□戴龍妮
(福建師范大學(xué) 福建 福州 350000)
2021 年是我國取得脫貧攻堅勝利與開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的轉(zhuǎn)折點。在這個關(guān)鍵的歷史節(jié)點,黨中央作出優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村、全面推進鄉(xiāng)村振興的總體部署。土地是最基本的生產(chǎn)要素,農(nóng)村土地資源的開發(fā)利用對于解決農(nóng)村發(fā)展問題、推進鄉(xiāng)村全面振興具有重要意義。改革開放以來,隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快,我國大量農(nóng)民進城,導(dǎo)致農(nóng)村人口數(shù)量約減少2.39 億人,而農(nóng)村閑置宅基地面積累計增加超過200 萬hm2[1],宅基地浪費現(xiàn)象十分嚴重,成為限制鄉(xiāng)村振興的短板。
2021 年中央一號文件再次強調(diào)加強宅基地管理,穩(wěn)定推進農(nóng)村宅基地制度改革,探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置的有效實現(xiàn)形式。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革以所有權(quán)堅持公有制,以資格權(quán)突出體現(xiàn)保障屬性,以使用權(quán)彰顯財產(chǎn)屬性,讓農(nóng)民在基本生存權(quán)得到保障的前提下,能夠?qū)崿F(xiàn)宅基地的經(jīng)濟價值及享有作為集體成員的福利保障。然而,當(dāng)前各試點地區(qū)尚存在宅基地“三權(quán)”權(quán)利主體模糊或虛置、產(chǎn)權(quán)權(quán)能不明晰等情況,導(dǎo)致各主體權(quán)利缺失、宅基地有償退出和自由流轉(zhuǎn)制度難以建立等問題,使閑置宅基地盤活更加困難[2],解決農(nóng)村閑置宅基地資源開發(fā)利用問題任重而道遠。
盤活閑置宅基地資源的重要前提是建立健全宅基地自由流轉(zhuǎn)機制和有償退出機制。除了及時出臺推進農(nóng)村宅基地制度改革和規(guī)范農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)政策外,還需充分考慮各地區(qū)差異和農(nóng)民需求差異[3]。各地區(qū)應(yīng)結(jié)合政策走向,因地制宜建立符合本地區(qū)發(fā)展需求、具有一定區(qū)域特色的宅基地制度體系。2020 年福建省沙縣積極探索農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革,選取夏茂鎮(zhèn)作為試點地區(qū),推出“宅基地地票”和“房票”改革,在構(gòu)建閑置宅基地有償退出和自由流轉(zhuǎn)機制方面進行探索?;诖?,選取沙縣夏茂鎮(zhèn)作為調(diào)研對象,對其盤活閑置宅基地的機制展開調(diào)研和探討。
宅基地流轉(zhuǎn)主要包含兩種形式:一是改變宅基地的土地性質(zhì),即農(nóng)民通過“宅基地地票”退出宅基地后,將原宅基地的資格權(quán)和使用權(quán)讓渡給村集體,由村集體將宅基地復(fù)墾為耕地;二是僅改變宅基地原有的用途而保持宅基地性質(zhì)不變,即農(nóng)民通過“房票”流轉(zhuǎn)宅基地后,由經(jīng)營主體將閑置宅基地及其上住宅開發(fā)成文旅康養(yǎng)民宿等經(jīng)營性項目。需要注意的是,“房票”流轉(zhuǎn)中農(nóng)民僅將其對原有宅基地及其上住宅的使用權(quán)讓渡給經(jīng)營主體,農(nóng)民仍然享有宅基地資格權(quán)和房屋所有權(quán)。此次改革通過票券的形式有效量化了農(nóng)民手中的閑置資源,依托票券流轉(zhuǎn)實現(xiàn)資源要素流轉(zhuǎn),進而對閑置資源要素進行有效開發(fā)。
在堅持農(nóng)民主體地位,充分遵循農(nóng)民意愿的前提下,構(gòu)建了規(guī)范、詳細的宅基地退出條例,嚴格按照權(quán)利人申請、審查審核、信息發(fā)布、地塊復(fù)墾、地票核發(fā)5 個步驟進行實施?!罢氐仄薄焙税l(fā)流程見圖1。
愿意退出宅基地的農(nóng)民可向當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)權(quán)服務(wù)中心提出申請,由鎮(zhèn)政府和村兩委協(xié)同對閑置宅基地及其上住宅的面積和現(xiàn)狀進行實地核查,就土地是否適合復(fù)墾,以及登記農(nóng)民是否在集鎮(zhèn)或中心村購地建房、購房的需求等情況建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。由政府部門認定農(nóng)民是否符合相應(yīng)申請條件,認定標(biāo)準涵蓋權(quán)利人的實際意愿、流轉(zhuǎn)意圖、居住情況、家庭收入等方面,以確保退出宅基地是權(quán)利人憑借對自身利益的多方權(quán)衡而作出的理性判斷。認定通過后,由鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)服務(wù)中心對宅基地進行測量、設(shè)計、核發(fā)票證,規(guī)定農(nóng)戶取得“地票”后,不得在原村集體申請新的宅基地。
在落實宅基地集體所有權(quán),保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán),適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的基礎(chǔ)上,本次改革嚴格按照權(quán)利人申請、審查審核、信息發(fā)布、價值評估、房票制發(fā)5 個步驟進行實施?!胺科薄焙税l(fā)流程見圖2。
“房票”內(nèi)容為閑置房屋使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同,上述審查通過后由農(nóng)村產(chǎn)權(quán)服務(wù)中心對房屋進行評估,根據(jù)房屋位置、性質(zhì)及結(jié)構(gòu)等情況協(xié)商票面價值,最后在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)服務(wù)中心見證下由開發(fā)經(jīng)營主體與房屋所有權(quán)人共同簽字蓋章后制發(fā)“房票”。農(nóng)戶取得“房票”后,不得在原村集體申請新的宅基地。
前期對閑置資源要素進行確權(quán)頒證是改革開展的基礎(chǔ),而后期對票證開展有序流轉(zhuǎn)則是改革運行的關(guān)鍵。本次改革通過構(gòu)建縣為主導(dǎo)的“縣—鄉(xiāng)—村”三級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體系,出臺各項公規(guī)條例對相關(guān)手續(xù)、流程予以規(guī)范,加大了政府對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)管和引導(dǎo)力度,大大降低了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易風(fēng)險,提高了資源流轉(zhuǎn)效率。
沙縣夏茂鎮(zhèn)通過獲取縣級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺的授權(quán),成立了福建省首個鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)服務(wù)中心。該中心承擔(dān)調(diào)查統(tǒng)計、票證設(shè)計、票證核發(fā)(制發(fā))、產(chǎn)權(quán)登記、交易、評估等具體職能,為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村資源資產(chǎn)交易服務(wù),以促進城鄉(xiāng)要素流動和融合發(fā)展。同時,夏茂鎮(zhèn)還在俞邦村、長阜村兩個試點村設(shè)立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易村級服務(wù)站點,由村股份經(jīng)濟合作社進行管理。通過對農(nóng)村閑置資源資產(chǎn)信息進行有效采集、整理、錄入、比對,解決農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易雙方在市場化水平上差異大、信息不對稱等問題,不僅為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)提供了第一手數(shù)據(jù),也為社會資本進入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場提供了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和服務(wù)保障。
以發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟解決宅基地退出后的用途管制問題?!吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》強調(diào),規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤,完善審批實施程序、節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑及收益分配機制。為進一步緩解農(nóng)村宅基地閑置與城市建設(shè)用地緊缺之間的矛盾,改革中的宅基地退出指標(biāo)與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減指標(biāo)相掛鉤,采取土地置換的方式,由村集體將統(tǒng)一收回的宅基地優(yōu)先用于耕地復(fù)墾,為發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)經(jīng)濟服務(wù)。
以發(fā)展文旅經(jīng)濟解決宅基地流轉(zhuǎn)后的開發(fā)管護問題。農(nóng)民以“房票”將閑置宅基地及其上住宅流轉(zhuǎn)后,地面建筑物與構(gòu)筑物由村集體、鎮(zhèn)股份合作經(jīng)濟聯(lián)社或引進投資方統(tǒng)一綜合利用,用于開展文旅康養(yǎng)民宿等經(jīng)營性項目,助推鄉(xiāng)村文旅經(jīng)濟發(fā)展。
在宅基地退出方面,為了促進農(nóng)村人口向基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套較為完善的區(qū)域集中,有效解決農(nóng)村教育、醫(yī)療、交通以及農(nóng)民宅基地福利保障等民生問題,沙縣夏茂鎮(zhèn)開發(fā)建立金茂農(nóng)村新型住宅小區(qū),實行農(nóng)村新型住宅小區(qū)改革集成試點工作同農(nóng)村集體建設(shè)用地自愿有償退出機制相掛鉤,農(nóng)民可憑“宅基地地票”在金茂農(nóng)村新型住宅小區(qū)以地換地、以地換房、以地換錢等交易方式獲得收益。在宅基地流轉(zhuǎn)方面,以沙縣夏茂鎮(zhèn)松林村將888 m2閑置農(nóng)房作為試點,已制發(fā)全縣首張“房票”,由福建省樂水旅游開發(fā)有限公司開發(fā)服務(wù)中心、民宿、餐飲等旅游產(chǎn)業(yè)。
一直以來,農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)難的重要阻礙之一在于產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)前后均存在權(quán)利主體不明晰的問題。產(chǎn)權(quán)不明晰將影響后續(xù)資源開發(fā)和利益分配的效率,容易導(dǎo)致各權(quán)利主體利益受損、矛盾積累,降低其參與改革的積極性。
解決產(chǎn)權(quán)不明晰的重要前提是完善資源的確權(quán)工作。本次改革的確權(quán)工作分為兩部分,一部分是解決長期以來由于政府監(jiān)管不夠、農(nóng)民法律意識淡薄等因素導(dǎo)致的農(nóng)村宅基地一戶多宅、一宅超建、非法占用耕地等歷史遺留問題,這部分工作是制發(fā)“宅基地地票”和“房票”、實現(xiàn)資源有效流轉(zhuǎn)的重要前提。沙縣首先對當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟組織成員身份進行確認和核對,重新對農(nóng)村集體建設(shè)用地進行調(diào)查摸底、登記造冊、確權(quán)頒證,解決大量宅基地違法亂建等歷史性問題,由此完成第一輪確權(quán)工作。另一部分是在宅基地“三權(quán)分置”改革下,對宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)的權(quán)利主體進行認定,以法律的形式規(guī)范三方主體的權(quán)利和義務(wù),這部分工作是資源流轉(zhuǎn)后實現(xiàn)利益有效分配、改革長久運行的重要保障。
沙縣通過明確農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社為宅基地所有權(quán)人,農(nóng)戶憑新一輪確權(quán)工作頒發(fā)的土地證成為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員,享有宅基地資格權(quán),第三方投資者以“房票”作為使用權(quán)證享有宅基地的使用權(quán),從法律上解決了農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)戶受益和社會資本使用權(quán)的保障問題[4]。
2021 年中央一號文件強調(diào)加快縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展,把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點,強化統(tǒng)籌謀劃和頂層設(shè)計。本次改革在縣級層面統(tǒng)籌建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場,設(shè)立縣級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心,再由縣級授權(quán)鎮(zhèn)級和村級,分別設(shè)立鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心和村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)站點。同時,依托縣政府引入第三方金融機構(gòu),構(gòu)建改革風(fēng)險防范機制,將融資風(fēng)險降至最低。鎮(zhèn)級層面在改革中一方面配合縣政府的政策部署,對全鎮(zhèn)進行改革布局,牽頭實施改革工作和監(jiān)督管理;另一方面協(xié)同各村集體對資源進行實地考察,因地制宜作出發(fā)展決策,并負責(zé)各村資源開發(fā)的招商引資工作。村級層面的地緣關(guān)系同宅基地資源的產(chǎn)權(quán)邊界具有重合的特點,因此由村股份經(jīng)濟合作社牽頭負責(zé)摸底調(diào)查、項目實施、提供宅基地改革所需的各項指標(biāo)等。本次改革聯(lián)合“縣—鄉(xiāng)—村”三級政府共同推進閑置資源盤活,有效強化了縣城綜合服務(wù)能力及縣級政府對資源的開發(fā)管理效率,把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)成為服務(wù)農(nóng)民的中心區(qū)域,提高了村級基層組織的治理能力,成功實現(xiàn)了“縣—鄉(xiāng)—村”功能銜接互補。
調(diào)查發(fā)現(xiàn),當(dāng)?shù)匦滦娃r(nóng)村住宅小區(qū)存在農(nóng)戶置換意愿不高、交易量有限等情況。主要原因在于當(dāng)?shù)卮蟛糠洲r(nóng)民收入水平不高,認為“以地換房”和“以地換地”置換比例過高,因而不愿意退出宅基地。若由于置換比例過高導(dǎo)致當(dāng)?shù)匦滦娃r(nóng)村住宅小區(qū)閑置,勢必會造成資源浪費。應(yīng)將農(nóng)村新型住宅小區(qū)重點面向舊宅基地不宜居住或原本居住條件較差的低收入農(nóng)民群體。在經(jīng)濟較不發(fā)達、基礎(chǔ)配套設(shè)施較落后的地區(qū),應(yīng)當(dāng)加大投入,適當(dāng)降低宅基地置換比例,幫助改善低收入農(nóng)民的生活環(huán)境,在強化宅基地財產(chǎn)屬性的同時,確保集體成員的基本居住福利底線[5]。