爭轉移到經(jīng)濟建設上來。1979年12月6日，復旦大學校長蘇步青、同濟大學校長李國豪、華東師范大學校長劉佛年、上海交通大學黨委書記鄧旭初等在《人民日報》發(fā)表文章，明確提出：教育部門不能只用行政手段管理學校，不要對學校統(tǒng)得太死，要給高等學校一點自主權。這是我國教育界第一次呼吁“給高等學校一點自主權”。(16)馬陸亭.高等學校自主辦學的推進策略[J].國家教育行政學院學報，2008(1)：42-48.1985年出臺的《中共中央關于教育體制改革的決定》第一次由中央明確提出高校辦學自主權問題?！稕Q定》指出：“當前高等教育體制改革的關鍵，就是要改革政府對高等學校統(tǒng)得過多的管理體制，擴大高等學校的辦學自主權，加強高等學校同生產(chǎn)、科研和社會其他各方面的聯(lián)系?！?17)中共中央關于教育體制改革的決定[EB/OL].教育部網(wǎng)站，(1985-05-27)[2021-06-25].http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/moe_177/tnull_2482.html.同時，明確賦予高等學校7個方面的自主權，將招生、教學、科研合作、專業(yè)、基建、內(nèi)部干部以及國際交流等方面的權限界定為辦學自主權。這一規(guī)定，表明高校辦學自主權的擴大要與社會經(jīng)濟發(fā)展相適應，將高等教育看作推動經(jīng)濟社會發(fā)展的重要動力。為配合貫徹《決定》，1986年3月，國務院頒發(fā)《高等教育管理職責暫行規(guī)定》，旨在“加強和改進對高等教育的宏觀指導和管理，擴大7項高等學校的管理權限，進一步調(diào)動學校和廣大師生員工、辦學單位和用人部門等各方面的積極性，使高等教育更好地為社會主義現(xiàn)代化建設服務”。(18)中華人民共和國中央人民政府.高等教育管理職責暫行規(guī)定[EB/OL].(1986-03-12)[2021-06-25].http://www.gov.cn/zhengce/2020-12/25/content_5574148.htm.

1992年，以鄧小平同志南方談話為轉折點，我國確立了市場經(jīng)濟體制的整體改革方向，形成了中央和地方關系新的建構點。同時，經(jīng)濟體制改革為高校改革引入了市場要素，且提出要擴大高校辦學自主權。1992年，《關于國家教委直屬高等學校深化改革、擴大辦學自主權的若干意見》指出，“改革的重點方向是理順政府與學校之間的關系，轉變政府職能，擴大學校辦學自主權，逐步確立高等學校的法人地位……主動適應和服務于國家經(jīng)濟建設和社會發(fā)展的需要”。(19)國家教委.關于國家教委直屬高等學校深化改革、擴大辦學自主權的若干意見[EB/OL].(1992-08-21)[2021-06-25].http://www.110.com/fagui/law_117313.html.

在這一輪政校關系改革中，政府采取了有選擇的分權，通過具體政策工具完善高校招生權配置成本分擔機制。自20世紀80年代以來，隨著高校規(guī)模的擴大以及政府承擔高等教育費用的減少，高等教育經(jīng)費短缺的問題逐步凸顯；同時，受教育者支付能力的提升為高校自主確定收費標準制度的演變提供了保障。據(jù)統(tǒng)計，我國城鄉(xiāng)居民儲蓄存款額由1988年底的3801.5億元上升至2000年的64332億元。1992年6月，國家教委對此輪高等教育學費的并軌以《關于進一步改革和完善普通高等學校收費制度的通知》作出規(guī)制：“普通高等學?？筛鶕?jù)本地區(qū)、本校和學科特點研究擬定學雜費、住宿費、委托培養(yǎng)費，函授、夜大學及短訓班培訓費等收費標準?！?20)國家教委、財政部、國家物價局.關于進一步改革和完善普通高等學校收費制度的通知[EB/OL].(1992-06-23)[2021-06-25].https://www.yiqizhiku.com/yqzk/25915.html.自此，全國高校統(tǒng)一招生計劃制度和畢業(yè)生分配制度被打破，我國開始較大范圍地推行高等教育收費制度，學費水平也逐年提高。自主招生權的擴大順應了經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實，是基于高等教育體制對經(jīng)濟體制進行的適配性跟進調(diào)整，是由我國執(zhí)政黨領導的強制性變遷。有學者認為，高校辦學過程中，在哪些方面引入市場競爭機制，在多大程度上發(fā)揮市場競爭機制的作用，都是由政府管控的，是一種被支配的市場競爭機制，或者說市場競爭機制只是政府計劃性治理的一種手段而已。(21)張應強，張浩正.從類市場化治理到準市場化治理：我國高等教育治理變革的方向[J].高等教育研究，2018(6)：3-19.

第三，辦學自主權確權與發(fā)展階段(1992—2020年)。

自主權的確立和發(fā)展意味著大學與政府、社會等的對外關系及大學內(nèi)部的各種關系發(fā)生了深刻變化，而且，這種關系結構及其變化須依托法律予以明確化和穩(wěn)定化?；诖?，我國于1998年頒行《高等教育法》，其中規(guī)定高等教育機構擁有“調(diào)節(jié)系科招生比例”“設置和調(diào)整學科和專業(yè)”“制訂教學計劃、選編教材、組織和實施教學活動”“開展科研活動，技術開發(fā)和社會服務”“開展國際交流與合作”“設置內(nèi)部機構和聘任人員”“管理和使用學校財產(chǎn)”七個方面的自主權，為高校自主權提供了法律依據(jù)。(22)李建強，陳鵬，黃海洋.我國高等教育的現(xiàn)狀分析及對策研究：從人的全面發(fā)展的目標定位審視[J].上海交通大學學報(哲學社會科學版)，2003(2)：57-62.這一法律規(guī)定表明了自主辦學序幕的拉開，也意味著辦學自主權僅僅是權力配置結構的變化，而非采行全盤西化的模式，使高校完全脫離政府的管轄而完全市場化。這是因為，自主辦學是一項復雜的系統(tǒng)工程，它不僅依賴成熟的市場經(jīng)濟制度，還必須依賴國家改革方略及其具體制度。因此，不成熟的市場運行機制和不協(xié)調(diào)的配套制度，極易導致自主辦學的內(nèi)容歪曲與效果不彰的尷尬局面。鑒于此，我國自主辦學不應采取一蹴而就的態(tài)勢進行建設。

第一，政府轉變職能，松綁中央與地方政府的縱向權力，為地方政府與高校分權提供了背景條件。1998年國務院進行機構改革，撤銷了機械工業(yè)部等幾乎所有的工業(yè)經(jīng)濟部門，為當時大規(guī)模部屬院校下放省級政府管理奠定了基礎，推動了高等教育發(fā)展重心下沉。中央部委管轄高校所占比例由1995年的33.96%降到2006年的5.94%。至2004年6月，1469所公辦高校中教育部所屬院校為73所，占公辦高校5%;其他中央部委所屬院校38所，占總數(shù)的2.6%，地方政府所屬院校 1 358 所，占總數(shù)的92.4%。檢視這個過程，雖然央地對高等教育的管理權隨著縱向分權松綁，我國計劃經(jīng)濟體制形成的條塊分割的高等教育管理模式最終被打破，但是在地方政府與高校之間的橫向分權關系上，行政權力依然是高校運行的管理方，其辦學自主權處于相較于政府的弱對抗地位。

圖1 中央部委屬院校與地方政府屬院校數(shù)量變化注：根據(jù)教育部公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)整理

第二，職稱審批權的曲折下放。隨著市場化改革的不斷推進，我國中央與地方關系也進入了一個新的調(diào)整期。政校的橫向分權與央地的縱向分權，在制度邏輯上高度一致，體現(xiàn)了同構性與復雜性——央地關系治理的政策性工具更加多元，而政校關系的調(diào)整手段也日益豐富。本文選取了辦學自主權的一項核心權力——職稱審批權為觀察對象，具象化其放權路線的階段性與步驟性，理清放權并不具有簡單純粹的整體性之特點。

從歷史來看，高校績效的考核目標、考核范圍及考核體系都由上級教育主管部門統(tǒng)一確定，我國高校職稱審批權下放過程也呈現(xiàn)出階段性與分權—收權—再分權的曲折性特點。1993年國家發(fā)布《關于公布具有教授、副教授任職資格評審權的高等學校的通知》，規(guī)定逐漸下放教師高級技術職務的評審權。1998年《高等教育法》第37 條規(guī)定了高?！鞍凑諊矣嘘P規(guī)定，評聘教師和其他專業(yè)技術人員的職務”。2004年，《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》規(guī)定：“高等學校教授、副教授評審權審批”由教育部實施。(23)中華人民共和國中央人民政府.國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定[EB/OL].(2008-03-28)[2021-06-25].http://www.gov.cn/zhengce/content/2008-03/28/content_1833.htm.2012年，進一步下放職稱審批權，《國務院關于第六批取消和調(diào)整行政審批項目的決定》規(guī)定，“高等學校副教授評審權的審批工作由教育部下放到省級人民政府教育行政部門實施”。(24)中華人民共和國中央人民政府.國務院關于第六批取消和調(diào)整行政審批項目的決定[EB/OL].(2012-10-10)[2021-06-25].http://www.gov.cn/zwgk/2012-10/10/content_2240096.htm.至此，高校的教授、副教授評審權在教育部、省級政府教育行政部門和高校之間分配，有效擠壓了高校的職稱審批權空間。近年來，為進一步發(fā)揮學術組織的創(chuàng)造力和活力，釋放學術生產(chǎn)力對經(jīng)濟社會的促進作用，國務院于2017年頒行《關于深化職稱制度改革的意見》和《教育部人才工作領導小組 2017年工作要點》，標志著職稱管理權下放力度的加大，賦權學校自主評審、自主管理，同時以薪酬體制自主權配套職稱聘任制。政府在下放職稱審批權的過程中，權力下放與薪酬配套形成了政策組合拳：分步驟下放職稱審批權，同時提升高校自主薪酬體系配套份額——國家對高等教育的管控依然基于高等教育對經(jīng)濟發(fā)展的提振作用。2018年，上海、浙江等地跟進制定配套實施方案——《關于深化職稱制度改革的實施意見》，在下放的權力傳遞過程中，以落實性政策作為“接球”的銜接點。

三、未來展望

中國高校自主辦學的理論分析和實踐運作具有強烈的中國特色，且深深嵌入深化改革和體制建構的國家建設之中。因此，將我國高校的自主辦學簡單化地等同于西方高校自治或單項的制度改革，均有違國家建設的整體布局和結構化調(diào)整，是一種認知的偏頗而不可取。因此，我國高校未來自主辦學應著重聚焦對以下關系的處理。

第一，自主辦學與國家治理現(xiàn)代化的關系。

國家治理現(xiàn)代化包括治理體系與治理能力的整體構建與提升。國家治理體系以一國歷史基因、民族特性、經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀以及文化傳統(tǒng)等諸多方面為底色，是執(zhí)政黨通過對國內(nèi)社會發(fā)展和國際社會變革的縝密考量而審慎推進的發(fā)展計劃?！皣抑卫眢w系現(xiàn)代化是中國從大國向強國邁進的必然要求，系統(tǒng)治理、綜合治理、依法治理和源頭治理同樣適用于中國科技創(chuàng)新體系建設?！?25)彭青龍，任祝景.科技創(chuàng)新與高等教育：訪談丁奎嶺院士[J].上海交通大學學報(哲學社會科學版)，2020(3)：1-11.國家治理能力涵蓋發(fā)展與穩(wěn)定、國防外交、教育科技等各方面。它包括國家的制度建設、機構改革等內(nèi)容。自主辦學是在推進辦學自主權、自主辦學能力以及自主辦學責任正向匹配和耦合共生的過程中表現(xiàn)出的行為。(26)林杰，張德祥.權力、能力、責任視域中大學自主辦學的本質(zhì)解讀[J].高等教育研究，2017(11)：46-52.由此而言，自主辦學效果取決于國家對權力的合理配置，取決于國家治理現(xiàn)代化進程的推進，它是國家制度布局和結構調(diào)整的結果，直接影響高校自主辦學能力。因此，自主辦學須滿足國家改革的整體布局和改革方略，是整體系統(tǒng)與子系統(tǒng)的關系，其理論闡釋、制度建構和實踐運作應遵循國家的整體改革和程序要求。自主辦學應遵循國家整體改革布局，排除冒進風險而針對性地進行權力調(diào)整和結構調(diào)整；同時，在體系不健全和制度不完善的條件下，不宜一刀切地全面實施自主辦學。

第二，政府職能轉變與辦學自主權之間的關系。

近年來，我國在推進法治化建設的過程中，政府機構簡政放權，但與此同時，始終以政府意志為主導而缺乏法治化規(guī)制。行政權對法治空間的壓縮揮之不去，高校作為政府職能延伸的縱向分權，以弱對抗的姿態(tài)呈現(xiàn)出獨立性的匱乏與法律地位的搖擺。高等教育界持續(xù)追尋與長期呼吁去行政化，也正是出于對此種現(xiàn)狀的憂慮。因此，以具體的法律規(guī)范確定高校作為分權主體的法律地位與法律權力，實現(xiàn)政府主導向法治主導的轉變，加強對政校關系的法治化建設，是實現(xiàn)辦學自主權的長久之策與根本策略。

新中國成立至今，中央政府通過我國社會建設實踐，在央地關系的治理力度、方式與政策工具等方面進行了多次探索性調(diào)整，力圖改變“一放就亂，一收就死”的局面，嘗試以多政策手段多角度破題。背靠這一具體社會治理背景，高等教育作為社會教育責任的承擔者，發(fā)揮了工具理性的效用，高校的自主辦學呈現(xiàn)出動態(tài)的變遷圖景。但是，分權并不是一個量化的結果，而是一個動態(tài)的過程。

既有理論對高校自主辦學的詬病主要集中在教育管理機構對高校資源的強勢干預上，認為高校授權范圍的限制影響了高校自主辦學及其能力的實現(xiàn)。毋庸置疑，這一理論切中了中國自主辦學建設中遇到的關鍵問題，然而，該分析僅關注了教育行政機關與自主辦學效果之間的簡單因果聯(lián)系，而忽視了政府在高校管理改革中職能轉變的過程性價值。實質(zhì)上，高校自主辦學的權限范圍和辦學能力與政府職能轉變有著密切關聯(lián)，而國家機構改革和政府職能轉變則是涵涉諸多元素的漫長且復雜的過程，其效果直接決定了國家改革的成敗。高校自主辦學作為國家機構改革的衍生品，其自主程度受制于國家機構改革的力度、效度和速度，以及政府職能轉變的程度，這意味著，高校自主辦學權限及其能力的提升是隨國家政府職能轉變的程度而逐漸變化的，政府職能轉變的內(nèi)容和程度越徹底，高校自主辦學的權限就越大、效果就越明顯。但究屬性而言，中國高校自主辦學不會等同于美國式的大學自治，其自治權限不會無限制地擴張或脫離政府的管控，因為中國高校自主辦學是中國共產(chǎn)黨領導下的高校制度化建設，是國家教育權、學術自由和社會教育權之間的動態(tài)“界分”，甚或是在相互“轉化”的基礎上進行的制度化建設。(27)姚榮.邁向法權治理：德國公立高校法律地位的演進邏輯與啟示[J].高等教育研究，2016(4)：93-102.

第三，高校自主辦學與其供給側的關系。

隨著市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展，高等教育步入大眾化階段，高等教育改革由粗放型向質(zhì)量型轉變。高等教育發(fā)展的這一關鍵過程，正處在矛盾凸顯和問題疊加的時期，面臨著結構性失衡和體制性制約兩大問題。其中，體制性制約是指高等教育管理中機制失效、非合理的結構安排和信息不對稱等問題。誠然，“權威管理”模式下，傳統(tǒng)的管理模式在一定時期內(nèi)對促進我國高等教育的穩(wěn)定發(fā)展和社會人才供給發(fā)揮了極大作用，然而，隨著社會轉型和人才供需的關系轉變，傳統(tǒng)的管理體制對高等教育及其發(fā)展造成了嚴重制約。具體而言，第一，審批管理機制影響了高校的自主性。我國高等學校是政府主導并管理下的主體，在屬性上仍屬“事業(yè)單位”體制。因此，從高等院校的創(chuàng)設、學制設置、專業(yè)配制到招生收費等方面，政府都會進行定向管理，致使高校難以完全根據(jù)社會和市場發(fā)展進行資源配置以及適時調(diào)整培養(yǎng)方案。第二，以績效為導向的管理模式削弱了高等教育獨立的法律地位，使其缺乏自主創(chuàng)新和自我調(diào)節(jié)能力。盡管政府績效管理在不斷地轉型和發(fā)展，但政府績效管理的初級階段效應對高等教育的影響仍存在，高等教育改革中的行政性過于凸顯，掩蓋了高校自主辦學的特性。第三，政府對教育需求的直接管理，限縮了高等院校自主辦學的外部空間。政府根據(jù)管理效果直接界定教育需求，這一管理方式卻削弱了高等院校的自主性，難以依照教育消費者的選擇和有效的資源配置進行適當?shù)慕Y構調(diào)整?？傊?，自主辦學是一項系統(tǒng)工程，不但要審慎考慮高校內(nèi)在的結構性調(diào)整，也要充分優(yōu)化這一理念指導下的與供給側的關系，使其在內(nèi)部和外部關系的雙重改革下獲得實質(zhì)性的變革。

結 語

如果說去行政化是高校自主辦學的最終目標，那么在這個追尋的過程中，高校是否真正獲得、落實并擴大它的自主權以實現(xiàn)學術自由的初心理想，對此做出最終檢驗的還是實踐結果。中國的央地縱向分權關系與政校橫向分權關系，源于中國歷史發(fā)展的特殊階段，充滿了實驗主義的色彩，在這個追求科學理想的使命求索過程中，幾代人不懈努力，以既定目標為起點，與不斷的權力博弈為伴。而今，辦學自主權的實現(xiàn)面臨更加復雜靈活的政治社會背景，需要進一步思考辦學自主權的權力性質(zhì)和實現(xiàn)權力過程中的策略性選擇，在辦學自主權落實的過程中，應當根據(jù)具象化的社會背景，分步驟、分類型、分階段、分對象，用更加多樣化的方式，逐步實現(xiàn)辦學自主權的最終目標。時代期待的是能夠解決問題的擺渡人，需要的是行之有效并能在一定階段內(nèi)有切實成效的可行性辦法，我們需要的是包容性通道，而非一蹴而就且決然的去行政化誓言。