文/本刊編輯部 李可

治國憑圭臬，安邦靠準繩。今年4月15日，糧食流通現(xiàn)代治理的重要法律依據(jù)——《糧食流通管理條例》修訂施行，標志著糧食流通法治治理進入新階段。

糧食流通連接糧食生產(chǎn)和消費，是確保國家糧食安全的重要環(huán)節(jié)，涉及到糧食收購、儲存、運輸、加工以及銷售等各個方面。近幾年，我國糧食連年豐收，每年生產(chǎn)的糧食超過1.3萬億斤，其中70%通過糧食流通進入到消費領(lǐng)域，總數(shù)量超過9000 億斤。將糧食流通管理中成熟的政策制度法治化，發(fā)揮法治“固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠”的作用，進一步做好糧食流通工作，重要性不言而喻。國家發(fā)展改革委黨組成員，國家糧食和物資儲備局黨組書記、局長張務(wù)鋒撰文指出，《條例》的修訂實施，是實現(xiàn)良法善治、加快國家糧食安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)，是推動糧食流通高質(zhì)量發(fā)展、牢牢把住糧食安全主動權(quán)的內(nèi)在要求，是堅持人民至上、不斷增強人民群眾獲得感幸福感安全感的生動體現(xiàn)。

順應(yīng)形勢呼喚 體現(xiàn)時代特征

2004年，我國頒布《糧食流通管理條例》，并于2013年、2016年分別對部分條款進行了修訂?！稐l例》頒布實施以來，在完善糧食宏觀調(diào)控、規(guī)范糧食經(jīng)營活動、維護糧食流通秩序、保障國家糧食安全等方面發(fā)揮了重要作用。然而，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，糧食流通形勢也發(fā)生了重要而深刻的變化，特別是在把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展的背景下，糧食流通工作客觀上也面臨許多新情況、新問題和新矛盾，如政策性糧食流通管理亟待加強；糧食經(jīng)營主體、經(jīng)營方式日益多元化，對政府監(jiān)管措施和手段提出了新要求；一些地方出現(xiàn)糧食污染、變質(zhì)等，需要采取有效措施防控糧食流通環(huán)節(jié)存在的質(zhì)量安全風險；流通環(huán)節(jié)糧食損失損耗問題仍比較突出，等等。針對這些新情況新問題，有必要對現(xiàn)行《條例》予以修改完善。此外，按照2018年深化黨和國家機構(gòu)改革的方案，糧食流通監(jiān)管職責也發(fā)生了一些調(diào)整，也需要通過修改《條例》來予以明確。

司法部立法四局局長黃袆表示，這次修改《條例》總的思路是，認真貫徹落實黨中央、國務(wù)院的決策部署，堅持總體國家安全觀，立足于保障國家糧食安全的基本定位，著眼于構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的糧食流通管理制度體系的目標，在總結(jié)實踐經(jīng)驗和改革成果的基礎(chǔ)上，聚焦短板和弱項，有針對性地完善相關(guān)的制度設(shè)計。在修訂過程中，重點把握了以下幾點：一是完善全鏈條的監(jiān)管，確保糧食流通各個環(huán)節(jié)的有序銜接、平穩(wěn)運行。二是運用好兩種手段，即市場手段和政府調(diào)控手段，推動有效市場和有為政府更好結(jié)合。三是壓實政府的監(jiān)管責任和糧食經(jīng)營主體的責任，形成監(jiān)管部門和市場主體權(quán)責明晰、各負其責的局面。

針對糧食流通管理中存在的突出問題和短板弱項，新修訂的《條例》作出了系統(tǒng)化的制度完善。國家糧食和物資儲備局副局長黃煒表示，修訂后的《條例》有四個方面的新變化，即管理體制的新變化、管制方式的新變化、監(jiān)管內(nèi)容的新變化和責任追究的新變化。在管理體制方面，《條例》明確規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)當落實糧食安全黨政同責，承擔保障本行政區(qū)域糧食安全的主體責任。在管制方式方面，取消了糧食收購資格行政許可，強化了糧食流通事中事后監(jiān)管措施，專門建立起糧食流通信用監(jiān)管制度，強化了監(jiān)督檢查的職責和檢查手段，為進一步優(yōu)化營商環(huán)境、實現(xiàn)糧食流通的有效監(jiān)管建構(gòu)了一種新的管制模式。在監(jiān)管內(nèi)容方面，系統(tǒng)完善了糧食流通各類主體在政策性糧食管理、糧食流通經(jīng)營行為規(guī)范、糧食質(zhì)量安全、糧食節(jié)約和減損等方面的權(quán)利義務(wù)規(guī)范，細化規(guī)定了糧食流通的禁止性行為，補上了糧食流通管理的制度短板，為嚴肅查處糧食流通違法違規(guī)行為、切實維護糧食流通秩序提供了制度依據(jù)和遵循。在責任追究方面，《條例》按照放松管制、加強監(jiān)管的法治理念和要求，通過定額、倍數(shù)等不同罰則的設(shè)定，全面強化對糧食流通違法違規(guī)行為的法律責任追究，進一步提升了違法成本，加大了處罰力度。

可以看出，新修訂的《條例》為全面履行糧食流通管理職責、落實監(jiān)管責任、維護市場秩序、保障國家糧食安全提供了重要的法律支撐，全面構(gòu)建了糧食流通管理的制度框架，充分體現(xiàn)了糧食流通現(xiàn)代治理的時代特征。

保護農(nóng)民利益 激發(fā)市場活力

“以民為本、立法為民”，本著這樣的法治理念，《條例》的修訂堅持為耕者謀利、為食者造福、為業(yè)者護航，是不斷增強人民群眾獲得感幸福感安全感的生動體現(xiàn)。

《條例》開宗明義將保護糧食生產(chǎn)者積極性、促進糧食生產(chǎn)作為立法目的之一，明確規(guī)定了采取政策性糧食購銷等措施在內(nèi)的一系列保護農(nóng)民利益的措施，特別是針對實踐中存在的“打白條”等侵害種糧農(nóng)民利益的行為，有針對性地作出了糧食收購應(yīng)當執(zhí)行國家糧食質(zhì)量標準，按質(zhì)論價，及時向售糧者支付售糧款，不得拖欠，不得接受任何組織或者個人的委托代扣、代繳任何稅、費和其他款項等禁止性規(guī)定，并設(shè)立了違反規(guī)定的嚴格法律責任。黃煒表示，這些規(guī)定充分體現(xiàn)了人民至上的執(zhí)政理念，有利于進一步保護種糧農(nóng)民合法權(quán)益、調(diào)動糧食生產(chǎn)積極性、促進糧食生產(chǎn)、保障國家糧食安全。

取消糧食收購資格許可制度，是糧食流通管理制度的重大調(diào)整，也是《條例》修訂的重點內(nèi)容，此舉將有利于維護糧食流通秩序，優(yōu)化糧食營商環(huán)境，進一步激發(fā)市場主體活力。

黃煒介紹說，2004年《糧食流通管理條例》確定的糧食收購資格行政許可制度，本質(zhì)是管主體、管門檻、管準入的一種事先管制方式，對維護糧食收購秩序、保護種糧農(nóng)民利益發(fā)揮了積極作用。但近年來，糧食市場主體更加多元，糧食購銷活動明顯活躍。如2019年全國具有糧食收購資格的經(jīng)營者中，非國有市場主體占比接近90%，基本形成了“市場化收購是主體、政策性收購來托底”的新格局。新的形勢下，需要進一步激發(fā)市場活力、促進市場競爭、改進市場服務(wù)，需要加快實現(xiàn)從事先管主體、管門檻、管準入的方式，向管行為、管規(guī)則、管公平競爭、管處罰違法違規(guī)的事中事后監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變?；谶@些考慮，這次《條例》取消了糧食收購資格行政許可制度。

黃煒表示，取消收購資格許可，不能簡單地理解為“一放了之”，而是要運用法治的方法，更好地提升監(jiān)管效率，更好地服務(wù)市場主體，更好地維護市場秩序，營造更好的市場環(huán)境，如《條例》明確了收購企業(yè)的備案要求、收購情況的報告制度、收購行為的規(guī)范要求、監(jiān)督管理的措施和手段等等。

與此同時，《條例》立足于更好滿足人民美好生活對糧食供給的新要求，圍繞糧食產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、轉(zhuǎn)型升級、提質(zhì)增效的目標，作出了一系列制度規(guī)范?！稐l例》明確，國家鼓勵發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，提高優(yōu)質(zhì)糧食供給水平，鼓勵糧食產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)提供安全優(yōu)質(zhì)的糧食產(chǎn)品。在糧食流通環(huán)節(jié)的質(zhì)量安全監(jiān)管等方面，修訂后的《條例》從產(chǎn)后、流通全程監(jiān)測監(jiān)控、入庫出庫檢驗、庫存質(zhì)量管控、運輸過程質(zhì)量管理、食用用途糧食管理和被污染糧食處置和法律責任追究等六個方面進行強化，為嚴把糧食入口質(zhì)量安全關(guān)提供了依據(jù)和保障，有力地確保人民群眾“舌尖上的安全”。

遵照習近平總書記關(guān)于“要加強立法，強化監(jiān)管，采取有效措施，建立長效機制，堅決制止餐飲浪費行為”的重要指示精神，修訂后的《條例》還圍繞節(jié)糧減損重點領(lǐng)域、重點環(huán)節(jié)作出了特別規(guī)定，將防止和減少糧食損失浪費作為糧食經(jīng)營活動的原則要求，對糧食儲存、運輸?shù)拳h(huán)節(jié)節(jié)糧減損作出了重點規(guī)范，鼓勵和支持開發(fā)、推廣應(yīng)用先進的糧食儲存、運輸、加工技術(shù)，開展珍惜和節(jié)約糧食宣傳教育，為糧食經(jīng)營者降低糧食損失損耗，強化愛糧節(jié)糧宣傳教育，營造“愛惜糧食、反對浪費”的濃厚社會氛圍提供了重要法治引領(lǐng)。

明確黨政同責 壓實政治責任

端牢中國人自己的飯碗，“責任”二字重千鈞。糧食安全省長責任制是黨中央、國務(wù)院為保障國家糧食安全而作出的一項重要制度安排，自2014年底實施以來，各?。▍^(qū)、市）人民政府切實增強落實糧食安全責任的思想自覺和行動自覺，積極推動重點工作，有效破解難點問題，糧食安全保障更加有力有效。去年底召開的中央農(nóng)村工作會議上，習近平總書記作出新指示：“地方各級黨委和政府要扛起糧食安全的政治責任，實行黨政同責，‘米袋子’省長要負責，書記也要負責?！彪S即，中央一號文件對實行糧食安全黨政同責作出要求，進一步推動糧食安全政治責任落地，筑牢糧食安全根基。

“省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)當落實糧食安全黨政同責，完善糧食安全省長責任制，承擔保障本行政區(qū)域糧食安全的主體責任，在國家宏觀調(diào)控下，負責本行政區(qū)域糧食的總量平衡和地方儲備糧等的管理?！卑凑拯h中央的最新要求，修訂后的《糧食流通管理條例》對黨政同責作出如上專門規(guī)定，第一次在國務(wù)院的行政法規(guī)中明確規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)當落實糧食安全黨政同責，同時對有關(guān)職能部門糧食流通監(jiān)管職責進一步明確和細化，從法律層面壓實地方黨委、政府的糧食安全責任，為新形勢下切實維護糧食流通秩序提供了制度依據(jù)和遵循，為確保國家糧食安全提供了法治保障。

黃煒表示，從2016年對糧食安全省長責任制首次考核以來，考核機制不斷完善，考核要求不斷強化，考核效果也一年比一年好，保護了種糧農(nóng)民的利益，實現(xiàn)了糧食生產(chǎn)連年豐收，糧食生產(chǎn)、儲備、流通能力不斷提高，促進了糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，確保了糧食庫存充裕、質(zhì)量良好、供應(yīng)充足、市場運行平穩(wěn)，糧食安全保障水平顯著提高?！澳軌蚪?jīng)受住去年疫情的考驗、保障好疫情期間糧食供應(yīng)，跟這樣的制度安排是密不可分的?！秉S煒說。

本刊了解到，目前，國家有關(guān)部門根據(jù)中央要求和《條例》規(guī)定，正在研究糧食安全實行黨政同責的政策要求和具體安排，進一步壓實各地保障糧食安全的政治責任。

嚴管政策性糧食 固牢糧食安全“壓艙石”

政策性糧食，是指政府指定或者委托糧食經(jīng)營者購買、儲存、加工、銷售，并給予財政、金融等方面政策性支持的糧食，包括但不限于政府儲備糧。政策性糧食是保障國家糧食安全的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，管好用好政策性糧食，有利于端牢中國人自己的飯碗，有利于保護種糧農(nóng)民的利益，有利于保障市場供應(yīng)，有利于支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。當前我國口糧庫存足夠滿足全國人民一年的消費需要，其中政策性糧食占了大頭。因其具有特殊重要性，因而政策性糧食管理和使用備受社會關(guān)注。

這次《條例》的修訂，把政策性糧食的制度完善作為重點，堅持問題導(dǎo)向，明確了嚴禁虛報糧食收儲數(shù)量，嚴禁擠占、挪用、克扣財政補貼、信貸資金等九個方面的禁止性規(guī)定。黃煒表示，這些修訂歸納起來要體現(xiàn)了“五個嚴”的要求：

嚴肅落實政策目標。相關(guān)經(jīng)營主體必須嚴格執(zhí)行糧食儲存、政策性糧食收儲等政策；嚴禁套取糧食價差和財政補貼，騙取信貸資金；嚴禁擠占、挪用、克扣財政補貼、信貸資金；嚴禁以政策性糧食進行擔保、償還債務(wù)，以及其他非政策性目的的經(jīng)營活動。

嚴把質(zhì)量標準和等級。建立健全、嚴格執(zhí)行政策性糧食的質(zhì)量安全檢驗制度，嚴把收購入庫、儲存管理、銷售出庫等質(zhì)量的關(guān)口，嚴格執(zhí)行國家糧食的質(zhì)量標準。

嚴明出庫管理責任。嚴禁在政策性糧食出庫時摻雜使假、以次充好、調(diào)換標的物；不得拒不執(zhí)行出庫指令或者阻撓出庫。

嚴格糧食購銷動用程序。政策性糧食的采購和銷售，原則上要通過規(guī)范的糧食交易中心公開進行，也可以通過國家規(guī)定的其他方式進行；嚴禁不按國家規(guī)定用途處置政策性糧食；嚴禁擅自動用政策性糧食。

嚴厲追究法律責任。明確了政策性糧食經(jīng)營活動禁止性條款和罰則，對企業(yè)最高可以罰500萬元，對其法定代表人、主要負責人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員個人，可以處個人上一年度從本企業(yè)獲得收入的1～10 倍的罰款。

4月14日，新修訂的《條例》施行前夕，為了有效震懾糧食流通領(lǐng)域違法違規(guī)行為，國家糧食和物資儲備局公布了2020年以來查處的一批典型涉糧案件。國家糧食和物資儲備局執(zhí)法督查局局長鐘海濤表示，國家糧食和物資儲備局將認真宣傳貫徹新修訂的《條例》，組織開展糧食行政執(zhí)法專項行動，強監(jiān)管、嚴執(zhí)法；通過查辦涉糧案件，始終保持高壓態(tài)勢，持續(xù)釋放“大國糧倉”強監(jiān)管信號，確保政策性糧食管得住、管得好，確保國家政策落實到位，切實保護種糧農(nóng)民和消費者合法權(quán)益，更好地保障國家糧食安全。