付曉彤 聊城大學(xué)

引言

《新預(yù)算法》首次在國(guó)家法律層面提出預(yù)算應(yīng)遵循績(jī)效原則，對(duì)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。高校作為以財(cái)政撥款為主要來(lái)源的基層預(yù)算單位，經(jīng)費(fèi)投入不斷增加，規(guī)模不斷擴(kuò)大，《新預(yù)算法》的實(shí)施必然對(duì)高校預(yù)算管理產(chǎn)生影響。為了順應(yīng)國(guó)家宏觀政策的需要，優(yōu)化高等教育資源分配方式及產(chǎn)出效益，充分激發(fā)競(jìng)爭(zhēng)活力和內(nèi)生動(dòng)力，高校聚焦高等教育高質(zhì)量發(fā)展新形勢(shì)、新要求，積極構(gòu)建科學(xué)規(guī)范、導(dǎo)向清晰、公平高效的高校績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)體系，力求提高預(yù)算水平、優(yōu)化內(nèi)部結(jié)構(gòu)、爭(zhēng)創(chuàng)辦學(xué)一流。

高?？?jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)是高校結(jié)合戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，對(duì)多元化產(chǎn)出成果進(jìn)行全方位、全過(guò)程、全覆蓋的評(píng)價(jià)，能夠?qū)崿F(xiàn)高校資金的“精細(xì)化”管理。政府會(huì)計(jì)制度改革后，高校逐漸開(kāi)始實(shí)行“雙基礎(chǔ)，雙報(bào)告”的財(cái)務(wù)管理模式，使得財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)變得同樣重要，從而對(duì)績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)提出更高的要求。但我國(guó)高?？?jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)理念模糊，體系構(gòu)建短期化、片面化，缺乏統(tǒng)籌性、科學(xué)性，監(jiān)管機(jī)制和考評(píng)機(jī)制不健全，存在資金投入產(chǎn)出效益偏低等諸多問(wèn)題，亟待優(yōu)化與完善（劉國(guó)斌等，2015；李志情，2016；張平，2021）[1-3]。王麗萍等（2008）認(rèn)為高?？?jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)應(yīng)以效益為核心，財(cái)隨事走，事因財(cái)定，對(duì)預(yù)算安排的各類經(jīng)費(fèi)目標(biāo)完成情況、取得成果及存在問(wèn)題實(shí)施考評(píng)[4]。衛(wèi)雅琦（2016）引入平衡計(jì)分卡和層次分析法構(gòu)建高校績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)體系，并加以實(shí)證舉例[5]。邵勝華（2017）認(rèn)為高校需要從戰(zhàn)略地圖視角出發(fā)，樹(shù)立戰(zhàn)略預(yù)算意識(shí)，結(jié)合關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)，“量身定制”績(jī)效評(píng)價(jià)指體系[6]。王海妮（2019）認(rèn)為我國(guó)高校采用的“重投入，輕績(jī)效”的傳統(tǒng)財(cái)務(wù)預(yù)算管理模式存在諸多弊端，建議將平衡計(jì)分卡理念引入高?？?jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)體系中[7]。

本文針對(duì)目前我國(guó)高?？?jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)體系存在的問(wèn)題，以“績(jī)效引導(dǎo)、分類考核、全面推進(jìn)”為原則，以“投入產(chǎn)出效益、人才成果轉(zhuǎn)化、內(nèi)部運(yùn)營(yíng)協(xié)調(diào)”為預(yù)算管理目標(biāo)，結(jié)合平衡計(jì)分卡和關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)理念，試圖構(gòu)建科學(xué)高效的績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)體系，對(duì)高校資金投入與產(chǎn)出進(jìn)行量化分析，得出高?？?jī)效預(yù)算分值與排名，旨在改善高校預(yù)算管理工作，提高資金使用效益和公共服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置和高校的可持續(xù)發(fā)展。

一、高?？?jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)體系應(yīng)遵循的原則

為了充分發(fā)揮績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)體系有效性，規(guī)范高校財(cái)務(wù)績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)流程、組織架構(gòu)及保障措施，高校應(yīng)基于財(cái)務(wù)預(yù)算管理特點(diǎn)，堅(jiān)持以有效性、公平性、經(jīng)濟(jì)性、效率性即“4E”為目標(biāo)，同時(shí)遵循如下原則，建立和完善財(cái)務(wù)績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)體系。

（一）科學(xué)性原則

科學(xué)性是指績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)必須基于客觀公正的評(píng)價(jià)指標(biāo)，依據(jù)實(shí)際發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和真實(shí)可靠的數(shù)據(jù)，采用合理的評(píng)價(jià)方法，將理論與實(shí)際、定量與定性相結(jié)合，如實(shí)反映高?？?jī)效預(yù)算運(yùn)行結(jié)果。在構(gòu)建高?？?jī)效預(yù)算體系時(shí)，各層級(jí)指標(biāo)應(yīng)滿足概念清晰、代表性強(qiáng)、獨(dú)立且互補(bǔ)的特點(diǎn)，確保績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)嚴(yán)謹(jǐn)和規(guī)范。

（二）可比性原則

可比性是指在建立績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)考慮指標(biāo)間縱向可比和橫向可比，使得各期績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)結(jié)果滿足連貫性要求?？v向可比性是指針對(duì)同一評(píng)價(jià)指標(biāo)，高?？梢栽诓煌瑫r(shí)期進(jìn)行比較；橫向可比性是指在同一時(shí)期，高校之間可以對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行比較。因此，評(píng)價(jià)指標(biāo)既要反映不同高校的共性又能體現(xiàn)個(gè)性，以便在縱向和橫向可比之間尋找差異。

（三）動(dòng)態(tài)性原則

動(dòng)態(tài)性是指高校要結(jié)合內(nèi)外部環(huán)境的發(fā)展變化，不斷修訂完善績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)體系，以適應(yīng)高校預(yù)算管理新要求，提高績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)質(zhì)量和水平。同時(shí)，績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)人員不應(yīng)過(guò)于依賴歷史數(shù)據(jù)，應(yīng)考慮指標(biāo)數(shù)據(jù)的時(shí)效性，反映現(xiàn)階段高?？?jī)效情況，避免預(yù)算管理人員對(duì)指標(biāo)結(jié)果形成有誤的判斷和引導(dǎo)。

（四）可行性原則

可行性是指高校績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)及數(shù)據(jù)在考慮成本因素后便于獲取，具有易理解性且通俗易懂，增強(qiáng)評(píng)價(jià)體系的可實(shí)用性。

（五）導(dǎo)向型原則

導(dǎo)向型是指高校績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)不是單純的對(duì)預(yù)算收入和支出結(jié)果的簡(jiǎn)要評(píng)價(jià)，而是對(duì)資源的來(lái)龍去脈進(jìn)行評(píng)價(jià)，讓高校全面客觀的了解和把握資金配置使用狀況，從而有針對(duì)性地引導(dǎo)優(yōu)化資源配置的方向。

二、高?？?jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)體系的原理與方法

平衡計(jì)分卡是以戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，集長(zhǎng)期指標(biāo)與短期指標(biāo)，內(nèi)部指標(biāo)與外部指標(biāo)，財(cái)務(wù)指標(biāo)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)，結(jié)果指標(biāo)與動(dòng)因性指標(biāo)相融合的績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)體系，是集多元利益、多元協(xié)調(diào)、多元評(píng)價(jià)的績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)?；谄胶庥?jì)分卡理論，本文將高?？?jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)劃分為四個(gè)層面：財(cái)務(wù)、顧客、內(nèi)部運(yùn)行、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)。平衡計(jì)分卡四個(gè)維度不是相互獨(dú)立的，四者互為因果，相互促進(jìn)，財(cái)務(wù)指標(biāo)作為結(jié)果指標(biāo)，為了獲得較高的事業(yè)收入，滿足顧客即學(xué)生的需求，必須通過(guò)優(yōu)化內(nèi)部經(jīng)營(yíng)流程促進(jìn)財(cái)務(wù)指標(biāo)和顧客需求的實(shí)現(xiàn)，其中高校部門教職工的學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)是核心一環(huán)（見(jiàn)圖1）。

圖1 平衡計(jì)分卡各維度間關(guān)系

關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)主要強(qiáng)調(diào)以少數(shù)具有代表性的指標(biāo)來(lái)反映整體的績(jī)效水平的方法。因此，關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)將預(yù)算管理的重心放在核心行為和指標(biāo)上，對(duì)高校的整體績(jī)效考核濃縮為對(duì)幾個(gè)重要的、有代表性的指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)可以把平衡計(jì)分卡四個(gè)維度細(xì)分為不同層面，每個(gè)層面選擇20%足以代表80%運(yùn)行情況的指標(biāo)，構(gòu)建科學(xué)有效的高校財(cái)務(wù)績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)體系。

平衡計(jì)分卡與關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)相當(dāng)于績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)的“枝干”與“枝條”，將高校將戰(zhàn)略發(fā)展總目標(biāo)分解為四條“枝干”，“枝條”在“枝干”的基礎(chǔ)上不斷延伸。選取具有代表性的指標(biāo)，用這些關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)各個(gè)層面運(yùn)行質(zhì)量的高低，用部分表現(xiàn)整體，兩者相互融合。同時(shí)將評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)期指標(biāo)進(jìn)行比較，找出差異并分析原因，發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)導(dǎo)向作用，驅(qū)動(dòng)資源配置使用與預(yù)算保持一致。

三、基于BSC和KPI的績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)體系的指標(biāo)構(gòu)建

高校績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的建立包括具體評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇以及各指標(biāo)權(quán)重系數(shù)和分值的確定。選擇具有代表性的指標(biāo)，運(yùn)用層次分析法確定各分級(jí)指標(biāo)和指標(biāo)權(quán)重，采用專家打分法和問(wèn)卷調(diào)查法得出各指標(biāo)分值，根據(jù)權(quán)重和分值加權(quán)平均得出綜合評(píng)價(jià)得分，從而確定各高校績(jī)效預(yù)算等級(jí)。同時(shí)，將各指標(biāo)得分率在同類高校中比較，得出指標(biāo)排名，發(fā)揮績(jī)效導(dǎo)向型作用，分析差異及問(wèn)題原因，為高校可持續(xù)發(fā)展提供方向。

本文基于BSC和KPI構(gòu)建指標(biāo)體系，將績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)一級(jí)指標(biāo)以A表示，二級(jí)指標(biāo)以B表示，三級(jí)指標(biāo)以C表示，具體指標(biāo)體系構(gòu)建如表1所示：

表1 高校績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)體系

（一）指標(biāo)選擇

A財(cái)務(wù)維度關(guān)鍵績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)：雖然高校資金主要來(lái)源于公共財(cái)政撥款，屬于非營(yíng)利性事業(yè)單位，但財(cái)務(wù)狀況仍能夠集中反映高校綜合實(shí)力和戰(zhàn)略目標(biāo)執(zhí)行情況。

（二）確定權(quán)重

將一級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)集R={A1,A2,A3,A4}對(duì)應(yīng)的權(quán)重定義為r={a1,a2,a3,a4}，各評(píng)價(jià)因素Ai（i=1,2,3,4）對(duì)應(yīng)的權(quán)重為ai（i=1,2,3,4），且。同理，bij、cij（j=1,2,3…m）分別為Bi、Ci的二級(jí)和三級(jí)權(quán)重，且，權(quán)重?cái)?shù)值代表了指標(biāo)在該類別層次的重要程度。

（三）確定分值

抽選績(jī)效預(yù)算管理領(lǐng)域?qū)＜?，結(jié)合高校綜合發(fā)展水平和自評(píng)材料對(duì)該校KPI指標(biāo)進(jìn)行打分，匯總得分率代表對(duì)應(yīng)指標(biāo)的得分比例得分率1表示該指標(biāo)在同類高校中最好，不足1反映高校該指標(biāo)存在不足。結(jié)合各層級(jí)指標(biāo)權(quán)重，綜合得出高校整體績(jī)效預(yù)算得分率。同時(shí)，為了實(shí)現(xiàn)可比性，滿足不同期間的縱向可比性和不同高校的橫向可比性，根據(jù)高校綜合水平和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)不同層次人才的需求，按照I類（博士學(xué)位授予權(quán)高校）、Ⅱ類（碩士學(xué)位授予權(quán)高校）、Ⅲ類（其他本科高校）三個(gè)類型，對(duì)不同層級(jí)類別的高校建立不同的考核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)其分別進(jìn)行評(píng)分與排名，從而更準(zhǔn)確地反映出被評(píng)價(jià)對(duì)象的水平和現(xiàn)狀。高校通過(guò)更好地聚焦階段性的重點(diǎn)任務(wù)，集中有限的財(cái)政資金和公共資源，提供更多高質(zhì)量的服務(wù)，有利于對(duì)單位內(nèi)部運(yùn)營(yíng)進(jìn)行有效檢查，不斷提高高校綜合管理水平，降低財(cái)政資金管理風(fēng)險(xiǎn)。

四、基于BSC和KPI的績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)在高校的應(yīng)用

本文以L高校2019年、2020年數(shù)據(jù)為例，對(duì)該高校進(jìn)行績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)實(shí)證分析。首先，按上述高?？?jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)和層次分析法的步驟，根據(jù)重要性程度確定一級(jí)、二級(jí)和三級(jí)指標(biāo)權(quán)重，然后根據(jù)專家打分法和問(wèn)卷調(diào)查法對(duì)各指標(biāo)打分，采用和積法確定綜合得分，并得出各類指標(biāo)在同類高校排名情況，具體如表2所示：

表2 L高?？?jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)得分表

經(jīng)專家評(píng)分發(fā)現(xiàn)，在財(cái)務(wù)維度，L高校2019年和2020年財(cái)務(wù)績(jī)效預(yù)算管理執(zhí)行率相對(duì)較高，仍存在進(jìn)步空間。在內(nèi)部運(yùn)行維度，專任教師數(shù)量尚有不足，師生比較高，重點(diǎn)學(xué)科數(shù)量少，L高校應(yīng)培養(yǎng)專業(yè)教師發(fā)展重點(diǎn)學(xué)科，提高教育水平與質(zhì)量。在顧客維度，初次就業(yè)率偏低，學(xué)生競(jìng)賽能力欠缺，獲得省級(jí)以上表彰次數(shù)少，但整體相對(duì)比2019年有所改進(jìn)，應(yīng)繼續(xù)營(yíng)造良好的學(xué)習(xí)氛圍，重點(diǎn)挖掘?qū)W生創(chuàng)新能力。在學(xué)習(xí)與創(chuàng)新維度，國(guó)外留學(xué)經(jīng)歷教師占比低，師均科研經(jīng)費(fèi)投入少。L高校應(yīng)創(chuàng)新人才引進(jìn)及培養(yǎng)模式，加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè)，提高綜合辦學(xué)水平。

五、建議

結(jié)果應(yīng)用是績(jī)效預(yù)算管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)，高校應(yīng)充分發(fā)揮績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)的導(dǎo)向作用，根據(jù)各指標(biāo)得分率，結(jié)合自身實(shí)際情況，不斷優(yōu)化資金配置和使用效率，提升辦學(xué)質(zhì)量及服務(wù)水平，形成預(yù)算有目標(biāo)、執(zhí)行有意識(shí)、運(yùn)作有系統(tǒng)、監(jiān)管有機(jī)構(gòu)的績(jī)效預(yù)算體系。

（一）預(yù)算有目標(biāo)

建立并完善高?？?jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)體系，是財(cái)政支持方式的重大變革，是激發(fā)高校競(jìng)爭(zhēng)活力，提升師生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力的重要舉措。各高校要準(zhǔn)確把握改革精神，將高校發(fā)展作為戰(zhàn)略目標(biāo)，把績(jī)效理念和方法深入融入預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督全過(guò)程，將績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)貫穿于所有預(yù)算單位和資金，不斷增強(qiáng)資金統(tǒng)籌運(yùn)營(yíng)能力，提升高校與地方的“反哺”能力，盤(pán)活各類存量資產(chǎn)，以確保資金使用規(guī)范、安全、有效，加快推進(jìn)高等教育內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展。

（二）執(zhí)行有意識(shí)

高校應(yīng)將績(jī)效預(yù)算目標(biāo)分解到各部門，將績(jī)效預(yù)算理念傳播到各教職工，把高校、部門、教職工等納入利益同享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的責(zé)任共同體，充分激發(fā)內(nèi)生活力和競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力，增強(qiáng)各單位績(jī)效預(yù)算意識(shí)。一方面，提高績(jī)效預(yù)算管理工作透明度，將績(jī)效預(yù)算管理全流程予以公開(kāi)，使高校接受內(nèi)外部利益相關(guān)者的監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)偏差，加強(qiáng)事中控制；另一方面，建立績(jī)效預(yù)算考核專項(xiàng)資金，對(duì)績(jī)效考核優(yōu)秀的部門及教職工給予績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)，并適當(dāng)增加下一年度預(yù)算，相反，對(duì)績(jī)效考核結(jié)果差的部門及教職工追究相關(guān)責(zé)任，并減少下一年度預(yù)算。同時(shí)，將績(jī)效預(yù)算考核結(jié)果與評(píng)先選優(yōu)和職務(wù)晉升掛鉤，形成激勵(lì)先進(jìn)、嚴(yán)懲違規(guī)的監(jiān)管和約束機(jī)制。

（三）運(yùn)作有系統(tǒng)

隨著信息技術(shù)時(shí)代的到來(lái)，高校應(yīng)不斷加強(qiáng)對(duì)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)用程度，打破信息孤島，加快“業(yè)財(cái)融合”的信息化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)單位的預(yù)算管理、資金收支管理和內(nèi)部控制管理系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享，結(jié)合會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)和預(yù)算管理系統(tǒng)，構(gòu)建動(dòng)態(tài)的績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)體系的信息化平臺(tái)。同時(shí)引入第三方中介機(jī)構(gòu)，集成高校年度預(yù)算績(jī)效目標(biāo)自評(píng)、復(fù)評(píng)、評(píng)價(jià)反饋、結(jié)果應(yīng)用等基本功能模塊，增設(shè)財(cái)務(wù)預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、評(píng)價(jià)和預(yù)警的系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)高校績(jī)效預(yù)算管理制度化、制度流程化、流程信息化的管理方式。

（四）監(jiān)管有機(jī)構(gòu)

績(jī)效預(yù)算管理是內(nèi)部控制的方法和手段，內(nèi)部控制是績(jī)效預(yù)算管理的基礎(chǔ)和保障。高校應(yīng)對(duì)照內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)指標(biāo)，根據(jù)實(shí)際情況制定符合本校發(fā)展的內(nèi)控制度，建立領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任制，帶頭學(xué)習(xí)宣傳內(nèi)控制度，動(dòng)員教職工充分認(rèn)識(shí)內(nèi)控的重要性，強(qiáng)化事前防控、源頭治理、動(dòng)態(tài)調(diào)整。

結(jié)語(yǔ)

加強(qiáng)內(nèi)部控制與審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察的信息共享，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督和管理，更好地從源頭及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提高資金使用效率，促進(jìn)高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作更加規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)和高效。