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        荷蘭《環(huán)境與規(guī)劃法》改革方向及其政策啟示

        2021-08-23 10:20:00崔悅吳婧
        中國環(huán)境管理 2021年4期
        關(guān)鍵詞:新法空間規(guī)劃荷蘭

        崔悅,吳婧*

        (南開大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院,天津 300350)

        引言

        “十三五”時(shí)期,我國大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與生態(tài)文明體制改革,生態(tài)環(huán)境政策體系建設(shè)取得重大進(jìn)展?!笆奈濉睍r(shí)期,需要著力推進(jìn)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化,持續(xù)完善生態(tài)文明和環(huán)境保護(hù)法律體系[1,2]。目前,我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系基本形成,包括環(huán)境保護(hù)的基本法《環(huán)境保護(hù)法》,以各生態(tài)環(huán)境要素為保護(hù)目標(biāo)的環(huán)境保護(hù)單行法律如《大氣污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等,創(chuàng)設(shè)環(huán)境管理手段的單行法律如《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《環(huán)境保護(hù)稅法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》,以及資源管理法如《礦產(chǎn)資源法》《森林法》等環(huán)境保護(hù)相關(guān)法。我國已制定環(huán)境保護(hù)法律13 部,資源保護(hù)與管理法律20 多部,生態(tài)環(huán)保行政法規(guī)30 多部[3]。盡管作為一個(gè)法律門類,環(huán)境法的產(chǎn)生和形成都比較晚,但該法律門類中法律數(shù)量以及增長速度,都是其他法律望塵莫及的,而且隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作向縱深發(fā)展,以及人民對(duì)美好生活的需求,與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的立法需求仍有增加的趨勢(shì)[4]。這就使生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系越來越繁雜,包括政府部門、公眾、企業(yè)、社會(huì)組織在內(nèi)的各類主體在參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)與管理時(shí),難以清晰全面地了解法律的規(guī)定,并采取適當(dāng)?shù)男袆?dòng)。盡管現(xiàn)有研究提出法典化的重要性[5,6],但目前針對(duì)我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系的整合仍未見成效。荷蘭《環(huán)境與規(guī)劃法》(以下簡(jiǎn)稱新法)的頒布實(shí)施,可為我國完善環(huán)境管理法律體系提供指導(dǎo)和借鑒。

        1 荷蘭新法的立法背景

        荷蘭環(huán)境和規(guī)劃領(lǐng)域的相關(guān)法律原本分散在土壤、建筑、噪聲、基礎(chǔ)設(shè)施、采礦、水系統(tǒng)、自然環(huán)境、文化遺產(chǎn)以及世界遺產(chǎn)、空間規(guī)劃等35 部法律和240 部法規(guī)中[7]。這種分散的立法形式不利于政策執(zhí)行者對(duì)環(huán)境管理政策的準(zhǔn)確理解,也不利于中央政府與地方政府的有效溝通和職責(zé)分配,同時(shí)降低了社會(huì)層面的公眾參與度。2011 年,在荷蘭《空間規(guī)劃法》的基礎(chǔ)上,開始探索新法。荷蘭《空間規(guī)劃法》誕生于1965 年,實(shí)現(xiàn)了荷蘭史上第一次全面的國土空間規(guī)劃,2008 年對(duì)《空間規(guī)劃法》進(jìn)行重大修訂,此次修訂對(duì)于規(guī)劃權(quán)力、審批程序進(jìn)行了重新調(diào)整,簡(jiǎn)化了原本煩瑣、冗長的建設(shè)項(xiàng)目審批程序,強(qiáng)調(diào)了地方分權(quán)的重要性[8]。2010 年,荷蘭住房、空間規(guī)劃和環(huán)境部解體,歸并為荷蘭基礎(chǔ)建設(shè)和環(huán)境部(The Netherlands Ministry for Infrastructure and Environment)。2014 年,由荷蘭基礎(chǔ)建設(shè)和環(huán)境部向議會(huì)正式遞交新法,荷蘭議會(huì)通過新法法案,并于2016 年正式頒布第一版新法。

        新法旨在統(tǒng)一和簡(jiǎn)化現(xiàn)行土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)、文化遺產(chǎn)保護(hù)、水資源管理、礦產(chǎn)資源開發(fā)等規(guī)章制度,并將環(huán)境和規(guī)劃領(lǐng)域的單行法整合到統(tǒng)一的法律框架中,以期縮短環(huán)境規(guī)劃編制程序,提高不同層級(jí)政府間的溝通效率。此外,新法的立法必要性主要體現(xiàn)在兩方面:一是荷蘭環(huán)境和規(guī)劃領(lǐng)域的現(xiàn)行法律體系未能充分重視可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求,未能充分考慮區(qū)域差異性,以及利益相關(guān)主體主動(dòng)參與決策的重要性;二是環(huán)境和規(guī)劃領(lǐng)域現(xiàn)行法律法規(guī)過于分散、不夠透明,不同法律法規(guī)由于程序、標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容存在差異,嚴(yán)重影響規(guī)劃、開發(fā)活動(dòng)或建設(shè)項(xiàng)目的審批標(biāo)準(zhǔn)和審批效率。因此,荷蘭新法的改革對(duì)于荷蘭環(huán)境和規(guī)劃領(lǐng)域的法典化具有里程碑式的意義[9]。

        2 荷蘭新法的改革方向

        荷蘭新法著眼于可持續(xù)發(fā)展,從根本上統(tǒng)一了環(huán)境和規(guī)劃領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī),并最終取代或部分整合了荷蘭包括《空間規(guī)劃法》《環(huán)境管理法》《交通與運(yùn)輸規(guī)劃法》《自然保護(hù)法》《危機(jī)與復(fù)蘇法》《開采法》等在內(nèi)的26 部法律法規(guī)[10]。荷蘭新法的改革目標(biāo)主要包括四個(gè)方面:一是提高新法的透明度、可預(yù)見性和易用性;二是提高規(guī)劃、開發(fā)活動(dòng)或建設(shè)項(xiàng)目的編制質(zhì)量和審批效率;三是運(yùn)用政策循環(huán)理論形成新法的立法框架;四是通過政策工具的應(yīng)用實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)。荷蘭新法的改革方向主要從以下三個(gè)方面具體闡述:整合政策循環(huán)和政策工具;精簡(jiǎn)法定程序;強(qiáng)化地方政府責(zé)任,保留中央干預(yù)權(quán)力。

        2.1 整合政策循環(huán)和政策工具

        荷蘭新法的立法結(jié)構(gòu)遵循政策循環(huán)理論,其實(shí)質(zhì)為“立足發(fā)展,保障質(zhì)量”(scope for development,safeguarding quality)。政策循環(huán)理論最早于1971 年由拉斯韋爾提出,旨在簡(jiǎn)化公共政策的復(fù)雜性。布魯爾在此基礎(chǔ)上通過對(duì)政策循環(huán)理論階段化,將政策過程劃分為開始、預(yù)評(píng)估、選擇、執(zhí)行、評(píng)估、終止六個(gè)階段。目前,最為常見的是安德森提出的問題界定、政策制定、決策、政策執(zhí)行、政策評(píng)估五階段政策循環(huán)理論[11]。荷蘭新法沿用了安德森的政策循環(huán)理論,并根據(jù)實(shí)際情況將決策納入政策執(zhí)行階段,分為問題界定、政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估的四階段政策循環(huán)理論,如圖1 所示。

        圖1 荷蘭新法的四階段政策循環(huán)理論示意圖

        政策循環(huán)具有周期性和連續(xù)性,能夠保障政策執(zhí)行者在不同的政策循環(huán)階段明確其需要使用的政策工具。政策工具是幫助政策執(zhí)行者實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的有效手段。荷蘭新法除政策評(píng)估階段外,其他政策循環(huán)階段均包含相應(yīng)的政策工具。

        第一階段是問題界定。問題界定階段是指政策決策者感知環(huán)境問題并提出解決方案的過程,具體包括環(huán)境戰(zhàn)略(environmental strategy)和環(huán)境規(guī)劃(environmental programme)兩種政策工具。環(huán)境戰(zhàn)略是一項(xiàng)長期性、綜合性的戰(zhàn)略政策選擇,荷蘭新法規(guī)定,國家和省級(jí)政府必須制定環(huán)境戰(zhàn)略,對(duì)市級(jí)政府沒有強(qiáng)制性要求。環(huán)境規(guī)劃是對(duì)環(huán)境戰(zhàn)略的詳盡闡述,能夠指導(dǎo)各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)活動(dòng),是申請(qǐng)環(huán)境許可證和重大項(xiàng)目決策的具體規(guī)劃,包括項(xiàng)目開發(fā)、管理、環(huán)境保護(hù)等環(huán)節(jié)的具體措施。

        第二階段是政策制定。政策制定階段涉及的政策工具主要有環(huán)境目標(biāo)(environmental value)以及條例和指令(instruction rules and instructions)。環(huán)境目標(biāo)是以定性或定量的政策目標(biāo)形式在特定地區(qū)或特定時(shí)間點(diǎn)必須達(dá)到或保持的實(shí)際環(huán)境質(zhì)量,也是荷蘭新法強(qiáng)調(diào)保障環(huán)境質(zhì)量的首要標(biāo)準(zhǔn)。條例和指令是基于保護(hù)環(huán)境的目的以及上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的統(tǒng)一管理,由國家或省級(jí)政府提出的條例和指令,通常涉及超越地方或區(qū)域利益的情況或上下級(jí)政府利益發(fā)生沖突的情況。

        第三階段是政策執(zhí)行。政策執(zhí)行階段包括一般規(guī)定(general rules)、環(huán)境許可證(environmental permit)以及項(xiàng)目決策(project decision)三種政策工具。環(huán)境行為主體主要為開發(fā)活動(dòng)或建設(shè)項(xiàng)目的責(zé)任單位或個(gè)人,開發(fā)活動(dòng)或建設(shè)項(xiàng)目涉及住宅建設(shè)、學(xué)校建設(shè)、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、高速公路建設(shè)以及風(fēng)電工程建設(shè)等范圍。如果未作另行規(guī)定,則可按照新法中的一般規(guī)定進(jìn)行,無須事先征得政府同意。如果開發(fā)活動(dòng)或建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境產(chǎn)生或可能產(chǎn)生重大影響,則荷蘭新法規(guī)定需要事先征得政府同意,主要通過獲取環(huán)境許可證的方式進(jìn)行。此外,對(duì)于具有影響重大公共利益的復(fù)雜環(huán)境項(xiàng)目,新法規(guī)定政府可按照規(guī)定的項(xiàng)目決策自行做出決定,以達(dá)到促進(jìn)公共利益的目的。

        第四階段是政策評(píng)估。政策評(píng)估階段包括監(jiān)測(cè)評(píng)估和強(qiáng)制監(jiān)管,是對(duì)政策是否在預(yù)定時(shí)間內(nèi)達(dá)到預(yù)期環(huán)境目標(biāo)進(jìn)行的判定。荷蘭新法規(guī)定每一確定的環(huán)境目標(biāo)都必須受到嚴(yán)格監(jiān)測(cè),以便評(píng)估環(huán)境目標(biāo)是否得到實(shí)現(xiàn)。事實(shí)上,政策評(píng)估也是為政策是否進(jìn)入再循環(huán)階段做準(zhǔn)備。若環(huán)境目標(biāo)未得到實(shí)現(xiàn),則需制定新的環(huán)境戰(zhàn)略、環(huán)境規(guī)劃,從而進(jìn)入新的政策循環(huán)。政策循環(huán)的本質(zhì)在于政策問題依據(jù)政策環(huán)境的改變,通過多次循環(huán)改進(jìn)得以解決。此外,必要時(shí)上級(jí)政府可制定相應(yīng)的處罰措施,提高環(huán)境目標(biāo)的完成效率。

        2.2 精簡(jiǎn)法定程序

        荷蘭新法第16 章規(guī)定了規(guī)劃、開發(fā)活動(dòng)或建設(shè)項(xiàng)目申請(qǐng)審批的法定程序,涵蓋政策循環(huán)各階段所涉及的政策工具,最大限度地精簡(jiǎn)了原有法定程序,實(shí)現(xiàn)荷蘭環(huán)境和規(guī)劃領(lǐng)域的法典化。

        荷蘭新法規(guī)定的法定程序共包括8 個(gè)部分,具體為:①環(huán)境文件的提交方式和要求。新法規(guī)定,包括環(huán)境戰(zhàn)略、環(huán)境規(guī)劃、一般規(guī)定、項(xiàng)目決策等所有環(huán)境文件的提交申請(qǐng),除特殊要求外,均采用網(wǎng)絡(luò)提交的形式,極大地簡(jiǎn)化了原有申請(qǐng)審批流程。②其他行政機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)和參與。相關(guān)規(guī)定遵循《行政法通則》。

        ③程序制定。根據(jù)新法和《行政法通則》,對(duì)程序制定的范圍、相關(guān)方、撤銷或修正等做出了規(guī)定。此外,新法第16 章16.23 條規(guī)定,所有人都有針對(duì)環(huán)境文件的內(nèi)容表達(dá)自己意見的權(quán)利。④環(huán)境影響評(píng)價(jià)。主要包括戰(zhàn)略環(huán)評(píng)和項(xiàng)目環(huán)評(píng),是對(duì)規(guī)劃、開發(fā)活動(dòng)或建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估,在此基礎(chǔ)上提出預(yù)防或減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策措施,并進(jìn)行全過程監(jiān)測(cè)。將環(huán)境影響評(píng)價(jià)納入法定程序,意味著決策者能夠?qū)⑷魏慰赡艿沫h(huán)境后果納入考慮范圍,簡(jiǎn)化了項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的程序,使其更好地作用于項(xiàng)目決策過程。⑤環(huán)境許可證。荷蘭新法將各種準(zhǔn)建證合為環(huán)境許可證,以提高項(xiàng)目工程的啟動(dòng)速度[12]。環(huán)境許可證是環(huán)境行為主體通過向市級(jí)政府提出申請(qǐng),使用該環(huán)境許可證獲得其希望進(jìn)行的環(huán)境活動(dòng)的許可。荷蘭新法也規(guī)定了環(huán)境許可證的申請(qǐng)要求、適用范圍、制定標(biāo)準(zhǔn)以及特殊說明等內(nèi)容。⑥項(xiàng)目決策。荷蘭新法規(guī)定就通過決策和公開決策做出相關(guān)規(guī)定。⑦決策期、生效和上訴。⑧適當(dāng)授權(quán)原則。與現(xiàn)行環(huán)境法律體系相比,荷蘭新法法定程序的規(guī)定更加統(tǒng)一和靈活,能夠減輕政府的行政負(fù)擔(dān),并增強(qiáng)決策過程的透明度。

        2.3 強(qiáng)化地方政府責(zé)任,保留中央干預(yù)權(quán)力

        荷蘭行政體系劃分為國家、省級(jí)、市級(jí)三個(gè)等級(jí)。1965 年荷蘭《空間規(guī)劃法》確立了以中央集權(quán)為主導(dǎo)的行政體系,自2008 年對(duì)《空間規(guī)劃法》的重新修訂,逐步由中央集權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤椒謾?quán)。荷蘭新法在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步強(qiáng)化了地方責(zé)任,并在第2 章2.3條做出明確規(guī)定:“除另有規(guī)定外,由市級(jí)政府履行本法規(guī)定的職責(zé)和職權(quán);當(dāng)省級(jí)政府利益不能得到市級(jí)政府的有效保障時(shí),方可履行本法規(guī)定的職責(zé)和職權(quán);當(dāng)國家利益不能得到省級(jí)或市級(jí)政府的有效保障時(shí),方可履行本法規(guī)定的職責(zé)和職權(quán)。”

        新法賦予地方政府更大的自主權(quán),由原先自上而下的等級(jí)體系逐步轉(zhuǎn)向“強(qiáng)化地方政府責(zé)任,保留中央政府干預(yù)”的平行體系發(fā)展。所謂“平行體系”是指各級(jí)政府能夠獨(dú)立編制環(huán)境戰(zhàn)略和環(huán)境規(guī)劃,無須通過上級(jí)政府審批,且環(huán)境戰(zhàn)略僅對(duì)同級(jí)環(huán)境規(guī)劃具有約束力。新法對(duì)于等級(jí)體系的改革目的在于激發(fā)市場(chǎng)活力,實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。此外,如果上級(jí)政府認(rèn)為下級(jí)政府編制的環(huán)境規(guī)劃不符合區(qū)域戰(zhàn)略發(fā)展需求時(shí),可通過一定的行政或經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行必要干預(yù),從而敦促下級(jí)政府按時(shí)保質(zhì)地完成環(huán)境目標(biāo)。

        3 未來生態(tài)環(huán)境空間管控體系的基本思路及政策啟示

        荷蘭作為環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境立法、環(huán)境管理最完備、最嚴(yán)格的國家之一,在國際上享有盛譽(yù)。因此,不論從政策循環(huán)和政策工具的立法方法到簡(jiǎn)政放權(quán)、法典化的立法思想,均對(duì)我國完善空間規(guī)劃體系具有較高的借鑒價(jià)值。一方面,荷蘭為單一制國家,且具有人多地少的社會(huì)問題,規(guī)劃管控成為解決人地矛盾的根本途徑;另一方面,不同于其他國家,荷蘭環(huán)境管理法律體系經(jīng)過不斷地探索、改革、修訂,最終形成的新法實(shí)現(xiàn)了荷蘭環(huán)境管理相關(guān)法律法規(guī)的大融合,能夠?yàn)槲覈h(huán)境管理法律體系的整合提供必要參考[10]。

        根據(jù)荷蘭新法構(gòu)建我國未來生態(tài)環(huán)境空間管控體系的基本框架,如圖2 所示。生態(tài)環(huán)境空間管控體系應(yīng)以國土空間管控體系為基準(zhǔn),以落實(shí)國家安全戰(zhàn)略和主體功能戰(zhàn)略為目的,將資源承載能力和國土開發(fā)適宜性作為構(gòu)建我國未來生態(tài)環(huán)境空間管控體系的總體要求。通過構(gòu)建我國未來生態(tài)環(huán)境空間管控體系,真正實(shí)現(xiàn)我國環(huán)境管理法律的大融合。

        圖2 生態(tài)環(huán)境空間管控體系的基本框架

        3.1 構(gòu)建生態(tài)環(huán)境空間管控體系

        構(gòu)建生態(tài)環(huán)境空間管控體系的目的是實(shí)現(xiàn)空間規(guī)劃體系與環(huán)境管理體系的銜接和融合,讓生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線成為空間規(guī)劃的要素。當(dāng)前在我國各項(xiàng)環(huán)境管理制度和手段中,規(guī)劃環(huán)評(píng)和環(huán)境規(guī)劃這兩種制度提供了生態(tài)環(huán)境參與規(guī)劃的宏觀綜合決策的途徑,其他眾多的環(huán)境管理制度和手段難以與空間規(guī)劃體系銜接。此外,各類空間規(guī)劃體系存在規(guī)定重疊、權(quán)力劃分不明等問題,嚴(yán)重影響政府行政效率。荷蘭新法為政府提供了一個(gè)便捷有效的環(huán)境管理方式,通過整合或部分整合26 部法律法規(guī),能夠有效解決各法律法規(guī)之間的重疊矛盾,以及各政府部門之間的權(quán)力交叉的問題。同時(shí),我國生態(tài)環(huán)境空間管控和規(guī)劃是在國土空間管控規(guī)劃的基礎(chǔ)上建立的。國土空間規(guī)劃側(cè)重于戰(zhàn)略性,是從國家層面、省級(jí)層面和市級(jí)層面制定區(qū)域(跨區(qū)域)發(fā)展戰(zhàn)略,保障國土空間規(guī)劃的充分落實(shí),是生態(tài)環(huán)境空間管控和生態(tài)環(huán)境空間規(guī)劃的重要編制依據(jù)。其中,生態(tài)環(huán)境空間管控是按照生態(tài)環(huán)境功能進(jìn)行分區(qū),并對(duì)各區(qū)域設(shè)定目標(biāo),采取相應(yīng)的不同的手段措施進(jìn)行管控。生態(tài)環(huán)境空間規(guī)劃則是為實(shí)現(xiàn)區(qū)域的平衡發(fā)展以及空間安排的一種跨領(lǐng)域、綜合性、戰(zhàn)略性的規(guī)劃手段。因此,生態(tài)環(huán)境空間管控是前提,生態(tài)環(huán)境空間規(guī)劃是方法,為實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理由末端治理走向前端控制,由分散走向統(tǒng)一,如何構(gòu)建生態(tài)環(huán)境空間管控體系至關(guān)重要。然而,當(dāng)前生態(tài)環(huán)境空間管控科學(xué)性不足,缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)。荷蘭新法針對(duì)規(guī)劃、開發(fā)活動(dòng)或建設(shè)項(xiàng)目提出了一套完整的法定程序,程序規(guī)定簡(jiǎn)短清晰,適用性廣泛,對(duì)于我國構(gòu)建和完善生態(tài)環(huán)境空間管控體系具有指導(dǎo)意義。

        現(xiàn)階段,生態(tài)環(huán)境空間管控是我國最為重要的環(huán)境管理手段之一,結(jié)合生態(tài)環(huán)境空間管控,以“三線一單”為基礎(chǔ)和限制,切實(shí)將“三線一單”融入國土空間規(guī)劃,是融合我國各類空間規(guī)劃體系的必經(jīng)途徑。首先,落實(shí)生態(tài)環(huán)境空間管控,加強(qiáng)空間規(guī)劃體系的銜接融合是前提。生態(tài)環(huán)境空間管控是以環(huán)境要素為核心,以管控單元為基礎(chǔ)的分區(qū)管控。其中環(huán)境要素包括大氣、水、土壤等,是生態(tài)環(huán)境空間管控的對(duì)象;管控單元分為優(yōu)先、重點(diǎn)和一般單元,覆蓋所有國土空間。其次,“三線一單”是實(shí)施生態(tài)環(huán)境空間管控的重要手段。結(jié)合“三線一單”,并以國土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”為基準(zhǔn),能夠推動(dòng)空間規(guī)劃體系的構(gòu)建。

        國土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”中,“三區(qū)”為生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間,“三線”為生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。而“三線一單”中,“三線”為生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線,“一單”為環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單。其中,“三區(qū)三線”中生態(tài)保護(hù)紅線在當(dāng)前國土空間規(guī)劃體系下,是政府根據(jù)未來一定時(shí)期區(qū)域?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)的客觀要求,將其作為國土空間規(guī)劃體系的重要組成,發(fā)揮底線作用?!叭€一單”中生態(tài)保護(hù)紅線是在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域,按照“生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變”的基本要求,實(shí)施嚴(yán)格管控。不論從內(nèi)涵還是范疇上,“三線一單”中的生態(tài)保護(hù)紅線都更為具體、細(xì)化。對(duì)比“三區(qū)三線”與“三線一單”,二者在出臺(tái)動(dòng)因、管控部門以及編制程序上各有側(cè)重。其中“三區(qū)三線”主要由自然資源部進(jìn)行管控,通過三條控制線的約束在建立科學(xué)、合理的國土空間布局及規(guī)劃體系的同時(shí),實(shí)現(xiàn)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)規(guī)模、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化的目的?!叭€一單”則主要由生態(tài)環(huán)境部管控,為全面落實(shí)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè),進(jìn)一步改善環(huán)境質(zhì)量,建立生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系,約束并規(guī)范戰(zhàn)略環(huán)評(píng)、規(guī)劃環(huán)評(píng)以及項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批而設(shè)立,并為其他環(huán)境管理工作提供空間管控的依據(jù),以此促進(jìn)形成綠色發(fā)展方式和生產(chǎn)生活方式。同時(shí),“三區(qū)三線”與“三線一單”相互補(bǔ)充、相互聯(lián)系、相互銜接,通過“三線一單”能夠系統(tǒng)提出生態(tài)環(huán)境空間管控體系,特別是通過環(huán)境質(zhì)量底線和資源利用上線,能夠完善國土空間規(guī)劃,加速推進(jìn)生態(tài)環(huán)境空間管控體系的完善。在此基礎(chǔ)上,通過整合我國各類空間規(guī)劃體系的共性、補(bǔ)充特性的方式,實(shí)現(xiàn)法律標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一和簡(jiǎn)化,真正做到生態(tài)環(huán)境空間管控體系與國土空間管控體系的銜接融合。

        3.2 運(yùn)用政策循環(huán)和政策工具整合完善生態(tài)環(huán)境空間管控體系

        政策循環(huán)強(qiáng)調(diào)政策從問題界定、政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估的不斷改進(jìn),直至問題解決的良性循環(huán)過程。政策工具是被納入政策循環(huán)的各個(gè)階段,用來實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段。荷蘭新法所應(yīng)用的政策工具包括環(huán)境戰(zhàn)略、環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境目標(biāo)、條例和指令、一般規(guī)定、環(huán)境許可證以及項(xiàng)目決策七種類型。新法通過對(duì)七種政策工具的合理利用,形成了一套完整的環(huán)境管理法律體系,簡(jiǎn)明清晰地整合了規(guī)劃、開發(fā)活動(dòng)或建設(shè)項(xiàng)目的相關(guān)規(guī)定,是荷蘭新法形成的核心脈絡(luò)。

        借鑒新法對(duì)政策循環(huán)和政策工具的應(yīng)用,我國應(yīng)針對(duì)各類環(huán)境管理制度和手段冗雜、分散、內(nèi)容交叉等問題,運(yùn)用政策循環(huán)和政策工具,梳理并完善我國生態(tài)環(huán)境空間管控體系,使其規(guī)范化、系統(tǒng)化、法典化。首先,根據(jù)我國生態(tài)環(huán)境空間管控要求,制定長期性、綜合性環(huán)境戰(zhàn)略,并依照環(huán)境戰(zhàn)略擬定階段性環(huán)境規(guī)劃;在此基礎(chǔ)上,以環(huán)境質(zhì)量為核心設(shè)立環(huán)境目標(biāo),擬定在一定期限內(nèi)力求達(dá)到的環(huán)境質(zhì)量水平和環(huán)境結(jié)構(gòu)狀態(tài),同時(shí)制定全面系統(tǒng)的規(guī)范性條例和指令,為地方政府提供政策執(zhí)行準(zhǔn)則。其次,在政策執(zhí)行階段,為環(huán)境行為人制定開發(fā)活動(dòng)或建設(shè)項(xiàng)目的一般規(guī)定、環(huán)境許可證或項(xiàng)目決策等的相關(guān)行政規(guī)定,包括申請(qǐng)、審查、頒發(fā)和監(jiān)督管理的規(guī)則,統(tǒng)一開發(fā)活動(dòng)或建設(shè)項(xiàng)目的申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)和申請(qǐng)流程。最后,應(yīng)加強(qiáng)政府的監(jiān)督評(píng)估工作,構(gòu)建一套全面、適用的生態(tài)環(huán)境空間管控指標(biāo)體系,對(duì)生態(tài)環(huán)境空間管控進(jìn)行量化評(píng)估,從而有效、規(guī)范地指導(dǎo)政府的監(jiān)管工作。

        3.3 深化簡(jiǎn)政放權(quán),堅(jiān)持放管并重

        我國環(huán)境管理應(yīng)當(dāng)深化簡(jiǎn)政放權(quán),堅(jiān)持放管并重。荷蘭新法實(shí)行“強(qiáng)化地方政府責(zé)任,保留中央政府干預(yù)”的平行體系,新法的相關(guān)規(guī)定對(duì)于我國具有兩方面的借鑒意義。一方面,荷蘭新法極大地簡(jiǎn)化了政府對(duì)于開發(fā)活動(dòng)或建設(shè)項(xiàng)目的審批流程,最大限度地縮小了審批范圍,從而減輕了企業(yè)、事業(yè)單位或個(gè)人申請(qǐng)開發(fā)活動(dòng)或建設(shè)項(xiàng)目的負(fù)擔(dān),有利于激發(fā)地方經(jīng)濟(jì)活力,提高資源配置效率;另一方面,荷蘭新法規(guī)定,在有損國家或省級(jí)政府利益,或?qū)Νh(huán)境(可能)產(chǎn)生重大影響的情況下,上級(jí)政府可進(jìn)行必要干預(yù)。

        我國環(huán)境管理的行政體系同樣包含中央行政機(jī)關(guān)和地方行政機(jī)關(guān)。其中生態(tài)環(huán)境部是我國分管生態(tài)環(huán)境的中央行政機(jī)關(guān);地方行政機(jī)關(guān)分為?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)人民政府、市(州)人民政府、縣(市、區(qū)、旗)人民政府所對(duì)應(yīng)的生態(tài)環(huán)境部門。當(dāng)前,我國恰處于生態(tài)文明體制改革的新階段,在國家統(tǒng)籌長期環(huán)境戰(zhàn)略規(guī)劃的基礎(chǔ)上,實(shí)行權(quán)力逐級(jí)下放,可以達(dá)到激發(fā)區(qū)域性市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活力的目的。然而在提倡簡(jiǎn)政放權(quán)、權(quán)力下放的同時(shí),必須加強(qiáng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)于開發(fā)活動(dòng)或建設(shè)項(xiàng)目的全過程監(jiān)管,完善政府對(duì)環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行監(jiān)督管理的相關(guān)規(guī)定,進(jìn)一步推進(jìn)環(huán)境監(jiān)管規(guī)范化、制度化、精簡(jiǎn)化,切實(shí)做到放管并重。

        3.4 增強(qiáng)公眾參與環(huán)境管理的主動(dòng)意識(shí)

        現(xiàn)階段,我國環(huán)境和規(guī)劃領(lǐng)域公眾參與的法律法規(guī)逐步建立和完善,我國《環(huán)境保護(hù)法》有針對(duì)“信息公開和公眾參與”的專章規(guī)定,2018 年新修訂的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》對(duì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的程序、范圍、方式、途徑等做出了全面細(xì)化的規(guī)定。盡管公眾參與環(huán)境管理的相關(guān)法律法規(guī)已相對(duì)完善,但由于目前我國公眾參與環(huán)境管理的主動(dòng)意識(shí)較弱,因此公眾環(huán)境管理的參與度仍然較低。究其原因,其一,我國目前的公眾參與多具有間接性和滯后性,通常是在決策基本完成后提出書面建議,或以調(diào)查問卷的形式發(fā)表看法,決策過程的透明度不高。荷蘭新法能夠確保公眾的全過程參與,并通過完善的信息公開機(jī)制得以實(shí)現(xiàn),這為提升我國公眾參與環(huán)境管理決策全過程提供借鑒。其二,應(yīng)加強(qiáng)公眾參與環(huán)境管理的宣傳方式,同時(shí)利用各種網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)擴(kuò)大公眾參與的受眾范圍,提高公眾參與環(huán)境管理的意識(shí)和積極性。

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