崔悅，吳婧＊

（南開大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院，天津 300350）

引言

“十三五”時(shí)期，我國大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與生態(tài)文明體制改革，生態(tài)環(huán)境政策體系建設(shè)取得重大進(jìn)展?！笆奈濉睍r(shí)期，需要著力推進(jìn)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，持續(xù)完善生態(tài)文明和環(huán)境保護(hù)法律體系[1,2]。目前，我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系基本形成，包括環(huán)境保護(hù)的基本法《環(huán)境保護(hù)法》，以各生態(tài)環(huán)境要素為保護(hù)目標(biāo)的環(huán)境保護(hù)單行法律如《大氣污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等，創(chuàng)設(shè)環(huán)境管理手段的單行法律如《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《環(huán)境保護(hù)稅法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，以及資源管理法如《礦產(chǎn)資源法》《森林法》等環(huán)境保護(hù)相關(guān)法。我國已制定環(huán)境保護(hù)法律13 部，資源保護(hù)與管理法律20 多部，生態(tài)環(huán)保行政法規(guī)30 多部[3]。盡管作為一個(gè)法律門類，環(huán)境法的產(chǎn)生和形成都比較晚，但該法律門類中法律數(shù)量以及增長速度，都是其他法律望塵莫及的，而且隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作向縱深發(fā)展，以及人民對(duì)美好生活的需求，與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的立法需求仍有增加的趨勢(shì)[4]。這就使生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系越來越繁雜，包括政府部門、公眾、企業(yè)、社會(huì)組織在內(nèi)的各類主體在參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)與管理時(shí)，難以清晰全面地了解法律的規(guī)定，并采取適當(dāng)?shù)男袆?dòng)。盡管現(xiàn)有研究提出法典化的重要性[5,6]，但目前針對(duì)我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系的整合仍未見成效。荷蘭《環(huán)境與規(guī)劃法》（以下簡稱新法）的頒布實(shí)施，可為我國完善環(huán)境管理法律體系提供指導(dǎo)和借鑒。

1 荷蘭新法的立法背景

荷蘭環(huán)境和規(guī)劃領(lǐng)域的相關(guān)法律原本分散在土壤、建筑、噪聲、基礎(chǔ)設(shè)施、采礦、水系統(tǒng)、自然環(huán)境、文化遺產(chǎn)以及世界遺產(chǎn)、空間規(guī)劃等35 部法律和240 部法規(guī)中[7]。這種分散的立法形式不利于政策執(zhí)行者對(duì)環(huán)境管理政策的準(zhǔn)確理解，也不利于中央政府與地方政府的有效溝通和職責(zé)分配，同時(shí)降低了社會(huì)層面的公眾參與度。2011 年，在荷蘭《空間規(guī)劃法》的基礎(chǔ)上，開始探索新法。荷蘭《空間規(guī)劃法》誕生于1965 年，實(shí)現(xiàn)了荷蘭史上第一次全面的國土空間規(guī)劃，2008 年對(duì)《空間規(guī)劃法》進(jìn)行重大修訂，此次修訂對(duì)于規(guī)劃權(quán)力、審批程序進(jìn)行了重新調(diào)整，簡化了原本煩瑣、冗長的建設(shè)項(xiàng)目審批程序，強(qiáng)調(diào)了地方分權(quán)的重要性[8]。2010 年，荷蘭住房、空間規(guī)劃和環(huán)境部解體，歸并為荷蘭基礎(chǔ)建設(shè)和環(huán)境部（The Netherlands Ministry for Infrastructure and Environment）。2014 年，由荷蘭基礎(chǔ)建設(shè)和環(huán)境部向議會(huì)正式遞交新法，荷蘭議會(huì)通過新法法案，并于2016 年正式頒布第一版新法。

新法旨在統(tǒng)一和簡化現(xiàn)行土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)、文化遺產(chǎn)保護(hù)、水資源管理、礦產(chǎn)資源開發(fā)等規(guī)章制度，并將環(huán)境和規(guī)劃領(lǐng)域的單行法整合到統(tǒng)一的法律框架中，以期縮短環(huán)境規(guī)劃編制程序，提高不同層級(jí)政府間的溝通效率。此外，新法的立法必要性主要體現(xiàn)在兩方面：一是荷蘭環(huán)境和規(guī)劃領(lǐng)域的現(xiàn)行法律體系未能充分重視可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，未能充分考慮區(qū)域差異性，以及利益相關(guān)主體主動(dòng)參與決策的重要性；二是環(huán)境和規(guī)劃領(lǐng)域現(xiàn)行法律法規(guī)過于分散、不夠透明，不同法律法規(guī)由于程序、標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容存在差異，嚴(yán)重影響規(guī)劃、開發(fā)活動(dòng)或建設(shè)項(xiàng)目的審批標(biāo)準(zhǔn)和審批效率。因此，荷蘭新法的改革對(duì)于荷蘭環(huán)境和規(guī)劃領(lǐng)域的法典化具有里程碑式的意義[9]。

2 荷蘭新法的改革方向

荷蘭新法著眼于可持續(xù)發(fā)展，從根本上統(tǒng)一了環(huán)境和規(guī)劃領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)，并最終取代或部分整合了荷蘭包括《空間規(guī)劃法》《環(huán)境管理法》《交通與運(yùn)輸規(guī)劃法》《自然保護(hù)法》《危機(jī)與復(fù)蘇法》《開采法》等在內(nèi)的26 部法律法規(guī)[10]。荷蘭新法的改革目標(biāo)主要包括四個(gè)方面：一是提高新法的透明度、可預(yù)見性和易用性；二是提高規(guī)劃、開發(fā)活動(dòng)或建設(shè)項(xiàng)目的編制質(zhì)量和審批效率；三是運(yùn)用政策循環(huán)理論形成新法的立法框架；四是通過政策工具的應(yīng)用實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)。荷蘭新法的改革方向主要從以下三個(gè)方面具體闡述：整合政策循環(huán)和政策工具；精簡法定程序；強(qiáng)化地方政府責(zé)任，保留中央干預(yù)權(quán)力。

2.1 整合政策循環(huán)和政策工具

荷蘭新法的立法結(jié)構(gòu)遵循政策循環(huán)理論，其實(shí)質(zhì)為“立足發(fā)展，保障質(zhì)量”（scope for development,safeguarding quality）。政策循環(huán)理論最早于1971 年由拉斯韋爾提出，旨在簡化公共政策的復(fù)雜性。布魯爾在此基礎(chǔ)上通過對(duì)政策循環(huán)理論階段化，將政策過程劃分為開始、預(yù)評(píng)估、選擇、執(zhí)行、評(píng)估、終止六個(gè)階段。目前，最為常見的是安德森提出的問題界定、政策制定、決策、政策執(zhí)行、政策評(píng)估五階段政策循環(huán)理論[11]。荷蘭新法沿用了安德森的政策循環(huán)理論，并根據(jù)實(shí)際情況將決策納入政策執(zhí)行階段，分為問題界定、政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估的四階段政策循環(huán)理論，如圖1 所示。

圖1 荷蘭新法的四階段政策循環(huán)理論示意圖

政策循環(huán)具有周期性和連續(xù)性，能夠保障政策執(zhí)行者在不同的政策循環(huán)階段明確其需要使用的政策工具。政策工具是幫助政策執(zhí)行者實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的有效手段。荷蘭新法除政策評(píng)估階段外，其他政策循環(huán)階段均包含相應(yīng)的政策工具。

第一階段是問題界定。問題界定階段是指政策決策者感知環(huán)境問題并提出解決方案的過程，具體包括環(huán)境戰(zhàn)略（environmental strategy）和環(huán)境規(guī)劃（environmental programme）兩種政策工具。環(huán)境戰(zhàn)略是一項(xiàng)長期性、綜合性的戰(zhàn)略政策選擇，荷蘭新法規(guī)定，國家和省級(jí)政府必須制定環(huán)境戰(zhàn)略，對(duì)市級(jí)政府沒有強(qiáng)制性要求。環(huán)境規(guī)劃是對(duì)環(huán)境戰(zhàn)略的詳盡闡述，能夠指導(dǎo)各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)活動(dòng)，是申請(qǐng)環(huán)境許可證和重大項(xiàng)目決策的具體規(guī)劃，包括項(xiàng)目開發(fā)、管理、環(huán)境保護(hù)等環(huán)節(jié)的具體措施。

第二階段是政策制定。政策制定階段涉及的政策工具主要有環(huán)境目標(biāo)（environmental value）以及條例和指令（instruction rules and instructions）。環(huán)境目標(biāo)是以定性或定量的政策目標(biāo)形式在特定地區(qū)或特定時(shí)間點(diǎn)必須達(dá)到或保持的實(shí)際環(huán)境質(zhì)量，也是荷蘭新法強(qiáng)調(diào)保障環(huán)境質(zhì)量的首要標(biāo)準(zhǔn)。條例和指令是基于保護(hù)環(huán)境的目的以及上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的統(tǒng)一管理，由國家或省級(jí)政府提出的條例和指令，通常涉及超越地方或區(qū)域利益的情況或上下級(jí)政府利益發(fā)生沖突的情況。

第三階段是政策執(zhí)行。政策執(zhí)行階段包括一般規(guī)定（general rules）、環(huán)境許可證（environmental permit）以及項(xiàng)目決策（project decision）三種政策工具。環(huán)境行為主體主要為開發(fā)活動(dòng)或建設(shè)項(xiàng)目的責(zé)任單位或個(gè)人，開發(fā)活動(dòng)或建設(shè)項(xiàng)目涉及住宅建設(shè)、學(xué)校建設(shè)、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、高速公路建設(shè)以及風(fēng)電工程建設(shè)等范圍。如果未作另行規(guī)定，則可按照新法中的一般規(guī)定進(jìn)行，無須事先征得政府同意。如果開發(fā)活動(dòng)或建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境產(chǎn)生或可能產(chǎn)生重大影響，則荷蘭新法規(guī)定需要事先征得政府同意，主要通過獲取環(huán)境許可證的方式進(jìn)行。此外，對(duì)于具有影響重大公共利益的復(fù)雜環(huán)境項(xiàng)目，新法規(guī)定政府可按照規(guī)定的項(xiàng)目決策自行做出決定，以達(dá)到促進(jìn)公共利益的目的。

第四階段是政策評(píng)估。政策評(píng)估階段包括監(jiān)測(cè)評(píng)估和強(qiáng)制監(jiān)管，是對(duì)政策是否在預(yù)定時(shí)間內(nèi)達(dá)到預(yù)期環(huán)境目標(biāo)進(jìn)行的判定。荷蘭新法規(guī)定每一確定的環(huán)境目標(biāo)都必須受到嚴(yán)格監(jiān)測(cè)，以便評(píng)估環(huán)境目標(biāo)是否得到實(shí)現(xiàn)。事實(shí)上，政策評(píng)估也是為政策是否進(jìn)入再循環(huán)階段做準(zhǔn)備。若環(huán)境目標(biāo)未得到實(shí)現(xiàn)，則需制定新的環(huán)境戰(zhàn)略、環(huán)境規(guī)劃，從而進(jìn)入新的政策循環(huán)。政策循環(huán)的本質(zhì)在于政策問題依據(jù)政策環(huán)境的改變，通過多次循環(huán)改進(jìn)得以解決。此外，必要時(shí)上級(jí)政府可制定相應(yīng)的處罰措施，提高環(huán)境目標(biāo)的完成效率。

2.2 精簡法定程序

荷蘭新法第16 章規(guī)定了規(guī)劃、開發(fā)活動(dòng)或建設(shè)項(xiàng)目申請(qǐng)審批的法定程序，涵蓋政策循環(huán)各階段所涉及的政策工具，最大限度地精簡了原有法定程序，實(shí)現(xiàn)荷蘭環(huán)境和規(guī)劃領(lǐng)域的法典化。

荷蘭新法規(guī)定的法定程序共包括8 個(gè)部分，具體為：①環(huán)境文件的提交方式和要求。新法規(guī)定，包括環(huán)境戰(zhàn)略、環(huán)境規(guī)劃、一般規(guī)定、項(xiàng)目決策等所有環(huán)境文件的提交申請(qǐng)，除特殊要求外，均采用網(wǎng)絡(luò)提交的形式，極大地簡化了原有申請(qǐng)審批流程。②其他行政機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)和參與。相關(guān)規(guī)定遵循《行政法通則》。

③程序制定。根據(jù)新法和《行政法通則》，對(duì)程序制定的范圍、相關(guān)方、撤銷或修正等做出了規(guī)定。此外，新法第16 章16.23 條規(guī)定，所有人都有針對(duì)環(huán)境文件的內(nèi)容表達(dá)自己意見的權(quán)利。④環(huán)境影響評(píng)價(jià)。主要包括戰(zhàn)略環(huán)評(píng)和項(xiàng)目環(huán)評(píng)，是對(duì)規(guī)劃、開發(fā)活動(dòng)或建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，在此基礎(chǔ)上提出預(yù)防或減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策措施，并進(jìn)行全過程監(jiān)測(cè)。將環(huán)境影響評(píng)價(jià)納入法定程序，意味著決策者能夠?qū)⑷魏慰赡艿沫h(huán)境后果納入考慮范圍，簡化了項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的程序，使其更好地作用于項(xiàng)目決策過程。⑤環(huán)境許可證。荷蘭新法將各種準(zhǔn)建證合為環(huán)境許可證，以提高項(xiàng)目工程的啟動(dòng)速度[12]。環(huán)境許可證是環(huán)境行為主體通過向市級(jí)政府提出申請(qǐng)，使用該環(huán)境許可證獲得其希望進(jìn)行的環(huán)境活動(dòng)的許可。荷蘭新法也規(guī)定了環(huán)境許可證的申請(qǐng)要求、適用范圍、制定標(biāo)準(zhǔn)以及特殊說明等內(nèi)容。⑥項(xiàng)目決策。荷蘭新法規(guī)定就通過決策和公開決策做出相關(guān)規(guī)定。⑦決策期、生效和上訴。⑧適當(dāng)授權(quán)原則。與現(xiàn)行環(huán)境法律體系相比，荷蘭新法法定程序的規(guī)定更加統(tǒng)一和靈活，能夠減輕政府的行政負(fù)擔(dān)，并增強(qiáng)決策過程的透明度。

2.3 強(qiáng)化地方政府責(zé)任，保留中央干預(yù)權(quán)力

荷蘭行政體系劃分為國家、省級(jí)、市級(jí)三個(gè)等級(jí)。1965 年荷蘭《空間規(guī)劃法》確立了以中央集權(quán)為主導(dǎo)的行政體系，自2008 年對(duì)《空間規(guī)劃法》的重新修訂，逐步由中央集權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤椒謾?quán)。荷蘭新法在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步強(qiáng)化了地方責(zé)任，并在第2 章2.3條做出明確規(guī)定：“除另有規(guī)定外，由市級(jí)政府履行本法規(guī)定的職責(zé)和職權(quán)；當(dāng)省級(jí)政府利益不能得到市級(jí)政府的有效保障時(shí)，方可履行本法規(guī)定的職責(zé)和職權(quán)；當(dāng)國家利益不能得到省級(jí)或市級(jí)政府的有效保障時(shí)，方可履行本法規(guī)定的職責(zé)和職權(quán)?！?/p>

新法賦予地方政府更大的自主權(quán)，由原先自上而下的等級(jí)體系逐步轉(zhuǎn)向“強(qiáng)化地方政府責(zé)任，保留中央政府干預(yù)”的平行體系發(fā)展。所謂“平行體系”是指各級(jí)政府能夠獨(dú)立編制環(huán)境戰(zhàn)略和環(huán)境規(guī)劃，無須通過上級(jí)政府審批，且環(huán)境戰(zhàn)略僅對(duì)同級(jí)環(huán)境規(guī)劃具有約束力。新法對(duì)于等級(jí)體系的改革目的在于激發(fā)市場(chǎng)活力，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。此外，如果上級(jí)政府認(rèn)為下級(jí)政府編制的環(huán)境規(guī)劃不符合區(qū)域戰(zhàn)略發(fā)展需求時(shí)，可通過一定的行政或經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行必要干預(yù)，從而敦促下級(jí)政府按時(shí)保質(zhì)地完成環(huán)境目標(biāo)。

3 未來生態(tài)環(huán)境空間管控體系的基本思路及政策啟示

荷蘭作為環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境立法、環(huán)境管理最完備、最嚴(yán)格的國家之一，在國際上享有盛譽(yù)。因此，不論從政策循環(huán)和政策工具的立法方法到簡政放權(quán)、法典化的立法思想，均對(duì)我國完善空間規(guī)劃體系具有較高的借鑒價(jià)值。一方面，荷蘭為單一制國家，且具有人多地少的社會(huì)問題，規(guī)劃管控成為解決人地矛盾的根本途徑；另一方面，不同于其他國家，荷蘭環(huán)境管理法律體系經(jīng)過不斷地探索、改革、修訂，最終形成的新法實(shí)現(xiàn)了荷蘭環(huán)境管理相關(guān)法律法規(guī)的大融合，能夠?yàn)槲覈h(huán)境管理法律體系的整合提供必要參考[10]。

根據(jù)荷蘭新法構(gòu)建我國未來生態(tài)環(huán)境空間管控體系的基本框架，如圖2 所示。生態(tài)環(huán)境空間管控體系應(yīng)以國土空間管控體系為基準(zhǔn)，以落實(shí)國家安全戰(zhàn)略和主體功能戰(zhàn)略為目的，將資源承載能力和國土開發(fā)適宜性作為構(gòu)建我國未來生態(tài)環(huán)境空間管控體系的總體要求。通過構(gòu)建我國未來生態(tài)環(huán)境空間管控體系，真正實(shí)現(xiàn)我國環(huán)境管理法律的大融合。

圖2 生態(tài)環(huán)境空間管控體系的基本框架

3.1 構(gòu)建生態(tài)環(huán)境空間管控體系

構(gòu)建生態(tài)環(huán)境空間管控體系的目的是實(shí)現(xiàn)空間規(guī)劃體系與環(huán)境管理體系的銜接和融合，讓生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線成為空間規(guī)劃的要素。當(dāng)前在我國各項(xiàng)環(huán)境管理制度和手段中，規(guī)劃環(huán)評(píng)和環(huán)境規(guī)劃這兩種制度提供了生態(tài)環(huán)境參與規(guī)劃的宏觀綜合決策的途徑，其他眾多的環(huán)境管理制度和手段難以與空間規(guī)劃體系銜接。此外，各類空間規(guī)劃體系存在規(guī)定重疊、權(quán)力劃分不明等問題，嚴(yán)重影響政府行政效率。荷蘭新法為政府提供了一個(gè)便捷有效的環(huán)境管理方式，通過整合或部分整合26 部法律法規(guī)，能夠有效解決各法律法規(guī)之間的重疊矛盾，以及各政府部門之間的權(quán)力交叉的問題。同時(shí)，我國生態(tài)環(huán)境空間管控和規(guī)劃是在國土空間管控規(guī)劃的基礎(chǔ)上建立的。國土空間規(guī)劃側(cè)重于戰(zhàn)略性，是從國家層面、省級(jí)層面和市級(jí)層面制定區(qū)域（跨區(qū)域）發(fā)展戰(zhàn)略，保障國土空間規(guī)劃的充分落實(shí)，是生態(tài)環(huán)境空間管控和生態(tài)環(huán)境空間規(guī)劃的重要編制依據(jù)。其中，生態(tài)環(huán)境空間管控是按照生態(tài)環(huán)境功能進(jìn)行分區(qū)，并對(duì)各區(qū)域設(shè)定目標(biāo)，采取相應(yīng)的不同的手段措施進(jìn)行管控。生態(tài)環(huán)境空間規(guī)劃則是為實(shí)現(xiàn)區(qū)域的平衡發(fā)展以及空間安排的一種跨領(lǐng)域、綜合性、戰(zhàn)略性的規(guī)劃手段。因此，生態(tài)環(huán)境空間管控是前提，生態(tài)環(huán)境空間規(guī)劃是方法，為實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理由末端治理走向前端控制，由分散走向統(tǒng)一，如何構(gòu)建生態(tài)環(huán)境空間管控體系至關(guān)重要。然而，當(dāng)前生態(tài)環(huán)境空間管控科學(xué)性不足，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)。荷蘭新法針對(duì)規(guī)劃、開發(fā)活動(dòng)或建設(shè)項(xiàng)目提出了一套完整的法定程序，程序規(guī)定簡短清晰，適用性廣泛，對(duì)于我國構(gòu)建和完善生態(tài)環(huán)境空間管控體系具有指導(dǎo)意義。

現(xiàn)階段，生態(tài)環(huán)境空間管控是我國最為重要的環(huán)境管理手段之一，結(jié)合生態(tài)環(huán)境空間管控，以“三線一單”為基礎(chǔ)和限制，切實(shí)將“三線一單”融入國土空間規(guī)劃，是融合我國各類空間規(guī)劃體系的必經(jīng)途徑。首先，落實(shí)生態(tài)環(huán)境空間管控，加強(qiáng)空間規(guī)劃體系的銜接融合是前提。生態(tài)環(huán)境空間管控是以環(huán)境要素為核心，以管控單元為基礎(chǔ)的分區(qū)管控。其中環(huán)境要素包括大氣、水、土壤等，是生態(tài)環(huán)境空間管控的對(duì)象；管控單元分為優(yōu)先、重點(diǎn)和一般單元，覆蓋所有國土空間。其次，“三線一單”是實(shí)施生態(tài)環(huán)境空間管控的重要手段。結(jié)合“三線一單”，并以國土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”為基準(zhǔn)，能夠推動(dòng)空間規(guī)劃體系的構(gòu)建。

國土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”中，“三區(qū)”為生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間，“三線”為生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。而“三線一單”中，“三線”為生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線，“一單”為環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單。其中，“三區(qū)三線”中生態(tài)保護(hù)紅線在當(dāng)前國土空間規(guī)劃體系下，是政府根據(jù)未來一定時(shí)期區(qū)域?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)的客觀要求，將其作為國土空間規(guī)劃體系的重要組成，發(fā)揮底線作用?！叭€一單”中生態(tài)保護(hù)紅線是在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域，按照“生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變”的基本要求，實(shí)施嚴(yán)格管控。不論從內(nèi)涵還是范疇上，“三線一單”中的生態(tài)保護(hù)紅線都更為具體、細(xì)化。對(duì)比“三區(qū)三線”與“三線一單”，二者在出臺(tái)動(dòng)因、管控部門以及編制程序上各有側(cè)重。其中“三區(qū)三線”主要由自然資源部進(jìn)行管控，通過三條控制線的約束在建立科學(xué)、合理的國土空間布局及規(guī)劃體系的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)規(guī)模、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化的目的?！叭€一單”則主要由生態(tài)環(huán)境部管控，為全面落實(shí)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，進(jìn)一步改善環(huán)境質(zhì)量，建立生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，約束并規(guī)范戰(zhàn)略環(huán)評(píng)、規(guī)劃環(huán)評(píng)以及項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批而設(shè)立，并為其他環(huán)境管理工作提供空間管控的依據(jù)，以此促進(jìn)形成綠色發(fā)展方式和生產(chǎn)生活方式。同時(shí)，“三區(qū)三線”與“三線一單”相互補(bǔ)充、相互聯(lián)系、相互銜接，通過“三線一單”能夠系統(tǒng)提出生態(tài)環(huán)境空間管控體系，特別是通過環(huán)境質(zhì)量底線和資源利用上線，能夠完善國土空間規(guī)劃，加速推進(jìn)生態(tài)環(huán)境空間管控體系的完善。在此基礎(chǔ)上，通過整合我國各類空間規(guī)劃體系的共性、補(bǔ)充特性的方式，實(shí)現(xiàn)法律標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一和簡化，真正做到生態(tài)環(huán)境空間管控體系與國土空間管控體系的銜接融合。

3.2 運(yùn)用政策循環(huán)和政策工具整合完善生態(tài)環(huán)境空間管控體系

政策循環(huán)強(qiáng)調(diào)政策從問題界定、政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估的不斷改進(jìn)，直至問題解決的良性循環(huán)過程。政策工具是被納入政策循環(huán)的各個(gè)階段，用來實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段。荷蘭新法所應(yīng)用的政策工具包括環(huán)境戰(zhàn)略、環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境目標(biāo)、條例和指令、一般規(guī)定、環(huán)境許可證以及項(xiàng)目決策七種類型。新法通過對(duì)七種政策工具的合理利用，形成了一套完整的環(huán)境管理法律體系，簡明清晰地整合了規(guī)劃、開發(fā)活動(dòng)或建設(shè)項(xiàng)目的相關(guān)規(guī)定，是荷蘭新法形成的核心脈絡(luò)。

借鑒新法對(duì)政策循環(huán)和政策工具的應(yīng)用，我國應(yīng)針對(duì)各類環(huán)境管理制度和手段冗雜、分散、內(nèi)容交叉等問題，運(yùn)用政策循環(huán)和政策工具，梳理并完善我國生態(tài)環(huán)境空間管控體系，使其規(guī)范化、系統(tǒng)化、法典化。首先，根據(jù)我國生態(tài)環(huán)境空間管控要求，制定長期性、綜合性環(huán)境戰(zhàn)略，并依照環(huán)境戰(zhàn)略擬定階段性環(huán)境規(guī)劃；在此基礎(chǔ)上，以環(huán)境質(zhì)量為核心設(shè)立環(huán)境目標(biāo)，擬定在一定期限內(nèi)力求達(dá)到的環(huán)境質(zhì)量水平和環(huán)境結(jié)構(gòu)狀態(tài)，同時(shí)制定全面系統(tǒng)的規(guī)范性條例和指令，為地方政府提供政策執(zhí)行準(zhǔn)則。其次，在政策執(zhí)行階段，為環(huán)境行為人制定開發(fā)活動(dòng)或建設(shè)項(xiàng)目的一般規(guī)定、環(huán)境許可證或項(xiàng)目決策等的相關(guān)行政規(guī)定，包括申請(qǐng)、審查、頒發(fā)和監(jiān)督管理的規(guī)則，統(tǒng)一開發(fā)活動(dòng)或建設(shè)項(xiàng)目的申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)和申請(qǐng)流程。最后，應(yīng)加強(qiáng)政府的監(jiān)督評(píng)估工作，構(gòu)建一套全面、適用的生態(tài)環(huán)境空間管控指標(biāo)體系，對(duì)生態(tài)環(huán)境空間管控進(jìn)行量化評(píng)估，從而有效、規(guī)范地指導(dǎo)政府的監(jiān)管工作。

3.3 深化簡政放權(quán)，堅(jiān)持放管并重

我國環(huán)境管理應(yīng)當(dāng)深化簡政放權(quán)，堅(jiān)持放管并重。荷蘭新法實(shí)行“強(qiáng)化地方政府責(zé)任，保留中央政府干預(yù)”的平行體系，新法的相關(guān)規(guī)定對(duì)于我國具有兩方面的借鑒意義。一方面，荷蘭新法極大地簡化了政府對(duì)于開發(fā)活動(dòng)或建設(shè)項(xiàng)目的審批流程，最大限度地縮小了審批范圍，從而減輕了企業(yè)、事業(yè)單位或個(gè)人申請(qǐng)開發(fā)活動(dòng)或建設(shè)項(xiàng)目的負(fù)擔(dān)，有利于激發(fā)地方經(jīng)濟(jì)活力，提高資源配置效率；另一方面，荷蘭新法規(guī)定，在有損國家或省級(jí)政府利益，或?qū)Νh(huán)境（可能）產(chǎn)生重大影響的情況下，上級(jí)政府可進(jìn)行必要干預(yù)。

我國環(huán)境管理的行政體系同樣包含中央行政機(jī)關(guān)和地方行政機(jī)關(guān)。其中生態(tài)環(huán)境部是我國分管生態(tài)環(huán)境的中央行政機(jī)關(guān)；地方行政機(jī)關(guān)分為?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府、市（州）人民政府、縣（市、區(qū)、旗）人民政府所對(duì)應(yīng)的生態(tài)環(huán)境部門。當(dāng)前，我國恰處于生態(tài)文明體制改革的新階段，在國家統(tǒng)籌長期環(huán)境戰(zhàn)略規(guī)劃的基礎(chǔ)上，實(shí)行權(quán)力逐級(jí)下放，可以達(dá)到激發(fā)區(qū)域性市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活力的目的。然而在提倡簡政放權(quán)、權(quán)力下放的同時(shí)，必須加強(qiáng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)于開發(fā)活動(dòng)或建設(shè)項(xiàng)目的全過程監(jiān)管，完善政府對(duì)環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行監(jiān)督管理的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步推進(jìn)環(huán)境監(jiān)管規(guī)范化、制度化、精簡化，切實(shí)做到放管并重。

3.4 增強(qiáng)公眾參與環(huán)境管理的主動(dòng)意識(shí)

現(xiàn)階段，我國環(huán)境和規(guī)劃領(lǐng)域公眾參與的法律法規(guī)逐步建立和完善，我國《環(huán)境保護(hù)法》有針對(duì)“信息公開和公眾參與”的專章規(guī)定，2018 年新修訂的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》對(duì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的程序、范圍、方式、途徑等做出了全面細(xì)化的規(guī)定。盡管公眾參與環(huán)境管理的相關(guān)法律法規(guī)已相對(duì)完善，但由于目前我國公眾參與環(huán)境管理的主動(dòng)意識(shí)較弱，因此公眾環(huán)境管理的參與度仍然較低。究其原因，其一，我國目前的公眾參與多具有間接性和滯后性，通常是在決策基本完成后提出書面建議，或以調(diào)查問卷的形式發(fā)表看法，決策過程的透明度不高。荷蘭新法能夠確保公眾的全過程參與，并通過完善的信息公開機(jī)制得以實(shí)現(xiàn)，這為提升我國公眾參與環(huán)境管理決策全過程提供借鑒。其二，應(yīng)加強(qiáng)公眾參與環(huán)境管理的宣傳方式，同時(shí)利用各種網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)擴(kuò)大公眾參與的受眾范圍，提高公眾參與環(huán)境管理的意識(shí)和積極性。