徐志杰，趙云皓，盧靜，辛璐，王志凱

（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境PPP 中心，北京 100012）

經過近40 年的發(fā)展，我國固體廢物綜合利用行業(yè)規(guī)模穩(wěn)步擴大，技術裝備水平不斷進步，政策機制不斷完善，商業(yè)模式不斷創(chuàng)新，產業(yè)集中度顯著提升，對緩解資源約束、保護生態(tài)環(huán)境、穩(wěn)定擴大就業(yè)、促進綠色轉型，建設生態(tài)文明發(fā)揮了重要作用。但行業(yè)發(fā)展總體規(guī)模偏小、產品附加值偏低、技術創(chuàng)新投入不足、施策力度有待加強等問題仍然存在。

1 固體廢物綜合利用行業(yè)現(xiàn)狀

1.1 我國固體廢物綜合利用行業(yè)積極快速發(fā)展

目前，我國固體廢物綜合利用行業(yè)口徑尚不明確，并未開展針對性的調查統(tǒng)計工作。固體廢物綜合利用行業(yè)相關統(tǒng)計數據主要參考《戰(zhàn)略性新興產業(yè)分類（2018）》中的資源循環(huán)利用產業(yè)和《國民經濟行業(yè)分類》（GB/T 4754—2017）中的廢棄資源綜合利用業(yè)。依據《戰(zhàn)略性新興產業(yè)分類（2018）》，資源循環(huán)利用產業(yè)包含工業(yè)固體廢物、廢氣、廢液回收和資源化利用，城鄉(xiāng)生活垃圾綜合利用，農林廢棄物資源化利用等固體廢物綜合利用產業(yè)，也包括廢水資源化及海水淡化產業(yè)等?！笆濉币詠恚覈h(huán)經濟發(fā)展成效顯著，2020 年主要資源產出率比2015 年提高了約26%，預計到2025 年，資源循環(huán)利用產業(yè)產值將達到5 萬億元。

《國民經濟行業(yè)分類》（GB/T 4754—2017）將廢棄資源綜合利用業(yè)劃定為金屬廢料和碎屑加工處理、非金屬廢料和碎屑加工處理兩大行業(yè)。本文對固體廢物綜合利用行業(yè)的分析主要采用《國民經濟行業(yè)分類》（GB/T 4754—2017）。依據該分類，我國廢棄資源綜合利用業(yè)固定資產投資一直保持較快的增長速度。2017 年我國廢棄資源綜合利用業(yè)固定資產投資達1694.9 億元，是2007 年的20 倍，年均增長率35%。2007～2017 年，我國廢棄資源綜合利用業(yè)營業(yè)收入平均增長率為19%，是我國同期工業(yè)企業(yè)總營業(yè)收入平均增長率的近2 倍（見圖1）。2019 年廢棄資源綜合利用業(yè)規(guī)上企業(yè)營業(yè)收入達5015.7億元，占GDP 的0.51%，同比增長23%，遠高于同期規(guī)上工業(yè)企業(yè)營業(yè)收入增長速度（1.7%）[1]。由此可見，固體廢物綜合利用行業(yè)對推動經濟社會與資源環(huán)境協(xié)同發(fā)展起到了重要作用。

圖1 廢棄資源綜合利用業(yè)營業(yè)收入及固定資產投資變化

1.2 固體廢物綜合利用技術創(chuàng)新取得一定進展

隨著國家科技支撐計劃和相關企業(yè)投入研究經費的逐年增加，固體廢物資源循環(huán)利用科技創(chuàng)新體系逐漸形成，培育了一大批具有自主知識產權的先進技術[2]。截至2019 年年底，固體廢物綜合利用專利授權總數為6.8 萬件，2014～2019 年年均增加6904 件（見圖2）。以“復雜難處理鎳鈷資源高效利用關鍵技術與應用”“納米復合電刷鍍再制造技術”“廢棄鈷鎳材料循環(huán)再造技術”為代表的眾多技術獲得了國家科技進步獎、國家技術發(fā)明獎、國家級工業(yè)大獎；以“高鋁粉煤灰提取氧化鋁20 萬噸/年示范項目”“3000 噸廢舊服裝再生切片生產線”“典型尾礦資源清潔高效利用技術”為代表的技術填補了國內空白，并迅速實現(xiàn)產業(yè)化。隨著科技手段的不斷進步，資源循環(huán)利用技術創(chuàng)新體系將逐漸完善。

圖2 固體廢物綜合利用專利數量變化

1.3 固體廢物綜合利用行業(yè)轉型升級步伐加快

近年來，經濟下行壓力加大，各地生態(tài)環(huán)境保護督察執(zhí)行力度加強，為適應形勢變化，固體廢物綜合利用行業(yè)加快升級步伐，一批具有競爭力的新型回收利用企業(yè)脫穎而出。一些企業(yè)依托良好的運營管理機制，通過跨行業(yè)、跨市場合作，不斷延伸產業(yè)鏈條，解決回收成本高、補貼依賴度高等行業(yè)痛點。一些國有企業(yè)、上市公司、互聯(lián)網企業(yè)進入再生資源回收行業(yè)[3]，加快了行業(yè)轉型步伐。閑魚、愛回收等互聯(lián)網平臺利用移動互聯(lián)技術實現(xiàn)智能回收，有效提高了回收效率。格林美通過產業(yè)鏈延伸和管理升級，創(chuàng)新電子廢物循環(huán)利用增值模式，實現(xiàn)企業(yè)現(xiàn)金流平衡，擺脫了對回收拆解基金補貼的依賴。格力電器投資數十億建設多個再生資源基地，從事無害化拆解處理廢棄電器電子產品和報廢汽車。

1.4 促進政策陸續(xù)出臺，推動行業(yè)快速發(fā)展

循環(huán)發(fā)展引領行動、“無廢城市”建設、大宗固體廢物集聚區(qū)建設[4]、危險廢物“三個能力”建設等政策的制定實施，加快釋放固體廢物綜合利用行業(yè)發(fā)展需求。落地實施差別電價、懲罰性電價、階梯式水價、生物質發(fā)電上網優(yōu)惠電價[5]、垃圾處理收費等價格政策；設立循環(huán)經濟發(fā)展專項資金、中央預算內投資生態(tài)文明建設專項資金、廢棄電器電子產品處理基金等；對資源綜合利用產品和勞務實行減免增值稅和企業(yè)所得稅優(yōu)惠等稅收政策；資源循環(huán)利用列入綠色金融的支持范圍等金融政策，激發(fā)了資金、技術、人才等市場要素向固體廢物綜合利用產業(yè)集聚。國家從產業(yè)布局、準入門檻、技術標準等方面，制定了一系列產業(yè)政策，有力引導了固體廢物綜合利用行業(yè)的有序發(fā)展。

2 固體廢物利用行業(yè)存在的問題

2.1 行業(yè)總體規(guī)模偏小，集中度有待提高

我國固體廢物綜合利用行業(yè)在國民經濟中所占比重較低，超過80%從事綜合利用的企業(yè)為規(guī)模以下的小型工業(yè)企業(yè)。截至2018 年年底，我國固體廢物綜合利用規(guī)模以上企業(yè)1710 家，企業(yè)總數、銷售產值、利潤總額均占規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的0.4%左右；從事大宗工業(yè)固體廢物綜合利用的企業(yè)24 358 家[6]，90%以上未達到規(guī)模企業(yè)標準；危險廢物經營企業(yè)3000 余家，經營規(guī)模排名前十位的企業(yè)的市場份額占有率僅為6.8%[7]。

2.2 綜合利用路徑單一，產品附加值偏低

我國固體廢物低值利用的瓶頸仍未突破。建材行業(yè)仍是我國工業(yè)固體廢物綜合利用的主要行業(yè)。再生資源尚未形成回收、倉儲、物流、再利用的高效產業(yè)鏈。我國每年50%以上的工業(yè)固體廢物用于制備水泥、混凝土等各類建材產品，另有約30%用于填充采空區(qū)[8]。大規(guī)模單一利用模式導致資源浪費和低端產能過剩。我國從尾礦中回收的有價組分僅占尾礦利用總量的3%，仍有大量有價資源未能得到充分利用。

2.3 技術創(chuàng)新投入不夠，研發(fā)應用動力不足

在工業(yè)固體廢物資源化技術領域，我國約10%的固體廢物資源化技術在全球處于領先地位；約35%的技術處于跟跑、并跑水平；約55%的技術屬于落后水平[9]。固體廢物減量化、資源化利用關鍵核心技術的基礎研究投入不足，鼓勵企業(yè)加大研發(fā)投入的機制缺乏，關鍵技術創(chuàng)新和產業(yè)化不夠，制約了產業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

2.4 施策力度有待加強，亟需建立長效機制

固體廢物治理在我國《環(huán)境保護法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《循環(huán)經濟促進法》等法律中均有原則性規(guī)定，但對固體廢物綜合利用過程中的處理責任強調不夠，對綜合利用的生態(tài)環(huán)境效益的認可不夠，對推動固體廢物綜合利用沒有發(fā)揮實際效用。生產者責任延伸制度有待完善和強化[10]。廢棄電器電子產品處理基金征收和支出不平衡，補貼缺口逐年增大，企業(yè)補貼不及時，行業(yè)發(fā)展出現(xiàn)困境[11]。固體廢物綜合利用產品推廣應用政策支持力度不夠。固體廢物綜合利用企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠認定依據尚不明確，污染第三方治理企業(yè)減按15%稅率征收企業(yè)所得稅較難落實。

3 發(fā)展固體廢物綜合利用行業(yè)的對策建議

3.1 增強規(guī)制力度，釋放行業(yè)需求

在固體廢物治理相關法律法規(guī)中，應加強對固體廢物資源化的強制性和約束性要求。從國家層面出臺固體廢物綜合利用規(guī)劃，開展規(guī)劃實施考核。有關部門應嚴格明確產廢企業(yè)的主體責任，提高違法傾倒和無害化處置行為的違法成本，促進形成專業(yè)化固體廢物綜合利用產業(yè)[12]。相關主管部門應強化生產者責任延伸制度，加快推進、細化落實電器電子、汽車、鉛酸蓄電池等領域的生產者責任延伸制度，并進一步擴大制度適用范圍。有關部門應要求各地嚴格限制黏土、砂石資源開采，嚴格落實禁止燒制、使用黏土磚的政策，并進行嚴格追責，提升固體廢物綜合利用替代品的經濟價值。

3.2 加大創(chuàng)新投入，加快技術轉化

加大科技研發(fā)政策支持力度，國家及資源型地區(qū)加大資源化利用工業(yè)固體廢物的科技研發(fā)投入，加強規(guī)?；霉腆w廢物關鍵技術的突破，加強高值化利用固體廢物的技術攻關。支持科研院所和技術研發(fā)中心固體廢物綜合利用技術成果轉讓、產品技術商業(yè)化推廣、縮短成果轉化周期。推動多種固體廢物協(xié)同利用、全產業(yè)鏈協(xié)同利用、跨行業(yè)綜合利用的先進適用技術產業(yè)化[13]。將固體廢物綜合利用納入國家產業(yè)指導目錄鼓勵類，完善國家鼓勵、限制和淘汰的技術、工藝、設備、材料和產品名錄，促進先進適用環(huán)保技術裝備推廣應用。加快建設“互聯(lián)網+”的回收服務體系和綜合管理信息系統(tǒng)，利用物聯(lián)網、大數據開展信息采集、數據分析、流向監(jiān)測，合理配置利用處置資源市場，建立線上線下融合的回收網絡[14]。

3.3 強化激勵扶持，助力行業(yè)發(fā)展

進一步提高財政補貼和稅收優(yōu)惠力度，將現(xiàn)階段市場化無法變現(xiàn)的正環(huán)境外部效益以補貼或稅收優(yōu)惠的形式給予企業(yè)，提升固體廢物利用企業(yè)的利潤水平，變成本劣勢為成本優(yōu)勢，實現(xiàn)社會資金的引流，撬動工業(yè)固體廢物資源化利用產業(yè)的快速發(fā)展。加大政府綠色采購和消費引導力度，引導全社會積極利用固體廢物資源化產品,創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。積極探索綠色金融支持工業(yè)固體廢物資源化利用項目及企業(yè)，為現(xiàn)階段微利或虧損企業(yè)提供支持。國家、地方或行業(yè)綜合利用的相關標準在制定中，應吸納具有研發(fā)能力和生產基礎的先進固體廢物綜合利用企業(yè)參與，加快推廣應用固體廢物綜合利用產品。鼓勵優(yōu)勢企業(yè)采用企業(yè)并購、項目注資等方式提高市場占有率，打造行業(yè)龍頭，提升產業(yè)集中度。