□戴龍妮

（福建師范大學 福建 福州 350000）

2021 年是我國取得脫貧攻堅勝利與開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程的轉折點。在這個關鍵的歷史節(jié)點，黨中央作出優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村、全面推進鄉(xiāng)村振興的總體部署。土地是最基本的生產(chǎn)要素，農(nóng)村土地資源的開發(fā)利用對于解決農(nóng)村發(fā)展問題、推進鄉(xiāng)村全面振興具有重要意義。改革開放以來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，我國大量農(nóng)民進城，導致農(nóng)村人口數(shù)量約減少2.39 億人，而農(nóng)村閑置宅基地面積累計增加超過200 萬hm2[1]，宅基地浪費現(xiàn)象十分嚴重，成為限制鄉(xiāng)村振興的短板。

2021 年中央一號文件再次強調(diào)加強宅基地管理，穩(wěn)定推進農(nóng)村宅基地制度改革，探索宅基地所有權、資格權、使用權分置的有效實現(xiàn)形式。農(nóng)村宅基地“三權分置”改革以所有權堅持公有制，以資格權突出體現(xiàn)保障屬性，以使用權彰顯財產(chǎn)屬性，讓農(nóng)民在基本生存權得到保障的前提下，能夠?qū)崿F(xiàn)宅基地的經(jīng)濟價值及享有作為集體成員的福利保障。然而，當前各試點地區(qū)尚存在宅基地“三權”權利主體模糊或虛置、產(chǎn)權權能不明晰等情況，導致各主體權利缺失、宅基地有償退出和自由流轉制度難以建立等問題，使閑置宅基地盤活更加困難[2]，解決農(nóng)村閑置宅基地資源開發(fā)利用問題任重而道遠。

盤活閑置宅基地資源的重要前提是建立健全宅基地自由流轉機制和有償退出機制。除了及時出臺推進農(nóng)村宅基地制度改革和規(guī)范農(nóng)村宅基地流轉政策外，還需充分考慮各地區(qū)差異和農(nóng)民需求差異[3]。各地區(qū)應結合政策走向，因地制宜建立符合本地區(qū)發(fā)展需求、具有一定區(qū)域特色的宅基地制度體系。2020 年福建省沙縣積極探索農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，選取夏茂鎮(zhèn)作為試點地區(qū)，推出“宅基地地票”和“房票”改革，在構建閑置宅基地有償退出和自由流轉機制方面進行探索。基于此，選取沙縣夏茂鎮(zhèn)作為調(diào)研對象，對其盤活閑置宅基地的機制展開調(diào)研和探討。

1 宅基地流轉實踐分析

宅基地流轉主要包含兩種形式：一是改變宅基地的土地性質(zhì)，即農(nóng)民通過“宅基地地票”退出宅基地后，將原宅基地的資格權和使用權讓渡給村集體，由村集體將宅基地復墾為耕地；二是僅改變宅基地原有的用途而保持宅基地性質(zhì)不變，即農(nóng)民通過“房票”流轉宅基地后，由經(jīng)營主體將閑置宅基地及其上住宅開發(fā)成文旅康養(yǎng)民宿等經(jīng)營性項目。需要注意的是，“房票”流轉中農(nóng)民僅將其對原有宅基地及其上住宅的使用權讓渡給經(jīng)營主體，農(nóng)民仍然享有宅基地資格權和房屋所有權。此次改革通過票券的形式有效量化了農(nóng)民手中的閑置資源，依托票券流轉實現(xiàn)資源要素流轉，進而對閑置資源要素進行有效開發(fā)。

1.1 以“宅基地地票”實行宅基地有償退出

在堅持農(nóng)民主體地位，充分遵循農(nóng)民意愿的前提下，構建了規(guī)范、詳細的宅基地退出條例，嚴格按照權利人申請、審查審核、信息發(fā)布、地塊復墾、地票核發(fā)5 個步驟進行實施?！罢氐仄薄焙税l(fā)流程見圖1。

愿意退出宅基地的農(nóng)民可向當?shù)氐漠a(chǎn)權服務中心提出申請，由鎮(zhèn)政府和村兩委協(xié)同對閑置宅基地及其上住宅的面積和現(xiàn)狀進行實地核查，就土地是否適合復墾，以及登記農(nóng)民是否在集鎮(zhèn)或中心村購地建房、購房的需求等情況建立基礎數(shù)據(jù)庫。由政府部門認定農(nóng)民是否符合相應申請條件，認定標準涵蓋權利人的實際意愿、流轉意圖、居住情況、家庭收入等方面，以確保退出宅基地是權利人憑借對自身利益的多方權衡而作出的理性判斷。認定通過后，由鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權服務中心對宅基地進行測量、設計、核發(fā)票證，規(guī)定農(nóng)戶取得“地票”后，不得在原村集體申請新的宅基地。

1.2 以“房票”助推宅基地自由流轉

在落實宅基地集體所有權，保障宅基地農(nóng)戶資格權和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權的基礎上，本次改革嚴格按照權利人申請、審查審核、信息發(fā)布、價值評估、房票制發(fā)5 個步驟進行實施?！胺科薄焙税l(fā)流程見圖2。

“房票”內(nèi)容為閑置房屋使用權轉讓合同，上述審查通過后由農(nóng)村產(chǎn)權服務中心對房屋進行評估，根據(jù)房屋位置、性質(zhì)及結構等情況協(xié)商票面價值，最后在農(nóng)村產(chǎn)權服務中心見證下由開發(fā)經(jīng)營主體與房屋所有權人共同簽字蓋章后制發(fā)“房票”。農(nóng)戶取得“房票”后，不得在原村集體申請新的宅基地。

1.3 以農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺規(guī)范宅基地流轉市場

前期對閑置資源要素進行確權頒證是改革開展的基礎，而后期對票證開展有序流轉則是改革運行的關鍵。本次改革通過構建縣為主導的“縣—鄉(xiāng)—村”三級農(nóng)村產(chǎn)權交易體系，出臺各項公規(guī)條例對相關手續(xù)、流程予以規(guī)范，加大了政府對農(nóng)村產(chǎn)權流轉的監(jiān)管和引導力度，大大降低了農(nóng)村產(chǎn)權交易風險，提高了資源流轉效率。

沙縣夏茂鎮(zhèn)通過獲取縣級農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺的授權，成立了福建省首個鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權服務中心。該中心承擔調(diào)查統(tǒng)計、票證設計、票證核發(fā)（制發(fā)）、產(chǎn)權登記、交易、評估等具體職能，為當?shù)剞r(nóng)村資源資產(chǎn)交易服務，以促進城鄉(xiāng)要素流動和融合發(fā)展。同時，夏茂鎮(zhèn)還在俞邦村、長阜村兩個試點村設立了農(nóng)村產(chǎn)權交易村級服務站點，由村股份經(jīng)濟合作社進行管理。通過對農(nóng)村閑置資源資產(chǎn)信息進行有效采集、整理、錄入、比對，解決農(nóng)村產(chǎn)權交易雙方在市場化水平上差異大、信息不對稱等問題，不僅為城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標提供了第一手數(shù)據(jù)，也為社會資本進入農(nóng)村產(chǎn)權交易市場提供了基礎數(shù)據(jù)和服務保障。

1.4 以發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟和文旅經(jīng)濟促進閑置宅基地有效盤活

以發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟解決宅基地退出后的用途管制問題?！吨泄仓醒?國務院關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》強調(diào)，規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，完善審批實施程序、節(jié)余指標調(diào)劑及收益分配機制。為進一步緩解農(nóng)村宅基地閑置與城市建設用地緊缺之間的矛盾，改革中的宅基地退出指標與城鄉(xiāng)建設用地增減指標相掛鉤，采取土地置換的方式，由村集體將統(tǒng)一收回的宅基地優(yōu)先用于耕地復墾，為發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)經(jīng)濟服務。

以發(fā)展文旅經(jīng)濟解決宅基地流轉后的開發(fā)管護問題。農(nóng)民以“房票”將閑置宅基地及其上住宅流轉后，地面建筑物與構筑物由村集體、鎮(zhèn)股份合作經(jīng)濟聯(lián)社或引進投資方統(tǒng)一綜合利用，用于開展文旅康養(yǎng)民宿等經(jīng)營性項目，助推鄉(xiāng)村文旅經(jīng)濟發(fā)展。

1.5 改革現(xiàn)狀

在宅基地退出方面，為了促進農(nóng)村人口向基礎設施和公共服務設施配套較為完善的區(qū)域集中，有效解決農(nóng)村教育、醫(yī)療、交通以及農(nóng)民宅基地福利保障等民生問題，沙縣夏茂鎮(zhèn)開發(fā)建立金茂農(nóng)村新型住宅小區(qū)，實行農(nóng)村新型住宅小區(qū)改革集成試點工作同農(nóng)村集體建設用地自愿有償退出機制相掛鉤，農(nóng)民可憑“宅基地地票”在金茂農(nóng)村新型住宅小區(qū)以地換地、以地換房、以地換錢等交易方式獲得收益。在宅基地流轉方面，以沙縣夏茂鎮(zhèn)松林村將888 m2閑置農(nóng)房作為試點，已制發(fā)全縣首張“房票”，由福建省樂水旅游開發(fā)有限公司開發(fā)服務中心、民宿、餐飲等旅游產(chǎn)業(yè)。

2 經(jīng)驗借鑒

2.1 完善“主體明晰，權能分明”的確權工作

一直以來，農(nóng)村產(chǎn)權流轉難的重要阻礙之一在于產(chǎn)權流轉前后均存在權利主體不明晰的問題。產(chǎn)權不明晰將影響后續(xù)資源開發(fā)和利益分配的效率，容易導致各權利主體利益受損、矛盾積累，降低其參與改革的積極性。

解決產(chǎn)權不明晰的重要前提是完善資源的確權工作。本次改革的確權工作分為兩部分，一部分是解決長期以來由于政府監(jiān)管不夠、農(nóng)民法律意識淡薄等因素導致的農(nóng)村宅基地一戶多宅、一宅超建、非法占用耕地等歷史遺留問題，這部分工作是制發(fā)“宅基地地票”和“房票”、實現(xiàn)資源有效流轉的重要前提。沙縣首先對當?shù)丶w經(jīng)濟組織成員身份進行確認和核對，重新對農(nóng)村集體建設用地進行調(diào)查摸底、登記造冊、確權頒證，解決大量宅基地違法亂建等歷史性問題，由此完成第一輪確權工作。另一部分是在宅基地“三權分置”改革下，對宅基地所有權、資格權和使用權的權利主體進行認定，以法律的形式規(guī)范三方主體的權利和義務，這部分工作是資源流轉后實現(xiàn)利益有效分配、改革長久運行的重要保障。

沙縣通過明確農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社為宅基地所有權人，農(nóng)戶憑新一輪確權工作頒發(fā)的土地證成為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，享有宅基地資格權，第三方投資者以“房票”作為使用權證享有宅基地的使用權，從法律上解決了農(nóng)村宅基地流轉過程中農(nóng)戶受益和社會資本使用權的保障問題[4]。

2.2 構建“縣—鄉(xiāng)—村”三級政府協(xié)同運作的改革機制

2021 年中央一號文件強調(diào)加快縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點，強化統(tǒng)籌謀劃和頂層設計。本次改革在縣級層面統(tǒng)籌建立農(nóng)村產(chǎn)權交易市場，設立縣級農(nóng)村產(chǎn)權交易中心，再由縣級授權鎮(zhèn)級和村級，分別設立鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權交易服務中心和村產(chǎn)權交易服務站點。同時，依托縣政府引入第三方金融機構，構建改革風險防范機制，將融資風險降至最低。鎮(zhèn)級層面在改革中一方面配合縣政府的政策部署，對全鎮(zhèn)進行改革布局，牽頭實施改革工作和監(jiān)督管理；另一方面協(xié)同各村集體對資源進行實地考察，因地制宜作出發(fā)展決策，并負責各村資源開發(fā)的招商引資工作。村級層面的地緣關系同宅基地資源的產(chǎn)權邊界具有重合的特點，因此由村股份經(jīng)濟合作社牽頭負責摸底調(diào)查、項目實施、提供宅基地改革所需的各項指標等。本次改革聯(lián)合“縣—鄉(xiāng)—村”三級政府共同推進閑置資源盤活，有效強化了縣城綜合服務能力及縣級政府對資源的開發(fā)管理效率，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設成為服務農(nóng)民的中心區(qū)域，提高了村級基層組織的治理能力，成功實現(xiàn)了“縣—鄉(xiāng)—村”功能銜接互補。

3 存在問題

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當?shù)匦滦娃r(nóng)村住宅小區(qū)存在農(nóng)戶置換意愿不高、交易量有限等情況。主要原因在于當?shù)卮蟛糠洲r(nóng)民收入水平不高，認為“以地換房”和“以地換地”置換比例過高，因而不愿意退出宅基地。若由于置換比例過高導致當?shù)匦滦娃r(nóng)村住宅小區(qū)閑置，勢必會造成資源浪費。應將農(nóng)村新型住宅小區(qū)重點面向舊宅基地不宜居住或原本居住條件較差的低收入農(nóng)民群體。在經(jīng)濟較不發(fā)達、基礎配套設施較落后的地區(qū)，應當加大投入，適當降低宅基地置換比例，幫助改善低收入農(nóng)民的生活環(huán)境，在強化宅基地財產(chǎn)屬性的同時，確保集體成員的基本居住福利底線[5]。