湖南大學(xué)公共管理學(xué)院 張詩航

一、完善政府協(xié)商程序的路徑選擇

（一）樹立政府協(xié)商的程序正義理念

意識是行動的先導(dǎo)，有了意識的引導(dǎo)才有后續(xù)的行動。完善政府協(xié)商程序首先要使參與協(xié)商的各方樹立程序正義理念。

政府是政府協(xié)商程序的主導(dǎo)者，因此首先要加強(qiáng)政府對協(xié)商程序的重視，使其認(rèn)識到程序正義的價值，增強(qiáng)對政府協(xié)商的程序化規(guī)劃意識[3]。程序正義和實體正義相輔相成。一旦程序缺失，實體正義也不復(fù)存在。政府協(xié)商必須嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行，不能出于個人利益而改動協(xié)商程序。隨著我國民主法制化的發(fā)展，公民的民主意識也在不斷增強(qiáng)。完善政府協(xié)商程序有賴于每一位公民形成良好的程序意識。公民在參與政府協(xié)商活動時，自覺按照既定的程序辦事，養(yǎng)成按程序辦事的良好政治素養(yǎng)。政府可以利用媒體廣泛宣傳協(xié)商程序的重要意義，積極普及協(xié)商程序知識，認(rèn)真宣傳程序正義理念的價值，在全社會形成重視程序的行政文化氛圍。

（二）設(shè)計、完善、創(chuàng)新政府協(xié)商民主的程序方案

目前我國政府協(xié)商中缺少細(xì)化的程序設(shè)計，大大影響了程序方案的供給能力。程序的生命在于具體的操作，政府協(xié)商的順利進(jìn)行離不開一套制度化、規(guī)范化的協(xié)商程序，因此政府協(xié)商程序的建設(shè)應(yīng)按照“科學(xué)合理、規(guī)范有序、簡便易行、民主集中”的要求，設(shè)計出具體有效的操作方法和步驟。

1.一般意義上的政府協(xié)商程序的設(shè)計

根據(jù)《意見》中提出民主協(xié)商的基本程序，即制訂協(xié)商計劃、明確協(xié)商議題和內(nèi)容、確定協(xié)商人員、開展協(xié)商活動、注重協(xié)商成果運(yùn)用反饋。筆者認(rèn)為可將一般意義上的政府協(xié)商程序劃分成三個階段：協(xié)商程序的啟動階段、協(xié)商程序的開展階段以及協(xié)商程序終結(jié)階段。（見圖1）

圖1 政府協(xié)商程序圖

（1）協(xié)商程序的啟動環(huán)節(jié)

在行政主導(dǎo)環(huán)境下，是否啟動政府協(xié)商程序主要由政府做出決定。按照規(guī)定，政府部門在進(jìn)行重大決策的準(zhǔn)備、商議、實施和反饋階段都應(yīng)與民眾進(jìn)行協(xié)商溝通。政府協(xié)商議題一般由政府提出和確定，其他黨派、政協(xié)也可主動提出協(xié)商議題，并且隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公民的政治意識逐漸蘇醒，公民渴望介入政治過程來表達(dá)自己的利益訴求。社會動議機(jī)制的建立使得公眾在察覺到急需解決的重大社會問題后，可以通過合法渠道主動向政府及相關(guān)部門提出政策建議或提出協(xié)商要求。例如，2015年深圳市政府就該市網(wǎng)約車問題開展的協(xié)商，就是由深圳市委聯(lián)合市人大代表、政協(xié)委員以及出租車行業(yè)代表、網(wǎng)約車代表共同提出的。

確定協(xié)商會議的召開時間和地點。政府信息公開制度是政府協(xié)商程序運(yùn)行的基礎(chǔ)，開展政府協(xié)商活動必須保證協(xié)商程序的公開透明。政府應(yīng)將協(xié)商的有關(guān)信息在政府協(xié)商開始之前公開告知民眾，信息包括協(xié)商議題及相關(guān)背景信息、協(xié)商時間、協(xié)商地點等。

成立協(xié)商委員會，確定協(xié)商會議與會者。協(xié)商委員會是協(xié)商程序的組織者，由行業(yè)協(xié)會代表、公益團(tuán)體成員、學(xué)者專家組成，協(xié)商委員會需要保持中立立場。在協(xié)商委員會的協(xié)助下，政府確定參與協(xié)商會議的協(xié)商代表。協(xié)商人員的遴選也必須符合程序要求。為了使協(xié)商理性且有效率，協(xié)商人員必須是協(xié)商議題的利益相關(guān)者，且應(yīng)具有一定的知識水平和話語表達(dá)能力，能夠在陳述環(huán)節(jié)表達(dá)自己的觀點。選擇標(biāo)準(zhǔn)需兼顧規(guī)范性和靈活性。

（2）協(xié)商程序開展環(huán)節(jié)

隨著人們對民主的重視，各地因地制宜開展了不同的協(xié)商實踐。例如早期的浙江溫嶺的“民主懇談會”、云南鹽津的“參與式預(yù)算”、南京的“市民論壇”。但過去的政府協(xié)商更多的關(guān)注協(xié)商結(jié)果，而忽視其程序設(shè)置。政府協(xié)商作為我國社會主義協(xié)商民主的重要組成，完善其程序設(shè)置不僅可以提高協(xié)商效率，還能推進(jìn)協(xié)商的民主化。

政府常利用聽證會、民主懇談會等形式使公民參與政府協(xié)商，然而目前以聽證會為主要形式的政府協(xié)商所出現(xiàn)的“聽而不決”“聽而不表”現(xiàn)象，是政府協(xié)商的普遍問題。聽證會只能實現(xiàn)公民的政治參與，忽視了公民政治偏好的轉(zhuǎn)換。只聽不證的聽證會只是公民的消極回應(yīng)，缺乏主動性。如何實現(xiàn)從聽證到協(xié)商的轉(zhuǎn)變？關(guān)鍵在于政府協(xié)商程序的完善。

首先，協(xié)商程序賦予公民一定的程序性權(quán)利，即保障了公民與政府溝通過程中表達(dá)合理訴求、維護(hù)合法權(quán)益的權(quán)力。政府協(xié)商程序應(yīng)致力于通過公民與政府之間的良性互動，經(jīng)由協(xié)商程序轉(zhuǎn)變各方偏好，進(jìn)而形成理性認(rèn)知。因此政府協(xié)商程序除了保障公民辯護(hù)性權(quán)利外，還提供了平等的對話環(huán)境，使協(xié)商代表基于公共理性進(jìn)行充分自由的陳述、辯論，最終達(dá)成共識。

（3）協(xié)商程序終結(jié)環(huán)節(jié)

政府協(xié)商終結(jié)階段著重協(xié)商結(jié)果的運(yùn)用和反饋。只有將協(xié)商結(jié)果轉(zhuǎn)換成為政府解決社會問題的行動，政府協(xié)商才是有效的。由于政府擁有行政主導(dǎo)權(quán)和最終的行政決策權(quán)，即使開展了政府協(xié)商，政府也有可能棄協(xié)商意見于不顧。以2015年鄭州市召開市區(qū)集中供水價格聽證會為例，在就水價協(xié)商過程中，與會代表對政府提出的兩套價格方案表達(dá)了自己的想法，并在會上達(dá)成共識。但是最終確定的水價并沒有參考此次聽證會協(xié)商的結(jié)果，政府在聽證會結(jié)束后自行制定了新的供水價格，這一行為導(dǎo)致政府協(xié)商成為“走形式”，政府的公信力嚴(yán)重受損。

政府協(xié)商程序的終結(jié)階段也是下一輪政府協(xié)商程序的開端。政府協(xié)商程序不是單程線性的。政府協(xié)商針對的是社會經(jīng)濟(jì)的重大問題或是涉及重大利益的社會問題，一般較為復(fù)雜，牽涉的利益方也較多，僅通過一次協(xié)商會議難以解決全部問題。因此政府協(xié)商程序是反復(fù)的、循環(huán)的，上一次協(xié)商會議已經(jīng)達(dá)成的共識可納入政府決策，尚未達(dá)成共識的問題則需要準(zhǔn)備進(jìn)行下一次協(xié)商，反復(fù)多次的協(xié)商循環(huán)才能解決復(fù)雜的社會問題。

2.具體形式的政府協(xié)商程序的設(shè)計

（1）立法協(xié)商程序

立法協(xié)商是指政府在制定行政法規(guī)、部門規(guī)章的過程中廣泛聽取社會團(tuán)體、人民群眾和專家團(tuán)體的意見。立法協(xié)商程序包括在起草階段的協(xié)商程序和在審查階段的協(xié)商程序。在起草法案階段，起草單位和政府法制機(jī)構(gòu)需要按照程序向各方面征求和聽取意見。我國已出臺的有關(guān)行政立法的文件中，都強(qiáng)調(diào)了公眾參與的重要性?！读⒎ǚā泛汀兑?guī)章制定程序條例》中共同提出：在行政法規(guī)的起草階段，政府應(yīng)采用座談會、聽證會等形式，廣泛聽取公民意見。同樣，根據(jù)《行政法規(guī)制定程序條例》，在行政法規(guī)審批前，政府需聽取基層有關(guān)公民的意見。在審查階段，對于直接關(guān)系到人民群眾切身利益的草案，可以組織舉行專門的聽證會，聽取意見和建議。行政立法協(xié)商主要要求政府通過主動召開聽證會或座談會來獲悉民意。因此，政府必須完善立法協(xié)商程序，通過程序解決目前立法協(xié)商中存在的各種問題，使民意更好地體現(xiàn)在行政立法中。

（2）聽證協(xié)商程序

聽證協(xié)商是政府協(xié)商最常用的形式，是政府實現(xiàn)社會良好治理的一種規(guī)范性程序設(shè)計。聽證制度在我國實行已久，其中價格聽證制度在20世紀(jì)90年代就已經(jīng)確立。政府協(xié)商中的聽證協(xié)商程序是指政府在制定政策過程中通過召開聽證會征求受政策影響的公民意見的程序。

聽證協(xié)商程序包括以下步驟：第一，聽證會的舉辦單位應(yīng)在聽證會舉行前，向社會公布聽證會的地點、時間以及聽證主要內(nèi)容。第二，會議正式召開前，會議主持人宣布聽證會紀(jì)律及注意事項，聽證會主持人立場中立。第三，聽證會主體發(fā)言。政府發(fā)言：政府先就協(xié)商議題進(jìn)行相關(guān)報告，例如行政決策主要面向和備選決策的情況，不同的決策的優(yōu)點以及可能帶來的消極影響。專家發(fā)言：與會專家根據(jù)自己的專業(yè)知識對決策進(jìn)行風(fēng)險評估。協(xié)商代表發(fā)言：各方協(xié)商代表需要基于理性陳述自己的觀點并對政府提出的政策方案進(jìn)行提問。第四，聽證結(jié)束，主持人歸納總結(jié)會議意見形成聽證協(xié)商會議記錄，與會者簽字確認(rèn)。第五，制作聽證報告。政府在聽證會結(jié)束后對達(dá)成的共識和尚存在分歧的觀點進(jìn)行梳理總結(jié)成書面報告。聽證報告應(yīng)當(dāng)客觀地記錄協(xié)商各方的觀點、意見及建議。聽證報告在送達(dá)聽證代表、通過媒體公示后上報政府部門，成為政府決策和決策執(zhí)行的依據(jù)。

（3）行政決策協(xié)商程序

政府的主要工作就是做出決策，因此行政決策協(xié)商程序是政府協(xié)商程序最重要的組成部分。行政決策協(xié)商程序是指通過程序讓公民參與政府決策，從而打破精英決策和政府決策的封閉決策形式。完善行政決策協(xié)商程序的關(guān)鍵在于保障決策過程中的公民參與。由于行政決策的重要性，早在2004年，依法行政中就引入了公眾參與這一協(xié)商機(jī)制。目前，公眾參與和專家論證已經(jīng)成為重大行政決策程序中較為規(guī)范的一部分了。但是公眾參與行政決策協(xié)商的程序細(xì)節(jié)沒有得到落實，公民如何利用完善的程序進(jìn)入政府行政決策協(xié)商并發(fā)揮作用還需進(jìn)一步探討。

（4）議案、提案協(xié)商程序

議案提案協(xié)商程序是指人大和政協(xié)以議案、提案的方式向政府反映民生熱點問題，要求政府就所提議案進(jìn)行協(xié)商的過程。首先，完善議案、提案協(xié)商程序需對議案、提案做好詳細(xì)登記，認(rèn)真研究，及時處理。對建議和提案的辦理工作進(jìn)展及時進(jìn)行跟蹤反饋，通過電話回訪、抽查等方式檢查辦理情況，與人大代表和政協(xié)委員及時進(jìn)行聯(lián)系溝通，確保人大代表和政協(xié)委員對建議和提案的辦理結(jié)果感到滿意。其次，政府應(yīng)建立建議、提案的辦理評議制度。例如，2020年9月，湖南省人大常委會組織60名人大代表就省高級人民法院等7個單位的提案、議案辦理工作聽取匯報并進(jìn)行評議。與會代表聽取匯報，并結(jié)合之前調(diào)研收集的意見建議，對7個單位的建議辦理情況進(jìn)行打分。此外，政府應(yīng)完善臺賬制度，逐一記錄與代表、委員聯(lián)系溝通的情況，以便于及時檢查。在不涉及機(jī)密的情況下，并征得人大代表和政協(xié)委員的同意后，應(yīng)將辦理結(jié)果部分或全部公開。

（5）公示協(xié)商程序

公示協(xié)商是指政府將干部選拔、財務(wù)預(yù)算、工程招標(biāo)等相關(guān)工作信息以及與公民利益直接相關(guān)的各種行政事務(wù)，通過公示向社會公開，并聽取公民的建議，接受公民監(jiān)督。公示協(xié)商的目的是征詢公眾的意見。公示協(xié)商程序要求政府按照法定程序公示必須公示的工作內(nèi)容、并通過程序規(guī)范以何種形式公示、以及公示的時間和地點。在公示期內(nèi)，公眾可向發(fā)布公示的有關(guān)機(jī)關(guān)提出意見。公示協(xié)商程序要求在公示后政府應(yīng)對公民提出的意見和建議給予及時反饋和妥當(dāng)處理。

（三）加強(qiáng)政府協(xié)商民主程序落實的保障機(jī)制建設(shè)

健全程序監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)政府協(xié)商程序的內(nèi)部監(jiān)督，政府內(nèi)部應(yīng)成立獨立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對政府協(xié)商的整個程序進(jìn)行監(jiān)督，對違反程序原則的負(fù)責(zé)人進(jìn)行追責(zé)。同時加強(qiáng)外部監(jiān)督。外部監(jiān)督包括與協(xié)商主體無關(guān)的第三方監(jiān)督，包括民眾、媒體、民間機(jī)構(gòu)等。外部監(jiān)督通過政府公開的信息，了解政府協(xié)商程序運(yùn)行的全部過程以及協(xié)商結(jié)果落實的情況，保障了公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。加強(qiáng)外部監(jiān)督還需建立健全信息反饋和舉報渠道，使民眾發(fā)現(xiàn)政府違反法定程序行事時，可以通過監(jiān)督渠道及時舉報。

完善行政問責(zé)機(jī)制。行政問責(zé)制是指公民有權(quán)追究沒有承擔(dān)行政責(zé)任的行政機(jī)關(guān)和工作人員的責(zé)任，它保證了政府協(xié)商程序的落實，保障了公眾的合理訴求和合法利益的實現(xiàn)。

加快政府協(xié)商程序立法。為保障政府協(xié)商程序的公平性、連續(xù)性，必須將政府協(xié)商內(nèi)容合法化，協(xié)商程序的運(yùn)行制度化、法律化。以法律為后盾保障政府協(xié)商程序的落實，從根本上打破“重實體，輕程序”的傳統(tǒng)慣性思維。

（四）實現(xiàn)政府協(xié)商程序與其他形式協(xié)商民主程序的有效銜接

在我國規(guī)定的協(xié)商民主的七種渠道中，政府協(xié)商上承國家治理層面的政黨協(xié)商和人大協(xié)商，下接基層自治層面的基層協(xié)商、社會組織協(xié)商和人民團(tuán)體協(xié)商。政府協(xié)商在整個協(xié)商民主制度體系中起到了橋梁和紐帶的作用。這決定了政府協(xié)商程序必須與其他形式的協(xié)商程序銜接，形成程序系統(tǒng)，使各個協(xié)商程序相互配合、形成合力，共同發(fā)揮作用。

人民政協(xié)參與立法協(xié)商形成的意見，可以通過合法程序進(jìn)入政府協(xié)商程序。2006年杭州市建立的政府常務(wù)會議制度就將政協(xié)和人大代表納入了政府協(xié)商的環(huán)節(jié)中。2008年，在溫嶺市澤國鎮(zhèn)政府舉辦關(guān)于該鎮(zhèn)財政預(yù)算的民主懇談會中，該鎮(zhèn)的人大代表和政協(xié)委員不僅參與擬定財政預(yù)算初步方案，也參與預(yù)算的審議。將政協(xié)協(xié)商程序和人大協(xié)商程序接入政府協(xié)商程序，不僅增加了政府協(xié)商的合法性和權(quán)威性，而且保證了政府決策的科學(xué)性、民主性。

除了加強(qiáng)國家政黨層面的協(xié)商程序連接，政府協(xié)商程序還應(yīng)加強(qiáng)與人民團(tuán)體協(xié)商程序、社會組織協(xié)商程序等協(xié)商程序的銜接。在政府協(xié)商程序中廣泛采納來自人民團(tuán)體、社會組織的意見，確保來自其他協(xié)商民主程序的意見和建議能夠直接進(jìn)入政府協(xié)商程序并落實在實際工作中。

（五）加強(qiáng)對政府協(xié)商程序的理論研究

協(xié)商程序是協(xié)商民主理論的一部分。完善政府協(xié)商程序一方面要從西方協(xié)商程序理論中借鑒和吸收有價值的內(nèi)容，應(yīng)用于我國的政府協(xié)商實踐。

西方的協(xié)商民主理論興起于20世紀(jì)80年代。西方協(xié)商民主理論重視協(xié)商程序的價值，他們認(rèn)為協(xié)商民主及其程序能夠克服選舉民主程序的缺陷。這方面的代表人物有哈貝馬斯，他以程序的客觀合法性論證協(xié)商民主的規(guī)范正當(dāng)性。哈貝馬斯的程序主義協(xié)商民主觀是協(xié)商程序民主理論發(fā)展的重要體現(xiàn)。哈貝馬斯認(rèn)為，協(xié)商政治是一種程序民主，因此必須按照合法的、制度化的程序進(jìn)行協(xié)商。哈貝馬斯將民主形象地比作旋轉(zhuǎn)的陀螺，重要的是旋轉(zhuǎn)的過程而非陀螺，程序是保障陀螺持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，離開程序，陀螺就會倒下，個人權(quán)利也無法實現(xiàn)。羅爾斯的程序正義理論在很大的程度上促成了程序民主論的建立。羅爾斯認(rèn)為正義可分為實體正義和程序正義。實體正義強(qiáng)調(diào)正義的結(jié)果，而程序正義重視正義的過程。程序正義通過正義的程序活動保證實體正義的形成。另一方面對協(xié)商程序自身建設(shè)也進(jìn)行了研究。例如對協(xié)商民主的實現(xiàn)模式的探討，包括哈貝馬斯的“雙軌模式”“協(xié)商民意測驗”“公民陪審團(tuán)”“公民會議”等。

另一方面要完善社會主義協(xié)商民主理論。與西方協(xié)商民主理論不同，社會主義協(xié)商民主理論來源于馬克思主義民主、統(tǒng)一戰(zhàn)線、多黨合作理論，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民革命和建設(shè)過程中，為實現(xiàn)人民民主而創(chuàng)造的一種協(xié)商民主形式。政府協(xié)商作為社會主義協(xié)商民主的重要渠道和實現(xiàn)形式，要完善政府協(xié)商程序必須加強(qiáng)對政府協(xié)商程序的理論研究，形成更加全面、系統(tǒng)的適用于我國政府協(xié)商實踐需求的政府協(xié)商程序理論。