孟雁北

提 要：《反壟斷法》的修訂是我國(guó)強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位的重要舉措之一。為回應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與實(shí)踐需求帶來(lái)的挑戰(zhàn)，我國(guó)《反壟斷法》修訂的重點(diǎn)主要為：第一，為進(jìn)一步推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作，將行政壟斷行為遏制在初期和萌芽狀態(tài)，并與《反壟斷法》禁止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定形成規(guī)制合力，共同約束政府的行為以維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，《反壟斷法》在修訂中應(yīng)當(dāng)新增相關(guān)條款以更好發(fā)揮公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的作用，實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度法制化。第二，為回應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的挑戰(zhàn)，在借鑒國(guó)內(nèi)外已有立法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，修訂《反壟斷法》的立法目的條款、相關(guān)制度的規(guī)定并在總則部分對(duì)反壟斷法規(guī)制數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的壟斷行為作出專(zhuān)條規(guī)定。第三，為更好地發(fā)揮反壟斷法的威懾力以維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，《反壟斷法》修訂中可不再選擇現(xiàn)行的“沒(méi)收違法所得和罰款并處”的方案，重構(gòu)行政罰款制度，增加從事橫向壟斷協(xié)議經(jīng)營(yíng)者的主要責(zé)任人承擔(dān)個(gè)人責(zé)任的規(guī)定，強(qiáng)化對(duì)行政壟斷行為的規(guī)制力度以完善反壟斷法律責(zé)任制度。

自改革開(kāi)放以來(lái)，競(jìng)爭(zhēng)政策在我國(guó)經(jīng)歷了從產(chǎn)生到地位逐步提升再到被確立為基礎(chǔ)地位的發(fā)展過(guò)程。我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，只有確立競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)地位，才能真正建立“市場(chǎng)機(jī)制有效、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有度”的經(jīng)濟(jì)體制，才能不斷提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量。而強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位多元化路徑中最重要的舉措之一就是加快推進(jìn)我國(guó)《反壟斷法》的修訂。2020年1月2日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局發(fā)布《〈反壟斷法〉修訂草案（公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）》向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，由此啟動(dòng)我國(guó)《反壟斷法》修訂進(jìn)程。2021年3月，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)的《政府工作報(bào)告》中明確指出要“強(qiáng)化反壟斷和防止資本無(wú)序擴(kuò)張，堅(jiān)決維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境”。2021年4月21日，全國(guó)人大常委會(huì)公布2021年度立法計(jì)劃，明確將修改《反壟斷法》納入工作計(jì)劃，并將進(jìn)行初次審議。

我國(guó)《反壟斷法》的修訂工作主要面臨如下挑戰(zhàn)：其一，我國(guó)《反壟斷法》修訂面臨來(lái)自我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)中比較具有個(gè)性特征問(wèn)題的挑戰(zhàn)。例如，《反壟斷法》如何有效地規(guī)制濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為，如何看待《反壟斷法》與公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的關(guān)系，以及如何在《反壟斷法》修訂中實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的法制化等。其二，我國(guó)《反壟斷法》與世界其他各國(guó)（地區(qū)）反壟斷法需要共同面對(duì)來(lái)自數(shù)字經(jīng)濟(jì)和平臺(tái)壟斷的規(guī)制挑戰(zhàn)。例如，《反壟斷法》如何有效規(guī)制超級(jí)平臺(tái)濫用市場(chǎng)支配地位行為——大數(shù)據(jù)運(yùn)用行為、算法合謀、算法歧視行為、數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型并購(gòu)行為等；在數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下，《反壟斷法》的立法目標(biāo)、基本分析框架是否發(fā)生變化，以及反壟斷分析中的考量要素與分析工具發(fā)生了哪些變化等。其三，我國(guó)《反壟斷法》通過(guò)規(guī)制壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位、嚴(yán)重限制競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)營(yíng)者集中、濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)等行為，可以有效維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)機(jī)制的偏離因素起到了抑制作用，進(jìn)而強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)地位，但目前反壟斷法律責(zé)任條款威懾力不夠，制約了《反壟斷法》的有效實(shí)施，亟需通過(guò)修法予以完善。

一、修訂我國(guó)《反壟斷法》以更好發(fā)揮公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度作用

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的宗旨是避免和減少政府部門(mén)出臺(tái)違反公平競(jìng)爭(zhēng)原則的政策措施，把行政壟斷行為遏制在萌芽狀態(tài)和初期，并與《反壟斷法》禁止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定形成規(guī)制合力，共同約束政府的行為以維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)《反壟斷法》在修訂中應(yīng)當(dāng)通過(guò)新增相關(guān)條款以更好發(fā)揮公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的作用。

第一，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是我國(guó)強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位的重要實(shí)施路徑。2016年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》，確立了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，并提出逐步清理和預(yù)防妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定和做法。2017年10月，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、商務(wù)部、工商總局以及原國(guó)務(wù)院法制辦五部門(mén)印發(fā)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則（暫行）》，針對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的定位、審查機(jī)制和程序、審查標(biāo)準(zhǔn)、例外規(guī)定以及社會(huì)監(jiān)督和責(zé)任追究等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。2019年，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局制定《公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估實(shí)施指南》。我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度不斷推進(jìn)的舉措主要有：一是按照競(jìng)爭(zhēng)中性原則，清理妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)、束縛民營(yíng)企業(yè)發(fā)展、有違內(nèi)外資一視同仁的政策措施；二是嚴(yán)格做好新出臺(tái)文件的審查，實(shí)現(xiàn)國(guó)家、省、市、縣各級(jí)政府全覆蓋審查；三是進(jìn)一步改革完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，修訂實(shí)施細(xì)則，建立定期評(píng)估清理機(jī)制，推行第三方評(píng)估工作；四是強(qiáng)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查的監(jiān)督機(jī)制，定期開(kāi)展文件的抽查，將公平競(jìng)爭(zhēng)審查納入相關(guān)考核體系等。可以預(yù)見(jiàn)的是，通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)審查，政府管制對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響將是有界限的、適度的、必要的、合理的，也必將進(jìn)一步強(qiáng)化我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)地位，但公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度與《反壟斷法》以及《反壟斷法》禁止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的條款之間的關(guān)系問(wèn)題，亟需立法予以明確。

第二，我國(guó)《反壟斷法》在修訂過(guò)程中應(yīng)當(dāng)關(guān)注公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的法律位階與其肩負(fù)的使命和地位不匹配的情形。目前，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度主要是根據(jù)國(guó)務(wù)院的文件規(guī)范和調(diào)整公平競(jìng)爭(zhēng)審查活動(dòng)，在法理上可能會(huì)出現(xiàn)“用文件審查法規(guī)、規(guī)章”的邏輯悖論，也會(huì)使公平競(jìng)爭(zhēng)審查的對(duì)象受限。2019年12月出臺(tái)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于營(yíng)造更好發(fā)展環(huán)境支持民營(yíng)企業(yè)改革發(fā)展的意見(jiàn)》中再一次重申“強(qiáng)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的剛性約束”。為進(jìn)一步貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的決策部署，解決現(xiàn)有制度及其實(shí)施中存在的突出問(wèn)題，增強(qiáng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的有效性和約束力，營(yíng)造市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的制度環(huán)境，有必要將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度上升為法律，從而助推公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度意蘊(yùn)之深化、位階之提升、機(jī)制之再造。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制日臻完善、競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位不斷強(qiáng)化，法制化是公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的必然發(fā)展軌跡。目前，關(guān)于公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度法制化的必要性已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，需要探討的是通過(guò)什么樣的范式推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的法制化以及法制化的實(shí)現(xiàn)程度。我國(guó)《反壟斷法》修訂正是公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度法制化的良好契機(jī)，通過(guò)《反壟斷法》的修訂也可以為公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度提供法源基礎(chǔ)，提升其法律位階。

第三，建議我國(guó)《反壟斷法》修訂時(shí)在總則部分對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度作出原則性規(guī)定。我國(guó)現(xiàn)階段的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度建立在國(guó)務(wù)院及其部委規(guī)范性文件的基礎(chǔ)上，缺乏足夠的權(quán)威性，使其不能對(duì)制定法規(guī)、規(guī)章的行為進(jìn)行有效制約，司法機(jī)關(guān)也難以適用公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度對(duì)行政行為進(jìn)行審查。鑒于我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度單獨(dú)立法的時(shí)機(jī)還不成熟，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是在原有制度上的創(chuàng)新和發(fā)展，現(xiàn)階段公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度針對(duì)的主要是制度性的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為，因此，將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度融入《反壟斷法》是當(dāng)下最好的立法選擇。《反壟斷法》修訂時(shí)應(yīng)當(dāng)在第一章總則部分專(zhuān)設(shè)一條對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度進(jìn)行原則性規(guī)定，即“國(guó)家建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，防止涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施含有不當(dāng)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定，維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一和公平競(jìng)爭(zhēng)?！鄙鲜鲆?guī)定不僅可以實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度入法的目標(biāo)，使得反壟斷法成為公平競(jìng)爭(zhēng)審查的法源基礎(chǔ)，也會(huì)有助于公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的制度創(chuàng)新和功能突破。

第四，建議我國(guó)在《反壟斷法》修訂后及時(shí)啟動(dòng)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》的起草制定。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度與《反壟斷法》有密切的關(guān)聯(lián)性，甚至是基于《反壟斷法》而產(chǎn)生，但仍不適合在《反壟斷法》修訂中專(zhuān)章規(guī)定公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。主要原因在于，我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的主體在比較長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)應(yīng)該會(huì)是執(zhí)法合作框架下的自我審查機(jī)制，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在政策制定部門(mén)自我進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查時(shí)可以承擔(dān)競(jìng)爭(zhēng)咨詢、競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)與公平競(jìng)爭(zhēng)審查監(jiān)督等職責(zé)，督促和引導(dǎo)政策制定部門(mén)做好公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作。當(dāng)前我國(guó)《反壟斷法》的實(shí)施主體主要是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與法院，而公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施主體卻迥異于《反壟斷法》的實(shí)施主體，是執(zhí)法合作框架下的政策制定部門(mén)自我審查，從立法邏輯上并不適宜在《反壟斷法》中對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度進(jìn)行專(zhuān)章規(guī)定。更為重要的是，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度對(duì)于我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展所肩負(fù)的使命日漸重要，其對(duì)于強(qiáng)化我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位甚至可能具有比《反壟斷法》更為關(guān)鍵的作用，因此，當(dāng)我國(guó)通過(guò)《反壟斷法》修訂為公平競(jìng)爭(zhēng)審查相關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章、指南的制定與實(shí)施提供法源基礎(chǔ)后，應(yīng)及時(shí)啟動(dòng)制定《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》的工作以對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度進(jìn)行具體規(guī)定，進(jìn)而構(gòu)建具有相對(duì)獨(dú)立性的我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度體系。

二、修訂中國(guó)《反壟斷法》以回應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)提出的挑戰(zhàn)

當(dāng)下，以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、信息通信技術(shù)為依托的數(shù)字經(jīng)濟(jì)方興未艾，將會(huì)是未來(lái)發(fā)展方向，其中平臺(tái)以其獨(dú)特的資源配置方式促成供需平衡，并借助大數(shù)據(jù)、算法、算力等得以迅速發(fā)展。從全球范圍看，平臺(tái)已經(jīng)呈現(xiàn)出高度聚集化特征，甚至被稱為“超級(jí)平臺(tái)聚集體”，此類(lèi)超級(jí)平臺(tái)借助數(shù)據(jù)收集與分析技術(shù)、商業(yè)模式創(chuàng)新形成了一個(gè)完整的網(wǎng)絡(luò)生態(tài)系統(tǒng)，并通過(guò)跨界競(jìng)爭(zhēng)、用戶競(jìng)爭(zhēng)、線上線下融通競(jìng)爭(zhēng)等手段不斷增強(qiáng)和鞏固自身的市場(chǎng)地位。基于數(shù)字經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的挑戰(zhàn)，全球各司法轄區(qū)均在深入探討是否以及如何修訂《反壟斷法》問(wèn)題。

第一，建議關(guān)注各國(guó)（地區(qū)）修訂反壟斷法的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)思考我國(guó)《反壟斷法》相關(guān)條款的修訂。例如，德國(guó)2017年就啟動(dòng)了被稱為“反壟斷法數(shù)字化改革進(jìn)程”的《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》第十次修正案，該修正案于2021年1月19日正式生效。其中最為引人注目的規(guī)定是對(duì)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)市場(chǎng)行為的監(jiān)管措施，主要有以下幾點(diǎn)。

（1）針對(duì)具有跨市場(chǎng)特別影響力的企業(yè)，聯(lián)邦卡特爾局將獲得新的行政權(quán)限，對(duì)例如經(jīng)營(yíng)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、網(wǎng)站等在多層面市場(chǎng)具有核心地位，但不具有市場(chǎng)支配地位的企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。聯(lián)邦卡特爾局在認(rèn)定某一企業(yè)具有跨市場(chǎng)特別影響力后，可以采取預(yù)防性措施來(lái)禁止該企業(yè)的不當(dāng)市場(chǎng)行為：禁止提供采購(gòu)和銷(xiāo)售市場(chǎng)準(zhǔn)入的企業(yè)優(yōu)先對(duì)待自身產(chǎn)品；如果企業(yè)的措施對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入具有影響力，禁止該企業(yè)采取措施來(lái)阻止其他企業(yè)在采購(gòu)和銷(xiāo)售市場(chǎng)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；禁止企業(yè)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手在某一市場(chǎng)可以迅速擴(kuò)張市場(chǎng)地位，包括還不具備市場(chǎng)支配地位的情形，進(jìn)行直接或間接的阻礙；禁止企業(yè)通過(guò)處理搜集到的重要市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)信息來(lái)設(shè)置市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻或明顯提高該門(mén)檻，或者通過(guò)其他方式阻礙其他企業(yè)進(jìn)入，向其他企業(yè)提出商業(yè)條件并要求同意其處理市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)信息；禁止企業(yè)拒絕或阻礙產(chǎn)品或服務(wù)的互操作性或數(shù)據(jù)的可遷移性，從而阻礙競(jìng)爭(zhēng)；禁止企業(yè)向其他企業(yè)就提供或訂立合同的服務(wù)的范圍、質(zhì)量或驗(yàn)收提供非充分信息，或以其他方式使其難以評(píng)估該服務(wù)的價(jià)值；禁止企業(yè)以不相稱的理由對(duì)另一家公司的報(bào)價(jià)待遇提出好處要求。

（2）關(guān)于獲取數(shù)據(jù)行為。如果在上游或下游市場(chǎng)上經(jīng)營(yíng)而有必要，而且拒絕提供數(shù)據(jù)可能會(huì)消除該市場(chǎng)上的有效競(jìng)爭(zhēng)，具有市場(chǎng)支配地位企業(yè)必須允許其他市場(chǎng)主體以合理的費(fèi)用獲取其數(shù)據(jù)，除非拒絕理由在客觀上是合理的。對(duì)于不占支配地位但具有相對(duì)市場(chǎng)力量的企業(yè)，也可向其提出獲取數(shù)據(jù)的請(qǐng)求權(quán)，該請(qǐng)求權(quán)的前提條件是，其他企業(yè)要依靠獲取數(shù)據(jù)來(lái)開(kāi)展自己的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

（3）在衡量市場(chǎng)力量時(shí)，必須考慮到獲取與競(jìng)爭(zhēng)相關(guān)的數(shù)據(jù)和平臺(tái)是否具有所謂的中介力量的問(wèn)題。在對(duì)具有相對(duì)或優(yōu)勢(shì)市場(chǎng)力量的企業(yè)的規(guī)定方面，法律保護(hù)范圍將不再局限于中小企業(yè)。此外，還規(guī)定了在平臺(tái)市場(chǎng)有可能向大型供應(yīng)商“傾斜”的情況下，聯(lián)邦卡特爾局進(jìn)行干預(yù)的特殊可能性。

第二，建議吸收已經(jīng)頒布實(shí)施的《平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷指南》來(lái)思考我國(guó)《反壟斷法》相關(guān)條款的修訂。2021年2月，國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》，該指南針對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的壟斷行為作出了有針對(duì)性的規(guī)定，積累的立法經(jīng)驗(yàn)可以供我國(guó)《反壟斷法》修訂時(shí)參考借鑒。例如，指南第8條規(guī)定：“具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者可能借助與平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者之間的縱向關(guān)系，或者由平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者組織、協(xié)調(diào)，達(dá)成具有橫向壟斷協(xié)議效果的軸輻協(xié)議。分析該協(xié)議是否屬于《反壟斷法》第十三條、第十四條規(guī)制的壟斷協(xié)議，可以考慮具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者之間是否利用技術(shù)手段、平臺(tái)規(guī)則、數(shù)據(jù)和算法等方式，達(dá)成、實(shí)施壟斷協(xié)議，排除、限制相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)?！?/p>

上述關(guān)于軸輻協(xié)議的規(guī)定對(duì)《反壟斷法》修訂提出的啟示具體為：我國(guó)《反壟斷法》關(guān)于橫向與縱向的壟斷協(xié)議類(lèi)型化實(shí)際上會(huì)遺漏掉對(duì)橫縱交錯(cuò)的壟斷協(xié)議的規(guī)制問(wèn)題，在《反壟斷法》修訂時(shí)，可以不再將壟斷協(xié)議進(jìn)行橫向與縱向的分類(lèi)，而是按照限制競(jìng)爭(zhēng)效果的嚴(yán)重程度進(jìn)行分類(lèi)，對(duì)嚴(yán)重限制競(jìng)爭(zhēng)的壟斷協(xié)議進(jìn)行列舉式規(guī)定，并輔之以兜底性條款來(lái)實(shí)現(xiàn)壟斷協(xié)議行為規(guī)制的包容性。當(dāng)然，如果我國(guó)《反壟斷法》修訂中不對(duì)壟斷協(xié)議橫縱劃分的做法進(jìn)行重構(gòu)，那么《反壟斷法》修訂時(shí)為了解決軸輻協(xié)議等橫縱交錯(cuò)的壟斷協(xié)議的規(guī)定問(wèn)題，可以增加“禁止經(jīng)營(yíng)者組織、協(xié)調(diào)其他經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議”的規(guī)定。

第三，數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)當(dāng)是有創(chuàng)新、有質(zhì)量的競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)，超級(jí)平臺(tái)成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勢(shì)市場(chǎng)主體，應(yīng)當(dāng)受到《反壟斷法》的有效規(guī)制。因此，我國(guó)《反壟斷法》在總則部分的條款修訂中，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)反壟斷法立法目的的多元化，應(yīng)當(dāng)將維護(hù)公平交易和鼓勵(lì)創(chuàng)新作為新增的反壟斷法立法目標(biāo)，而反壟斷法立法目標(biāo)的多元化將進(jìn)一步影響反壟斷法的具體制度、反壟斷分析框架與分析工具等。同時(shí)，《反壟斷法》的總則部分應(yīng)當(dāng)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域壟斷行為的規(guī)制作出原則性的規(guī)定，即增加一條規(guī)定：“國(guó)家支持和規(guī)范數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。數(shù)字平臺(tái)不得利用平臺(tái)規(guī)則、數(shù)據(jù)、算法、技術(shù)手段等實(shí)施排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為?！?/p>

第四，建議我國(guó)《反壟斷法》修訂時(shí)根據(jù)數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的特點(diǎn)，如跨界競(jìng)爭(zhēng)、平臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)、數(shù)據(jù)競(jìng)爭(zhēng)等，在壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位以及經(jīng)營(yíng)者集中等章節(jié)作出有針對(duì)性的規(guī)定。例如，在認(rèn)定經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)支配地位時(shí)，結(jié)合平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的特殊性，對(duì)數(shù)字平臺(tái)市場(chǎng)支配地位的認(rèn)定，可以在原有考量要素的基礎(chǔ)上增加規(guī)定——“依據(jù)前款認(rèn)定，可以數(shù)字平臺(tái)具有市場(chǎng)支配地位，應(yīng)當(dāng)還考慮數(shù)字經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)特點(diǎn)、平臺(tái)規(guī)模效應(yīng)、鎖定效應(yīng)、傳導(dǎo)效應(yīng)、技術(shù)特性、數(shù)據(jù)獲得的難易程度及經(jīng)營(yíng)者掌握和處理相關(guān)數(shù)據(jù)的能力等因素?！?h3>三、修訂中國(guó)《反壟斷法》以增強(qiáng)反壟斷法律的威懾力

如何加強(qiáng)《反壟斷法》的威懾力度，是我國(guó)《反壟斷法》修訂中需要予以完善的重要議題之一，因此我國(guó)反壟斷法律責(zé)任制度應(yīng)當(dāng)遵循威懾理論進(jìn)行構(gòu)建和完善。

第一，我國(guó)《反壟斷法》修訂時(shí)應(yīng)當(dāng)首先解決“沒(méi)收違法所得”在適用中面臨的挑戰(zhàn)和現(xiàn)實(shí)困境。我國(guó)現(xiàn)行《反壟斷法》對(duì)簽訂壟斷協(xié)議行為和濫用市場(chǎng)支配地位行為均規(guī)定“由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)責(zé)令停止違法行為，沒(méi)收違法所得，并處上一年度銷(xiāo)售額百分之一以上百分之十以下的罰款”，但是由于沒(méi)收違法所得的計(jì)算面臨困難甚至無(wú)法計(jì)算，導(dǎo)致沒(méi)收違法所得這一處罰方式常常缺位，從而與《反壟斷法》的立法原意呈現(xiàn)出相背離的狀態(tài)，影響了反壟斷制裁的威懾效果。同時(shí)，反壟斷執(zhí)法實(shí)踐中對(duì)違法所得的計(jì)算也缺少統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，不同的執(zhí)法機(jī)構(gòu)在違法所得的認(rèn)定和計(jì)算方式上存在差異，同一個(gè)執(zhí)法機(jī)關(guān)在不同的案件中對(duì)違法所得計(jì)算的認(rèn)識(shí)也不盡相同，也影響了反壟斷執(zhí)法的權(quán)威性。鑒于我國(guó)現(xiàn)行《反壟斷法》關(guān)于沒(méi)收違法所得與罰款并科的行政處罰模式在執(zhí)法實(shí)踐中的實(shí)施效果不理想，建議我國(guó)《反壟斷法》在修訂中不再選擇現(xiàn)行的“沒(méi)收違法所得與罰款并處”的行政處罰方案，可在刪除“沒(méi)收違法所得”規(guī)定的基礎(chǔ)上，在確定罰款數(shù)額時(shí)將違法所得作為考量要素之一予以規(guī)定，并特別規(guī)定在罰款數(shù)額不足違法所得情形下，執(zhí)法機(jī)構(gòu)有權(quán)提高罰款金額以使罰款數(shù)額超過(guò)違法所得。

第二，我國(guó)現(xiàn)行《反壟斷法》的制裁手段與制裁對(duì)象相對(duì)單一，尤其是當(dāng)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為時(shí)，沒(méi)有對(duì)作為直接責(zé)任人員的自然人主體的制裁規(guī)定，在一定程度上影響了反壟斷法的威懾力。盡管經(jīng)營(yíng)者（企業(yè)）是從事壟斷行為的主體，但在經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為的過(guò)程中，經(jīng)營(yíng)者中的董事、經(jīng)理等高級(jí)管理人員作為真正的決策者和實(shí)施者，如果無(wú)須對(duì)壟斷行為承擔(dān)任何法律責(zé)任，反壟斷法預(yù)防和制止壟斷行為的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)難度會(huì)加大。如果《反壟斷法》對(duì)作為直接責(zé)任人員的自然人主體能夠?qū)嵤┲撇茫瑒t會(huì)產(chǎn)生獨(dú)特的威懾效果。鑒于橫向壟斷協(xié)議行為對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的損害嚴(yán)重，且違法性比較明確，建議我國(guó)《反壟斷法》在法律責(zé)任部分增加規(guī)定——“經(jīng)營(yíng)者的法定代表人、主要負(fù)責(zé)人和高級(jí)管理人員對(duì)達(dá)成橫向壟斷協(xié)議負(fù)有個(gè)人責(zé)任的，可以處五百萬(wàn)元以下的罰款?！?/p>

第三，我國(guó)禁止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)制力度應(yīng)當(dāng)予以加強(qiáng)。建議我國(guó)《反壟斷法》修訂時(shí)在原有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上增加規(guī)定——“法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織沒(méi)有上級(jí)機(jī)關(guān)的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以責(zé)令其改正。行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織應(yīng)當(dāng)在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成改正行為，并將有關(guān)改正情況書(shū)面報(bào)告反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。經(jīng)營(yíng)者因行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織違反本法規(guī)定獲取的違法所得，由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)予以沒(méi)收?！?/p>

第四，域外反壟斷罰款制度的演進(jìn)大抵上經(jīng)歷了粗獷型罰款和精細(xì)化罰款兩個(gè)階段。在粗獷型反壟斷罰款階段，通常表現(xiàn)為罰款的裁量權(quán)過(guò)大，罰款具有很大的不確定性，罰款金額相對(duì)來(lái)說(shuō)也偏小。19世紀(jì)80年代，隨著威懾理論逐漸滲透到各國(guó)反壟斷制裁體系和制度設(shè)計(jì)中，反壟斷罰款逐漸由粗獷型罰款轉(zhuǎn)向精細(xì)化罰款。建議我國(guó)《反壟斷法》修訂完成之后，結(jié)合中國(guó)反壟斷執(zhí)法案例積累的經(jīng)驗(yàn)，制定我國(guó)的《反壟斷罰款指南》，規(guī)定詳細(xì)的罰款計(jì)算方法，設(shè)置確定罰款基數(shù)的初始步驟，并對(duì)決定罰款幅度的裁量因素進(jìn)行具體細(xì)化，以增強(qiáng)反壟斷罰款數(shù)額計(jì)算的可操作性、透明性和正當(dāng)性。

除此之外，我國(guó)《反壟斷法》修訂中還應(yīng)根據(jù)反壟斷執(zhí)法、司法實(shí)踐中凸顯的立法不足予以回應(yīng)，如增加規(guī)定壟斷協(xié)議的安全港制度、增加經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷審查過(guò)程中的“停鐘制度”等。隨著我國(guó)反壟斷立法的完善，反壟斷法可以在遏制壟斷行為、維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位中發(fā)揮更加重要的作用。

（作者為中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)專(zhuān)家咨詢組成員）