全球金融科技監(jiān)管及改革趨勢(shì)
2021-08-18 02:15:06黃鶯
現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系 2021年7期
黃鶯
[內(nèi)容提要]近幾年，在政策賦能、資本加持和新冠疫情的助推下，金融科技行業(yè)進(jìn)入高速增長(zhǎng)期。但是，如果監(jiān)管不善，可能對(duì)金融穩(wěn)定、行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、社會(huì)公平、資源環(huán)境帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)和沖擊。過(guò)去十多年來(lái)，全球主要經(jīng)濟(jì)體對(duì)金融科技采取“重鼓勵(lì)、輕監(jiān)管”的監(jiān)管取態(tài)，這種做法導(dǎo)致監(jiān)管不平衡、不充分，也難以有效回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。2019年以來(lái)，國(guó)際上關(guān)于金融科技監(jiān)管改革的反思和討論日趨活躍，數(shù)據(jù)規(guī)則、競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則和金融監(jiān)管規(guī)則被視為對(duì)金融科技實(shí)施有效監(jiān)管的三大支柱。鑒于大型科技公司已日益成為金融監(jiān)管面臨的突出挑戰(zhàn)，可基于實(shí)體監(jiān)管原則，重點(diǎn)推動(dòng)操作彈性和競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的規(guī)則改革。中國(guó)宜借鑒國(guó)際改革趨勢(shì)，通過(guò)制定必要而適當(dāng)?shù)膶?shí)體監(jiān)管規(guī)則，引導(dǎo)金融科技行業(yè)穩(wěn)健、健康、持續(xù)發(fā)展。
2008年國(guó)際金融危機(jī)的爆發(fā)和隨后金融科技的到來(lái)被視為重塑21世紀(jì)金融業(yè)的兩大事件。金融科技在帶來(lái)金融便利、提升金融效率、提高金融包容性的同時(shí)，如監(jiān)管不善，也可能對(duì)金融穩(wěn)定、行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)和沖擊。過(guò)去十多年，全球主要經(jīng)濟(jì)體對(duì)金融科技均采取“重鼓勵(lì)、輕監(jiān)管”的政策態(tài)度。隨著金融科技行業(yè)的壯大，特別是大型科技公司大舉進(jìn)軍金融業(yè)，監(jiān)管不平衡、不充分、難有效回應(yīng)社會(huì)關(guān)切等問(wèn)題愈加突出。如何科學(xué)規(guī)范金融科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并在規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)釋放其促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的巨大潛能，已成為全球主要經(jīng)濟(jì)體共同面臨的時(shí)代性難題。近年來(lái)，國(guó)際上有關(guān)金融科技監(jiān)管改革的討論日趨熱烈，其中一些新思考和新觀念或?yàn)橹袊?guó)加強(qiáng)監(jiān)管提供有益參考和借鑒。
一、金融科技的增長(zhǎng)與隱憂
根據(jù)金融穩(wěn)定理事會(huì)2017年報(bào)告的定義，金融科技指的是金融服務(wù)中技術(shù)賦能的創(chuàng)新，這類(lèi)創(chuàng)新能導(dǎo)致新業(yè)務(wù)模式、應(yīng)用、流程和產(chǎn)品的產(chǎn)生，并對(duì)金融市場(chǎng)、機(jī)構(gòu)和金融服務(wù)的提供產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后，金融科技作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)革命的一個(gè)重要方面，開(kāi)啟了引人注目的發(fā)展進(jìn)程。近幾年來(lái)，金融科技行業(yè)更是進(jìn)入高速增長(zhǎng)期，這主要?dú)w功于三大驅(qū)動(dòng)因素。
首先，政策賦能為新技術(shù)應(yīng)用于金融業(yè)打開(kāi)便利之門(mén)。金融科技產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展離不開(kāi)各國(guó)政府的大力推動(dòng)。若將金融科技比作一棵樹(shù)，樹(shù)冠是各類(lèi)金融科技活動(dòng)，如存貸款、資本籌集、資產(chǎn)管理、支付、清算與結(jié)算、保險(xiǎn)，以及加密資產(chǎn)；樹(shù)干是應(yīng)用程序接口（API）、云計(jì)算、生物計(jì)量、分布式記賬技術(shù)、人工智能和機(jī)器學(xué)習(xí)等賦能技術(shù)；樹(shù)根則是各國(guó)政府采取的賦能政策，包括數(shù)字身份、開(kāi)放銀行、數(shù)據(jù)保護(hù)、創(chuàng)新促進(jìn)、網(wǎng)絡(luò)安全等政策。上述政策鋪設(shè)了監(jiān)管和程序上的高速公路，使各類(lèi)技術(shù)可被用于金融業(yè)。美洲銀行監(jiān)管協(xié)會(huì)調(diào)查表明，在受訪的56個(gè)國(guó)家中，歐洲和亞洲的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)推動(dòng)金融科技發(fā)展最為上心，部分原因是希望吸引金融科技企業(yè)落戶，以推動(dòng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)與科技發(fā)展。
其次，國(guó)際資本加持激發(fā)金融科技創(chuàng)新活力。近三年，金融科技得到國(guó)際資本的持續(xù)追捧。盡管受疫情影響，2020年全球投資縮水，但仍達(dá)2017年的約兩倍。據(jù)畢馬威估算，2018年至2020年，覆蓋風(fēng)險(xiǎn)投資、私募基金與并購(gòu)的全球金融科技投資總額分別為1450億、1680億和1053億美元。從投資領(lǐng)域來(lái)看，支付科技、數(shù)字銀行最受青睞。2020年下半年，瑞典數(shù)字銀行Klarna、Revolut和美國(guó)的Chime分別獲得6.5億、5.8億和5.3億美元的融資。保險(xiǎn)科技、監(jiān)管科技和財(cái)富科技等領(lǐng)域也獲得持續(xù)關(guān)注；區(qū)塊鏈技術(shù)和加密貨幣投資熱度不斷攀升，有望成為未來(lái)幾年的新熱點(diǎn)。從國(guó)別看，美國(guó)仍然獨(dú)占鰲頭，2020年投資規(guī)模高達(dá)750億美元。亞太和歐洲屬于第二梯隊(duì)，南美洲、中東和非洲的投資也在上升，并涌現(xiàn)出新金融科技樞紐。2017年以來(lái)，全球范圍內(nèi)的金融科技“獨(dú)角獸”增加近4倍。據(jù)估算，截至2021年5月，全球共有100余家金融科技“獨(dú)角獸”，總估值近5000億美元。其中，支付、運(yùn)營(yíng)和基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)字銀行及零售借貸為四大核心領(lǐng)域，“獨(dú)角獸”數(shù)量分別約占25%、15%、13%和10%。
再次，疫情暴發(fā)加速金融服務(wù)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。疫情下，全球消費(fèi)習(xí)慣發(fā)生巨大變化，對(duì)電子商務(wù)平臺(tái)、數(shù)字化客戶服務(wù)渠道、電子錢(qián)包的需求大增，金融科技迎來(lái)巨大發(fā)展機(jī)遇。其中，支付業(yè)的發(fā)展最為迅速。至少31個(gè)國(guó)家的政府通過(guò)提高無(wú)接觸支付上限支持該趨勢(shì)。許多非洲國(guó)家政府宣布電子錢(qián)包是重要服務(wù)并禁止收取手續(xù)費(fèi)。一些評(píng)估認(rèn)為，疫情是數(shù)字支付產(chǎn)業(yè)的拐點(diǎn)，令其發(fā)展提速十年。在美國(guó)，繁榮的信用卡文化曾是金融服務(wù)數(shù)字轉(zhuǎn)型的障礙，但疫情打破了歷史慣性。2020年初以來(lái)，包括網(wǎng)上借貸、保險(xiǎn)、零傭金證券交易平臺(tái)在內(nèi)，美國(guó)各類(lèi)網(wǎng)上金融機(jī)構(gòu)和平臺(tái)的客戶數(shù)和交易量大增。同時(shí)，傳統(tǒng)銀行與科技公司也在加速融合。2019年，蘋(píng)果公司和高盛銀行合作發(fā)行信用卡。2020年，谷歌為美國(guó)多家金融機(jī)構(gòu)提供數(shù)字銀行服務(wù)前端。同年7月，德國(guó)德意志銀行與谷歌達(dá)成為期十年的戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，合作重點(diǎn)是將其數(shù)據(jù)搬至云端，共同創(chuàng)新技術(shù)驅(qū)動(dòng)的銀行產(chǎn)品。12月，德意志銀行宣布加強(qiáng)合作，包括使用谷歌云的人工智能技術(shù)和數(shù)據(jù)以進(jìn)一步提升能力。
在上述三大因素合力下，金融科技對(duì)金融業(yè)產(chǎn)生顛覆式影響。過(guò)去，以銀行為主的金融機(jī)構(gòu)向客戶提供一站式服務(wù)，提供包括存款、貸款、支付、清算等一攬子服務(wù)。如今，金融科技正從技術(shù)躍升、業(yè)務(wù)分解和疆域拓展三大維度重塑全球金融業(yè)。技術(shù)層面，金融科技不僅通過(guò)推動(dòng)將人工智能、機(jī)器學(xué)習(xí)等新技術(shù)應(yīng)用于金融業(yè)，幫助金融機(jī)構(gòu)更好地識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、降低成本、提升效率，還帶來(lái)了合規(guī)科技（Comptech）和監(jiān)管科技（Suptech）等新工具，分別便利金融機(jī)構(gòu)合規(guī)經(jīng)營(yíng)和監(jiān)管部門(mén)實(shí)施監(jiān)管，兩者也被合稱為監(jiān)管科技（Regtech）。業(yè)務(wù)層面，金融科技將金融機(jī)構(gòu)提供的傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)加以分解并搬至互聯(lián)網(wǎng)或手機(jī)上，主要包括存貸業(yè)務(wù)（數(shù)字銀行、金融科技企業(yè)提供的貸款業(yè)務(wù)、眾籌貸款）、資本籌集業(yè)務(wù)（眾籌股份）、資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)（投資顧問(wèn)業(yè)務(wù)）、支付結(jié)算清算業(yè)務(wù)（電子貨幣、數(shù)字支付服務(wù)）、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)（保險(xiǎn)技術(shù)業(yè)務(wù)模式），這類(lèi)業(yè)務(wù)也被稱為“替代性金融”。此外，金融科技還通過(guò)探索新產(chǎn)品和新服務(wù)，不斷模糊金融業(yè)邊界，并開(kāi)拓了金融新疆域。最典型的是區(qū)塊鏈技術(shù)等驅(qū)動(dòng)的加密資產(chǎn)業(yè)務(wù)。
對(duì)上述發(fā)展趨勢(shì)，國(guó)際社會(huì)喜憂參半。雖然金融科技能降低金融成本、提高金融效率、擴(kuò)大金融包容度，但隨著金融科技對(duì)社會(huì)方方面面影響力的顯露，國(guó)際社會(huì)對(duì)其潛在負(fù)面影響的擔(dān)憂也不斷增多。
第一，金融科技導(dǎo)致金融業(yè)務(wù)過(guò)速增長(zhǎng)、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)迅速變化，若發(fā)展失控，可能推升系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。2019年英格蘭銀行報(bào)告指出,“云服務(wù)被少數(shù)幾個(gè)公司主導(dǎo)，在它們之間進(jìn)行切換非常困難，這構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)。”科技發(fā)展推動(dòng)金融業(yè)務(wù)迅速擴(kuò)大和相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)迅速積累，這個(gè)速度比之前傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)要快得多。金融科技的發(fā)展還可能導(dǎo)致金融供應(yīng)鏈更加復(fù)雜，因而增加監(jiān)管套利的可能。在更復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、更少受到監(jiān)管的實(shí)體和監(jiān)管更為松弛的經(jīng)濟(jì)體中，風(fēng)險(xiǎn)將變得更為隱蔽。此外，隨著金融系統(tǒng)的科技化升級(jí)改造，金融系統(tǒng)遭受網(wǎng)絡(luò)攻擊的應(yīng)對(duì)成本越來(lái)越高。
第二，金融科技崛起不一定引發(fā)金融業(yè)的破壞性競(jìng)爭(zhēng)浪潮，相反可能加劇金融業(yè)的兼并。得益于規(guī)模和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，大型科技公司能以接近零成本收集其提供服務(wù)產(chǎn)生的副產(chǎn)品——海量數(shù)據(jù)，這將導(dǎo)致“數(shù)字壟斷”或“數(shù)據(jù)壟斷”。近年來(lái)，大型科技公司進(jìn)軍金融業(yè)并迅速擴(kuò)大在細(xì)分市場(chǎng)的份額，引發(fā)了國(guó)際社會(huì)對(duì)壟斷趨勢(shì)的普遍關(guān)注和擔(dān)憂。一旦大型科技公司在某個(gè)金融領(lǐng)域建立起“俘獲型生態(tài)”,潛在對(duì)手將很難建立競(jìng)爭(zhēng)性平臺(tái)。處于主導(dǎo)地位的平臺(tái)可通過(guò)提升行業(yè)門(mén)檻鞏固自身地位，如利用自身的市場(chǎng)權(quán)力和網(wǎng)絡(luò)外部效應(yīng)來(lái)增加用戶的切換成本（改用其他平臺(tái)）或者排擠潛在競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。
第三，金融科技或?qū)е鹿緳?quán)力的積累，令金融服務(wù)提供者和民眾之間出現(xiàn)知識(shí)和權(quán)力的空前失衡。新數(shù)據(jù)和分析工具加劇了金融業(yè)的“信息不對(duì)稱”。依靠市場(chǎng)信息優(yōu)勢(shì)和強(qiáng)大算力，金融科技企業(yè)能制定因人而異的價(jià)格，投放針對(duì)性強(qiáng)的廣告，甚至影響人們的行為。與此同時(shí)，個(gè)人權(quán)利卻非常有限。2020年10月，英國(guó)數(shù)據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)信息委員辦公室在經(jīng)過(guò)兩年調(diào)查后指出，艾貴發(fā)（Equifax）、益博睿（Experian）、環(huán)聯(lián)（Transunion）不僅是信用報(bào)告機(jī)構(gòu)，也是數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商，因此“該產(chǎn)業(yè)存在大規(guī)模、系統(tǒng)性的數(shù)據(jù)保護(hù)缺失”。
第四，應(yīng)用于金融業(yè)的新技術(shù)具有不透明性，可能進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)偏見(jiàn)，損害社會(huì)公平。金融科技企業(yè)依靠人工智能分析數(shù)據(jù)并提供自動(dòng)化服務(wù)，機(jī)器學(xué)習(xí)則是用一套算法和數(shù)據(jù)來(lái)規(guī)定機(jī)器應(yīng)當(dāng)如何學(xué)習(xí)。但機(jī)器最終學(xué)到了什么，以及會(huì)如何預(yù)測(cè)、決策或行動(dòng)，并非預(yù)先設(shè)定，因此機(jī)器學(xué)習(xí)本質(zhì)上具有不透明性。如果設(shè)計(jì)者將對(duì)利潤(rùn)的追逐置于社會(huì)和環(huán)境目標(biāo)之上，人工智能在代替人進(jìn)行決策時(shí)將強(qiáng)化這種價(jià)值觀。如受金融機(jī)構(gòu)青睞的客戶將獲得更高信用評(píng)級(jí)和更低融資利率，而陷入經(jīng)濟(jì)困境的人將更難獲得幫助。2019年，美監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)布報(bào)告指出，蘋(píng)果公司新發(fā)行的信用卡中，男性持卡人數(shù)為女性的20倍。此外，使用數(shù)字化金融服務(wù)須有相應(yīng)資源和技能。勞埃德消費(fèi)者數(shù)字指數(shù)顯示，英國(guó)約1200萬(wàn)人不具備參與數(shù)字社會(huì)的謀生技能，未來(lái)該數(shù)字還將進(jìn)一步增加。
第五，金融科技需要以資源密集型基礎(chǔ)設(shè)施作支撐，這可能背離社會(huì)和可持續(xù)性目標(biāo)。智能手機(jī)制造、網(wǎng)頁(yè)搜索、電子郵件、數(shù)據(jù)儲(chǔ)存都需耗費(fèi)大量原材料和能源。目前，全球計(jì)算和聯(lián)網(wǎng)設(shè)備的耗電量約占全球發(fā)電量的5%，2025年或升至20%。據(jù)估算，2019年，7家核電廠提供的能源僅能處理比特幣很小一部分的全球支付活動(dòng)。
二、全球監(jiān)管的現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)
2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后，國(guó)際金融監(jiān)管改革轟轟烈烈，核心內(nèi)容是強(qiáng)調(diào)識(shí)別系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，確立宏觀審慎監(jiān)管理念，推動(dòng)功能監(jiān)管和行為監(jiān)管體系的建立。與此同時(shí)，改寫(xiě)21世紀(jì)金融面貌的另外一個(gè)重要力量——金融科技也在迅速崛起，但國(guó)際金融監(jiān)管改革并未過(guò)多關(guān)注。在過(guò)去十多年中，全球主要經(jīng)濟(jì)體金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)仍將監(jiān)管重點(diǎn)放在傳統(tǒng)金融業(yè)上，對(duì)金融科技主要采取“重鼓勵(lì)、輕監(jiān)管”的政策取態(tài)。
首先，面對(duì)金融科技的迅猛增長(zhǎng)，全球主要經(jīng)濟(jì)體大都選擇了堅(jiān)持現(xiàn)有監(jiān)管體系和修補(bǔ)局部規(guī)則的做法。國(guó)際金融消費(fèi)者保護(hù)組織開(kāi)展的一項(xiàng)調(diào)查表明，24個(gè)被調(diào)查的監(jiān)管當(dāng)局中，67%表示對(duì)傳統(tǒng)和數(shù)字金融產(chǎn)品及服務(wù)使用相同監(jiān)管框架；18%表示正調(diào)整監(jiān)管框架；15%表示已進(jìn)行調(diào)整，但僅針對(duì)個(gè)別產(chǎn)品。由此可見(jiàn)，全球主要經(jīng)濟(jì)體大多仍沿用傳統(tǒng)監(jiān)管體系監(jiān)管數(shù)字金融產(chǎn)品和服務(wù)。修補(bǔ)則主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是將現(xiàn)有監(jiān)管框架延伸至金融科技業(yè)務(wù)模式時(shí)明確監(jiān)管期望。如歐盟、瑞士等基于“相同服務(wù)/活動(dòng)，相同風(fēng)險(xiǎn)，相同規(guī)則”的監(jiān)管原則，將現(xiàn)有監(jiān)管框架延伸至金融科技領(lǐng)域，規(guī)定金融科技企業(yè)須遵守反洗錢(qián)和反金融恐怖主義相關(guān)規(guī)定。二是在金融科技企業(yè)已經(jīng)或有可能引發(fā)結(jié)構(gòu)性調(diào)整的某些細(xì)分領(lǐng)域，通過(guò)發(fā)放經(jīng)營(yíng)許可證、頒布具體準(zhǔn)入規(guī)定等方式，對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管規(guī)則進(jìn)行補(bǔ)充完善。
發(fā)放執(zhí)照既是鼓勵(lì)金融科技發(fā)展的重要方式，也是實(shí)施特殊監(jiān)管措施的依據(jù)，目的是讓新進(jìn)入者在滿足特定金融行業(yè)核心監(jiān)管要求的情況下，能迅速進(jìn)入該行業(yè)與已有金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)無(wú)需滿足監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)一般金融機(jī)構(gòu)在資本、流動(dòng)性等方面的復(fù)雜要求。從目前國(guó)際實(shí)踐來(lái)看，特別執(zhí)照的發(fā)放領(lǐng)域主要是支付業(yè)，因?yàn)樵擃I(lǐng)域業(yè)務(wù)發(fā)展較早，監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)豐富，風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。其次是P2P和眾籌領(lǐng)域。此外，少數(shù)幾個(gè)國(guó)家還發(fā)放加密資產(chǎn)和虛擬銀行方面的特別執(zhí)照。
表1 56個(gè)金融管轄區(qū)發(fā)放特別執(zhí)照的情況
其次，為促進(jìn)金融科技的技術(shù)應(yīng)用和業(yè)務(wù)創(chuàng)新，主要經(jīng)濟(jì)體也嘗試了一些新型監(jiān)管方式。各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)普遍重視對(duì)高新技術(shù)應(yīng)用于金融領(lǐng)域的指導(dǎo)，具體做法是調(diào)整現(xiàn)有監(jiān)管規(guī)則，將技術(shù)相關(guān)要求納入到法律、法規(guī)或政策指引之中。市場(chǎng)化程度較高的技術(shù)，受到了監(jiān)管機(jī)構(gòu)更多的關(guān)注。在云計(jì)算、應(yīng)用程序接口、生物計(jì)量技術(shù)上，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在制定新規(guī)則時(shí)尤其活躍。相比而言，對(duì)人工智能、機(jī)器學(xué)習(xí)和分布式記賬技術(shù)的監(jiān)管仍停留在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和發(fā)布總體性政策指引上。為鼓勵(lì)業(yè)務(wù)創(chuàng)新，許多國(guó)家啟用了“沙盒監(jiān)管模式”。2015年，英國(guó)金融行為監(jiān)管局最先提出“監(jiān)管沙盒”的概念。根據(jù)其定義，“監(jiān)管沙盒”是個(gè)安全空間，在這個(gè)空間內(nèi)，金融科技企業(yè)可以測(cè)試其創(chuàng)新的金融產(chǎn)品、服務(wù)、商業(yè)模式和營(yíng)銷(xiāo)方式，而不用在相關(guān)活動(dòng)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)立即受到監(jiān)管規(guī)則的約束。之后，新加坡、澳大利亞、韓國(guó)等也開(kāi)始相關(guān)實(shí)驗(yàn)。2017年，金融穩(wěn)定理事會(huì)在報(bào)告中將“監(jiān)管沙盒”定義為“在受控環(huán)境下測(cè)試新技術(shù)的框架”。2019年初，歐洲監(jiān)管機(jī)構(gòu)在報(bào)告中承認(rèn)，從“監(jiān)管沙盒”中獲得的經(jīng)驗(yàn)十分有限，但仍建議歐盟成員國(guó)參與該實(shí)踐。2018年7月，美國(guó)財(cái)政部倡議聯(lián)邦和州金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行動(dòng)建立“監(jiān)管沙盒”，對(duì)創(chuàng)新性金融產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行有意義的測(cè)試。隨后，美國(guó)消費(fèi)者金融保護(hù)局也宣布建立“監(jiān)管沙盒”。
再次，主要經(jīng)濟(jì)體還特別重視推動(dòng)國(guó)際金融監(jiān)管合作。金融科技企業(yè)具有跨國(guó)運(yùn)行的天然優(yōu)勢(shì)和傾向。許多國(guó)家監(jiān)管當(dāng)局認(rèn)識(shí)到，在不實(shí)施資本控制情況下，很難阻斷境外以電子手段向境內(nèi)提供金融服務(wù)或產(chǎn)品，因此大力推動(dòng)監(jiān)管合作機(jī)制，主要形式之一是簽署金融科技備忘錄。截至2019年上半年，全球簽署了至少63份“金融科技橋協(xié)議”。國(guó)際機(jī)構(gòu)也是國(guó)際監(jiān)管合作的大力提倡者。2015年開(kāi)始，國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)、歐盟、英國(guó)等開(kāi)始推動(dòng)國(guó)際金融科技監(jiān)管合作，參與機(jī)構(gòu)主要有金融穩(wěn)定理事會(huì)、反洗錢(qián)金融行動(dòng)特別工作組、歐洲央行、歐洲銀行管理局、歐洲證券與市場(chǎng)管理局、國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織、支付和市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施委員會(huì)等。其主要關(guān)注加密資產(chǎn)、P2P借貸、分布式記賬技術(shù)、數(shù)據(jù)和人工智能、網(wǎng)絡(luò)安全等領(lǐng)域，主要活動(dòng)包括評(píng)估新技術(shù)對(duì)金融業(yè)的影響、制定國(guó)際規(guī)則、發(fā)布指導(dǎo)性意見(jiàn)等。
到目前為止，金融科技的發(fā)展尚未引發(fā)金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)的巨大變化，所有的監(jiān)管調(diào)整都是以打補(bǔ)丁的方式進(jìn)行的。主要經(jīng)濟(jì)體之所以沒(méi)對(duì)金融科技采取更有針對(duì)性的監(jiān)管，原因是多方面的。一是受2008年國(guó)際金融危機(jī)的打擊，世界經(jīng)濟(jì)遲遲未走出危機(jī)陰影，復(fù)蘇動(dòng)能較弱，因此各國(guó)普遍將蓬勃發(fā)展的金融科技視為塑造未來(lái)國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的一支重要力量。出于培養(yǎng)“國(guó)家冠軍”及提升金融體系公平性、包容性的考慮，對(duì)金融科技的發(fā)展總體上鼓勵(lì)大于約束。二是金融科技發(fā)展助力包括應(yīng)用程序接口、云計(jì)算、生物特征認(rèn)證、分布式記賬、人工智能和機(jī)器學(xué)習(xí)等新技術(shù)，對(duì)于已習(xí)慣監(jiān)管傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)的各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言，這些技術(shù)密集型業(yè)務(wù)是其從未涉及的未知領(lǐng)域?？梢哉f(shuō)，金融科技的發(fā)展已大大超出金融監(jiān)管當(dāng)局傳統(tǒng)的監(jiān)管范圍，而創(chuàng)新的速度往往導(dǎo)致監(jiān)管當(dāng)局無(wú)法作出及時(shí)回應(yīng)。此外，金融科技盡管發(fā)展速度驚人，但就總量而言，在規(guī)模龐大的金融業(yè)中，作用和影響仍相對(duì)有限。一些新業(yè)務(wù)剛剛展開(kāi)，還未出現(xiàn)明顯的風(fēng)險(xiǎn)隱患，因此實(shí)施“嚴(yán)格監(jiān)管”缺乏必要性和緊迫性。
實(shí)際上，直到2017年，全球金融體系委員會(huì)（CGFS）及金融穩(wěn)定理事會(huì)發(fā)布報(bào)告仍認(rèn)為，在許多金融轄區(qū)內(nèi)，金融科技時(shí)代的信貸規(guī)模仍小，不足以引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。然而，從2019年開(kāi)始，隨著大型科技公司進(jìn)入金融業(yè)，且在一些細(xì)分領(lǐng)域顯現(xiàn)出主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，國(guó)際上開(kāi)始大規(guī)模探討金融科技監(jiān)管中存在的問(wèn)題。
其一，金融監(jiān)管不平衡問(wèn)題比較突出。金融科技企業(yè)類(lèi)型眾多，大致可分四類(lèi)：一是技術(shù)類(lèi)企業(yè)，僅對(duì)金融服務(wù)提供技術(shù)支持，不涉及金融業(yè)務(wù)；二是利用先進(jìn)科技手段提供替代性金融服務(wù)的金融企業(yè)；三是收購(gòu)技術(shù)類(lèi)企業(yè)的傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)；四是向金融業(yè)滲透的大型科技公司。對(duì)這四類(lèi)企業(yè)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的關(guān)注并不相同。例如，對(duì)技術(shù)類(lèi)企業(yè)，盡管美歐通過(guò)實(shí)施功能監(jiān)管原則將之納入監(jiān)管范圍，但監(jiān)管力度顯然不夠。對(duì)提供替代性金融服務(wù)的企業(yè)，各國(guó)普遍通過(guò)制定新規(guī)則填補(bǔ)監(jiān)管空白，但與傳統(tǒng)金融企業(yè)相比，其受到的監(jiān)管要松得多；收購(gòu)技術(shù)類(lèi)企業(yè)的傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)是受到監(jiān)管約束最嚴(yán)的群體；向金融業(yè)滲透的大型科技公司多在非金融市場(chǎng)上運(yùn)行平臺(tái)，例如B2C平臺(tái)（如亞馬遜）、社交網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)（如臉書(shū)），它們進(jìn)入金融業(yè)后，往往將金融服務(wù)與其提供的非金融服務(wù)捆綁，因此擁有強(qiáng)大的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，這類(lèi)企業(yè)受到的監(jiān)管約束較少，故其一旦決定向金融業(yè)滲透，發(fā)展速度非常驚人。
其二，監(jiān)管失衡削弱了金融科技監(jiān)管的有效性。過(guò)去，衡量金融監(jiān)管有效性的主要指標(biāo)包括金融穩(wěn)定、金融效率、金融深化等。但隨著金融科技的出現(xiàn)，金融業(yè)參與者和游戲規(guī)則都發(fā)生了重大變化，金融科技對(duì)金融穩(wěn)定、行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、個(gè)人隱私，甚至社會(huì)公平都可能產(chǎn)生巨大沖擊?，F(xiàn)有金融監(jiān)管的框架、目標(biāo)、原則和工具，難以有效回應(yīng)新興的社會(huì)憂慮。在新形勢(shì)下提升金融監(jiān)管有效性必須直面保護(hù)數(shù)據(jù)、打擊壟斷、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展等問(wèn)題。而這些問(wèn)題的解決已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出金融監(jiān)管改革的范疇，必須獲得數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代新型經(jīng)濟(jì)治理理念和規(guī)則的支撐。
其三，如何對(duì)大型科技公司實(shí)行有效監(jiān)管，正成為監(jiān)管者面臨的突出挑戰(zhàn)。在金融科技各類(lèi)參與者中，大型科技公司具有明顯的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，體現(xiàn)在市值、技術(shù)、平臺(tái)控制權(quán)、“數(shù)據(jù)—網(wǎng)絡(luò)—活動(dòng)形成的閉環(huán)”，以及因潛在退出成本高昂而形成的“俘獲生態(tài)”等方方面面。與金融科技相關(guān)的社會(huì)擔(dān)憂，如數(shù)據(jù)權(quán)屬、隱私保護(hù)、競(jìng)爭(zhēng)秩序、公司權(quán)力、社會(huì)公平等問(wèn)題，大多與大型科技公司直接相關(guān)。2019年之前，當(dāng)人們提到“公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境”時(shí)，主要是希望為金融科技企業(yè)提供寬松的發(fā)展和監(jiān)管環(huán)境，防止針對(duì)傳統(tǒng)銀行的嚴(yán)格監(jiān)管規(guī)則束縛和窒息金融科技的創(chuàng)新。但隨著大型科技公司進(jìn)軍金融業(yè)，“公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境”意涵發(fā)生巨大變化?，F(xiàn)在主要指?jìng)鹘y(tǒng)銀行面對(duì)大型科技公司跨域競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，如何保證監(jiān)管規(guī)則能公平公正地作用于兩者，防止傳統(tǒng)銀行因監(jiān)管規(guī)則的不平衡陷入競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)。毫無(wú)疑問(wèn)，如何對(duì)大型科技公司在金融業(yè)中的行為和活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，決定了全球金融業(yè)的未來(lái)趨勢(shì)和格局。
三、監(jiān)管改革的趨勢(shì)
近兩年，國(guó)際上關(guān)于金融科技監(jiān)管改革的討論十分活躍，涉及到監(jiān)管理念、架構(gòu)、規(guī)則、工具等各個(gè)方面?？傮w看，相關(guān)討論仍處在初級(jí)階段，很多觀點(diǎn)尚處于醞釀、打磨、爭(zhēng)論范疇，一些共識(shí)隱約可見(jiàn)。
金融科技的崛起是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的重要經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象之一，金融科技監(jiān)管須與數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理的整體理念和體系相契合。這意味著，對(duì)金融科技進(jìn)行有效監(jiān)管，必須建立在一套更加全面的規(guī)則體系基礎(chǔ)上，包括金融監(jiān)管、競(jìng)爭(zhēng)政策和數(shù)據(jù)規(guī)則。其中，競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則和數(shù)據(jù)規(guī)則構(gòu)成數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理的核心規(guī)則，共同塑造金融科技企業(yè)的宏觀運(yùn)營(yíng)環(huán)境；金融監(jiān)管規(guī)則建構(gòu)了金融科技企業(yè)運(yùn)營(yíng)的行業(yè)環(huán)境，它既要體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則和數(shù)據(jù)規(guī)則的基本原則，也要體現(xiàn)金融業(yè)“社會(huì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”的本質(zhì)屬性。目前，三大規(guī)則仍處于激烈爭(zhēng)論和摸索搭建過(guò)程中，但已成為國(guó)際博弈的焦點(diǎn)。
首先，在數(shù)據(jù)規(guī)則制定方面，全球探索方興未艾，數(shù)據(jù)權(quán)屬、數(shù)據(jù)隱私和數(shù)據(jù)安全成為關(guān)注焦點(diǎn)。數(shù)據(jù)被譽(yù)為數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“新石油”。2020年初，全球數(shù)據(jù)總量約為44澤字節(jié)（zettabytes）。國(guó)際數(shù)據(jù)公司（IDC）預(yù)測(cè)到2025年全球創(chuàng)造的數(shù)據(jù)總量將躍升到163澤字節(jié)。隨著金融數(shù)據(jù)泛化，個(gè)人的瀏覽歷史、聊天記錄、行程愛(ài)好等都可被用于金融決策。這意味著，數(shù)字價(jià)值、數(shù)據(jù)所有權(quán)、數(shù)據(jù)隱私等飛速演變的概念都將成為未來(lái)影響金融科技發(fā)展的關(guān)鍵因素。
目前，盡管數(shù)據(jù)隱私和保護(hù)問(wèn)題已被推到政策討論的風(fēng)口浪尖，但如何處理數(shù)據(jù)權(quán)力和數(shù)據(jù)訪問(wèn)之間的關(guān)系，全球仍遠(yuǎn)未達(dá)成共識(shí)。一些研究建議，將數(shù)字所有權(quán)賦予消費(fèi)者能夠產(chǎn)生接近于最優(yōu)的分配效果。這一轉(zhuǎn)變將急劇改變金融和數(shù)據(jù)之間的關(guān)系，有助于構(gòu)建以數(shù)據(jù)貨幣化為基礎(chǔ)的金融體系。歐盟實(shí)施的監(jiān)管改革正是朝著該方向前進(jìn)。2018年5月，歐盟正式實(shí)施《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》，規(guī)定用戶“有權(quán)在不受任何妨礙情況下以結(jié)構(gòu)化和可轉(zhuǎn)移方式獲取其個(gè)人數(shù)據(jù)”，即數(shù)據(jù)“攜帶權(quán)”。該法還規(guī)定，個(gè)人有權(quán)指令其數(shù)據(jù)持有者永久性刪除數(shù)據(jù)，或?qū)⒅D(zhuǎn)移給其選擇的任何其他人。此外，該法還明確規(guī)定了“數(shù)據(jù)控制者”和“數(shù)據(jù)處理者”必須遵守的義務(wù)。歐盟的《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》僅是公共辯論和立法的先聲，這類(lèi)立法需要解決的問(wèn)題是如何保護(hù)個(gè)人和法律實(shí)體不受內(nèi)生于數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)的新風(fēng)險(xiǎn)的威脅。從2018年開(kāi)始，澳大利亞、歐盟、印度、日本、新加坡、瑞士等陸續(xù)制定了數(shù)據(jù)隱私法。在美國(guó)，僅加州于2018年6月制定了《加州消費(fèi)者隱私法》，聯(lián)邦層面尚未出臺(tái)因應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的新隱私法。與歐盟等相比，美國(guó)在數(shù)據(jù)權(quán)利方面更傾向于保護(hù)公司的利益。
其次，在競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則方面，主要經(jīng)濟(jì)體均將制定與數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代相適應(yīng)的反壟斷規(guī)則視為當(dāng)務(wù)之急。近年來(lái)美歐加強(qiáng)對(duì)谷歌、臉書(shū)、亞馬遜、蘋(píng)果等大型科技公司的反壟斷調(diào)查或執(zhí)法表明，全球競(jìng)爭(zhēng)政策框架正醞釀深刻變革。
歐洲率先推出數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的反壟斷規(guī)則。2019年2月，德國(guó)反壟斷機(jī)構(gòu)禁止臉書(shū)從不同來(lái)源（例如從WhatsApp和Instagram等它提供的其他服務(wù)）系統(tǒng)整合用戶的數(shù)據(jù)。2020年12月15日，歐委會(huì)發(fā)布《數(shù)字服務(wù)法》和《數(shù)字市場(chǎng)法》兩部草案。其中，《數(shù)字服務(wù)法》界定了數(shù)字服務(wù)的范疇，從內(nèi)容、商品和服務(wù)等維度明確在線平臺(tái)的責(zé)任和義務(wù)，構(gòu)建用戶的基本權(quán)利保護(hù)機(jī)制；《數(shù)字市場(chǎng)法》則基于業(yè)務(wù)規(guī)模（營(yíng)收或市值）、用戶數(shù)量和預(yù)期地位等三大標(biāo)準(zhǔn)明確提出了“守門(mén)人”的概念，以及其必須遵守的規(guī)定性和限制性義務(wù)。
美國(guó)對(duì)反壟斷法的改革也在緊鑼密鼓推進(jìn)。目前，美國(guó)國(guó)會(huì)正審議《美國(guó)創(chuàng)新和選擇在線法案》《終止平臺(tái)壟斷法案》《平臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)與機(jī)會(huì)法案》等與反壟斷相關(guān)的五部法案，部分主張與歐洲反壟斷規(guī)則相似。例如《終止平臺(tái)壟斷法案》等多部法案均提出“主導(dǎo)型平臺(tái)”（Covered Platform）這一概念,專門(mén)針對(duì)市值超過(guò)6000億美元、在美國(guó)境內(nèi)月活躍用戶達(dá)到特定規(guī)模（5000萬(wàn)/在線平臺(tái)；10萬(wàn)/傳統(tǒng)平臺(tái)）且被視為“關(guān)鍵貿(mào)易伙伴”的企業(yè)。除歐盟和美國(guó)外，近年來(lái)英國(guó)、德國(guó)、印度等也正對(duì)壟斷和反競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行重新評(píng)估和界定。一些已經(jīng)實(shí)施或正在討論中的做法包括，規(guī)定平臺(tái)必須實(shí)現(xiàn)互操作性；為應(yīng)用程序接口制定通用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；限制服務(wù)捆綁的做法；禁止歧視性進(jìn)入條款；限制或禁止在自己的平臺(tái)上出售自己的產(chǎn)品等。印度規(guī)定，為避免利益沖突，主要的電子商務(wù)平臺(tái)不得在網(wǎng)站上出售其附屬公司的產(chǎn)品。
再次，圍繞金融監(jiān)管規(guī)則，近年來(lái)國(guó)際上也涌現(xiàn)出大量改革建議。數(shù)據(jù)規(guī)則和競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則為金融領(lǐng)域內(nèi)的隱私保護(hù)、數(shù)據(jù)安全、競(jìng)爭(zhēng)政策等提供原則性指引，金融監(jiān)管規(guī)則也須與時(shí)俱進(jìn)，將抽象原則轉(zhuǎn)化為適用于金融業(yè)的明確指引和規(guī)定。同時(shí)，作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理體系的重要組成部分，金融監(jiān)管改革也會(huì)對(duì)數(shù)據(jù)規(guī)則和競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則改革提供支撐和動(dòng)力。金融監(jiān)管改革的本質(zhì)是通過(guò)調(diào)整監(jiān)管目標(biāo)、原則和工具之間的匹配度，最大限度地降低新變量、新結(jié)構(gòu)帶來(lái)的新風(fēng)險(xiǎn)。目前，全球主要經(jīng)濟(jì)體一般將金融監(jiān)管的終極目標(biāo)定義為提高社會(huì)福祉，中間目標(biāo)則包括促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率、維護(hù)金融穩(wěn)定、保持市場(chǎng)完整性、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益、提升操作彈性、反洗錢(qián)、促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等。
面對(duì)金融科技帶來(lái)的獨(dú)特挑戰(zhàn)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)其對(duì)監(jiān)管目標(biāo)造成的潛在影響和沖擊，調(diào)整監(jiān)管原則、創(chuàng)新監(jiān)管工具。
第一，將實(shí)體監(jiān)管原則從傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)延伸至金融科技企業(yè)。金融科技企業(yè)，特別是大型科技公司可能對(duì)金融穩(wěn)定形成潛在威脅。2008年國(guó)際金融危機(jī)表明，銀行核心業(yè)務(wù)難免受其輔助業(yè)務(wù)的傳染，且銀行在從事跨領(lǐng)域業(yè)務(wù)時(shí)會(huì)產(chǎn)生與社會(huì)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，而這些風(fēng)險(xiǎn)是對(duì)單個(gè)領(lǐng)域?qū)嵤┨厥庖?guī)則所不能消除的。因此，危機(jī)后主要國(guó)家普遍加強(qiáng)了對(duì)銀行業(yè)基于實(shí)體的監(jiān)管，特別是對(duì)“系統(tǒng)重要性”金融機(jī)構(gòu)提出更高監(jiān)管要求。同樣，金融科技企業(yè)和大型科技公司涉及業(yè)務(wù)模式廣泛，也存在風(fēng)險(xiǎn)傳染從而引發(fā)金融體系震蕩甚至危機(jī)的可能。例如，在支付領(lǐng)域，大型科技公司已經(jīng)或有潛力成為能影響系統(tǒng)穩(wěn)定性的金融機(jī)構(gòu)。鑒于金融體系作為重要公共基礎(chǔ)設(shè)施的重要性，大型科技公司的活動(dòng)不僅關(guān)乎其使用者和利益攸關(guān)方的利益，也是更廣泛的公共利益問(wèn)題。由于金融科技企業(yè)和大型科技公司高度依賴網(wǎng)絡(luò)和技術(shù)，一旦遭遇嚴(yán)重網(wǎng)絡(luò)攻擊或出現(xiàn)技術(shù)、系統(tǒng)問(wèn)題并引發(fā)金融業(yè)務(wù)的大規(guī)模中斷，很可能會(huì)對(duì)金融穩(wěn)定造成巨大影響，甚至誘發(fā)金融沖擊甚至危機(jī)。因此，對(duì)這類(lèi)公司進(jìn)行基于活動(dòng)監(jiān)管的同時(shí)，也很有必要實(shí)施基于實(shí)體的監(jiān)管。
表2 監(jiān)管原則與監(jiān)管目標(biāo)的匹配
第二，重新審視“操作彈性”的定義，并基于活動(dòng)監(jiān)管原則，開(kāi)發(fā)提升彈性的新型監(jiān)管工具。操作風(fēng)險(xiǎn)是金融科技企業(yè)和大型科技平臺(tái)的突出風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)巴塞爾委員會(huì)的定義，所謂操作風(fēng)險(xiǎn)，指的是由不完善或有問(wèn)題的內(nèi)部程序、員工和信息科技系統(tǒng)，以及外部事件所造成損失的風(fēng)險(xiǎn)，包括法律風(fēng)險(xiǎn)，但不包括策略風(fēng)險(xiǎn)和聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)。在金融科技浪潮的沖擊下，金融業(yè)正經(jīng)歷著急劇的變革和重組，并迅速向以客戶為中心、以平臺(tái)為基礎(chǔ)的模式轉(zhuǎn)型。在新的運(yùn)營(yíng)模式下，操作風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源、表現(xiàn)和破壞力也出現(xiàn)了一些新特點(diǎn)，特別是與平臺(tái)相關(guān)的操作風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)廣泛關(guān)注。但是，2008年國(guó)際金融危機(jī)后修訂的巴塞爾協(xié)議對(duì)操作風(fēng)險(xiǎn)的定義過(guò)于狹窄，主要針對(duì)的仍是銀行的操作風(fēng)險(xiǎn)，解決辦法也僅限于提高資金成本或罰款，這集中體現(xiàn)在巴塞爾委員會(huì)2017年底發(fā)布的《操作風(fēng)險(xiǎn)最低資本要求》上。一些國(guó)際機(jī)構(gòu)指出，操作彈性的概念應(yīng)更加寬泛，應(yīng)包括影響實(shí)體提供關(guān)鍵營(yíng)運(yùn)服務(wù)的能力的所有因素，而非僅局限于覆蓋操作風(fēng)險(xiǎn)的資本要求。國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)針對(duì)銀行、保險(xiǎn)公司和市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施等特定機(jī)構(gòu)制訂了高標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管規(guī)則，理由是這些機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)連續(xù)性、網(wǎng)絡(luò)安全、外包等領(lǐng)域面臨廣義操作風(fēng)險(xiǎn)。但是，對(duì)于支付服務(wù)提供商卻沒(méi)有制定相似的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。此外，2019年，美國(guó)監(jiān)管部門(mén)就是否應(yīng)將大型云服務(wù)提供商指定為“系統(tǒng)重要性金融市場(chǎng)公用事業(yè)公司”（SIFMU）展開(kāi)激烈討論。它們一旦被指定，意味著將受到監(jiān)管部門(mén)的持續(xù)監(jiān)管，并須在公司治理、操作風(fēng)險(xiǎn)管理、恢復(fù)預(yù)案等方面滿足特殊的監(jiān)管要求。
第三，基于原則監(jiān)管和實(shí)體監(jiān)管原則，制定更加明確的金融業(yè)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則。在金融業(yè)，競(jìng)爭(zhēng)政策的實(shí)施一直有選擇性，但科技企業(yè)與金融業(yè)的融合很可能促發(fā)再思考。金融科技企業(yè)和大型科技公司的份額擴(kuò)大應(yīng)當(dāng)基于對(duì)行業(yè)效率的提升，而非因?yàn)橐?guī)避監(jiān)管或基于對(duì)用戶的壟斷。在應(yīng)對(duì)大型科技平臺(tái)的潛在壟斷風(fēng)險(xiǎn)上，國(guó)際經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)主要提出了以下思路。一是加強(qiáng)行為監(jiān)管，包括識(shí)別和禁止濫用市場(chǎng)地位的反競(jìng)爭(zhēng)行為，以促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)對(duì)消費(fèi)者和投資者的保護(hù)。二是打破數(shù)據(jù)壟斷，通過(guò)數(shù)據(jù)確權(quán)和制定數(shù)據(jù)分享規(guī)定，打破少數(shù)平臺(tái)公司基于數(shù)據(jù)控制的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。近年來(lái)，許多國(guó)家實(shí)施的“開(kāi)放銀行”政策一定程度上打破了傳統(tǒng)銀行對(duì)金融數(shù)據(jù)的壟斷。短期看，這項(xiàng)政策有利于促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，但長(zhǎng)期可能助漲大型科技公司的壟斷風(fēng)險(xiǎn)。未來(lái)需要思考的是，如何防止金融數(shù)據(jù)向大型科技平臺(tái)集中進(jìn)而強(qiáng)化其數(shù)據(jù)壟斷優(yōu)勢(shì)。三是防止技術(shù)壟斷。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在技術(shù)問(wèn)題上應(yīng)采取中立立場(chǎng)，在保證市場(chǎng)完整性的同時(shí)，應(yīng)鼓勵(lì)技術(shù)的多樣性和可替代性，防止壟斷性技術(shù)的出現(xiàn)。
第四，基于活動(dòng)監(jiān)管原則，引導(dǎo)金融科技企業(yè)將環(huán)境保護(hù)和社會(huì)責(zé)任意識(shí)內(nèi)化于發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)營(yíng)管理之中。公司治理是金融穩(wěn)定的第一道防線。鑒于技術(shù)的瞬變性和監(jiān)管的相對(duì)滯后性，金融科技公司應(yīng)自覺(jué)承擔(dān)相關(guān)責(zé)任，主動(dòng)將環(huán)境與社會(huì)目標(biāo)內(nèi)化于公司治理之中。2020年11月，歐洲銀行管理局（EBA）就信貸機(jī)構(gòu)和投資公司的監(jiān)管框架納入環(huán)境、社會(huì)和公司治理（ESG）因素和風(fēng)險(xiǎn)發(fā)布討論稿，首次界定ESG風(fēng)險(xiǎn)的定義，建立通用分類(lèi)方法，并提出現(xiàn)行評(píng)估方法。討論稿還建議將ESG風(fēng)險(xiǎn)納入業(yè)務(wù)戰(zhàn)略、治理和風(fēng)險(xiǎn)管理及業(yè)務(wù)監(jiān)督之中。此后，歐洲《資本要求規(guī)則》（CRR）將會(huì)基于ESG風(fēng)險(xiǎn)更新包括資本要求在內(nèi)的監(jiān)管規(guī)則。
四、幾點(diǎn)啟示
中國(guó)是全球金融科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展較早、較快、規(guī)模也較大的經(jīng)濟(jì)體之一。2013年“互聯(lián)網(wǎng)金融”概念在國(guó)內(nèi)正式提出后，第三方支付、P2P、眾籌、加密資產(chǎn)等金融科技主要業(yè)務(wù)模式都獲得迅速發(fā)展。中國(guó)金融監(jiān)管部門(mén)對(duì)金融科技的監(jiān)管取態(tài)也經(jīng)歷了從積極鼓勵(lì)和溫和監(jiān)管到加強(qiáng)引導(dǎo)、嚴(yán)格合規(guī)監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。目前，中國(guó)金融科技監(jiān)管體系仍處在搭建過(guò)程，相關(guān)框架、原則、機(jī)制和工具仍在不斷調(diào)整和完善。
對(duì)比國(guó)內(nèi)外監(jiān)管改革的發(fā)展，中國(guó)在許多方面，如堅(jiān)持總體金融監(jiān)管框架穩(wěn)定、修補(bǔ)細(xì)分領(lǐng)域規(guī)則、發(fā)放執(zhí)照控制準(zhǔn)入、推動(dòng)“沙盒監(jiān)管”等，與全球監(jiān)管實(shí)踐較為一致；在部分領(lǐng)域，如構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)公司競(jìng)爭(zhēng)框架、為支付企業(yè)建立共同的公共平臺(tái)“網(wǎng)聯(lián)”、規(guī)范網(wǎng)絡(luò)小額貸款等方面，則進(jìn)行了一些領(lǐng)先于全球的有益嘗試。鑒于國(guó)際金融科技監(jiān)管面臨許多共性挑戰(zhàn)，國(guó)際上的相關(guān)討論和做法對(duì)中國(guó)完善監(jiān)管也提供了有益的啟發(fā)和參考。
第一，數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，金融行業(yè)的良性、穩(wěn)定運(yùn)行有賴數(shù)據(jù)規(guī)則、競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則和金融監(jiān)管規(guī)則三大支柱的共同支撐，需要數(shù)據(jù)安全管理機(jī)構(gòu)、反壟斷機(jī)構(gòu)和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的密切合作。中國(guó)作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)和金融科技的全球引領(lǐng)力量之一，近年來(lái)陸續(xù)出臺(tái)《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法（草案）》，并開(kāi)始啟動(dòng)《反壟斷法》修改工作。相較于數(shù)據(jù)和競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的調(diào)整，金融監(jiān)管改革目前仍主要局限在細(xì)分金融領(lǐng)域中，缺乏宏觀應(yīng)對(duì)。未來(lái)，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)重視與數(shù)據(jù)安全管理機(jī)構(gòu)和反壟斷機(jī)構(gòu)的監(jiān)管合作，加強(qiáng)在規(guī)則制定、信息共享、聯(lián)合執(zhí)法方面的協(xié)同，推動(dòng)金融監(jiān)管的規(guī)則調(diào)整和體系升級(jí)。此外，全球主要經(jīng)濟(jì)體圍繞上述三大規(guī)則，正展開(kāi)熱烈討論和激烈博弈。中國(guó)應(yīng)積極參與全球規(guī)則制定，貢獻(xiàn)中國(guó)智慧和中國(guó)方案。關(guān)于金融穩(wěn)定、競(jìng)爭(zhēng)政策和數(shù)據(jù)權(quán)利等問(wèn)題，中國(guó)、日本、歐盟和美國(guó)之間的立場(chǎng)仍存在較大差異。各國(guó)在使用各自工具以適應(yīng)集體偏好和政治體系上的多樣性的同時(shí)，國(guó)際倡議應(yīng)旨在尋找正確的平衡，阻止不必要的市場(chǎng)分割。
第二，提升金融科技監(jiān)管的有效性，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持整體監(jiān)管和技術(shù)穿透。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體將四類(lèi)金融科技企業(yè)均納入金融監(jiān)管，而中國(guó)長(zhǎng)期將金融科技相關(guān)企業(yè)劃分為金融科技企業(yè)（專注于支持金融的科技企業(yè)）和科技金融企業(yè)（應(yīng)用新技術(shù)的金融企業(yè)），且主要聚焦對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)金融”的監(jiān)管。此分類(lèi)好處是監(jiān)管對(duì)象相對(duì)明確，監(jiān)管規(guī)則也易于制定。但在實(shí)踐中，金融科技企業(yè)和科技金融企業(yè)界限往往非常模糊，容易形成監(jiān)管漏洞。未來(lái)，宜借鑒美歐監(jiān)管做法，加強(qiáng)對(duì)各類(lèi)金融科技企業(yè)的監(jiān)管，并制定有針對(duì)性的監(jiān)管措施。
技術(shù)是金融科技的靈魂。對(duì)金融科技的監(jiān)管不應(yīng)局限于金融業(yè)務(wù)本身，而需穿透至技術(shù)層面。一直以來(lái)，中國(guó)監(jiān)管部門(mén)高度重視對(duì)金融應(yīng)用技術(shù)的規(guī)范和指導(dǎo)，如陸續(xù)發(fā)布云計(jì)算、聲紋識(shí)別等新技術(shù)金融應(yīng)用規(guī)范，為金融科技發(fā)展創(chuàng)造了良好政策環(huán)境。未來(lái)，應(yīng)持續(xù)加大對(duì)金融應(yīng)用技術(shù)的關(guān)注，把握技術(shù)發(fā)展趨勢(shì)、制定應(yīng)用指導(dǎo)原則，讓金融科技產(chǎn)業(yè)始終在政策和監(jiān)管劃定的安全范圍內(nèi)運(yùn)行。技術(shù)對(duì)金融業(yè)的顛覆和重塑才剛剛開(kāi)始，未來(lái)與金融業(yè)深度結(jié)合，還將催生金融業(yè)務(wù)、模式和生態(tài)的更大變革。目前，主要經(jīng)濟(jì)體針對(duì)應(yīng)用程序接口、云計(jì)算、生物特征識(shí)別等技術(shù)應(yīng)用于金融業(yè)制定了一些基本規(guī)則，區(qū)塊鏈、人工智能和機(jī)器學(xué)習(xí)與金融服務(wù)的結(jié)合尚處初步，相關(guān)技術(shù)應(yīng)用的政治意涵、倫理沖擊、社會(huì)影響正逐步顯現(xiàn)。這意味著，對(duì)金融科技實(shí)施有效監(jiān)管，不僅要善用并不斷升級(jí)監(jiān)管科技體系、充實(shí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)技術(shù)研究力量，而且需要與金融科技企業(yè)建立起一種“共同成長(zhǎng)型”的“陪伴式”監(jiān)管關(guān)系。鑒于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)、國(guó)際金融機(jī)構(gòu)十分注重對(duì)新興技術(shù)及其金融影響力的研究，可加大溝通合作和聯(lián)合研究力度，在充分借鑒國(guó)際有益理念和實(shí)踐的基礎(chǔ)上，更好引導(dǎo)國(guó)內(nèi)金融應(yīng)用技術(shù)的良性發(fā)展。
第三，保障金融行業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)，應(yīng)堅(jiān)持平衡監(jiān)管，并重視實(shí)體監(jiān)管。為因應(yīng)大型科技公司對(duì)金融業(yè)的挑戰(zhàn)，國(guó)外學(xué)者重新發(fā)現(xiàn)實(shí)體監(jiān)管的必要性和重要性，并提出將實(shí)體監(jiān)管原則延伸到大型科技公司的建議，未來(lái)或在操作風(fēng)險(xiǎn)和競(jìng)爭(zhēng)兩大領(lǐng)域，通過(guò)創(chuàng)設(shè)新規(guī)則，加強(qiáng)對(duì)大型科技公司的指導(dǎo)和規(guī)范。對(duì)于中國(guó)而言，一方面要繼續(xù)充實(shí)功能監(jiān)管內(nèi)容，使監(jiān)管原則和實(shí)踐與混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)匹配；另一方面，也要看到實(shí)體監(jiān)管對(duì)規(guī)范大型科技公司金融行為的重要價(jià)值。畢竟，會(huì)遭受失敗并滋生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的是實(shí)體而非（金融）活動(dòng)。針對(duì)具有系統(tǒng)重要性的大型科技公司，可通過(guò)設(shè)立適當(dāng)而充分的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，劃定其活動(dòng)范圍、明確其行為規(guī)范，引導(dǎo)其良性發(fā)展，更好釋放科技賦能金融、金融助推經(jīng)濟(jì)的巨大紅利。此外，應(yīng)鼓勵(lì)和引導(dǎo)金融科技企業(yè)將環(huán)境保護(hù)和社會(huì)責(zé)任意識(shí)內(nèi)化于公司治理和發(fā)展戰(zhàn)略之中，更好服務(wù)中國(guó)綠色經(jīng)濟(jì)的健康、穩(wěn)健、持續(xù)發(fā)展。
