唐燦 李碩 對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)

引言

2015年，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》（以下簡稱《總體方案》），同年由國務(wù)院印發(fā)，標(biāo)志著黨和國家對(duì)新時(shí)期中國高等教育的發(fā)展做出了新的部署。

2017年，教育部、財(cái)政部、國家發(fā)展和改革委員會(huì)印發(fā)《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)實(shí)施辦法（暫行）》（以下簡稱《實(shí)施辦法》）。同年9月，上述三部委公布首批“雙一流”建設(shè)高校遴選名單，總計(jì)137所。11月，應(yīng)教育部要求，各建設(shè)單位按需上報(bào)“雙一流”專項(xiàng)預(yù)算（全稱為2018年中央高校建設(shè)世界一流大學(xué)（學(xué)科）和特色發(fā)展引導(dǎo)專項(xiàng)資金項(xiàng)目）。12月，經(jīng)過集中評(píng)審、“二上”預(yù)算后，中央財(cái)政于當(dāng)年底撥付各高校引導(dǎo)專項(xiàng)資金。至此，“雙一流”建設(shè)資金正式投入使用[1]。

2018—2020年，教育部等三部委基本沿用之前的做法，僅在時(shí)限上略有出入，把“一上”預(yù)算調(diào)整至當(dāng)年6月，“二上”預(yù)算調(diào)整至當(dāng)年12月，于次年3月?lián)芨蹲罱K額度，并在當(dāng)年7月安排本年度中期績效自評(píng)，于年底至次年1月進(jìn)行本年度總體績效自評(píng)。與此同時(shí)，為配合中央部委對(duì)于高等教育的全局戰(zhàn)略部署，各地方政府也逐步提出因地制宜的地區(qū)“雙一流”建設(shè)計(jì)劃、通過遴選地方“雙一流”建設(shè)單位，安排財(cái)政專項(xiàng)進(jìn)行大力建設(shè)，從而進(jìn)一步推動(dòng)“雙一流”建設(shè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

一、“雙一流”引導(dǎo)專項(xiàng)資金使用中存在的若干問題

（一）“雙一流”建設(shè)還是“雙一流”獎(jiǎng)勵(lì)

顧名思義，一流大學(xué)、一流學(xué)科建設(shè)，重在“建設(shè)”二字，創(chuàng)立新事業(yè)、建立新事務(wù)，從無到有?！半p一流”建設(shè)高校，究其根本，是因?yàn)槟壳皣鴥?nèi)高校還沒有完全進(jìn)入世界前列，只有少數(shù)幾所高校擁有一定的國際知名度。那么，資金的使用就要重在“建設(shè)”，從而支持、鼓勵(lì)各高校做出創(chuàng)造性成果，可能這也是中央引導(dǎo)專項(xiàng)“引導(dǎo)”二字的真正含義。

筆者通過研究注意到，無論是專項(xiàng)引導(dǎo)資金校內(nèi)管理文件的出臺(tái)，還是在資金具體執(zhí)行中，經(jīng)費(fèi)使用的側(cè)重點(diǎn)仍然重在獎(jiǎng)勵(lì)，是對(duì)過去既有成果的表彰。各個(gè)院系制定的資金管理辦法雖然在內(nèi)容形式上各有側(cè)重，但在政策實(shí)質(zhì)上卻是殊途同歸，具體表現(xiàn)為二級(jí)院系雖然內(nèi)部設(shè)置了琳瑯滿目的各類資助項(xiàng)目、人才計(jì)劃，但在遴選規(guī)則上絕大部分以學(xué)術(shù)論文、科研項(xiàng)目、科研獲獎(jiǎng)和政策研究方面取得突出貢獻(xiàn)為落點(diǎn)，同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重。

遴選標(biāo)準(zhǔn)參見表1：

表1 某高校A院系“雙一流”資金獎(jiǎng)勵(lì)遴選標(biāo)準(zhǔn)

顯然，“雙一流”專項(xiàng)的重點(diǎn)資助對(duì)象是已經(jīng)在相關(guān)領(lǐng)域取得一定成績的人員，資助方式也是按照一定比例的額度發(fā)放工資、津貼等福利支出，這實(shí)際上造成一種局面：現(xiàn)階段資助對(duì)象主要是通過既往階段累積的歷史成果而受益，是對(duì)過去成績的一種支持和表彰，但未來有可能做出成果的教師，在當(dāng)下卻享受不到此類經(jīng)費(fèi)的資助，這就造成了引導(dǎo)經(jīng)費(fèi)在時(shí)序上的不平衡現(xiàn)象；已有成果的教師，能夠持續(xù)獲得更多的資源投入，而在科研、教學(xué)等方面囿于多方原因一時(shí)進(jìn)展緩慢的教師，則可能就此與“雙一流”引導(dǎo)資金失之交臂，獲益較少，長此以往很容易陷入“強(qiáng)者愈強(qiáng)，弱者愈弱”的馬太效應(yīng)。試想一下，如果已經(jīng)取得成果的教師，未來因?yàn)橹饔^原因不再產(chǎn)出成果，這些投入還值不值得；如果身負(fù)潛力的中青年教師，由于經(jīng)費(fèi)不足而裹足不前，這種分配是否應(yīng)該繼續(xù)；如果能更加科學(xué)、合理的兼顧公平和效益，會(huì)不會(huì)引導(dǎo)出更高質(zhì)量、更高水平的成果產(chǎn)出；這些問題都還尚待進(jìn)一步評(píng)估。

（二）零敲牛皮糖還是集中力量辦大事

“雙一流”建設(shè)經(jīng)費(fèi)是由國家財(cái)政專項(xiàng)撥款，納入國庫統(tǒng)一支付管理，監(jiān)管嚴(yán)格、使用規(guī)范，具有稀缺性、目的性和財(cái)政性的特點(diǎn)。因財(cái)務(wù)環(huán)節(jié)貫穿“雙一流”經(jīng)費(fèi)運(yùn)行的始終，且為項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支付的最后關(guān)卡，往往能從細(xì)枝末節(jié)窺探出目前經(jīng)費(fèi)使用過程中存在的一些問題。

“零碎”支出繁多，業(yè)務(wù)界定模糊?！半p一流”因其稀缺性及目的性的特征，在經(jīng)費(fèi)使用時(shí)更應(yīng)集中、整塊使用，重點(diǎn)投入到影響價(jià)值目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基本性支出及支持性支出。但筆者通過財(cái)務(wù)報(bào)銷環(huán)節(jié)注意到，各部門對(duì)于“雙一流”經(jīng)費(fèi)支出范圍的界定比較籠統(tǒng)，經(jīng)辦人往往根據(jù)自身理解來判斷支出性質(zhì)，實(shí)際報(bào)銷存在很大的隨意性。

具體表現(xiàn)為很多項(xiàng)目支出呈現(xiàn)同質(zhì)性，主要用于購買商品服務(wù)和發(fā)放工資福利。日常報(bào)銷中，多以辦公用品、耗材、電腦配件、圖書等日常辦公支出居多，與其他項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)大同小異，未體現(xiàn)中央引導(dǎo)專項(xiàng)的扶持力度與引導(dǎo)價(jià)值，即“扶優(yōu)、扶特、扶新、扶需”[2]；此外，財(cái)政撥款的專項(xiàng)資金按規(guī)定不得用于彌補(bǔ)日常人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)等支出，但往往在會(huì)計(jì)核算環(huán)節(jié)僅通過有限信息，很難準(zhǔn)確辨析所列項(xiàng)目，無法界定是否為項(xiàng)目真實(shí)需要，這使得筆者對(duì)“雙一流”經(jīng)費(fèi)的具體使用效益畫上一個(gè)問號(hào)。

“雙一流”經(jīng)費(fèi)一般會(huì)兼顧六大建設(shè)任務(wù)、五大改革任務(wù)以及特色學(xué)科發(fā)展等支出任務(wù)，具體落實(shí)時(shí)又由職能部門和學(xué)院分別統(tǒng)籌，各自為政。這使得資金投入看似整塊，但由于未能明晰各部門職責(zé)邊界、未能理順彼此之間的銜接關(guān)系，項(xiàng)目執(zhí)行缺乏頂層設(shè)計(jì)來統(tǒng)籌規(guī)劃經(jīng)費(fèi)，具體表現(xiàn)為經(jīng)費(fèi)投入面廣、項(xiàng)目交叉重復(fù)、重點(diǎn)不突出。

經(jīng)費(fèi)管理方式粗放，存在突擊花錢現(xiàn)象。筆者通過財(cái)務(wù)環(huán)節(jié)注意到很多“雙一流”項(xiàng)目沒有明確的預(yù)算分類細(xì)化設(shè)置及進(jìn)度考核指標(biāo)，資金使用的精準(zhǔn)程度同經(jīng)辦人能力直接掛鉤。很多學(xué)院在經(jīng)費(fèi)分配時(shí)干脆實(shí)行責(zé)任到人，按額分配，甚至按級(jí)別劃檔，具體表現(xiàn)為人人參與“雙一流”的普惠式經(jīng)費(fèi)管理。這種另類的人員福利發(fā)放形式隱蔽性很強(qiáng)，僅在財(cái)務(wù)環(huán)節(jié)只能提出質(zhì)疑，無法準(zhǔn)確界定[3]。且在資金執(zhí)行進(jìn)度上存在突擊花錢現(xiàn)象，重點(diǎn)集中在第四季度，經(jīng)費(fèi)占比超過70%。這種集中支付一部分確實(shí)是業(yè)務(wù)開展的實(shí)際進(jìn)度要求，但其中有多少比例是懶政、粗放式管理所引起的資金使用效益低下呢？

中央高校每年均會(huì)上報(bào)本年度專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算計(jì)劃，并按需獲取六大專項(xiàng)及若干小項(xiàng)的中央預(yù)算撥款，即俗稱的中央專項(xiàng)。其中，教育教學(xué)改革專項(xiàng)、“雙一流”引導(dǎo)專項(xiàng)都直接包含人才培養(yǎng)的相關(guān)內(nèi)容，管理績效專項(xiàng)、改善中央高校辦學(xué)條件專項(xiàng)甚至捐贈(zèng)配比專項(xiàng)在具體支出時(shí)，由于范圍較廣，也基本覆蓋了教學(xué)、科研等軟件、硬件環(huán)境的建設(shè)。學(xué)校將各類經(jīng)費(fèi)下發(fā)學(xué)院后，學(xué)院通常是打通使用各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌用于人才培養(yǎng)，在人才培養(yǎng)產(chǎn)出方面是一個(gè)總成果，如果按單項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)，就存在成果分?jǐn)偟膯栴}，甚至產(chǎn)生“一效多用”、資源浪費(fèi)的問題。

（三）學(xué)校/院系的資金管理辦法的生效

教育部、財(cái)政部專門發(fā)布《中央高校建設(shè)世界一流大學(xué)（學(xué)科）和特色發(fā)展引導(dǎo)專項(xiàng)資金管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），用于指導(dǎo)各高校編制引導(dǎo)專項(xiàng)的預(yù)算、制定校內(nèi)預(yù)算管理辦法等。

經(jīng)統(tǒng)計(jì)，對(duì)于引導(dǎo)專項(xiàng)資金的管理辦法制定和生效流程，學(xué)校層面的文件制定一般由專門的職能部處牽頭，相關(guān)職能部處配合，文件生效主要通過校長辦公會(huì)或是黨委常委會(huì)，少數(shù)由學(xué)術(shù)委員會(huì)通過，暫未看到由教職工代表大會(huì)（含常設(shè)主席團(tuán)）通過的。黨委是高校的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨委委員由黨員代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，一般地，由黨委常委會(huì)行使職權(quán)，如果是由黨委常委會(huì)制定通過，說明這所學(xué)校把資金使用視作一項(xiàng)政治工作，固然是地位尊崇，但難免時(shí)間拉長、業(yè)務(wù)與黨務(wù)混在一起；校長辦公會(huì)是學(xué)校的行政議事決策機(jī)構(gòu)，是校長行使職權(quán)的基本形式，校長一般全面負(fù)責(zé)學(xué)校的教學(xué)、科研和行政管理工作，預(yù)算管理文件由校長辦公會(huì)審議通過，符合法定程序，同時(shí)提高了效率，增強(qiáng)業(yè)務(wù)性。學(xué)術(shù)委員會(huì)是學(xué)校最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)審議學(xué)科發(fā)展規(guī)劃、重大科學(xué)研究計(jì)劃以及其他重要學(xué)術(shù)事項(xiàng)，資金的使用管理辦法側(cè)重于業(yè)務(wù)，無須上升到校學(xué)術(shù)委員會(huì)層次，且學(xué)術(shù)委員對(duì)財(cái)務(wù)細(xì)節(jié)和預(yù)算要求亦不太了解。至于為什么沒有通過教職工代表大會(huì)（含常設(shè)主席團(tuán)）生效，最重要的一點(diǎn)是資金管理辦法雖然涉及人員績效工資，但絕不是福利分配方案，教育部《管理辦法》已經(jīng)明文規(guī)定，人員經(jīng)費(fèi)不得用于普遍提高人員薪酬待遇。

二級(jí)院系配套教育部文件制定的院系資金管理辦法，其生效流程類同學(xué)校，主要有如下三類：黨政聯(lián)席會(huì)議、學(xué)術(shù)委員會(huì)/教授委員會(huì)，以及教職工代表大會(huì)，基本上沒有由院長辦公會(huì)單獨(dú)確定的。學(xué)院實(shí)行黨政聯(lián)席會(huì)、教授委員會(huì)（分學(xué)術(shù)委員會(huì)）、教職工代表大會(huì)制度。黨政聯(lián)席會(huì)是學(xué)院“三重一大”事項(xiàng)和黨務(wù)政務(wù)的決策機(jī)構(gòu)；教授委員會(huì)（分學(xué)術(shù)委員會(huì)）是學(xué)院學(xué)術(shù)事項(xiàng)的咨詢、決策機(jī)構(gòu)；教職工代表大會(huì)是教職員工行使民主權(quán)利，參與學(xué)院民主管理和監(jiān)督的重要形式。各院系均有其自身特點(diǎn)與歷史因素，沒有形成統(tǒng)一意見和流程，學(xué)校層面由于推動(dòng)校院兩級(jí)管理體系改革，也沒有做統(tǒng)一的強(qiáng)制要求，因此院系資金管理辦法的效力如何，有待實(shí)踐檢驗(yàn)。

二、對(duì)“雙一流”引導(dǎo)專項(xiàng)資金使用的若干思考

（一）發(fā)揮好“雙一流”引導(dǎo)專項(xiàng)的杠桿作用

作為中央引導(dǎo)專項(xiàng)，“雙一流”建設(shè)資金受到政府預(yù)算法的全面、嚴(yán)格約束，但“雙一流”建設(shè)是對(duì)國家高等教育發(fā)展的積極探索，雖然尚處于新興萌芽階段，風(fēng)險(xiǎn)和效益均不可估量，但作為啟動(dòng)資金，“雙一流”專項(xiàng)實(shí)際上肩負(fù)著風(fēng)險(xiǎn)投資的部分功能和期望，力求以有限的資源來引導(dǎo)學(xué)科的全面協(xié)同發(fā)展，進(jìn)一步撬動(dòng)高等教育向世界一流行列邁步。

“杠桿”主要是指向初創(chuàng)階段的學(xué)科、人才提供經(jīng)費(fèi)支持，以有限的資源謀求學(xué)校整體以及各類學(xué)科的持續(xù)穩(wěn)步發(fā)展。經(jīng)費(fèi)是大學(xué)賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，是一切教學(xué)、科研活動(dòng)的堅(jiān)實(shí)后盾，但我國的一流大學(xué)在具體使用經(jīng)費(fèi)時(shí)，均出現(xiàn)結(jié)構(gòu)相對(duì)單一、科目較為粗糙和資源分配失衡等問題，并且由于高度依賴財(cái)政撥款，經(jīng)費(fèi)規(guī)模較小，功能尚不完全。面對(duì)與國際一流大學(xué)的差距，我國“雙一流”建設(shè)經(jīng)費(fèi)要著重拓寬經(jīng)費(fèi)籌措渠道、優(yōu)化經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)費(fèi)使用效率，充分發(fā)揮好“雙一流”專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的杠桿作用，更好地推動(dòng)一流大學(xué)、一流學(xué)科建設(shè)[4]。

在資金的獲取方面，各高校應(yīng)積極動(dòng)員社會(huì)資源、拓寬資金來源渠道。通過分析高?，F(xiàn)有資金的籌措渠道，筆者將經(jīng)費(fèi)來源具體劃分為：教育事業(yè)收入、科研事業(yè)收入、營業(yè)性收入和其他收入。這其中又進(jìn)一步細(xì)分為政府撥款收入和自籌收入?，F(xiàn)有的“雙一流”建設(shè)絕大部分依賴于政府的專項(xiàng)資金支持，這顯然不是長久之計(jì)。面對(duì)學(xué)宿費(fèi)等教育事業(yè)收費(fèi)僵化的現(xiàn)狀，政府應(yīng)逐步放大各高校學(xué)雜費(fèi)的自主定價(jià)權(quán)，通過鉚釘標(biāo)準(zhǔn)，輔以動(dòng)態(tài)調(diào)整來促進(jìn)教育事業(yè)收入合理有序發(fā)展；同時(shí)進(jìn)一步鼓勵(lì)支持產(chǎn)研一體化，通過市場機(jī)制逐步實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)資本化，引導(dǎo)社會(huì)平臺(tái)與高校建立長期穩(wěn)定關(guān)系，謀求合作共贏；同時(shí)積極維護(hù)校友資源，建立良性反哺機(jī)制，逐步形成豐富多元的資金保障渠道。

在資金的運(yùn)行方面，各高校應(yīng)結(jié)合實(shí)際應(yīng)用場景，逐步細(xì)化預(yù)算科目和功能分類。通過經(jīng)濟(jì)分類、科目體系、預(yù)算額度、項(xiàng)目類型、執(zhí)行進(jìn)度等多項(xiàng)維度引導(dǎo)、監(jiān)督資金的合理有效運(yùn)行，建立靈敏的跟蹤反饋機(jī)制。同時(shí)，通過研究國際現(xiàn)行規(guī)則，立足我國基本國情，在遵循基本會(huì)計(jì)制度的安排上，因地制宜，揚(yáng)長避短，進(jìn)一步細(xì)化各級(jí)預(yù)算科目分類，將會(huì)計(jì)預(yù)算、核算的根系“觸角”延展開來，建立橫向、縱向豐富多元的賬務(wù)管理體系及主體評(píng)價(jià)體系，為“雙一流”資金的運(yùn)行監(jiān)控、績效評(píng)價(jià)提供強(qiáng)有力的數(shù)據(jù)支持及制度保障。

在資金的流向方面，各高校應(yīng)基于頂層設(shè)計(jì)考量，統(tǒng)籌兼顧，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，打破長期固有的橫向和縱向支出方向，充分反映“雙一流”經(jīng)費(fèi)的各項(xiàng)扶持功能，同時(shí)重視工資福利支出、商品服務(wù)支出和建設(shè)設(shè)備支出的不同產(chǎn)出彈性，以科學(xué)的方法更加合理地引導(dǎo)資金流向價(jià)值洼地，充分調(diào)動(dòng)閑置資源、盤活凝固資金，保障大學(xué)相關(guān)利益主體的利益訴求。

（二）好鋼應(yīng)該用在刀刃上

《實(shí)施辦法》里明確提出“以績效為杠桿”，績效改革和評(píng)價(jià)是高等院校轉(zhuǎn)變管理方式、從粗放式管理向精細(xì)化管理轉(zhuǎn)變的重要舉措。

目前，“雙一流”專項(xiàng)引導(dǎo)資金的預(yù)算編制，都要求提供“項(xiàng)目支出績效目標(biāo)申報(bào)表”，并在次年完成績效自評(píng)報(bào)告?！半p一流”高校對(duì)該項(xiàng)工作都非常重視，每項(xiàng)支出績效都會(huì)全面搜集材料、充分論證完成實(shí)效。雖然績效自評(píng)已經(jīng)提交教育部，但尚未收到進(jìn)一步考評(píng)績效成果的通知。

在“雙一流”建設(shè)，學(xué)校也是鼓勵(lì)和倡導(dǎo)院系把中央引導(dǎo)專項(xiàng)的經(jīng)費(fèi)投入到重大項(xiàng)目、重大設(shè)施中去，而非僅僅作為人員經(jīng)費(fèi)、辦公經(jīng)費(fèi)來使用。未來要根據(jù)國家有關(guān)政策文件規(guī)定，制定本校預(yù)算績效管理辦法，對(duì)學(xué)校整體運(yùn)行和專項(xiàng)支出進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。健全預(yù)算績效指標(biāo)體系，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控，建立合理的績效考評(píng)辦法，強(qiáng)化績效考評(píng)結(jié)果的應(yīng)用。學(xué)校也將加強(qiáng)績效管理工作培訓(xùn)，提升部門負(fù)責(zé)人及有關(guān)人員績效管理水平，增強(qiáng)各部門績效管理意識(shí)，深入宣傳績效評(píng)價(jià)理念，提高專項(xiàng)資金使用效益。

（三）深化校院兩級(jí)管理體制改革

前述提到“雙一流”高校內(nèi)部逐步開展院系績效考核工作，建立健全全面績效管理體系，不少第三方教育咨詢公司也在推出適合高校的院系績效考核平臺(tái)，作為一種透明化的工具發(fā)揮考核的杠桿和引導(dǎo)作用，加快“雙一流”建設(shè)步伐，更好地發(fā)揮學(xué)校宏觀管理職能，進(jìn)一步明確學(xué)院的建設(shè)主體責(zé)任[5]。

當(dāng)下，校院兩級(jí)管理體制改革已經(jīng)成高校管理體制改革的主流和方向，既要發(fā)揮院系的辦學(xué)積極性、激發(fā)二級(jí)單位的辦學(xué)活力，又要做好學(xué)校整體的宏觀調(diào)控，決定什么權(quán)力該下放、什么權(quán)力該統(tǒng)籌，績效評(píng)價(jià)的成果也會(huì)越來越得到重視。考核學(xué)院的整體工作，就是考核學(xué)院黨政負(fù)責(zé)人或?qū)W院領(lǐng)導(dǎo)班子，由校辦院走向院辦校的改革過程中，應(yīng)該發(fā)揮好制度、規(guī)章的硬約束，依法治國、依規(guī)治校，深入開展規(guī)章制度的廢、改、立、釋，形成以《大學(xué)章程》為“基本法”、以專項(xiàng)配套制度為支撐、實(shí)施細(xì)則為輔助的校內(nèi)規(guī)章體系，發(fā)揮制度的硬約束效用。

結(jié)語

2021年是新一輪“雙一流”建設(shè)的起點(diǎn)，教育部的《“雙一流”建設(shè)成效評(píng)價(jià)辦法》即將印發(fā)，哪些大學(xué)能繼續(xù)名列其中，哪些院校有可能是新晉狀元，哪些學(xué)校又有可能遭遇動(dòng)態(tài)調(diào)整，尚未有定論。而“雙一流”建設(shè)資金的使用，也必將會(huì)隨著建設(shè)的推進(jìn)而逐步完善，管理、評(píng)價(jià)與考核制度也會(huì)更加健全，發(fā)揮應(yīng)有的效益。