索明亮

（中國國際工程咨詢有限公司，北京100048）

隨著我國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，市域（郊）鐵路逐步成為服務(wù)中心城區(qū)與周邊新城及重要功能組團的快速化、大運量具有通勤性質(zhì)的軌道交通系統(tǒng)，是城市公共交通的重要組成部分。市域（郊）鐵路可自成體系獨立運營，結(jié)合客流需求與國家鐵路和城市軌道交通可采用換乘方式銜接[1]。但是，在軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施快速發(fā)展的過程中，城市群范圍內(nèi)的軌道交通系統(tǒng)功能結(jié)構(gòu)與組織層次沒有理順。軌道交通與國民經(jīng)濟、社會其他行業(yè)融合發(fā)展不夠完善，特別是市域（郊）的層次缺失，已經(jīng)成為困擾我國軌道交通體系構(gòu)建、實現(xiàn)全面發(fā)展的突出短板[2]。目前，我國已運營市域（郊）鐵路的城市屈指可數(shù)。北京、上海都市圈的人口規(guī)?？梢员燃鐤|京、紐約等國際大都市圈，但市域（郊）鐵路的規(guī)模較小，不到這些世界大都市圈的5%[3]。因此，加快推進市域（郊）鐵路發(fā)展，對我國交通運輸高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

1 我國市域（郊）鐵路發(fā)展總體情況

二十世紀六七十年代，北京、上海、天津、南京、武漢、鄭州、重慶、沈陽等大城市利用樞紐內(nèi)既有鐵路開行市域（郊）列車，為城市和郊區(qū)居民上下班、出行提供了便利。近年來，隨著新型城鎮(zhèn)化進程加快和國家相關(guān)政策出臺，為帶動外圍新城組團高質(zhì)量發(fā)展，北京、上海等大城市已結(jié)合城市規(guī)劃、客流特征重新規(guī)劃并建設(shè)了部分市域（郊）鐵路。

我國標準軌距、鋼輪鋼軌型客運軌道交通體系主要由高速鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路以及普通輪軌型式城市軌道交通構(gòu)成，各類軌道交通有著不同的定位和功能，存在相輔相成的關(guān)系，應有一定的層次、合理構(gòu)架，協(xié)調(diào)統(tǒng)一[4]。我國軌道交通體系如表1所示。

表1 軌道交通體系

目前，我國市域（郊）鐵路還處于初級發(fā)展階段，面臨“開通難、運行難、維持難”等問題。當前開通運營市域（郊）鐵路的城市并不多，主要集中在超大城市、特大城市。開通城市的市域（郊）線路數(shù)量也較少，且大多數(shù)采用單線運行，與城市軌道交通、國鐵干線等基本沒有實現(xiàn)互聯(lián)互通，沒有形成規(guī)?；途W(wǎng)絡(luò)化效應。開通運營的線路對地方政府財政補貼依賴度高，不具備長期性和可持續(xù)性，對于鐵路部門投資和社會資本吸引力也不夠。

當前困擾我國市域（郊）鐵路發(fā)展的核心問題在于體制、機制沒有完全理順，建設(shè)管理和運營、清算機制尚不清晰，安全主體責任需要進一步明確，發(fā)展模式需要進一步創(chuàng)新，市域（郊）鐵路的發(fā)展需要獲得來自投融資領(lǐng)域和運營管理方面的改革支撐，支持市域（郊）鐵路發(fā)展的相關(guān)政策體系需要進一步建立和健全。

2 我國市域（郊）鐵路運營和規(guī)劃建設(shè)情況

“十三五”時期以來，我國開始重視市域（郊）鐵路的發(fā)展，在政府政策文件中更多采用“市域（郊）”鐵路。2016年3月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》中提出“加快建設(shè)城際鐵路和市域（郊）鐵路并逐步成網(wǎng)”“充分利用現(xiàn)有能力開行城際和市域（郊）列車”。2017年2月，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”現(xiàn)代綜合交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃》（國發(fā)〔2017〕11號），提出要加快建設(shè)大城市市域（郊）鐵路[5]。2017年6月，國家發(fā)展改革委等五部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進市域（郊）鐵路發(fā)展的指導意見》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2017〕1173號），對市域（郊）鐵路發(fā)展目標、審核體系、規(guī)劃編制、加強銜接、運營補償、拓展投融資、綜合開發(fā)、技術(shù)標準、加強實施監(jiān)管等方面做了進一步明確。2020年12月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委等單位《關(guān)于推動都市圈市域（郊）鐵路加快發(fā)展的意見》的通知（國辦函〔2020〕116號），進一步明晰了都市圈市域（郊）鐵路的功能定位、技術(shù)標準、責任主體、發(fā)展條件、規(guī)劃編制和管理等內(nèi)容。

據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，截至2019年我國市域（郊）鐵路已運營線路里程約2495公里，其中利用既有線路1942公里，新建線路553公里，總投資約1360億元。擬規(guī)劃線路里程約15120公里，其中利用既有線路4195公里，新建線路10925公里，總投資約32414億元。

以北京和上海為例，北京已開通運營的市域（郊）鐵路有S2線、懷柔-密云線、城市副中心線和通密線等線路，均是利用既有鐵路開行市域（郊）列車，速度目標值在100-120公里/小時；規(guī)劃線路有東北環(huán)線、S6西段、京原線、京九線、城際鐵路聯(lián)絡(luò)線、平谷線等，除平谷線外，其余均利用既有鐵路；上海已開通運營的市域（郊）鐵路是金山線，為利用既有鐵路開行市域（郊）列車，速度目標值為160公里/小時；規(guī)劃建設(shè)線路有機場聯(lián)絡(luò)線、嘉閔線（嘉奉線北段）、機場聯(lián)絡(luò)線南站支線、嘉閔線北延伸、南匯支線、崇明線，均為新建線路，速度目標值在120-160公里/小時。已運營和規(guī)劃建設(shè)市域（郊）鐵路里程和占比如圖1、圖2和圖3所示。

圖1 已運營和規(guī)劃建設(shè)市域（郊）鐵路里程

圖2 已運營市域（郊）鐵路占比情況

圖3 規(guī)劃建設(shè)市域（郊）鐵路占比情況

由圖可知，目前我國已運營市域（郊）鐵路以利用既有鐵路為主，主要是通過對既有車站、路基、軌道、信號系統(tǒng)等升級改造，充分挖掘既有線路能力，開行滿足通勤需求的客運列車。同時，考慮到后續(xù)建設(shè)、運營管理及軌道交通多網(wǎng)融合問題，擬規(guī)劃的市域（郊）鐵路則以新建為主。

考慮到我國各區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展水平和路網(wǎng)密度不同，市域（郊）鐵路的發(fā)展差別仍然較大。按照東、中、西及東北部區(qū)域劃分，市域（郊）鐵路已運營及規(guī)劃建設(shè)情況也呈現(xiàn)出較大不同。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，我國東部已運營市域（郊）鐵路861公里，中部122公里，西部1512公里，東北部暫無運營的市域（郊）鐵路；擬規(guī)劃的市域（郊）鐵路東部6675公里，中部2928公里，西部4732公里，東北部785公里。東、中、西及東北部已運營及規(guī)劃建設(shè)市域郊鐵路里程和占比如圖4、圖5和圖6所示。

圖4 東、中、西及東北部已運營及規(guī)劃建設(shè)市域（郊）鐵路里程

圖5 已運營市域（郊）鐵路占比

圖6 規(guī)劃建設(shè)市域（郊）鐵路占比情況

由圖可知，目前我國東、中、西及東北部已運營市域（郊）鐵路中，西部占比最高，其次是東部，再次是中部，東北部暫無運營的市域（郊）鐵路，主要是與各區(qū)域既有鐵路規(guī)模和路網(wǎng)密度關(guān)系較大。而擬規(guī)劃建設(shè)的市域（郊）鐵路中，東部地區(qū)因為經(jīng)濟發(fā)達，大都市圈發(fā)展進程較快，為后續(xù)市域（郊）鐵路建設(shè)提供了較強的動力。因此，東部占比最高，其次是西部，再次是中部，東北部最低。

綜上所述，我國市域（郊）鐵路建設(shè)仍處于初步發(fā)展階段，主要表現(xiàn)為運營線路里程短，且大都是利用既有鐵路開行市域（郊）列車，在技術(shù)標準、車輛選型、路網(wǎng)銜接和系統(tǒng)制式等方面還未形成完整統(tǒng)一的規(guī)范。但是，隨著國家相關(guān)政策文件的出臺，各省市發(fā)展市域（郊）鐵路的積極性很高，其規(guī)劃線路規(guī)模達上萬公里，為“十四五”時期市域（郊）鐵路發(fā)展提供了潛在的動力和市場前景。

3 當前市域（郊）鐵路發(fā)展中應關(guān)注的幾個問題

雖然我國市域（郊）鐵路發(fā)展取得了一定的成績，但是市域（郊）鐵路發(fā)展滯后，有效供給能力不足，在發(fā)展理念和體制機制等方面問題仍較為突出[6]，主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

3.1 發(fā)展態(tài)勢不如預期

目前，我國已開通運營的市域（郊）鐵路僅2495公里（其中超過70%利用既有線開行客運列車），擬規(guī)劃線路里程約15120公里，大多集中在特大城市、超大城市形成的都市圈輻射區(qū)域。市域（郊）鐵路規(guī)劃里程長、運營里程短，建設(shè)實施較線路規(guī)劃滯后很多，發(fā)展仍較為緩慢，需進一步加大市域（郊）鐵路發(fā)展的支持力度，使規(guī)劃與實施能夠協(xié)調(diào)統(tǒng)一，有序進行。

3.2 投融資模式有待進一步創(chuàng)新

新建市域（郊）鐵路投資較大，客流相對城市軌道交通較小，如按城市軌道交通的票價收入水平測算，難以平衡投入，無法形成穩(wěn)定的融資償還渠道。在項目建設(shè)中，積極創(chuàng)新投融資機制，推動通過市場化方式解決市域（郊）鐵路建設(shè)、運營資金。如加大吸引社會資本投資力度、減免稅費、靈活票價制度及金融支持等，并根據(jù)項目的不同特點積極探索政府和社會資本合作（PPP）模式、REITs模式和建設(shè)-運營-移交（BOT）模式等。

3.3 土地綜合開發(fā)推進難度大

近年來，國家相繼出臺推進鐵路車站周邊地區(qū)土地綜合開發(fā)等相關(guān)政策，以“軌道+物業(yè)”等土地開發(fā)收益來彌補項目的運營虧損。但是從實際執(zhí)行情況看，地方各級政府對于鐵路站城、產(chǎn)城融合開發(fā)認識仍不夠重視，普遍傾向于采取沿線站點周邊土地一級出讓模式籌集建設(shè)資金，對后續(xù)站點建設(shè)一體化開發(fā)長期性工作的積極性不高，難以充分發(fā)揮站點周邊50公頃范圍內(nèi)土地價值，車站、車輛基地、動車段（所）上方土地空間往往無法得到充分利用，站城融合發(fā)展力度不足。

3.4 技術(shù)標準體系尚不完善

我國鐵路干線、城際鐵路和城市軌道交通均有擁完善、成熟的規(guī)范標準體系，而市域（郊）鐵路作為介于鐵路干線、城際鐵路和城市軌道交通之間的一種新模式，尚未形成完善的技術(shù)標準體系，對車站規(guī)模、運輸能力、供電制式、車輛選型、通信信號、行車組織等內(nèi)容未進行統(tǒng)一的規(guī)范，有關(guān)標準規(guī)范對其描述也不盡相同，特別是與上述軌道交通方式的銜接融合程度還遠遠不夠。鑒于市域（郊）鐵路專業(yè)多、系統(tǒng)性強，有關(guān)行業(yè)部門需加快研究確定速度目標值、站間距、最小曲線半徑、閉塞類型、運營模式等，出臺行業(yè)統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范，以更好地指導市域（郊）鐵路建設(shè)。

3.5 監(jiān)管制度尚不明確

我國市域（郊）鐵路建設(shè)和運營過程中仍缺乏有效的質(zhì)量、安全監(jiān)管制度，亟需一系列相關(guān)法律、法規(guī)為監(jiān)管措施的有效實施提供保障。以規(guī)范化為原則，構(gòu)建政府監(jiān)管法律框架，明確監(jiān)管機構(gòu)的職能、范圍等具體內(nèi)容，為監(jiān)管措施的制定與實施提供科學的法律依據(jù)。

4 推進市域（郊）鐵路發(fā)展的對策建議

總的來看，我國市域（郊）鐵路發(fā)展取得了一定的成績，但也存在一些亟需解決的問題。如何在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中，解決好都市圈中心城區(qū)與外圍新城組團的交通聯(lián)系問題，更好地實現(xiàn)軌道交通多網(wǎng)融合和互聯(lián)互通，促進市域（郊）鐵路高質(zhì)量發(fā)展，主要對策建議如下。

4.1 統(tǒng)籌做好前期規(guī)劃

市域（郊）鐵路規(guī)劃要加強與城市總體發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃等的融合。在前期階段，應根據(jù)線路服務(wù)對象、運輸需求，科學研究線路走向、車站設(shè)置、與城市其他交通方式的銜接方式。同時，在堅持用地規(guī)模和建筑指標控制的基礎(chǔ)上，加強市域（郊）鐵路與周邊及城市功能的一體化規(guī)劃。加強與國家干線鐵路、城際鐵路、城市軌道交通等規(guī)劃的銜接，積極促進“四網(wǎng)融合”，推進軌道交通高水平互聯(lián)互通。

4.2 完善政策保障體系

進一步完善和規(guī)范市域（郊）鐵路規(guī)劃及項目審批機制，調(diào)整優(yōu)化項目用地預審和生態(tài)環(huán)境保護政策，健全市域（郊）鐵路沿線站點及周邊土地綜合開發(fā)政策細則，研究建立國家和省（市）級財政資金促進市域（郊）鐵路示范性項目規(guī)劃建設(shè)的引導機制，統(tǒng)籌既有及新建線路資源，積極協(xié)調(diào)國家鐵路集團加大對于利用既有鐵路開行市域（郊）列車的支持力度。

4.3 完善路地協(xié)調(diào)機制

市域（郊）鐵路建設(shè)涉及的路地雙方部門眾多，協(xié)調(diào)工作難度大。完善路地協(xié)調(diào)機制，采用路地雙方召開聯(lián)席會議等方式，專題研究確定市域（郊）鐵路發(fā)展戰(zhàn)略，協(xié)調(diào)解決建設(shè)過程中面臨的重大問題。搭建地方政府與鐵路部門溝通協(xié)調(diào)統(tǒng)一平臺，推進市域（郊）鐵路建設(shè)與城市高水平融合發(fā)展。

4.4 完善投融資體制和運營補貼機制

完善市域（郊）鐵路投融資體制，理順市域（郊）鐵路建設(shè)和運營企業(yè)與政府的管理界面。加強政策引導，完善激勵機制，在安排建設(shè)資金時加大對市域（郊）鐵路的支持力度。通過發(fā)行政府專項債券、市域（郊）鐵路市政建設(shè)債券、轉(zhuǎn)讓相關(guān)政府資源等途徑，拓展政府性資金的來源渠道。完善市域（郊）鐵路運營補貼機制，研究制定與城市軌道交通同等標準的運營補貼模式。

5 結(jié)束語

隨著新型城鎮(zhèn)化工作的不斷推進和大都市圈的加快形成，市域（郊）鐵路作為一種新的軌道交通方式在“十四五”期間將迎來寶貴的發(fā)展時機。雖然市域（郊）鐵路在發(fā)展過程中仍存在不少問題，但是也應當看到其在很多方面有比較優(yōu)勢，對推進我國交通供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和交通運輸高質(zhì)量發(fā)展，加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)方面發(fā)揮積極重要作用。