夏夢(mèng)虎

摘? 要：2013年，國(guó)家主席習(xí)近平提出“一帶一路”倡議，至今已經(jīng)將近8個(gè)年頭，我國(guó)在“一帶一路”的框架下已經(jīng)與全世界100多個(gè)國(guó)家和組織簽訂了雙邊協(xié)定。為了更好地研究“一帶一路”與區(qū)域性組織的互動(dòng)，文章選擇了東盟作為案例進(jìn)行分析。該研究主要分析“一帶一路”與東盟組織和東盟內(nèi)部次區(qū)域組織的互動(dòng)，并嘗試找到“一帶一路”與東盟作為區(qū)域性組織的連接和紐帶。文章認(rèn)為，“一帶一路”在施行過(guò)程中要注意到東盟作為區(qū)域性組織在其中扮演的重要作用，特別是對(duì)于發(fā)揮“一帶一路”與東盟互聯(lián)互通2025的協(xié)同作用。同時(shí)，“一帶一路”在東盟地區(qū)所面臨的挑戰(zhàn)應(yīng)當(dāng)引起重視。

關(guān)鍵詞：“一帶一路”倡議;東盟;瀾滄江—湄公河合作;區(qū)域性組織

中圖分類(lèi)號(hào)：D822 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2021.05.09

Interaction between ASEAN and “the Belt and Road” Initiative

Xia Menghu

（University of Nottingham Ningbo China，Zhejiang，Ningbo，315100）

Abstract：The Belt and Road Initiative（OBOR）proposed by the Chinese president Xi Jinping in 2013，has been steered and implemented for almost eight years. In these eight years，OBOR has conducted numerous projects and programs with more than 100 states bilaterally. This study analyses the engagement between OBOR and ASEAN，and attempts to look at the role of ASEAN within it. To better implement OBOR in ASEAN region，cooperation between OBOR and ASEAN should be strengthened，this is especially due to the reason that there is synergy between Chinas initiative and ASEAN initiative on connectivity. As the same time，the challenges facing OBOR in ASEAN should not be neglected.

Key words：OBOR;ASEAN;Lancang-Mekong Cooperation;Regional Organisation

一、研究背景

“一帶一路”是“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”的簡(jiǎn)稱(chēng)，是由中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平2013年分別在哈薩克斯坦和印度尼西亞出訪(fǎng)時(shí)提出的國(guó)際合作倡議。該倡議囊括65個(gè)國(guó)家和地區(qū)，超過(guò)全球過(guò)半人口的基礎(chǔ)設(shè)施投資新方案。截至2021年1月30日，中國(guó)已經(jīng)同140個(gè)國(guó)家和31個(gè)國(guó)際組織簽署205份共建“一帶一路”合作文件;截至2021年3月，全球超過(guò)100個(gè)國(guó)家和地區(qū)已經(jīng)與中國(guó)簽訂了合作協(xié)議和方案。[1]“一帶一路”旨在提升亞洲、非洲以及歐洲的互聯(lián)互通，幫助沿線(xiàn)國(guó)家在世界各地尋求合作?；ヂ?lián)互通的形式包括鐵路、機(jī)場(chǎng)、公路、航道、港口的建設(shè)，跨區(qū)域商業(yè)合作等。除“一帶一路”沿線(xiàn)的國(guó)家之外，世界許多距離中國(guó)比較遙遠(yuǎn)的國(guó)家和地區(qū)也加入了這個(gè)倡議。

很多學(xué)者分析認(rèn)為，“一帶一路”會(huì)在不同程度上造福沿線(xiàn)的國(guó)家和地區(qū)，為全球的經(jīng)濟(jì)復(fù)興和發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)[2]，“一帶一路”是實(shí)際的可實(shí)現(xiàn)的規(guī)劃，它更加注重結(jié)果而不是政治因素。

在“一帶一路”覆蓋的廣大地區(qū)中，東盟地區(qū)（Association of Southeast Asian Nations簡(jiǎn)稱(chēng)“ASAN”）有著獨(dú)特的區(qū)域優(yōu)勢(shì)。東盟地區(qū)地處21世紀(jì)海上絲綢之路的起點(diǎn)，它的獨(dú)特地緣位置和與中國(guó)良好的互動(dòng)使得“一帶一路”在該地區(qū)的發(fā)展顯得尤為關(guān)鍵。東盟不僅是中國(guó)的戰(zhàn)略合作伙伴，也是中國(guó)周邊較為和平與穩(wěn)定的地區(qū)。東盟擁有6.25億人口的巨大市場(chǎng)，2020年?yáng)|盟超過(guò)了歐盟、美國(guó)和日本，成為中國(guó)最大的貿(mào)易伙伴。“一帶一路”6條重要的走廊中有兩條走廊經(jīng)過(guò)了東盟地區(qū)：孟加拉國(guó)—中國(guó)—印度—緬甸經(jīng)濟(jì)走廊和中國(guó)—中南半島經(jīng)濟(jì)走廊?！耙粠б宦贰痹跂|盟地區(qū)的發(fā)展對(duì)于“一帶一路”的成敗有巨大的影響。

自20世紀(jì)90年代成為伙伴關(guān)系以來(lái)，中國(guó)與東盟展開(kāi)的雙邊合作涵蓋了教育、文化、旅游、湄公河—瀾滄江合作、科技、環(huán)保、反恐以及新冠疫情控制和疫苗開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域。2018年是中國(guó)與東盟成為戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系的第15年，中國(guó)國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在雅加達(dá)東盟秘書(shū)處的演講中重申了中國(guó)會(huì)加強(qiáng)與東盟合作的承諾，他在會(huì)議上表明，中國(guó)會(huì)在區(qū)域合作中繼續(xù)堅(jiān)持“東盟中心性”并歡迎東盟地區(qū)搭乘中國(guó)發(fā)展的快船，互利共贏、共同發(fā)展。

通過(guò)相關(guān)文獻(xiàn)的檢索和查閱，筆者發(fā)現(xiàn)大多數(shù)對(duì)于“一帶一路”在東南亞地區(qū)的研究集中在對(duì)于東盟成員國(guó)的具體研究，較少提到東盟作為區(qū)域組織和其區(qū)域內(nèi)次區(qū)域組織的作用。在關(guān)于“一帶一路”與東盟作為區(qū)域組織互動(dòng)的研究中，一些學(xué)者如Pitakdumrongkit認(rèn)為“一帶一路”能夠?yàn)闁|盟提供多邊合作的平臺(tái)，這是符合東盟作為區(qū)域組織的利益的;學(xué)者Vineles在2019年也提到“一帶一路”能夠?yàn)檎麄€(gè)東盟地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施一體化提供資金與技術(shù)支持[3];學(xué)者Das認(rèn)為，東盟作為一個(gè)整體能夠在對(duì)中國(guó)的談判和合作上爭(zhēng)取到更高的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則。

東盟地區(qū)的次區(qū)域組織中與“一帶一路”聯(lián)系最為緊密的無(wú)疑是瀾滄江—湄公河合作機(jī)制。瀾滄江—湄公河機(jī)制于2012年由泰國(guó)提出，后來(lái)得到中國(guó)的正面回應(yīng)和支持，該機(jī)制也是中國(guó)在東盟地區(qū)施行“一帶一路”的一個(gè)重要載體。對(duì)于瀾滄江—湄公河合作機(jī)制的作用，部分學(xué)者如Chheng[4]和Busbarat[5]認(rèn)為瀾滄江—湄公河合作機(jī)制的形成不僅僅是因?yàn)橹袊?guó)的推力，其中也有東盟的拉力。他們認(rèn)為，瀾滄江—湄公河機(jī)制可以為東盟地區(qū)多邊主義添磚加瓦，有利于東盟區(qū)域一體化和區(qū)域能力建設(shè)。

筆者主要運(yùn)用了文獻(xiàn)分析、話(huà)語(yǔ)分析以及采訪(fǎng)的定性研究方法（對(duì)東盟基金會(huì)的官員進(jìn)行了采訪(fǎng)），從中國(guó)與東盟的經(jīng)貿(mào)往來(lái)、投資狀況出發(fā)，對(duì)政府官方文件、領(lǐng)導(dǎo)人講話(huà)以及學(xué)術(shù)文章和著作進(jìn)行分析和研究。筆者旨在分析東盟作為區(qū)域組織與“一帶一路”的互動(dòng)及影響，從而為相關(guān)領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)者提出政策性意見(jiàn)。

二、東盟地區(qū)“一帶一路”發(fā)展的現(xiàn)狀

中國(guó)與東盟國(guó)家雙邊的貿(mào)易、投資等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的合作在不斷加深，大部分東盟國(guó)家在“一帶一路”框架之下展開(kāi)了廣泛的合作，部分中國(guó)與東盟共同合作的項(xiàng)目已經(jīng)取得了較大進(jìn)展，有些項(xiàng)目和工程已經(jīng)進(jìn)入尾聲。另外，東盟十國(guó)也是中國(guó)牽頭建立的另一重要機(jī)構(gòu)——亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行的成員國(guó)。

目前，中國(guó)和東盟已經(jīng)成為彼此最大的貿(mào)易伙伴（2009年，中國(guó)成為東盟最大貿(mào)易伙伴;2020年第一季度，東盟成為中國(guó)最大貿(mào)易伙伴）。從雙邊貿(mào)易來(lái)看，中國(guó)是馬來(lái)西亞、越南、緬甸和印度尼西亞最大的貿(mào)易伙伴，也是文萊、新加坡、老撾和柬埔寨的重要出口國(guó)。在投資領(lǐng)域，東盟成員國(guó)是“一帶一路”投資的重點(diǎn)地區(qū)，如表1所示。

東盟國(guó)家是“一帶一路”投資的主要目的地，特別是在新冠疫情暴發(fā)之后的2020年，中國(guó)在東盟國(guó)家的投資額逆勢(shì)增長(zhǎng)，這顯示出中國(guó)與東盟地區(qū)合作仍在進(jìn)一步加強(qiáng)。

三、東盟次區(qū)域組織在“一帶一路”中的作用

（一）大湄公河次區(qū)域

大湄公河次區(qū)域是指發(fā)源于青藏高原的瀾滄江—湄公河，一直延伸到東南亞地區(qū)所涵蓋的包括中國(guó)、越南、泰國(guó)、緬甸、老撾和柬埔寨的廣大地區(qū)。瀾滄江在東南亞境內(nèi)被稱(chēng)作湄公河，全長(zhǎng)4350千米，是世界十大河流之一，漁業(yè)資源豐富，為眾多動(dòng)植物和超過(guò)6000萬(wàn)人口提供了良好的棲息環(huán)境和肥沃的土地。瀾滄江—湄公河水力資源豐富，為沿岸地區(qū)貨物的運(yùn)輸提供了巨大的便利。

大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制是東南亞地區(qū)最重要的合作機(jī)制之一，該區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制是根據(jù)1992年亞洲開(kāi)發(fā)銀行提出的發(fā)展該地區(qū)計(jì)劃而建立的。中國(guó)國(guó)務(wù)委員、外交部部長(zhǎng)王毅在2018年于越南舉行的第六屆大湄公河流域峰會(huì)上重申，中國(guó)要通過(guò)“一帶一路”倡議加強(qiáng)該區(qū)域一體化，次區(qū)域應(yīng)該加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)，挖掘合作的潛能，加強(qiáng)經(jīng)貿(mào)聯(lián)系以建立一個(gè)緊密的次區(qū)域命運(yùn)共同體。[6]

（二）瀾滄江—湄公河合作

瀾滄江—湄公河合作機(jī)制相對(duì)于大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制的形成要稍晚一些。2012年，泰國(guó)首次提出建立瀾滄江—湄公河機(jī)制來(lái)提升區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的合作倡議，這一倡議迅速得到了中國(guó)的正面回應(yīng)和支持。2014年，在“一帶一路”被提出一年之后，中國(guó)國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在第十七屆中國(guó)—東盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上正式提出建立瀾滄江—湄公河合作機(jī)制。經(jīng)歷兩年的研究和商討之后，瀾滄江—湄公河合作機(jī)制于2016年3月正式建立，金磚國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人第三次會(huì)晤在中國(guó)海南舉行，會(huì)議發(fā)表了《三亞宣言》。

瀾滄江—湄公河合作機(jī)制主要包括：政治安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化合作三大領(lǐng)域，這與東盟共同體的三大支柱是契合的。在政治和安全領(lǐng)域，瀾滄江—湄公河成員國(guó)保持著高級(jí)別官員對(duì)話(huà)、政黨對(duì)話(huà)以及非傳統(tǒng)安全方面的合作。在經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域，該機(jī)制重點(diǎn)關(guān)注地區(qū)互聯(lián)互通、生產(chǎn)能力建設(shè)、經(jīng)貿(mào)、金融、水資源保護(hù)和開(kāi)發(fā)、減貧、農(nóng)林業(yè)、環(huán)保、海關(guān)和質(zhì)檢等領(lǐng)域。該機(jī)制也高度重視社會(huì)文化合作、文化保護(hù)、旅游、教育、衛(wèi)生、媒體、人文交流以及地方政府合作。

中國(guó)政府特別建立了瀾滄江—湄公河機(jī)制專(zhuān)項(xiàng)基金，以支持相關(guān)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)。在瀾滄江—湄公河機(jī)制成立兩周年之后，中國(guó)與東南亞五國(guó)舉辦了多次外交部部長(zhǎng)會(huì)議，中國(guó)為45個(gè)互聯(lián)互通、貿(mào)易便利化、農(nóng)業(yè)合作、科研中心建立、減貧等項(xiàng)目提供了資金支持。同時(shí)，為保持合作勢(shì)頭，瀾滄江—湄公河合作機(jī)制還積極尋求亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、絲路基金、亞洲開(kāi)發(fā)銀行等金融機(jī)構(gòu)的支持。

瀾滄江—湄公河機(jī)制是“一帶一路”在東南亞大陸區(qū)域重要的合作機(jī)制。2016年《三亞宣言》第26條中闡釋了發(fā)揮“一帶一路”與瀾滄江—湄公河機(jī)制協(xié)同性的重要性。在瀾滄江—湄公河五年行動(dòng)計(jì)劃（2018—2022）中，各方代表也表示傾向于發(fā)揮“一帶一路”與東盟共同體的《東盟互聯(lián)互通總體規(guī)劃2025》以及其他湄公河流域次區(qū)域合作機(jī)制的協(xié)同作用。

（三）次區(qū)域組織發(fā)揮的作用

1.有助于東盟共同體的建設(shè)

東盟共同體是指包括政治安全共同體、經(jīng)濟(jì)共同體、社會(huì)文化共同體在內(nèi)的三個(gè)共同體，東盟在2015年宣布建成了這三個(gè)共同體。構(gòu)成這三個(gè)共同體的制度主體是政治與安全、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化領(lǐng)域的部長(zhǎng)會(huì)議、高管會(huì)等各級(jí)別會(huì)議機(jī)制，以及一些專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。這些會(huì)議機(jī)制和專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)是東盟國(guó)家間磋商機(jī)制，東盟成員國(guó)通過(guò)這些會(huì)議和機(jī)構(gòu)，對(duì)各領(lǐng)域事務(wù)進(jìn)行磋商與政策協(xié)調(diào)。在2018年1月于柬埔寨金邊舉行的第二次瀾滄江—湄公河合作領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上，各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人表達(dá)了全面實(shí)現(xiàn)東盟共同體的意愿。2018年4月，在越南首都河內(nèi)舉辦的大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作（GMS）第六次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議也重申了要實(shí)現(xiàn)東盟共同體，這體現(xiàn)了次區(qū)域性組織并沒(méi)有離開(kāi)東盟所設(shè)的框架和方向的意愿，這些次區(qū)域組織的目標(biāo)仍然是通過(guò)自身的能力來(lái)建構(gòu)和實(shí)現(xiàn)東盟共同體。

2018年，中國(guó)國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在東盟秘書(shū)處的主旨演講也提到了我國(guó)應(yīng)意識(shí)到全球化以及相關(guān)的發(fā)展倡議帶來(lái)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，如聯(lián)合國(guó)2030可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)、東盟共同體和“一帶一路”。這些倡議為大湄公河次區(qū)域合作計(jì)劃形成合力，為區(qū)域以及次區(qū)域的合作提供了新平臺(tái)。

2.縮小發(fā)展差距

東盟內(nèi)部的次區(qū)域組織或機(jī)制可以縮小東盟內(nèi)部的發(fā)展差距。東南亞大陸的柬埔寨、老撾、緬甸和越南是東盟內(nèi)最不發(fā)達(dá)的4個(gè)國(guó)家。這些國(guó)家在20世紀(jì)90年代才加入東盟，與東盟的創(chuàng)始國(guó)相比，它們的經(jīng)濟(jì)體量較小，人均生產(chǎn)力較弱。中國(guó)“一帶一路”倡議在該區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將有助于縮小東盟成員國(guó)發(fā)展差距，加強(qiáng)瀾滄江—湄公河國(guó)家的減貧能力。

3.東盟與“一帶一路”合作的橋梁

中國(guó)是大湄公河次區(qū)域和瀾滄江—湄公河合作機(jī)制的重要成員國(guó)。通過(guò)在次區(qū)域組織的框架中合作和互動(dòng)，中國(guó)與這些國(guó)家的互信將會(huì)增加，相互猜疑和懷疑將在一定程度上減少。[7]這些次區(qū)域組織的框架有助于“一帶一路”在該區(qū)域整體上的實(shí)施。部分項(xiàng)目需要超過(guò)兩個(gè)國(guó)家的參與，這也為“一帶一路”與區(qū)域性組織合作提供了一些經(jīng)驗(yàn)。為了更好地實(shí)現(xiàn)東盟與“一帶一路”的協(xié)同作用，“一帶一路”也可以嘗試從區(qū)域化的角度推進(jìn)與東盟次區(qū)域機(jī)制及東盟的合作。

（四）東盟在“一帶一路”中扮演的角色

1.加強(qiáng)政治互信

東盟是建立在“東盟方式”“共識(shí)”“不干涉”基礎(chǔ)上的區(qū)域性組織，它與另一種由跨國(guó)機(jī)構(gòu)和規(guī)則建立起來(lái)的區(qū)域性組織（如歐盟）不同。東盟被大多數(shù)國(guó)際關(guān)系學(xué)者視為世界上另一種成功的區(qū)域組織，它是開(kāi)放的區(qū)域主義代表。雖然東盟秘書(shū)處無(wú)法代表成員國(guó)與外部的國(guó)家或組織進(jìn)行貿(mào)易或協(xié)議談判，但其牽頭的框架如ASEAN+1，ASEAN+3，ASEAN Regional Forum（ARF），ASEAN Defence MinistersMeeting Plus（ADMM+）對(duì)于加強(qiáng)對(duì)話(huà)合作、增強(qiáng)政治安全互信有著重要的作用。

2018年，中國(guó)與東盟完成了“南海行為準(zhǔn)則”副本的起草，目前中方與東盟的談判受到新冠疫情的影響無(wú)法全面展開(kāi)，但雙方都曾表態(tài)要盡快完成對(duì)該準(zhǔn)則的簽署?！澳虾Ｐ袨闇?zhǔn)則”的簽署能為“一帶一路”在東南亞地區(qū)的施行提供穩(wěn)定的外部環(huán)境。

2.作為東盟成員國(guó)的協(xié)調(diào)者

中國(guó)在“一帶一路”框架下與東盟成員國(guó)打交道時(shí)會(huì)面臨一些挑戰(zhàn)，如對(duì)象國(guó)政府的腐敗問(wèn)題、當(dāng)?shù)貓F(tuán)體和民間社會(huì)組織的反對(duì)以及沉重的債務(wù)問(wèn)題。東盟作為區(qū)域組織能起協(xié)調(diào)作用，部分問(wèn)題可以在東盟牽頭的框架中得到解決。例如，一國(guó)執(zhí)政黨的變化可能會(huì)導(dǎo)致前后的執(zhí)政黨對(duì)與“一帶一路”的合作有著較大的分歧，如果東盟作為整體和“一帶一路”在同一個(gè)框架展開(kāi)合作，某些成員國(guó)內(nèi)部的政治變化就不會(huì)對(duì)項(xiàng)目和計(jì)劃產(chǎn)生較大的影響。

3.《東盟互聯(lián)互通總體規(guī)劃2025》

“一帶一路”的合作重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)合作國(guó)之間的政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通和民心相通。政策溝通主要是加強(qiáng)政府對(duì)話(huà)，為合作定方向。設(shè)施聯(lián)通旨在加大“一帶一路”沿線(xiàn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。貿(mào)易暢通是指逐步消除國(guó)家和地區(qū)間的貿(mào)易壁壘，為投資和貿(mào)易提供便利。資金融通是指深化金融合作，推進(jìn)亞洲貨幣穩(wěn)定體系，構(gòu)建“一帶一路”沿線(xiàn)多國(guó)互認(rèn)的投融資體系、信用體系。民心相通是指促進(jìn)學(xué)術(shù)文化交流，加強(qiáng)在教育、科技、衛(wèi)生健康以及運(yùn)動(dòng)等領(lǐng)域的合作。

《東盟互聯(lián)互通總體規(guī)劃2025》是東盟加強(qiáng)互聯(lián)互通和人口流動(dòng)性的一個(gè)內(nèi)部戰(zhàn)略。東盟地理環(huán)境與歐盟不同，東盟地區(qū)大部分被海洋以及邊境控制隔開(kāi)，地理鏈接并不緊密。為了擴(kuò)大內(nèi)部貿(mào)易，真正實(shí)現(xiàn)東盟經(jīng)濟(jì)共同體，東盟地區(qū)亟須加強(qiáng)內(nèi)部互聯(lián)互通。因此，東盟地區(qū)與“一帶一路”存在著廣泛的合作空間。東盟基金會(huì)前執(zhí)行主任Elaine Tan女士在采訪(fǎng)中說(shuō)：“‘一帶一路與《東盟互聯(lián)互通總體規(guī)劃2025》隱含的主題是加強(qiáng)互聯(lián)互通和人員流通，因此，這里肯定會(huì)存在著協(xié)同與協(xié)作?！睎|盟基金會(huì)前人力資源部主任Piranti女士認(rèn)為，東盟有一個(gè)將東盟十國(guó)的所有城市以各種方式串聯(lián)起來(lái)的夢(mèng)想，“一帶一路”的資金是實(shí)現(xiàn)這一夢(mèng)想的重要資金來(lái)源，這一區(qū)域組織串聯(lián)城市的夢(mèng)想使得本身成為“一帶一路”的一個(gè)重要市場(chǎng)。

4.為與其他區(qū)域組織樹(shù)立典范

東盟地區(qū)地處“21世紀(jì)海上絲綢之路”從中國(guó)出發(fā)后朝南通道的第一站，地理位置上與中國(guó)相鄰。2018年5月，中國(guó)國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在東盟秘書(shū)處發(fā)表的主旨講話(huà)中表示，中國(guó)與東盟是山水相連的好鄰居、好朋友、好伙伴。中國(guó)始終把東盟作為周邊外交優(yōu)先方向，堅(jiān)定發(fā)展同東盟的友好合作。“一帶一路”與東盟的互動(dòng)若能取得較好的成效，這將為與其他區(qū)域性組織樹(shù)立典范。

五、“一帶一路”在東南亞地區(qū)面臨的挑戰(zhàn)

（一）項(xiàng)目延期

由于不同的國(guó)家實(shí)際情況不同，部分項(xiàng)目的延期是可以預(yù)估的。造成項(xiàng)目延期的原因較多，如征地困難、項(xiàng)目被叫停、資金延誤以及新冠疫情等不可控的因素。如果能在項(xiàng)目開(kāi)始之前進(jìn)行廣泛的調(diào)研等準(zhǔn)備工作，一些可控的因素就能被控制住。

即使一些工程項(xiàng)目的延期是相對(duì)常見(jiàn)的，但項(xiàng)目延期時(shí)間過(guò)長(zhǎng)或延期次數(shù)過(guò)多會(huì)影響到“一帶一路”發(fā)展的可持續(xù)性。例如，2018年，雅加達(dá)—萬(wàn)隆高鐵由于征地方面的困難導(dǎo)致工期推遲，本應(yīng)2020年竣工的工程不得不延期至2022年。若在項(xiàng)目開(kāi)始之前能夠做好調(diào)研工作，做好對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦恼鞯毓ぷ鳎@些可控的延期就可以避免。

項(xiàng)目的擱置或延期會(huì)增加項(xiàng)目的支出。項(xiàng)目的維持成本相當(dāng)高，日常的人力資源及機(jī)械維護(hù)需要大量支出，延期毫無(wú)疑問(wèn)會(huì)縮小項(xiàng)目的利潤(rùn)空間。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，其他項(xiàng)目也會(huì)因資金鏈斷裂受到影響，進(jìn)而影響“一帶一路”發(fā)展的可持續(xù)性。

（二）對(duì)于中國(guó)派遣工人的批評(píng)

東盟基金會(huì)前執(zhí)行主任Elaine Tan在采訪(fǎng)中說(shuō)：“如果項(xiàng)目有一個(gè)緊迫的完成期限，那么工人就需要熟悉當(dāng)?shù)氐奈幕凸ぷ鞣绞??！彼J(rèn)為，中國(guó)公司傾向于雇傭中國(guó)員工是因?yàn)樗麄兪煜ぶ袊?guó)員工的習(xí)慣、文化和特點(diǎn)，所以使用中國(guó)員工更得心應(yīng)手一些。Piranti女士認(rèn)為，若中國(guó)只在其他國(guó)家投資而不帶工人，這種資本外流將減少本國(guó)的就業(yè)機(jī)會(huì)。

在所有東盟國(guó)家中，印度尼西亞對(duì)派遣中國(guó)工人的反應(yīng)最為激烈。一方面由于印度尼西亞國(guó)內(nèi)低端勞動(dòng)人口比較多，基數(shù)大，對(duì)工作機(jī)會(huì)的需求量大。另一方面，印尼國(guó)內(nèi)民眾對(duì)于外國(guó)派遣工人較為不滿(mǎn)，游行示威活動(dòng)比較頻繁。因此，我國(guó)應(yīng)該采取靈活的策略，針對(duì)不同國(guó)家的國(guó)情采取不同的合作方案。

印度尼西亞人口眾多，有2.6億人，其中大多數(shù)是受教育水平較低的工人。根據(jù)印度尼西亞Badan Posat數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，小學(xué)畢業(yè)的人口達(dá)到3000多萬(wàn)（圖2），中學(xué)和高中畢業(yè)人口都大于2000萬(wàn)。這也解釋了印度尼西亞一直實(shí)行只允許海外白領(lǐng)或?qū)＜壹夹g(shù)人員來(lái)當(dāng)?shù)毓ぷ鞯恼撸嚓P(guān)政策在很大程度上是為了保護(hù)當(dāng)?shù)氐乃{(lán)領(lǐng)工人。

Piranti女士建議，中國(guó)應(yīng)該根據(jù)印度尼西亞當(dāng)?shù)氐膰?guó)情和政治形勢(shì)調(diào)整“一帶一路”的政策方針，從而為在印度尼西亞的長(zhǎng)期投資創(chuàng)造條件。因?yàn)椋壳霸S多印度尼西亞民眾以及部分政客都質(zhì)疑印度尼西亞政府給太多的中國(guó)工人發(fā)放了工作許可證，當(dāng)?shù)卣虼嗣媾R著巨大的壓力，長(zhǎng)此以往，國(guó)內(nèi)民眾的壓力將迫使印度尼西亞政府重新審視“一帶一路”的政策。

東盟國(guó)家中的文萊、新加坡和泰國(guó)由于發(fā)展得較快，人口相對(duì)較少，如今已成為勞工進(jìn)口國(guó)。中國(guó)對(duì)東盟各個(gè)國(guó)家人口、經(jīng)濟(jì)狀況以及文化傳統(tǒng)等因素要進(jìn)行調(diào)研和深入分析，對(duì)不同的國(guó)家采取不同的策略。

（三）政局動(dòng)蕩和腐敗問(wèn)題

政局動(dòng)蕩和腐敗問(wèn)題在部分東盟國(guó)家是十分常見(jiàn)的。政權(quán)更替帶來(lái)的社會(huì)動(dòng)蕩會(huì)給“一帶一路”的發(fā)展蒙上一層陰影。2018年，新上任的馬來(lái)西亞總理馬哈蒂爾對(duì)中國(guó)進(jìn)行了為期5天的訪(fǎng)問(wèn)之后，宣布取消總額200億美元的中國(guó)與馬來(lái)西亞前政府簽訂的兩個(gè)項(xiàng)目。后來(lái)，由于無(wú)法對(duì)中國(guó)進(jìn)行賠償，馬來(lái)西亞政府轉(zhuǎn)而希望能與中國(guó)重新商談項(xiàng)目的價(jià)格，經(jīng)過(guò)重新談判之后，中方在東馬鐵路價(jià)格上做出讓步。無(wú)獨(dú)有偶，2021年，緬甸軍政府在選舉之后宣布接管政府并對(duì)其政府官員進(jìn)行強(qiáng)制拘留，2021年3月，緬甸當(dāng)?shù)夭糠直┟駥?duì)在緬甸的中國(guó)企業(yè)進(jìn)行搶劫、焚燒等的暴行也給“一帶一路”在緬甸的發(fā)展蒙上了一層陰影。

與政局動(dòng)蕩相比，腐敗問(wèn)題在東盟國(guó)家更為常見(jiàn)。嚴(yán)重的腐敗會(huì)加大項(xiàng)目資金不必要的消耗，損害項(xiàng)目的發(fā)展。Piranti女士建議：“為了管理好巨大的項(xiàng)目資金，在推進(jìn)項(xiàng)目時(shí)中國(guó)需要設(shè)立一個(gè)強(qiáng)大的委員會(huì)，配以良好的系統(tǒng)以及負(fù)責(zé)制以最大限度地減少腐敗，增加‘一帶一路所取得的成果?！?/p>

（四）來(lái)自其他國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)

東南亞國(guó)家由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，人力資源豐富，市場(chǎng)廣闊。除中國(guó)之外，美國(guó)、歐洲、日本以及韓國(guó)等國(guó)家和地區(qū)在東盟的投資額也十分巨大。日本自20世紀(jì)30年代開(kāi)始就與東盟國(guó)家有著很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，亞洲開(kāi)發(fā)銀行也是由日本提出主要用來(lái)支持東南亞投資基建的多邊金融機(jī)構(gòu)。[8]許多東盟國(guó)家在國(guó)家安全上依賴(lài)著美國(guó)，因此，美國(guó)的飛機(jī)和艦艇得以時(shí)常在我國(guó)南海海域進(jìn)行所謂的“自由航行”。拜登政府上臺(tái)后承諾將與其盟友合作，在全球范圍內(nèi)“規(guī)范”中國(guó)的行為，其中的重點(diǎn)地區(qū)就包括東南亞地區(qū)。

“一帶一路”不是東南亞各國(guó)基建的唯一資金來(lái)源，該倡議面臨著眾多其他東盟戰(zhàn)略伙伴的競(jìng)爭(zhēng)，特別是美國(guó)、日本、韓國(guó)以及印度的競(jìng)爭(zhēng)。這些競(jìng)爭(zhēng)會(huì)抑制“一帶一路”在東盟區(qū)域的發(fā)展和影響力，但某種程度上也會(huì)推進(jìn)“一帶一路”的精細(xì)化發(fā)展。

六、“一帶一路”與東盟合作將面臨的挑戰(zhàn)

（一）東盟總部的權(quán)力受限

“一帶一路”與東盟的整體合作仍面臨著諸多挑戰(zhàn)。首先，東盟秘書(shū)處不是東盟的決策機(jī)構(gòu)，東盟幾乎所有重要的決定都由各東盟成員國(guó)做出。在東盟總部工作的官員大約只有340人，這些官員也不是東盟各國(guó)第一梯隊(duì)的人才。東盟成員國(guó)傾向于把最優(yōu)秀的官員留在國(guó)內(nèi)，而送到東盟總部工作的往往是第二梯隊(duì)的人才。若“一帶一路”要加強(qiáng)與東盟在區(qū)域的框架中的合作，東盟秘書(shū)處在部分決策環(huán)節(jié)就需要被賦權(quán)，東盟秘書(shū)處的人才梯隊(duì)建設(shè)上也應(yīng)該被強(qiáng)化。

（二）缺乏與區(qū)域性組織進(jìn)行直接合作的經(jīng)驗(yàn)

迄今為止，“一帶一路”大多數(shù)的投資合作都是雙邊合作。即使許多雙邊文件如《瀾滄江—湄公河合作第三次外長(zhǎng)會(huì)聯(lián)合新聞公報(bào)》《“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇圓桌峰會(huì)聯(lián)合公報(bào)》《第十七次中國(guó)—東盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議主席聲明》等都提到要加強(qiáng)“一帶一路”與區(qū)域組織和國(guó)際組織的合作，但在實(shí)際工作中，“一帶一路”與區(qū)域性組織直接在項(xiàng)目或工程上的合作還是相當(dāng)有限的，也缺乏一定的合作經(jīng)驗(yàn)。

（三）東盟成員國(guó)內(nèi)部的分歧

在互聯(lián)互通的發(fā)展時(shí)間軸上，東盟成員國(guó)之間存在著分歧。并非所有東盟國(guó)家都愿意在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)與他國(guó)的互聯(lián)互通。一方面，一些東盟成員國(guó)內(nèi)部存在巨額政府赤字、民眾情緒難以安撫等問(wèn)題，另一方面，東盟各國(guó)的發(fā)展程度和階段也存在巨大的差距。2018年，新加坡與吉隆坡聯(lián)通的高鐵計(jì)劃在馬哈蒂爾政府的反對(duì)聲中宣布延期，馬來(lái)西亞政府認(rèn)為該項(xiàng)計(jì)劃更多的是為新加坡發(fā)展提供助力，而馬來(lái)西亞受益較少。當(dāng)“一帶一路”在區(qū)域范圍內(nèi)與東盟展開(kāi)合作時(shí)，東盟各國(guó)大多將本國(guó)利益放在區(qū)域利益之上，難以形成強(qiáng)大的合力。

（四）外部的壓力

外部力量的影響在“一帶一路”與東盟合作中不應(yīng)被忽視。中國(guó)“一帶一路”倡議與東盟國(guó)家日益緊密的聯(lián)系也受到外域大國(guó)的關(guān)注和挑戰(zhàn)。根據(jù)亞洲開(kāi)發(fā)銀行的報(bào)告，東盟地區(qū)2030年之前在基建上的缺口將達(dá)到1.7萬(wàn)億美元。為了減少“一帶一路”在東盟地區(qū)受到的阻力，中國(guó)可以與其他國(guó)家一起在東盟區(qū)域展開(kāi)合作，“一帶一路”也可以學(xué)習(xí)其他國(guó)家和國(guó)際組織的成功經(jīng)驗(yàn)。

七、結(jié)論

由于東盟的特殊地理位置，中國(guó)—東盟的歷史紐帶以及經(jīng)貿(mào)合作等基礎(chǔ)，“一帶一路”倡議與東盟在政治安全領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)文化領(lǐng)域展開(kāi)了廣泛的合作。Elaine Tan女士在采訪(fǎng)中說(shuō)，“一帶一路”倡議可以影響東盟共同體三大支柱：政治安全、經(jīng)濟(jì)利益以及社會(huì)生活，“一帶一路”將會(huì)影響到東盟公共體的完善和強(qiáng)化。

瀾滄江—湄公河機(jī)制的建立和大湄公河次區(qū)域的實(shí)踐證明，“一帶一路”可以與多個(gè)國(guó)家展開(kāi)合作，次區(qū)域的發(fā)展可以縮小東盟區(qū)域內(nèi)的發(fā)展差距，能夠?yàn)闁|盟與“一帶一路”的進(jìn)一步合作提供經(jīng)驗(yàn)。

“一帶一路”在東南亞地區(qū)的投資項(xiàng)目多，投資額度大，但“一帶一路”在與東盟成員國(guó)和東盟區(qū)域整體的合作中面臨著各種挑戰(zhàn)。中國(guó)與東盟應(yīng)該積極采取對(duì)應(yīng)措施來(lái)提升項(xiàng)目的質(zhì)量和成功率。中國(guó)應(yīng)建立良好的治理、透明度、問(wèn)責(zé)、反賄賂、反洗錢(qián)的機(jī)制，這能在一定程度增強(qiáng)“一帶一路”發(fā)展的可持續(xù)性。對(duì)于東盟地區(qū)腐敗程度較高的國(guó)家和地區(qū)，中國(guó)政府的反賄賂、反洗錢(qián)策略在與當(dāng)?shù)卣归_(kāi)合作時(shí)更應(yīng)該被強(qiáng)化。若不在項(xiàng)目管理上做好功課，腐敗問(wèn)題很可能導(dǎo)致“一帶一路”資金損耗過(guò)大，不利于提升東盟國(guó)家民眾對(duì)“一帶一路”倡議的認(rèn)可。

如同習(xí)近平主席所說(shuō)，“一帶一路”不僅有助于中國(guó)的發(fā)展，它也有助于世界其他國(guó)家的發(fā)展進(jìn)步，這一點(diǎn)在東盟國(guó)家體現(xiàn)得尤為明顯。自“一帶一路”施行以來(lái)，中國(guó)與東盟成員國(guó)之間的雙邊貿(mào)易往來(lái)、人口流動(dòng)以及投資額增速加快?！耙粠б宦贰痹跂|南亞的飛速發(fā)展不能忽視其中東盟作為區(qū)域組織起到的作用?！耙粠б宦贰奔訌?qiáng)了中國(guó)與東盟框架的合作。例如，一些項(xiàng)目的先行調(diào)查和研究可以在東盟的研究機(jī)構(gòu)協(xié)助下展開(kāi)，這也有助于提升“一帶一路”項(xiàng)目的效率和成功率。

東盟作為一個(gè)整體，在與“一帶一路”的互動(dòng)中，東盟秘書(shū)處應(yīng)該與中國(guó)相對(duì)應(yīng)的部門(mén)組成專(zhuān)門(mén)的工作小組，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)相互間的對(duì)接，這就需要東盟各國(guó)賦予東盟秘書(shū)處更多的權(quán)力并加強(qiáng)其人員配置。此外，東盟應(yīng)增設(shè)專(zhuān)項(xiàng)基金來(lái)支持本區(qū)域互聯(lián)互通的發(fā)展。Elaine Tan女士也曾指出東盟自身提供資金的必要性：“‘一帶一路的可持續(xù)將取決于中國(guó)能否在投資中獲利。我認(rèn)為‘一帶一路沿線(xiàn)的國(guó)家也需要參與投資，僅由中國(guó)方面出資是不夠的?！?/p>

截至2021年5月，“一帶一路”和東南亞國(guó)家之間的雙邊和次區(qū)域框架中的合作在火熱地進(jìn)行中。東盟和“一帶一路”在區(qū)域直接合作和綜合層面上仍有很大的合作空間，“一帶一路”和東盟的良性互動(dòng)也將為與世界其他區(qū)域組織樹(shù)立合作典范。

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