文/吳大明

東盟是東南亞國(guó)家聯(lián)盟的簡(jiǎn)稱，1967年8月8日成立于泰國(guó)曼谷，秘書處設(shè)在印度尼西亞首都雅加達(dá)，現(xiàn)有10個(gè)成員國(guó)，分別為印度尼西亞、馬來(lái)西亞、菲律賓、泰國(guó)、新加坡、文萊、柬埔寨、老撾、緬甸、越南。東盟總面積約449萬(wàn)平方千米，人口截至2018年約為6.54億。

東盟地區(qū)自然災(zāi)害多發(fā)，長(zhǎng)久以來(lái)多次遭遇重大自然災(zāi)害的侵襲，給其社會(huì)發(fā)展造成了極大損害。面對(duì)大規(guī)模災(zāi)害頻發(fā)、多發(fā)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，東盟各國(guó)通過(guò)力量聯(lián)合與互助的形式開展了形式多樣的協(xié)同應(yīng)急應(yīng)對(duì)工作。如在東盟成立之初就設(shè)立了東盟社會(huì)文化共同體委員會(huì)，以此落實(shí)包括自然災(zāi)害防范在內(nèi)的社會(huì)及人道主義項(xiàng)目。

1976年2月，東盟簽署通過(guò)了《東盟協(xié)調(diào)一致宣言》（巴厘第一協(xié)議），進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了東盟加強(qiáng)災(zāi)害管理合作的重要性，指出自然災(zāi)害等重大災(zāi)難的發(fā)生會(huì)影響各成員國(guó)的發(fā)展速度，敦促各成員國(guó)力所能及地援助和救濟(jì)其他受災(zāi)成員國(guó)，同時(shí)，各國(guó)代表在菲律賓首都馬尼拉簽署了《自然災(zāi)害互相救助宣言》。為了開展更有針對(duì)性的應(yīng)急工作，東盟成員國(guó)還簽署通過(guò)了《幫助搜尋遇險(xiǎn)飛機(jī)和營(yíng)救幸存者宣言》《幫助海難受困船只和營(yíng)救幸存者宣言》《東盟糧食安全儲(chǔ)備協(xié)定》《東盟跨國(guó)界污染協(xié)定》。

2000年以來(lái)，特別是在東盟災(zāi)害管理委員會(huì)設(shè)立之后，東盟層面的應(yīng)急管理工作開展及防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的推進(jìn)節(jié)奏明顯加快，東盟應(yīng)急管理及防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的體系與理念已逐步趨于成熟完善，特別是在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)戰(zhàn)略規(guī)劃的制定實(shí)施、應(yīng)急響應(yīng)援助協(xié)調(diào)合作、區(qū)域國(guó)際應(yīng)急文化普及交流等方面均有較為突出的特點(diǎn)及可借鑒的地方。

主要內(nèi)容

2009年，《東盟災(zāi)害管理和應(yīng)急響應(yīng)協(xié)議》正式實(shí)施，就東盟統(tǒng)一開展應(yīng)急管理及應(yīng)急響應(yīng)工作作出了明確規(guī)定。為了更好地落實(shí)該項(xiàng)協(xié)議，東盟先后制定實(shí)施了《東盟災(zāi)害管理和應(yīng)急響應(yīng)協(xié)議工作計(jì)劃（2010—2015）》《東盟災(zāi)害管理和應(yīng)急響應(yīng)協(xié)議工作計(jì)劃（2016—2020）》。此次最新頒布實(shí)施的《東盟災(zāi)害管理和應(yīng)急響應(yīng)協(xié)議工作計(jì)劃（2021—2025）》[以下簡(jiǎn)稱“《工作計(jì)劃（2021—2025）》”]是對(duì)東盟未來(lái)5年落實(shí)推進(jìn)《東盟災(zāi)害管理和應(yīng)急響應(yīng)協(xié)議》的整體戰(zhàn)略規(guī)劃。

《工作計(jì)劃（2021—2025）》分為5個(gè)部分內(nèi)容，分別是概況、“東盟災(zāi)害管理和應(yīng)急響應(yīng)協(xié)議工作計(jì)劃（2021—2025）”、實(shí)施機(jī)制、監(jiān)控和評(píng)估體系、附件。

第一部分是概況，包括背景、東盟主要協(xié)議和全球協(xié)議等內(nèi)容，對(duì)《工作計(jì)劃（2021—2025）》的制定背景和依據(jù)作了介紹。一方面指出了開展區(qū)域自然災(zāi)害合作的必然性，另一方面強(qiáng)調(diào)了落實(shí)國(guó)際、區(qū)域協(xié)議來(lái)統(tǒng)籌開展災(zāi)害防治工作的重要性。

第二部分“東盟災(zāi)害管理和應(yīng)急響應(yīng)協(xié)議工作計(jì)劃（2021—2025）”為本規(guī)劃的主體部分，內(nèi)容主要分為兩方面，一方面主要介紹了《工作計(jì)劃（2021—2025）》的愿景和任務(wù)，另一方面是對(duì)各個(gè)優(yōu)先計(jì)劃及其子優(yōu)先事項(xiàng)的介紹，優(yōu)先計(jì)劃有5個(gè)，即風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和監(jiān)測(cè)、防災(zāi)和減災(zāi)、準(zhǔn)備和響應(yīng)、韌性恢復(fù)和全球領(lǐng)導(dǎo)力，并分別從基本依據(jù)、挑戰(zhàn)需求、以往成績(jī)和關(guān)注領(lǐng)域等4個(gè)方面對(duì)每個(gè)計(jì)劃實(shí)施的背景條件及具體內(nèi)容作了介紹。

第三部分是實(shí)施機(jī)制，分為實(shí)施安排、實(shí)施計(jì)劃和活動(dòng)、優(yōu)先計(jì)劃關(guān)系、伙伴關(guān)系和資金資源動(dòng)員等5個(gè)方面。

第四部分是監(jiān)控和評(píng)估體系，從監(jiān)控評(píng)估框架、系統(tǒng)、實(shí)施、結(jié)果、系統(tǒng)推廣和中期審查等6個(gè)方面對(duì)工作計(jì)劃實(shí)施的監(jiān)控工作開展作了介紹。

第五部分是附件，包含與《工作計(jì)劃（2021—2025）》制定實(shí)施有關(guān)的協(xié)議政策、部門機(jī)構(gòu)、工作范圍及各方職責(zé)等。

主要特點(diǎn)

《工作計(jì)劃（2021—2025）》是東盟層面制定的未來(lái)5年?yáng)|盟區(qū)域開展防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的戰(zhàn)略規(guī)劃，闡明了其未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)應(yīng)急工作發(fā)展方向及重點(diǎn)內(nèi)容。分析發(fā)現(xiàn)，其特點(diǎn)主要為以下6個(gè)方面：

一是統(tǒng)籌規(guī)劃區(qū)域應(yīng)急管理工作與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。該計(jì)劃整體思路是強(qiáng)化東盟各國(guó)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的持續(xù)推進(jìn)，以國(guó)際社會(huì)發(fā)展和各項(xiàng)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，以區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)為依托。計(jì)劃再次強(qiáng)調(diào)了防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要關(guān)系，要求各國(guó)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)兩方面工作進(jìn)展，指出防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作能夠保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，防止“因?yàn)?zāi)致貧、因?yàn)?zāi)返貧”等社會(huì)現(xiàn)象發(fā)生，避免因自然災(zāi)害發(fā)生而引起的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展倒退等惡性循環(huán)。

二是突出防災(zāi)減災(zāi)與氣候環(huán)境變化工作協(xié)調(diào)發(fā)展。近年來(lái)，全球氣象災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)的趨勢(shì)較為明顯，而與之相關(guān)的各類影響因素也逐步成為防災(zāi)減災(zāi)工作開展的重點(diǎn)范疇。例如，計(jì)劃強(qiáng)調(diào)通過(guò)將氣候變化相關(guān)政策與防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃的同步推行實(shí)施，來(lái)形成多個(gè)領(lǐng)域發(fā)展、多方面政策制定實(shí)施、多種手段技術(shù)應(yīng)用等多方力量凝聚局面，進(jìn)而更加科學(xué)有力地促進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)工作有序發(fā)展。

三是緊密銜接國(guó)際、區(qū)域、成員國(guó)、地方等各層面應(yīng)急工作。在制定未來(lái)5年災(zāi)害應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略規(guī)劃時(shí)，東盟充分考慮到落實(shí)國(guó)際社會(huì)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)各項(xiàng)要求，吸納了諸如《千年發(fā)展目標(biāo)》《兵庫(kù)行動(dòng)框架》《我們希望的未來(lái)》《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》《亞的斯亞貝巴行動(dòng)議程》《仙臺(tái)減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)框架》《巴黎協(xié)定》和《新城市議程》等協(xié)議中的重要規(guī)定，以實(shí)現(xiàn)本地應(yīng)急工作規(guī)劃的國(guó)際接軌。同時(shí)，計(jì)劃中還充分考慮了各成員國(guó)及地方的實(shí)際情況，鼓勵(lì)以相互引領(lǐng)、幫助等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)各地工作的同步推進(jìn)。

四是全過(guò)程各個(gè)階段開展災(zāi)害管理工作。計(jì)劃主體內(nèi)容為5個(gè)優(yōu)先計(jì)劃，其中風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和監(jiān)測(cè)、防災(zāi)和減災(zāi)、準(zhǔn)備和響應(yīng)、韌性恢復(fù)4個(gè)優(yōu)先計(jì)劃分別涵蓋了應(yīng)急準(zhǔn)備、防災(zāi)減災(zāi)、應(yīng)急響應(yīng)和災(zāi)后恢復(fù)的各個(gè)階段，通過(guò)應(yīng)急管理全程鏈條的閉合規(guī)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)未來(lái)應(yīng)急工作發(fā)展的整體布局。

五是注重開展災(zāi)害應(yīng)對(duì)跨國(guó)界聯(lián)合行動(dòng)。計(jì)劃中提出加強(qiáng)大范圍災(zāi)害應(yīng)對(duì)的跨國(guó)合作，如應(yīng)急預(yù)警信息的聯(lián)動(dòng)共享、應(yīng)急響應(yīng)的統(tǒng)一行動(dòng)及災(zāi)后恢復(fù)的統(tǒng)籌規(guī)劃，這不僅是由于東盟成員國(guó)國(guó)家地理區(qū)域等自然條件因素的限制，更是未來(lái)區(qū)域應(yīng)急工作合作的趨勢(shì)，以優(yōu)勢(shì)力量整合來(lái)實(shí)現(xiàn)應(yīng)急應(yīng)對(duì)的步調(diào)一致。

六是提倡災(zāi)害管理工作經(jīng)驗(yàn)總結(jié)及全球推廣。全球領(lǐng)導(dǎo)力優(yōu)先計(jì)劃中對(duì)東盟自然災(zāi)害防治工作的經(jīng)驗(yàn)推廣作了單獨(dú)部署，一方面體現(xiàn)了東盟在全球自然災(zāi)害防治工作中責(zé)任擔(dān)當(dāng)，另一方面體現(xiàn)出其對(duì)人類社會(huì)整體防災(zāi)減災(zāi)工作的經(jīng)驗(yàn)貢獻(xiàn)，即通過(guò)其區(qū)域防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)總結(jié)，來(lái)為相關(guān)國(guó)際機(jī)構(gòu)、國(guó)家地區(qū)開展類似工作提供參考借鑒。

開展東盟防災(zāi)減災(zāi)工作研究意義

一是從國(guó)家應(yīng)急管理發(fā)展來(lái)看，加強(qiáng)東盟區(qū)域應(yīng)急管理工作研究有助于掌握國(guó)際、區(qū)域應(yīng)急管理發(fā)展態(tài)勢(shì)，并有利于共同合作發(fā)展。開展自然災(zāi)害防治及應(yīng)對(duì)工作是全人類共同的事情，特別是在全球氣候變化對(duì)自然災(zāi)害發(fā)生發(fā)展影響逐步增強(qiáng)的今天，開展國(guó)際及區(qū)域應(yīng)急管理合作，不僅能夠互相分享應(yīng)急各項(xiàng)工作的經(jīng)驗(yàn)成果，更能推動(dòng)全球防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的協(xié)調(diào)發(fā)展，形成人類社會(huì)災(zāi)害應(yīng)對(duì)的合力。長(zhǎng)期以來(lái)，東盟及東盟各國(guó)均與國(guó)際組織及相關(guān)國(guó)家合作較為密切，其在接受應(yīng)急先進(jìn)理念、開展應(yīng)急創(chuàng)新試點(diǎn)及探索預(yù)警監(jiān)測(cè)合作等方面，具有一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，了解和掌握東盟應(yīng)急管理發(fā)展情況有助于把握國(guó)際應(yīng)急發(fā)展的變化趨勢(shì)，以及相關(guān)合作工作的開展。

二是從國(guó)家防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作發(fā)展布局來(lái)看，開展對(duì)東盟區(qū)域應(yīng)急管理工作研究，有助于建立災(zāi)害預(yù)警及響應(yīng)工作“前哨”。國(guó)家防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的宗旨及出發(fā)點(diǎn)，是保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全及社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展，減少和降低各類災(zāi)害的人員傷亡及財(cái)產(chǎn)損失。由于相關(guān)自然災(zāi)害的發(fā)生、發(fā)展及影響具有跨區(qū)域、跨國(guó)境的特點(diǎn)，對(duì)其防治工作應(yīng)立足本國(guó)并放眼國(guó)際。我國(guó)與東盟各國(guó)相鄰，特別是東南沿海地區(qū)與東盟相關(guān)國(guó)家共同面臨臺(tái)風(fēng)、地震、海嘯等災(zāi)害的威脅。因此，全面深入掌握東盟國(guó)家開展應(yīng)急管理工作的訴求及經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，能夠夯實(shí)合作基礎(chǔ)及建立優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的機(jī)制，如建立災(zāi)害信息情報(bào)共享網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)互聯(lián)互通災(zāi)情變化，提高預(yù)警等各項(xiàng)工作的開展效率。

三是從區(qū)域防災(zāi)減災(zāi)工作協(xié)同推進(jìn)來(lái)看，開展對(duì)東盟區(qū)域?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及體系的研究有助于各方對(duì)定量、定性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的共識(shí)和通用。災(zāi)害隱患識(shí)別及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等各項(xiàng)工作的開展能夠及時(shí)掌握致災(zāi)因子基本情況及災(zāi)害發(fā)展演變趨勢(shì)，為防災(zāi)減災(zāi)工作開展及完善應(yīng)急準(zhǔn)備體系等提供科學(xué)的依據(jù)和參考。而對(duì)于亞太地區(qū)可能發(fā)生的大規(guī)?？鐕?guó)境自然災(zāi)害，開展各國(guó)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系的互識(shí)、互認(rèn)及互用具有較大意義，能夠?yàn)榧訌?qiáng)區(qū)域、國(guó)家及地方等各層面災(zāi)害防治工作提供相互借鑒、合作的參考依據(jù)，進(jìn)而形成亞太地區(qū)災(zāi)害防治工作的統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)合力。

四是從增強(qiáng)國(guó)家全球影響力來(lái)看，掌握區(qū)域及國(guó)外應(yīng)急管理工作發(fā)展變化，有助于應(yīng)急管理引領(lǐng)性政策的制定和實(shí)施。在推動(dòng)全球發(fā)展方面，一直以來(lái)我國(guó)均是國(guó)際社會(huì)上勇于擔(dān)當(dāng)、敢于負(fù)責(zé)的大國(guó)典范，更是推動(dòng)人類社會(huì)和平穩(wěn)定發(fā)展的倡導(dǎo)者和踐行者，這不僅體現(xiàn)在社會(huì)發(fā)展建設(shè)方面，也體現(xiàn)在應(yīng)急管理發(fā)展領(lǐng)域，如通過(guò)國(guó)際合作來(lái)推動(dòng)全球防災(zāi)減災(zāi)工作發(fā)展。而從保障該項(xiàng)工作科學(xué)長(zhǎng)期開展及責(zé)任擔(dān)當(dāng)提升來(lái)看，需要及時(shí)摸清和掌握區(qū)域、國(guó)際應(yīng)急管理發(fā)展政策及趨勢(shì)，從大國(guó)視角發(fā)起有利于全人類防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作發(fā)展的倡議及行動(dòng)計(jì)劃，引領(lǐng)全球應(yīng)急管理發(fā)展方向，彰顯大國(guó)風(fēng)范和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

啟示與經(jīng)驗(yàn)借鑒

第一，加強(qiáng)各行業(yè)領(lǐng)域全面、深入合作，促進(jìn)社會(huì)全面發(fā)展與防災(zāi)減災(zāi)工作協(xié)同推進(jìn)，保障“十三五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果鞏固，全面推動(dòng)“十四五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。防災(zāi)減災(zāi)不僅體現(xiàn)在災(zāi)害發(fā)生次數(shù)減少及災(zāi)害后果降低，更體現(xiàn)在對(duì)社會(huì)整體穩(wěn)定發(fā)展的保障和促進(jìn)。從東盟經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來(lái)看，自然災(zāi)害的頻繁劇烈發(fā)生不但影響了社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展，更使相關(guān)國(guó)家多次出現(xiàn)過(guò)“因?yàn)?zāi)致貧、因?yàn)?zāi)返貧”的現(xiàn)象，而災(zāi)區(qū)經(jīng)濟(jì)秩序受到破壞后，其災(zāi)害防治投入會(huì)更低，受影響的家庭會(huì)以孩子輟學(xué)來(lái)維持生計(jì)，形成“受災(zāi)—致貧—再次受災(zāi)”的惡性循環(huán)，為幾代人生存發(fā)展造成嚴(yán)重影響。而從次生災(zāi)害等關(guān)聯(lián)影響來(lái)看，與氣候變化相關(guān)災(zāi)害不僅直接造成生命財(cái)產(chǎn)損失，還會(huì)以環(huán)境污染惡化、疾病誘發(fā)（如因高溫引起的呼吸疾病上升以及低溫環(huán)境下的大流感蔓延）等形式，對(duì)人類生命安全健康造成更大的危害，這更加凸顯了開展社會(huì)全行業(yè)領(lǐng)域的災(zāi)害防治應(yīng)對(duì)合作的重要性。

第二，全面加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)保障能力建設(shè)，從多元化視角來(lái)制定災(zāi)害應(yīng)對(duì)的全方位保障政策與制度。與以強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)災(zāi)害防治工程建設(shè)發(fā)展模式相比，近年國(guó)際社會(huì)逐步提倡以“軟措施”“軟文化”建設(shè)等方式來(lái)提高災(zāi)害防治工作效果。這主要考慮到自然災(zāi)害發(fā)生、發(fā)展是一系列因素在時(shí)間尺度、空間范圍層層放大的結(jié)果，期間涉及的已不僅僅是工程建設(shè)的問(wèn)題，諸如社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、醫(yī)療體系建設(shè)、安全文化普及等非工程性工作的開展對(duì)應(yīng)急管理整體發(fā)展的作用和效果越來(lái)越明顯。

第三，加快推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)社會(huì)力量建設(shè)工作，以延續(xù)不斷的活水之源為應(yīng)急工作注入持續(xù)動(dòng)力。防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的開展是人類社會(huì)所共同面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，在政府行政管理及政策引導(dǎo)的基礎(chǔ)上，更需要依靠社會(huì)全面參與來(lái)形成群策群力的氛圍。同時(shí)，多方參與會(huì)更多地降低行政壓力，使政府能夠?qū)①Y源部署到更加需要的地方去。

第四，加強(qiáng)對(duì)災(zāi)后恢復(fù)工作長(zhǎng)期性、艱巨性和復(fù)雜性的重視，從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度去探索解決災(zāi)后恢復(fù)重建等諸多事宜。通常，社會(huì)對(duì)災(zāi)后恢復(fù)的關(guān)注往往集中在短期的生產(chǎn)生活恢復(fù)及設(shè)施重建等方面，但災(zāi)害對(duì)災(zāi)區(qū)造成的傷害不僅僅體現(xiàn)在人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，其潛在的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的傷害及恢復(fù)可能需要比短期恢復(fù)更多的努力和代價(jià)。以自然環(huán)境恢復(fù)為例，因?yàn)?zāi)害發(fā)生造成的環(huán)境破壞污染可能會(huì)長(zhǎng)期持續(xù)，如日本福島核電站泄漏。因此，在未來(lái)應(yīng)急管理工作開展中，應(yīng)更多地關(guān)注災(zāi)后恢復(fù)所面臨的綜合性、全局性及深遠(yuǎn)性問(wèn)題，做好提前布局謀劃，以實(shí)現(xiàn)更加科學(xué)、穩(wěn)健的災(zāi)后恢復(fù)重建工作推進(jìn)。