高新宇 王菁嫻 武永超

內(nèi)容提要 作為政策運作的組成部分，政策終結(jié)被視為政策生命周期中的重要環(huán)節(jié)。既有的研究主要將政策終結(jié)作為議程設置閉環(huán)系統(tǒng)的環(huán)節(jié)進行依附性講述，忽視了政策終結(jié)的獨立敘事以及在中國場域的動態(tài)闡釋。在重新檢視政策終結(jié)意蘊和話語體系的基礎上，運用扎根方法建構(gòu)出觸發(fā)政策終結(jié)的“E-A-R”理論分析框架，通過對選取的40個觸發(fā)政策終結(jié)的焦點事件進行模糊集定性比較分析（fsQCA）發(fā)現(xiàn)：政治組織（精英）行動、媒體行動和事件信念是焦點事件觸發(fā)政策終結(jié)的必要條件；決策者工具性理念會促使源自政策沉淀激活的政策主動終結(jié)，政策核心理念沖突會引致迫于壓力回應的被動終結(jié)政策，深層核心理念沖突會致使焦點事件失靈和政策終結(jié)失?。恢袊鴪鼍跋碌恼呓K結(jié)在觸發(fā)路徑上越來越表現(xiàn)出一種“技術+價值”全面導向，在觸發(fā)機制上逐漸呈現(xiàn)出由內(nèi)部創(chuàng)始型向外部創(chuàng)始型轉(zhuǎn)變的趨勢。相關研究成果照見了政策終結(jié)的應用圖景，對深刻理解政策終結(jié)內(nèi)在邏輯具有啟發(fā)意義。

一、問題的提出

“一個特定政策不會永遠活著。”政策終結(jié)作為政策生命周期的最后環(huán)節(jié)，一直以來在政策演進過程中享有非凡地位[1]陳振明：《公共政策分析》，中國人民大學出版社2003年版，第336—340頁。。布魯爾（Brewer）將政策終結(jié)闡釋為涵蓋內(nèi)外環(huán)境影響的一種“必然且必要”的政治行為[2]Brewer,G.D.,"The Policy Sciences Emerge:To Nurture and Structure a Discipline",Policy Sciences,1974,5(3),pp.239-244.，隱含了“一套期望、規(guī)則和慣例的終結(jié)”，并彰顯了某一階段社會系統(tǒng)內(nèi)價值傾向和政治理念。因此，探求和檢尋政策終結(jié)的影響因素和驅(qū)動機制，不僅有助于在理論和實踐層面提升對政策過程的認識，更有助于窺測驅(qū)動公共政策走向終結(jié)的內(nèi)在邏輯。

相關研究指出，政策終結(jié)是事件和行動的函數(shù)[1]曲縱翔：《公共政策終結(jié)：基于“過程”角度的闡釋》，《中國行政管理》2017年第11期。。傳統(tǒng)的政策終結(jié)強調(diào)公共政策的內(nèi)部創(chuàng)始性，而對于政策終結(jié)的決策過程卻鮮有提及[2]張麗珍：《政策終結(jié)議程設置中的社會行動者：現(xiàn)象圖景、知識介入及理論修補》，《行政論壇》2019年第5期。。伴隨著網(wǎng)絡社會的快速發(fā)展，“消解中心化”時代已然來臨，多主體的網(wǎng)絡政治參與愈加活躍，加之以“科技支撐”為基礎的社會治理共同體理念的持續(xù)深化，互聯(lián)網(wǎng)等新媒體觸發(fā)政策終結(jié)的焦點事件不斷增多（參見后文表1）。這表明，越來越多的外部力量借助網(wǎng)絡這一相對穩(wěn)固的參與空間和活動場域[3]王國華、武晗：《從壓力回應到構(gòu)建共識：焦點事件的政策議程觸發(fā)機制研究——基于54個焦點事件的定性比較分析》，《公共管理學報》2019年第4期。，開始介入政策終結(jié)過程當中，并同政府內(nèi)部決策者共同開啟了終結(jié)之窗[4]Hwang,S.J.,"An Exploration of the Diffusion of Policy Termination:The Tepeal of Prevailing Wagelaws by US State Governments",Policy Studies,2019(4),pp.1-15.。

學界對涉及上述驅(qū)動機制的相關內(nèi)容已然進行了一些卓有成效的理論和實踐回應。研究基本將焦點事件和行動者寓于“影響因素”和“決策過程”這兩大研究主線進行鋪展：前一主線如客觀因素論[5]Adam,C.,Bauer,M.W.&Knill,C.,"The Termination of Public Organizations:Theoretical Perspectives to Revitalize a Promising Research Area",Public Organization Review,2007,7(3),pp.221-236.、限制因素論[6]Frantz,J.E.,"Reviving and Revising a Termination Model",Policy Sciences,1992,25(2),pp.175-189.、驅(qū)動因素論[7]Biller,R.P.,"On Tolerating Policy and Organizational Termination:Some Design Considerations",Policy Sciences,1976,7(2),pp.133-149.等；后一主線如“多源流模型”[8]〔美〕約翰·W.金登：《議程、備選方案與公共政策（第二版）》，丁煌、方興譯，中國人民大學出版社2004年版，第108—110頁、第119—123頁。、“公共產(chǎn)品終結(jié)的過程模型”[9]Kirkpatrick,S.E.,Lester,J.P.&Peterson,M.R.,"The Policy Termination Process:A Conceptual Framework and Application to Revenue Sharing",Review of Policy Research,1999,16(1),pp.209-238.、兩階段決策模式[10]Graddy,E.A.&Ye,K.,"When Do We Just Say No?Policy Termination Decisions in Local Hospital Services",Policy Studies Journal,2008,36(2),pp.219-242.、政策終結(jié)“啟動-執(zhí)行-關閉”三階段模型[11]范紹慶：《公共政策終結(jié)決策模式研究——基于關鍵要素互動過程的視角》，《中國公共政策評論》2016年第1期。等。而網(wǎng)絡背景下的研究在沿襲上述主線的基礎上展開進一步探討，基本已揭示出焦點事件和行動的驅(qū)動作用和政策終結(jié)機制邏輯。但不可避免的是，這些研究在闡釋變化中的中國問題上仍有完善空間。一方面，既有研究主要從政策制定的角度切入將政策議程依附于議程設置機制進行敘事[12]劉蕾：《重大突發(fā)事件中的慈善捐贈管理制度：焦點事件、注意力分配與政策調(diào)適》，《南通大學學報（社會科學版）》2020年第5期。，雖然兩者存在較多共性，但仍不免陷入漠視政策終結(jié)特性這一尷尬境地。另一方面，以往研究多從理性主義出發(fā)，聚焦焦點事件的議題和傳播介質(zhì)等技術特性，在一定程度上忽視了政治價值和意識形態(tài)的作用。此外，從實踐層面觀察，黨的十九大以來，伴隨著國家治理理念的轉(zhuǎn)變和治理能力的提升，社會行動逐漸由無序的非制度化政治模式向有序的制度化政治參與模式進行過渡，在此背景下，已有的研究可能無法準確解釋變動了的社會現(xiàn)實。

有鑒于此，本文以政策終結(jié)的原始意涵和話語體系為依歸，基于扎根理論嘗試構(gòu)建出網(wǎng)絡情景下驅(qū)動政策終結(jié)的分析框架，在此基礎上，選取40個觸發(fā)政策終結(jié)的焦點事件作為分析樣本，借助模糊集定性比較分析（fsQCA）嘗試描述和闡釋驅(qū)動政策步入終結(jié)的路徑組合和內(nèi)在機制。

二、研究方法與理論框架

（一）研究方法

定性比較分析（Qualitative Comparative Analysis，QCA）主要基于集合論（set-theory）和布爾運算原理，植根于整體視角和組態(tài)思維，以跨案例定量分析為導向，在承認因果復雜性的前提下探究相關變量的邏輯關系和識別多重條件變量的協(xié)同效應[1]杜運周、賈良定：《組態(tài)視角與定性比較分析（QCA）：管理學研究的一條新道路》，《管理世界》2017年第6期。。相較于回歸分析等傳統(tǒng)計量統(tǒng)計方法而言，定性比較分析具有不可比擬的優(yōu)勢，具體體現(xiàn)在：第一，因果復雜性分析上的敏感性使得QCA在中小樣本案例分析中能夠有效突破傳統(tǒng)定量或定性方法的局限，有效確保結(jié)果外部推廣效度；第二，能夠精準識別出具有等效結(jié)果的條件組態(tài)，科學解釋誘致結(jié)果發(fā)生的差異化驅(qū)動機制和條件間的適配與替代關系；第三，可以利用QCA布爾邏輯的反事實分析來窮盡條件組態(tài)所有可能性，拓寬論證的理論維度和效力[2]李蔚、何海兵：《定性比較分析方法的研究邏輯及其應用》，《上海行政學院學報》2015年第5期。。

QCA主要有清晰集定性比較分析（csQCA）、模糊集定性比較分析（fsQCA）和多值定性比較分析（mvQCA）三種具體方法。相較于csQCA和mvQCA僅適用于類別問題的處理局限而言，fsQCA可以通過對0~1之間任意值的處理能夠較好解決有關程度抑或部分隸屬問題，處理結(jié)果更接近和符合現(xiàn)實，故本文采用該方法。本文整體的研究思路如下：（1）利用施特勞斯和卡賓開發(fā)的三階段扎根理論編碼技術[3]Strauss,A.L.&Corbin,J.M.,Basics of Qualitative Research:Grounded Theory Procedures and Techniques,London:Sage Publications,1990.對Python軟件爬取的案例進行扎根，歸納和篩選出變量指標，在此基礎上，建構(gòu)本研究的理論框架；（2）運用fsQCA方法，通過變量賦值、構(gòu)建真值表、一致性檢驗、必要條件檢測及條件組合分析等一系列程序計算出焦點事件觸發(fā)政策終結(jié)的路徑，在此基礎上，深入剖析出政策終結(jié)觸發(fā)機制，對理論框架進行完善修正。

（二）理論框架構(gòu)建

區(qū)別于以往框架構(gòu)建方式，本文借助扎根理論（grounded theory）來構(gòu)建焦點事件觸發(fā)政策終結(jié)的分析模型。近年來的研究共識表明，扎根理論應用于案例研究是目前國內(nèi)案例研究的新趨勢[4]范培華、高麗、侯明君：《扎根理論在中國本土管理研究中的運用現(xiàn)狀與展望》，《管理學報》2017年第9期。。相較于傳統(tǒng)理論框架構(gòu)建的先入為主，扎根理論力圖避免研究者的主觀假定[5]賈哲敏：《扎根理論在公共管理研究中的應用：方法與實踐》，《中國行政管理》2015年第3期。，基于系統(tǒng)收集和數(shù)據(jù)分析，對案例進行歸納解釋和模型建構(gòu)。具體操作步驟如下：（1）利用Python軟件爬取135個涉及政策終結(jié)且事件要素完整的焦點事件文本。（2）開放編碼：選取2名專家借助Nvivo11.0軟件對爬取的其中130個案例文本逐句獨立地分析編碼，在進行概念化和范疇化等一系列標準化操作修訂之后共捕獲“A1意識形態(tài)強”等14個副范疇（副范疇的Cohen Kapa隸屬度檢驗K值均≥0.8，處于可接受水平，信度良好）[6]限于文章篇幅，編碼未全部列出。若讀者對本文的扎根編碼有興趣，可聯(lián)系作者索取。。（3）軸心式編碼：將開放性編碼獲得的副范疇進行聚類分析和剔重整合，梳理范疇與范疇之間的邏輯關系，提煉出“B1事件信念沖突”等8個主要范疇。（4）選擇性編碼：借助“故事線”形式尋找出能夠概括所有范疇的核心范疇，把核心范疇與其他范疇系統(tǒng)地聯(lián)結(jié)起來，形成軸干（參見圖1）。（5）理論飽和度檢驗（Saturation Test）：將預留的5個案例再次導入編碼，沒有發(fā)現(xiàn)新的理論關系和范疇，各范疇內(nèi)也未發(fā)現(xiàn)新的概念，故本文構(gòu)建的模型趨近于飽和狀態(tài)。

圖1 理論框架

三、研究過程

（一）建立案例庫

如前述，本文先期通過“爬蟲”搜集2001—2019年間各類型焦點事件135例作為備選庫。為確保研究的科學性，本文在選取案例時既嚴格遵循QCA對案例的數(shù)量要求（10到80個）和質(zhì)量要求（案例的典型性、多樣性、全面性）[1]Ragin,C.C.,"Set Relations in Social Research:Evaluating Their Consistency and Coverage",Political Analysis,2006,14(3),pp.291-310.，同時也考慮到政策終結(jié)與未終結(jié)的不同情形。為解決多樣性和全面性問題，從焦點事件兩類主要來源——自然災害和人為事故出發(fā)，沿用《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》的分類標準對案例進行差異化（類別、時間、地點等要素）選取。為提升典型性，選取自然災害事件時主要以國家減災委辦公室歷年發(fā)布的“全國十大自然災害事件”為藍本，災難事故選取主要以應急管理部門發(fā)布的歷年重特大災難事故報告為依據(jù)，公共衛(wèi)生事件選取以國家衛(wèi)健衛(wèi)計部門歷年關于突發(fā)公共衛(wèi)生事件通報以及新聞媒體報道為參照，社會安全事件選取主要以國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、人民網(wǎng)、新華網(wǎng)等發(fā)布的網(wǎng)絡輿情熱點研究報告為依據(jù)。在結(jié)合事件類型比例、對應政策終結(jié)與否、案例文本內(nèi)容完整度、事件類型全覆蓋、事件時間跨度、QCA數(shù)量要求等約束條件之后，剔除95例，最終選擇40個符合要求的案例（案例基本情況如表1所示）。

表1 案例庫列表

（二）變量賦值

1.政治組織（精英）行動 按照布魯爾對政策終結(jié)是政治環(huán)境等外部環(huán)境驅(qū)動的產(chǎn)物論斷的理解，政治精英（包括政府部門的中高級公務員，以及部分準政治組織中的中高級職員等群體）或政治組織的關注和行為是影響且最終能夠終結(jié)既有政策的重要維度。通常來說，政府層面對政策終結(jié)施加影響主要借助政治精英話語行動[1]黃文瀚：《突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的輿情引導與社會信任建設研究》，《江南大學學報（人文社會科學版）》2020年第2期。（如表態(tài)）和政治組織的制度行動（如介入）這兩種方式進行。政治精英或政治組織采取行動的初衷，一部分是出于適應外部需求采取的主動回應或迫于外部壓力采取的被動回應，一部分是來自內(nèi)部政策學習和評估發(fā)出的試探性或釋放性信號。在一項政策終結(jié)之前，政治組織或政治精英都會對該政策本身或與之相關的政策做出適應性反饋，而這種基于政治價值考量的評價多數(shù)具有封閉性和隱匿性，只能外化為行為才能被民眾所知曉和理解。韋伯主義和孟式分權(quán)觀點認為，反饋的效力往往受到層級的幾何級影響，即層級越高的組織或領導一旦對某項制度或政策做出明顯“厭惡性”反饋，相應立法機構(gòu)攝于權(quán)力效忠的壓力，對該項政策的聚焦就會越集中，廢止傾向可能越大[2]李賀樓、王郅強：《議題、權(quán)力與被頒布政策的走向——基于“政策夭折”現(xiàn)象的分析》，《國家行政學院學報》2018年第1期。?；谏鲜隹紤]，本文將1表示為中央層級介入或表態(tài)，0.5表示為地方層級介入或表態(tài)，0表示未介入或表態(tài)（如表2所示，下同）。

表2 條件變量和結(jié)果變量的設定

2.媒體行動 媒體行動指的是官方主流媒體（如人民網(wǎng)、新華網(wǎng)等）和民間公眾媒體（如微信、微博、知乎等）對焦點事件的相關報道以及追蹤跟進等關注行為。公共輿論確定了公共政策的基本范圍和方向，焦點事件聚合并最終推動政策終結(jié)離不開媒體行動的支持。媒體通過充滿藝術性的載體運作將焦點事件所折射的問題和指向的政策進行勾連，或者借助互動將公眾對政策的負向情緒進行匯聚放大，以此來推動政策走向終結(jié)。在這個過程中，不同媒體由于受焦點事件屬性和注意力制約，挑選或關注行為會呈現(xiàn)出明顯差異。因此政策決策者在面對浩繁的“議題”時常會根據(jù)媒體的影響力進行偏好排序。雖然多數(shù)情形下焦點事件會招致官方和民間媒體同時關注，但是鑒于官方媒體作為政府“喉舌”，承擔政治傳播的角色，其權(quán)威性和影響力往往為政策執(zhí)行者所仰賴，所以其對政策終結(jié)的推動力相較于民間媒體更強[3]夏楸、鄭建明：《媒體報道、媒體公信力與融資約束》，《中國軟科學》2015年第2期。。為便于確值和操作，本文從焦點事件中不同類型的媒體行為出發(fā)，將1表示為官方媒體報道或互動，0.5表示為民間媒體報道或互動，0表示無媒體報道或互動。

3.社會組織（精英）行動 區(qū)別于政治組織（精英）行動，社會組織（精英）多以參與方式出現(xiàn)在政策終結(jié)過程中。雖然不像政治行動者掌握推動政策終結(jié)的公權(quán)資源，但是社會組織和社會精英（包括企業(yè)家等經(jīng)濟精英和專家教授等知識精英）本身也擁有相當?shù)纳鐣Y源和地位，憑借自身專業(yè)性和社會影響力，一方面能夠通過傳達和解析民意來為政治終結(jié)決策提供智囊指導，另一方面借助輿論造勢形成的公共意志壓力迫使政治行動者進行注意力聚焦，為政策終結(jié)及早動議做足前期助推[1]陶鵬、童星：《縱向府際關系情境下政治注意力演化的理論建構(gòu)》，《江蘇社會科學》2021年第4期。。與政治組織（精英）相似，現(xiàn)實中社會組織（精英）也會采取話語（如公開表態(tài)）或具體行動（如上書）兩種途徑來參與到政策終結(jié)過程中。有鑒于社會組織（精英）相對獨立性這一特性，所以方式的疊加相較于單一方式而言對政策終結(jié)作用力可能會較大些。因此，本文將1表示為社會組織（精英）話語且行為參與，0.5表示社會組織（精英）話語或行為參與，0表示社會組織（精英）無明顯行為。

4.公眾情感行動 公眾情感行動是理解政治傳播的重要視角，一般以帶有強度的情感表達（公眾現(xiàn)實行為也可看作一種情感的表達，尤其在網(wǎng)絡焦點事件當中更是如此）方式來作用于政策終結(jié)。公眾情感和行為的背后是意識形態(tài)和道德規(guī)范，在公眾話語體系中，公眾行動會影響政治和社會組織（精英）的注意力分配，提升政策終結(jié)議題的優(yōu)先序。公眾對相關焦點事件及其背后指向的政策的情感“集體歡騰”（collective effervescence）形成一種道德的結(jié)構(gòu)性力量，使得目標政策的存續(xù)合理性受到質(zhì)疑挑戰(zhàn)，政治行動者作為公共利益代表者受到確保自身合法性這一動機的驅(qū)使，往往會重新評估政策的合法合規(guī)性，直至做出終結(jié)的決策。在這當中，公眾對政策終結(jié)的情感表達越清晰明確，政治行動者采取終結(jié)的可能性就越大。因此，本文在考慮公眾情感行動這一變量時，將1表示為明確支持（終結(jié)）的情感行動，0.5表示客觀中立的情感行動，0表示無明顯情感行動。

5.事件信念指向 焦點事件之所以能夠成為政策終結(jié)的“觸發(fā)器”，除了事件本身的危害性，更重要的是其造成的巨大的負面社會影響干擾社會穩(wěn)定和秩序，危害統(tǒng)治者執(zhí)政形象及合法性[2]徐彪等：《公共危機事件后公眾對政府責任感知的形成機制研究》，《公共行政評論》2016年第6期。。究其背后原因，很大程度上是事件內(nèi)在指向的決策者的信念差異[3]〔美〕薩巴蒂爾、詹金斯-史密斯：《政策變遷與學習：一種倡議聯(lián)盟途徑》，鄧征譯，北京大學出版社2011年版，第47—53頁。。信念的核心內(nèi)容為意識形態(tài)和政治價值規(guī)范，依照薩巴蒂爾基于意識形態(tài)和政治價值規(guī)范沖突程度標準進行分類，可將決策者的信念按照程度從低至高依次劃分為工具性理念（對政策工具的選擇等表層認知）、政策核心理念（選擇偏好、基本策略和基本立場）、深層核心理念（規(guī)范性的政治價值、意識形態(tài)）。信念層次越高，議題的意識形態(tài)和政治價值規(guī)范沖突性越強，產(chǎn)生分歧的可能性就越大，從而影響政策終結(jié)決定的做出。因此，本文將1表示為工具性理念，0.5表示為政策核心理念，0表示為深層核心理念。

6.事件疊加效應 金登認為，單次發(fā)生的焦點事件可能被看成是偶發(fā)的，如果類似事件繼發(fā)，就可能被視為制度的缺失或政策的失誤，從而誘發(fā)制度終結(jié)[4]〔美〕約翰·金登：《議程、備選方案與公共政策》，北京大學出版社2006年版，第98—99、166頁。。因為排除特定情形來看，單一事件自身影響力存在局限，如果將其進行遷移與其他相似事件或因素融合歸納，就會產(chǎn)生明顯的共同放大效應，形成綜合影響力，進而會將特殊政策問題普遍化，對公眾既有心理認知模式進行再強化，社會共性情緒與事件共振，極大提升事件的沖擊效力，引發(fā)政策制定者的注意[5]李偉權(quán)、劉雁：《微信輿情疊加效應下群體性事件的預警與阻斷問題研究——以廣東A市環(huán)境群體性事件為例》，《東北大學學報（社會科學版）》2018年第4期。。傳播學觀點同樣指出，新媒體時代，熱點事件更迭迅速，同類事件的相繼發(fā)生，會產(chǎn)生“聯(lián)想疊加”效應，喚醒受眾的集體記憶，有利于將事件熱度保溫，延長事件在公眾視野內(nèi)的時間，從而促進事件進入政府議程[6]郭小安：《網(wǎng)絡輿情聯(lián)想疊加的基本模式及反思——基于相關案例的綜合分析》，《現(xiàn)代傳播（中國傳媒大學學報）》2015年第3期。。有鑒于此，本文將1表示為該事件發(fā)生前有類似焦點事件發(fā)生，0表示為無類似事件發(fā)生。

7.政策終結(jié) 按照布魯爾的觀點，政策終結(jié)指的是公共部門決策者在通過審慎評價后，對某一特定的功能、計劃、政策或組織進行終止。通常情形下，政策主體在借助評價獲得現(xiàn)行政策效果信息后，必須對政策的去向做出判斷和抉擇，可能的選擇主要有三類：政策補充，即在原有政策不變基礎上，增補新的政策；政策修正，即對原有政策中錯誤的部分進行修訂；政策終結(jié)，即終結(jié)原有政策。三者比較而言，前兩種基本保持了舊有政策的存續(xù)，而政策終結(jié)則意味著舊有政策的消失。從政策生命周期的視角，我們可以將三種情形歸結(jié)為政策存續(xù)和政策終結(jié)兩種情形，而前者在現(xiàn)實場景下很大程度上與政策終結(jié)相對立，可視為政策終結(jié)失敗的后果表現(xiàn)形式[1]曲縱翔、祁繼婷：《政策終結(jié)：基于正反聯(lián)盟的利益沖突及其協(xié)調(diào)策略》，《中國行政管理》2016年第12期。。有鑒于此，本文將1表示為政策終結(jié)成功，將0表示為政策終結(jié)失敗。

四、實證結(jié)果分析

（一）必要條件檢測及條件組合分析

在變量操作化和編碼之后，借助fsQCA3.0軟件對原始數(shù)據(jù)進行處理并且構(gòu)建出真值表，在此基礎上，進行單變量必要性檢驗（如表3所示），通過一致性指標（Consistency）運算結(jié)果判斷單一條件變量與結(jié)果變量是否存在充分關系或必要關系。當一致性指數(shù)＞0.8時，即可認定為單一條件變量為結(jié)果變量的充分條件，該變量的出現(xiàn)能夠促使結(jié)果變量的發(fā)生；當一致性指數(shù)＞0.9時，即可判定該變量是結(jié)果變量的必要條件，條件變量如果不出現(xiàn)，那么結(jié)果變量必然不出現(xiàn)。

如表3所示，在6個條件變量中，政治組織（精英）行動、媒體行動、事件信念指向的一致性指標均大于0.9，表明政治組織（精英）行動、媒體行動和事件信念指向這三類變量是促使政策終結(jié)結(jié)果產(chǎn)生的必要條件。與此同時，社會組織（精英）行動的一致性指標大于0.8，說明了社會組織（精英）行動是導致政策終結(jié)的充分條件。而公眾情感行動和事件疊加效應兩類變量一致性指標均未超過0.8，反映出這些因素無法獨立影響政策終結(jié)。這也間接表明，公共政策的終結(jié)是多種因素的共同交互作用的結(jié)果，而非一兩個要素能夠完全解釋[2]Ferry,M.&Bachtler,J.,"Reassessing the Concept of Policy Termination:The Case of Regional Policy in England",Policy Studies,2013,34(3),pp.255-273.。有鑒于此，有必要通過進一步組合分析來具體探討政策終結(jié)的影響機制。

表3 條件變量的必要條件檢測

（二）焦點事件觸發(fā)政策終結(jié)的組態(tài)路徑分析

以一致性≥0.8為篩選條件，運用fsQCA3.0軟件對真值表進行標準分析，可得到復雜解、中間解和簡單解三種原因組合分析結(jié)果。因為復雜解未經(jīng)過任何簡化處理，完整性較好，且可排除與事實情形矛盾的原因組合[3]Legewin,N.,"An Introduction to Applied Data Analysis with Qualitative Comparative Analysis(QCA)",Forum Qualitative Social Research,2013,(3),pp.3595-3640.，故本文選擇復雜解作為分析結(jié)果（如表4所示）。分析結(jié)果顯示，每一條件組合一致性與整體一致性均≥0.9，表明每一條件組合都是觸發(fā)政策終結(jié)的充分條件。組合條件的整體覆蓋率達到0.867925，意味著組合條件整體結(jié)果能夠較為全面地覆蓋和分析政策終結(jié)的觸發(fā)機制。

表4 條件組合分析

結(jié)合單變量必要性分析和三條微觀原因路徑結(jié)果呈現(xiàn)來看，政治組織（精英）行動、媒體行動和事件信念指向作為政策終結(jié)的必要條件存在于每條影響路徑中，其他解釋變量必須以組合的形式與其共同構(gòu)成觸發(fā)政策終結(jié)的條件。從具體路徑上來看，三種原因組合簡要勾勒出當前較為普遍的觸發(fā)模式。以下將具體分析焦點事件如何通過上述三條路徑來觸發(fā)政策終結(jié)。

1.政策沉淀激活與政策主動終結(jié) 路徑2［政治組織（精英）行動*媒體行動*社會組織（精英）行動*事件信念指向*事件疊加效應］表明，當焦點事件切實反映出某一公共政策運行存在缺陷，且該問題與政治價值和意識形態(tài)沖突較低，且被官方媒體注意和報道（報道中提及政策的不適應問題），社會組織或社會精英采取明確的抵制或反對行動，較高層級的政治組織（精英）進行行動干預糾正或負向評價表態(tài)，政策終止摩擦成本較低，政策訴求易被決策者所接受，就會觸發(fā)政策終結(jié)。這類路徑大多集中于災害類焦點事件，典型的案例有“四川汶川‘5·12’地震災害”“浙江溫州‘7·23’動車追尾事故”“西安‘奧凱’電纜事件”等，這些焦點事件一般所指向的議題意識形態(tài)與政治敏感相關性弱，表達的訴求不涉及政治價值的變動而聚焦于政策工具的具體選擇，終結(jié)梗阻較小，使得決策者更易達成終結(jié)共識。

這一路徑實現(xiàn)的內(nèi)在機理在于對政策沉淀的激活。所謂政策沉淀，指的是那些既已存在但并未被政策決策者所關注的潛在議題。囿于問題信息規(guī)模、決策系統(tǒng)處理信息的能力以及決策者本身的知識水平，決策組織和個人在進行決策時存在有限理性傾向，政治系統(tǒng)面臨“注意力瓶頸”困境，即無法同時處理所有問題，產(chǎn)生注意力分配難題。這在一定程度上意味著，議題只有被決策者所關注并被認為必須處理時才能觸發(fā)政策議程。在此前提下，焦點事件在媒體“機會之窗”和催化劑的作用下，將關聯(lián)的議題轉(zhuǎn)化為公眾議程，進入決策者視線范圍，促使其注意力轉(zhuǎn)移，優(yōu)先對該議題做出反饋，最終完成對沉淀政策的激活，觸發(fā)政策終結(jié)。這條觸發(fā)路徑帶有明顯的“主動”色彩，即一旦決策者意識到這一議題的必要性和緊迫性，就會主動積極有效地做出反饋，及時回應關切，與公眾主動互動，達成共識，終止相應政策以消除政策沖突或結(jié)構(gòu)性矛盾。例如“西安‘奧凱’電纜事件”發(fā)生后，西安市委市政府主要領導第一時間就做出重要批示，隨后，市政府及時公布送檢結(jié)果，西安市副市長鞠躬道歉，陜西省工商局撤銷奧凱電纜“陜西省著名商標”稱號并對在該著名商標認定時審核不嚴的相關工作人員進行追責。與此同時，全國多個地鐵施工城市全面排查“問題電纜”，國務院啟動嚴厲問責。短短幾個月后，國家工商總局即叫停著名商標評選，全國人大常委會法工委就要求有關地方人大常委會對有關著名商標評選的地方性法規(guī)予以清理廢止。

2.外部壓力回應與政策被動終結(jié) 路徑1［政治組織（精英）行動*媒體行動*公眾情感行動*事件信念指向*事件疊加效應］表明，當焦點事件指向的政策與現(xiàn)時執(zhí)政者或決策者的執(zhí)政理念和立場相違背或發(fā)生沖突，并伴隨有類似事件繼發(fā)，且被官方媒體注意和報道（報道中提及政策的缺陷或?qū)φ馁|(zhì)疑），引發(fā)了廣泛社會公眾線上圍觀和明確且激烈的情緒表達，決策者迫于外部各方輿論壓被動做出政策終結(jié)決定。這一觸發(fā)路徑的典型案例有“廣東茂名PX事件”“三鹿奶粉事件”“安徽阜陽劣質(zhì)奶粉事件”等涉及人身健康、經(jīng)濟利益、公共安全等具體權(quán)益或權(quán)利的事件，且事件大多直接指向公權(quán)力使用。借由媒體醞釀發(fā)酵的輿情形成一股“壓力流”，而相似事件的頻發(fā)，更讓既有的信任和認同不斷惡化，加劇了對立和矛盾，給予決策者巨大心理壓力。為平息事態(tài)，穩(wěn)定秩序，挽回形象和信任，決策者不得不更改終止舊有議程，啟動新議程。這條路徑帶有明顯的“妥協(xié)”意味，即議題當事一方基于維護統(tǒng)治合理性的目的，有策略有選擇地進行讓步以避免沖突或爭執(zhí)，這一點在以“廣東茂名PX事件”為代表的鄰避類焦點事件中表現(xiàn)得尤為明顯，最終的博弈結(jié)果即是政府采取取消項目等“權(quán)宜之計”來息事寧人。

路徑3［政治組織（精英）行動*媒體行動*公眾情感行動*社會組織（精英）行動*事件信念指向］表明，焦點事件指向的議題意識形態(tài)關聯(lián)性較強，與現(xiàn)時的社會或政治價值和理念相違背或發(fā)生沖突，且被官方媒體注意和報道（報道中提及政策的缺陷），引發(fā)了社會公眾廣泛的圍觀和明確且激烈的情緒表達，社會組織或社會精英介入表態(tài)或采取明確抵制行動，較高層級的政治組織（精英）進行行動干預糾正或負向評價表態(tài)，就會觸發(fā)政策終結(jié)。這條路徑的典型案例包括“孫志剛事件”“唐慧被勞教事件”“唐福珍自焚事件”等。與路徑1相同，這類事件較多指向公權(quán)力使用，多由個體略帶“悲劇”色彩的非制度性抗爭行為引發(fā)大規(guī)模輿情沸騰，隨之將矛盾對準目標政策實行的合理性根基，迫使決策者對政策進行評估和終結(jié)，來平息和安撫各方情緒，以此維護決策者的公信力或公共價值偏好。與路徑2不同的是，這類焦點事件具有巨大的社會沖擊性，往往使得關聯(lián)政策因“一事”即遭終止。如在被學界稱為“違憲審查第一案”的孫志剛事件中，新中國成立以來中國公民首次行使違憲審查建議權(quán)的這一令人震驚的舉動，使得時任國務院總理溫家寶在事發(fā)3個月后即簽署國務院令，廢止了1982年頒布實施20多年的《城市流浪乞討人員收容遣送制度》。

與路徑1不同，這兩種路徑源自內(nèi)外部政策理念的沖突。決策內(nèi)部系統(tǒng)的閉合性和官僚體制的僵化性，使得政策理念的更新學習滯后，不能很好地適應外部社會需求，這意味著，一旦某一焦點事件突然發(fā)生，政府在事先沒有政策學習的情況下，無法快速與外部社會取得信念一致，做出主動回應。在這種情勢下，激化的矛盾只能迫使政府在維護穩(wěn)定的紅線前做出妥協(xié)和讓步，被動做出回應和改變。

3.意識分歧沖突與政策終結(jié)失敗 除模糊集定性比較分析顯示的三條路徑之外，還存在一些特殊的情形，即一些已經(jīng)具備了相關事件要素和行動者要素的焦點事件，沒有觸發(fā)政策終結(jié)，即終結(jié)“失敗”。焦點事件觸發(fā)政策終結(jié)失敗可能源自不同行動者之間就事件存在信念沖突，造成分歧和爭議，無法有效達成共識。追溯到具體案例當中，其表現(xiàn)可能有以下兩種：

一是焦點事件映射的政策議題存在較大爭議，當事雙方無法就事態(tài)達成一致，也不能說服對方，致使政策終結(jié)擱置延緩。例如“河南周口平墳事件”等，這類事件議題多涉及制度規(guī)范沖突。所謂制度規(guī)范沖突，指的是因制度缺陷致使利益分歧缺乏共識性判斷標準而引發(fā)的沖突與分歧。由于分歧涉及社會道德準則與倫理觀念，只有在具有前提性共識或決策者能夠提供完善的、具有公信力的正當性判斷依據(jù)時，當事雙方才能達成一致，而這一過程顯然具有長期性，不可能在短期內(nèi)完成。正如孔德所說，“今天主要的社會困難本質(zhì)上不是政治性的，而主要是道德性的”。有鑒于此，決策者在處理這類情形時，往往不會貿(mào)然做出激進的終止決策，而是進行漸進式的調(diào)整，讓政策存續(xù)。

二是焦點事件的議題具有較強的意識形態(tài)沖突性和政治敏感性，觸及了決策者的深層核心信仰，可能危及決策者的合法性地位，所以不會被輕易更改廢弛。例如“香港占中事件”“香港修例風波”等焦點事件，這類事件議題多涉及意識形態(tài)沖突，抽象化的情感與政治性訴求是其主要特征。一般認為，意識形態(tài)沖突更多地表現(xiàn)為因信仰不同而產(chǎn)生的對立，若發(fā)生在社會內(nèi)部，會導致不同結(jié)構(gòu)和勢力的撕裂，動搖統(tǒng)治者的統(tǒng)治根基，引發(fā)大規(guī)模的社會動蕩。有鑒于此，決策者在處理這類政策議題時，其著眼點并非工具性的政策效率或價值層面的民眾情緒，而是更為宏觀的政治穩(wěn)定。決策過程帶來的強制度摩擦，決定了其關聯(lián)政策一般不會被決策者輕易觸碰，具有高度的穩(wěn)定性，除非受到外部非常規(guī)力量的干擾（比如戰(zhàn)爭、政變等），否則較少因外部常規(guī)因素的影響而發(fā)生改變。

總而言之，無論是制度規(guī)范沖突抑或是意識形態(tài)沖突，歸結(jié)起來，都是不同行動者基于焦點事件認知沖突形成的信念沖突問題。信念沖突使得政策終結(jié)面臨的制度摩擦成本較高，決策者基于“理性人”角色和成本收益評估，不進行政策終結(jié)，致使焦點事件觸發(fā)政策終結(jié)失敗。

（三）穩(wěn)健性檢驗

為了驗證分析結(jié)果的穩(wěn)健性，研究遵照主流的處理方式，將一致性門檻值從0.8調(diào)高為0.85后，對調(diào)整后的數(shù)據(jù)進行再次分析。對比原有組態(tài)能夠看出，組態(tài)未發(fā)生實質(zhì)性變化，總體解的一致性指數(shù)和覆蓋率分別微調(diào)到0.903874和0.823445，亦沒有發(fā)生顯著變動，據(jù)此可以判定分析結(jié)果較為穩(wěn)定可靠。

五、結(jié)論與討論

伴隨著網(wǎng)絡時代的發(fā)展和國家治理能力和治理水平的提升，焦點事件激發(fā)行動介入并最終驅(qū)動政策終結(jié)的情形愈來愈多，政策終結(jié)愈加成為一項高度復雜，兼具科學性和藝術性的政治行為。本文從政策終結(jié)的意涵出發(fā)，基于扎根理論構(gòu)建了觸發(fā)政策終結(jié)的理論分析框架，并通過對選取的40個焦點事件案例進行模糊集定性比較分析予以現(xiàn)實驗證，進而解析出建立在信念基礎上的焦點事件觸發(fā)政策終結(jié)的路徑與機制。研究發(fā)現(xiàn)：一方面，焦點事件能否觸發(fā)政策終結(jié)，受到政治組織（精英）、公共媒體、社會組織（精英）、公眾等不同行動者圍繞焦點事件互動博弈的影響，最終取決于政策決策者的信念差異。另一方面，不同信念指向會觸發(fā)不同政策終結(jié)模式。決策者的工具性理念沖突會促使源自政策沉淀激活的政策主動終結(jié)，政策核心理念沖突會引致迫于壓力回應的被動終結(jié)政策，深層核心理念沖突則會使焦點事件失靈和政策終結(jié)失敗。

本文的研究貢獻在于：在研究方法上，創(chuàng)新性地借助基于python爬蟲的扎根方法和定性比較分析的混合研究方法建構(gòu)了焦點事件觸發(fā)政策終結(jié)的分析框架，并深度剖解了焦點事件觸發(fā)政策終結(jié)的內(nèi)在邏輯；在研究視角和內(nèi)容上，突出強調(diào)價值信念要素在政策終結(jié)過程中的影響，并系統(tǒng)分析了不同信念類型下的政策終結(jié)觸發(fā)路徑和機制，拓寬了網(wǎng)絡時代政策終結(jié)的話語體系和理論視野。

綜合比較不同的政策終結(jié)觸發(fā)路徑，可以進一步看出，目前我國的政策終結(jié)越來越多地體現(xiàn)出一種價值型導向，即公共政策的終結(jié)不是個純粹的工具性問題，而是一項需要綜合考量意識形態(tài)、政治價值、工具選擇以及多方博弈、構(gòu)建共識的系統(tǒng)性工程。一旦焦點事件本身折射出的公共議題造成了公共政策與現(xiàn)時組織系統(tǒng)內(nèi)意識形態(tài)和道德規(guī)范的矛盾沖突，并借助媒體平臺持續(xù)擴散和放大風險，沖擊了統(tǒng)治合法性根基，政治行動者可能就會“壯士斷腕”，根據(jù)信念不同對公共政策采取不同的終結(jié)模式，以達到調(diào)適分歧和迎合公眾的目的。

在上述路徑下觀察焦點事件的政策終結(jié)觸發(fā)機制，不難發(fā)現(xiàn)，我國政府對政策終結(jié)的觸發(fā)機制逐漸由先前的內(nèi)部創(chuàng)始型向外部創(chuàng)始型轉(zhuǎn)變。政策終結(jié)逐漸透射出一種外部觸發(fā)趨向，即在網(wǎng)絡高度發(fā)達的今天，政治組織（精英）越來越表現(xiàn)出有限理性的趨勢，鑒于現(xiàn)實訴求的多元性與管理資源不充分之間的矛盾，政府可能僅能意識到部分政策的問題，對其他現(xiàn)存問題無法發(fā)表積極見解和做出有效決策。因此公共政策的變遷終結(jié)的發(fā)起已不能或者不再簡單依靠政治系統(tǒng)或體制為解決純粹的內(nèi)部事務而進行驅(qū)動，而是越來越依賴政治系統(tǒng)或體制以外的公民和社會組織（精英）以制度化或非制度化行動推動公共政策走向終結(jié)。

綜合對前文三種觸發(fā)政策終結(jié)的路徑分析，可將焦點事件觸發(fā)政策終結(jié)的機制和邏輯概括為：焦點事件表現(xiàn)出的內(nèi)在或外在屬性，借助刺激傳導，調(diào)動媒體、社會組織（社會精英）和公眾的情緒或行動響應，將個體議題成功轉(zhuǎn)化為公共議題，吸引政府注意力發(fā)生轉(zhuǎn)向和配置。而組合每條路徑的具體分析不難看出，焦點事件能否觸發(fā)政府議程以及觸發(fā)程度，均受到來自系統(tǒng)內(nèi)外不同行動者信念的控制和調(diào)節(jié)，具體表現(xiàn)出工具性理念與政策主動終結(jié)、政策核心理念與政策被動終結(jié)、深層核心理念與政策終結(jié)失敗等三種形式（如圖2所示）。

圖2 焦點事件觸發(fā)政策終結(jié)邏輯

基于上述討論，本文得出兩方面政策啟示：一是政府在進行政策終結(jié)決策時，應當重視目標政策的倫理學或價值分析，充分掌握和吸納相關利益方的價值信念，科學紓解對象政策面臨的實際或潛在的價值對抗，在此基礎上，視價值差異對其進行類別化處理，做到“精準終結(jié)”，以期適應政策終結(jié)的“價值型”這一新導向。二是政府應需重新審視和定位在終結(jié)議程的決策過程中自身與外部力量的關系。而致力于基于合作伙伴型關系、“人人皆可參與決策”理念的決策共同體建設，將可契合政策終結(jié)由內(nèi)部創(chuàng)始型向外部創(chuàng)始型轉(zhuǎn)變帶來的政策終結(jié)決策要求。對照現(xiàn)實，黨的十九屆五中全會提出的“健全基本公共服務體系，完善共建共治共享的社會制度，扎實推動共同富裕和經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展”等理念設計或可看作是在回應上述政策訴求，促使我國政策終結(jié)走向科學性的出發(fā)點和依歸點。

需要強調(diào)的是，本文的相關研究仍存在諸多局限：首先是受制于QCA研究方法本身固有的有限多樣性問題，在案例收集過程中難以為部分相互矛盾的原因組合找到對應的案例進行佐證解釋，后續(xù)可借助條件變量或者增加案例總量來進行優(yōu)化；其次，在案例選擇上，受制于選擇技術手段局限和既有選擇標準偏好模糊等的干擾，選取過程或多或少存在一定缺憾，這類非系統(tǒng)偏誤對研究結(jié)論的準確性和適用性的影響還需相關研究進一步驗證和討論；最后，在對指標值的操作上，賦值者的主觀因素限制和案例數(shù)據(jù)再處理過程中系統(tǒng)誤差對數(shù)據(jù)的精準性和完整性造成一定程度的損傷，未來或可通過加強賦值者的專業(yè)訓練和補充一手資料予以改進。