文/林青寧 毛世平

農(nóng)業(yè)的出路根本在于現(xiàn)代化。近年來(lái)，面臨市場(chǎng)與資源的雙重制約，中國(guó)亟需依靠科技實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展提供可持續(xù)動(dòng)力。（資料圖）

農(nóng)業(yè)的出路根本在于現(xiàn)代化。近年來(lái)，面臨市場(chǎng)與資源的雙重制約，中國(guó)亟需依靠科技實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展提供可持續(xù)動(dòng)力。黨的十九屆五中全會(huì)指出：“堅(jiān)持創(chuàng)新在我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，把科技自立自強(qiáng)作為國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐”。農(nóng)業(yè)科技投入是科研工作的保障，優(yōu)化農(nóng)業(yè)科研投入資金分配有助于提高農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新效率，直接影響著農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力，對(duì)全面實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義?！笆濉币詠?lái)，我國(guó)步入創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)階段，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)科技的重視程度日漸加大，同時(shí)為保證農(nóng)業(yè)科技投入持續(xù)增長(zhǎng)、科學(xué)配置、合理使用，我國(guó)相繼出臺(tái)了項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)改革方案以及科技計(jì)劃與經(jīng)費(fèi)管理改革。經(jīng)過(guò)“十五”以來(lái)二十年的發(fā)展，“十四五”期間，我國(guó)農(nóng)業(yè)科技投入呈現(xiàn)何種現(xiàn)狀？結(jié)構(gòu)是否合理？存在哪些短板？應(yīng)如何優(yōu)化？都是需要系統(tǒng)梳理才能解決的問(wèn)題。

本文在系統(tǒng)分析“十五”到“十三五”期間我國(guó)農(nóng)業(yè)科技投入總量、強(qiáng)度和結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，梳理了美、德等國(guó)在農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新投入方面的典型經(jīng)驗(yàn)，基于國(guó)際比較的視角，探尋我國(guó)農(nóng)業(yè)科技投入短板。研究發(fā)現(xiàn)“十五”到“十三五”期間我國(guó)農(nóng)業(yè)科技投入的短板主要集中在農(nóng)業(yè)科技“邊緣化”趨勢(shì)顯現(xiàn)、私人投資農(nóng)業(yè)科研不足、人員經(jīng)費(fèi)短缺、穩(wěn)定支持經(jīng)費(fèi)比例較低、農(nóng)業(yè)科技推廣投入強(qiáng)度與結(jié)構(gòu)不合理以及新趨勢(shì)研究關(guān)注不夠等六個(gè)方面，基于此，本文提出了“十四五”期間優(yōu)化我國(guó)農(nóng)業(yè)科技投入的政策建議。

我國(guó)農(nóng)業(yè)科技經(jīng)費(fèi)來(lái)源結(jié)溝

近幾年，學(xué)者從多個(gè)角度對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)科技投入問(wèn)題進(jìn)行了分析，主要包括研究我國(guó)農(nóng)業(yè)科技投入總量，探究我國(guó)農(nóng)業(yè)科技投入政策缺失，分析農(nóng)業(yè)科技經(jīng)費(fèi)來(lái)源支出結(jié)構(gòu)，進(jìn)行國(guó)際經(jīng)驗(yàn)比較。上述文獻(xiàn)為農(nóng)業(yè)科技投入提供了研究基礎(chǔ)，但仍存在改進(jìn)的空間。一是現(xiàn)有研究多以《中國(guó)科技統(tǒng)計(jì)年鑒》為依據(jù)，進(jìn)而開(kāi)展相關(guān)研究，但農(nóng)業(yè)科技管理涉及到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、科技部、教育部、財(cái)政部等多個(gè)部委，機(jī)構(gòu)壁壘較多，資源統(tǒng)籌難度較大，單純依靠《中國(guó)科技統(tǒng)計(jì)年鑒》導(dǎo)致數(shù)據(jù)結(jié)果性存在偏誤。二是以往少有涉及到農(nóng)業(yè)科技投入中推廣資金的研究，未從產(chǎn)業(yè)鏈視角剖析農(nóng)業(yè)科技投入。

基于此，本文以《中國(guó)科技統(tǒng)計(jì)年鑒》《全國(guó)農(nóng)業(yè)科技統(tǒng)計(jì)資料匯編》《中國(guó)高等學(xué)?？萍冀y(tǒng)計(jì)資料匯編》以及《國(guó)家科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)工作匯編》為依據(jù)，系統(tǒng)梳理我國(guó)農(nóng)業(yè)科技投入總量、強(qiáng)度和結(jié)構(gòu)，同時(shí)與我國(guó)全行業(yè)科技投入、國(guó)外典型國(guó)家農(nóng)業(yè)科技投入情況進(jìn)行對(duì)比分析，從而凝練國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，探尋我國(guó)農(nóng)業(yè)科技投入短板，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)政策建議。

我國(guó)農(nóng)業(yè)科技投入總量與強(qiáng)度的短板

首先，“十五”到“十三五”期間，中國(guó)農(nóng)業(yè)科技活動(dòng)經(jīng)費(fèi)收入總額總體上呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)趨勢(shì)，由2001年的48億元增長(zhǎng)到2018年的428.6億元，年均增長(zhǎng)率為13.74%。 然而：（1）“十五”到“十三五”期間，中國(guó)農(nóng)業(yè)科技投入年均增長(zhǎng)速度呈波動(dòng)遞減趨勢(shì)，且低于整體科技投入的年均增長(zhǎng)速度。（2）農(nóng)業(yè)科技在國(guó)家整體科技中呈現(xiàn)不斷“邊緣化”的趨勢(shì)。其次，“十五”到“十三五”期間，中國(guó)農(nóng)業(yè)科技活動(dòng)與R&D活動(dòng)投入強(qiáng)度呈現(xiàn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但我國(guó)農(nóng)業(yè)科技投入強(qiáng)度低于全行業(yè)平均2.14%的水平以及世界一二梯隊(duì)的（農(nóng)業(yè)科技投入強(qiáng)度大于2.5%的國(guó)家以及大于1.5%小于2.5%的國(guó)家）。

我國(guó)農(nóng)業(yè)科技投入來(lái)源結(jié)構(gòu)的短板

農(nóng)業(yè)科技投入來(lái)源結(jié)構(gòu)主要包括兩個(gè)方面，一是分析農(nóng)業(yè)科技投入各主體經(jīng)費(fèi)投入量；二是政府資金中穩(wěn)定性支持經(jīng)費(fèi)與競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)費(fèi)。

從來(lái)源主體看，“十五”到“十三五”期間，政府資金一直是中國(guó)農(nóng)業(yè)科技活動(dòng)的主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源，總體呈現(xiàn)波動(dòng)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，農(nóng)業(yè)科技經(jīng)費(fèi)來(lái)源單一。而從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)看，私人企業(yè)是其農(nóng)業(yè)科技投入的主體。2013年，美國(guó)用于食品和農(nóng)業(yè)的科技投入為163億美元，其中聯(lián)邦政府投入僅有28億美元，占比17.2%；私人企業(yè)投資118億美元，占比72.4%。

從穩(wěn)定性支持與競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)費(fèi)看，“十五”到“十三五”期間，農(nóng)業(yè)科研領(lǐng)域的研究經(jīng)費(fèi)存在著嚴(yán)重的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)。農(nóng)業(yè)部屬科研機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目撥款占全部經(jīng)費(fèi)的比例從2001年的18.92%上升到2018年的26.08%。而從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，英美等國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的R&D經(jīng)費(fèi)則主要以穩(wěn)定支持的方式對(duì)科研機(jī)構(gòu)、高等院校及農(nóng)業(yè)企業(yè)進(jìn)行資助，只有極小部分以基金等形式委托給了相關(guān)主體。

我國(guó)農(nóng)業(yè)科技投入支出結(jié)構(gòu)的短板

農(nóng)業(yè)科技投入支出結(jié)構(gòu)主要包括人員資產(chǎn)結(jié)構(gòu)以及經(jīng)費(fèi)投入方向兩個(gè)方面。

從人員資產(chǎn)結(jié)構(gòu)看，“十五”到“十三五”期間，“重物輕人”現(xiàn)象有所改善，但人員費(fèi)用比重仍存在較大提升空間。中國(guó)現(xiàn)行的科技經(jīng)費(fèi)管理制度規(guī)定科研項(xiàng)目支付科目中不允許列支人員費(fèi)用，導(dǎo)致“有錢(qián)打仗、無(wú)錢(qián)養(yǎng)兵”現(xiàn)象。近年來(lái)資產(chǎn)性支出的比例由2009年的22.59%下降到2018年的20.10%，而人員勞務(wù)費(fèi)在R&D內(nèi)部支出中的比重則從2009年的30.90%提高到2018年的45.72%，重物輕人的狀況亦有所改善。

從經(jīng)費(fèi)投入方向看，“十五”到“十三五”期間，農(nóng)業(yè)科技投入方向有所優(yōu)化，但新興研究方向關(guān)注不足。中國(guó)農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)主要集中在農(nóng)作物上，畜牧業(yè)產(chǎn)前和產(chǎn)后投入很少。盡管近年來(lái)R&D 經(jīng)費(fèi)的部門(mén)分布結(jié)構(gòu)有所調(diào)整和優(yōu)化，畜牧業(yè)、漁業(yè)與農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)的年均增長(zhǎng)速度分別為17.73%、17.14%、17.61%，高于種植業(yè)與林業(yè)，且占農(nóng)業(yè)R&D的比重也均有所提升，分別從2002年的5.7%提高到2018年的6.91%，從5.3%提高到5.92%，從17.9%提高到21.44%。而從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，德國(guó)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的重點(diǎn)投資方向是可再生資源、有機(jī)農(nóng)業(yè)、基因和生物技術(shù)、信息技術(shù)、食品安全與風(fēng)險(xiǎn)等方面。

我國(guó)農(nóng)業(yè)科技推廣資金短板

根據(jù)《國(guó)家科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)工作匯編》統(tǒng)計(jì)，“十五”到“十三五”期間，農(nóng)業(yè)科研院所和農(nóng)業(yè)大專(zhuān)院校科技推廣經(jīng)費(fèi)以政府投入為主，而涉農(nóng)企業(yè)轉(zhuǎn)化資金卻主要以自籌為主，2017年農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)費(fèi)投入中來(lái)自企業(yè)自籌的比重為95.10%，政府資金投入僅占3.4%，政府對(duì)于農(nóng)業(yè)企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)的支持力度較小。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)科技推廣投入主要流向農(nóng)業(yè)企業(yè)及私人農(nóng)業(yè)機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮企業(yè)市場(chǎng)導(dǎo)向性強(qiáng)的特點(diǎn)，而中國(guó)農(nóng)業(yè)企業(yè)獲得的科技推廣投入過(guò)少，導(dǎo)致科技成果的市場(chǎng)導(dǎo)向性不強(qiáng)，科技經(jīng)濟(jì)“兩張皮”現(xiàn)象突出。發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)技推廣經(jīng)費(fèi)一般占到農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的0.6~1.2%，發(fā)展中國(guó)家也在0.5%左右，但我國(guó)2017年農(nóng)業(yè)科技推廣投入強(qiáng)度卻僅有0.1%的水平。

“十四五”我國(guó)農(nóng)業(yè)科技投入展望

針對(duì)“十五”到“十三五”期間我國(guó)農(nóng)業(yè)科技投入存在的短板，提出“十四五”期間我國(guó)農(nóng)業(yè)科技投入的發(fā)展方向如下：

加大對(duì)農(nóng)業(yè)科研支持力度，提高農(nóng)業(yè)科研投資強(qiáng)度?！笆奈濉逼陂g，應(yīng)踐行“三創(chuàng)一體”，提高農(nóng)業(yè)科技投入的回報(bào)率，增加農(nóng)業(yè)科技投入吸引力，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技在大科技中的地位。重視農(nóng)業(yè)科研，加大科技投入，建立穩(wěn)定長(zhǎng)效的支持政策，提高農(nóng)業(yè)科研投入強(qiáng)度，建議“十四五”期間將中國(guó)的農(nóng)業(yè)科研投資強(qiáng)度提高到1.5%，從資金上保障農(nóng)業(yè)科研能夠更加有效地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。

強(qiáng)化政府對(duì)農(nóng)業(yè)科技財(cái)政支持的主導(dǎo)作用，加快構(gòu)建多元化農(nóng)業(yè)科技投入體系?！笆奈濉逼陂g應(yīng)更充分發(fā)揮政府對(duì)農(nóng)業(yè)科技活動(dòng)投入的主導(dǎo)作用，對(duì)體現(xiàn)國(guó)家意志、關(guān)系國(guó)家安全和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重大科學(xué)問(wèn)題、共性技術(shù)問(wèn)題的研究開(kāi)發(fā)，以及重大科研設(shè)施、公共科技基礎(chǔ)條件平臺(tái)的建設(shè)等，政府需大幅度增加投入。同時(shí)通過(guò)公私合營(yíng)（PPP）、政府資金配套等多方式并舉，加大對(duì)農(nóng)業(yè)企業(yè)R&D投入的支持力度；稅收優(yōu)惠、金融支持多途徑引導(dǎo)，調(diào)動(dòng)企業(yè)投資農(nóng)業(yè)科研積極性，逐步確立農(nóng)業(yè)企業(yè)主體地位。保證政府和非政府兩種渠道科技投入的穩(wěn)定均衡增長(zhǎng)，增強(qiáng)政府調(diào)動(dòng)和優(yōu)化對(duì)農(nóng)業(yè)科技資源配置的能力，有效整合社會(huì)的資源，提高農(nóng)業(yè)行業(yè)的科技創(chuàng)新能力。

平衡穩(wěn)定支持和競(jìng)爭(zhēng)性投入結(jié)構(gòu)，增加對(duì)科研人員費(fèi)用支持?！笆奈濉逼陂g應(yīng)優(yōu)化立項(xiàng)方式，大幅提高非競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)費(fèi)支持比例，強(qiáng)化穩(wěn)定性經(jīng)費(fèi)支持力度，引導(dǎo)競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)費(fèi)關(guān)注基礎(chǔ)研究與前沿方向，力爭(zhēng)“十四五”期間穩(wěn)定性經(jīng)費(fèi)達(dá)到80%。試點(diǎn)國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)列支人員費(fèi)用，加大事業(yè)費(fèi)的比重，爭(zhēng)取“十四五”期間人員費(fèi)用比重達(dá)到55%，保障科研人員工資、收入水平，激勵(lì)科研人員安心科研。

拓寬農(nóng)業(yè)科技經(jīng)費(fèi)渠道，多舉措鼓勵(lì)私人投資農(nóng)業(yè)科研?！笆奈濉逼陂g應(yīng)積極拓寬中國(guó)農(nóng)業(yè)科研資金投入渠道，鼓勵(lì)私人領(lǐng)域?qū)r(nóng)業(yè)科研投資，讓私營(yíng)部門(mén)在科研投入中發(fā)揮更多的作用，并給予私營(yíng)部門(mén)更廣闊的發(fā)展空間，盡快實(shí)現(xiàn)“市場(chǎng)-商業(yè)性應(yīng)用科研-開(kāi)發(fā)-市場(chǎng)”的良性循環(huán)，逐漸培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科研企業(yè)。盡快建立以政府為主導(dǎo)、社會(huì)多元化的農(nóng)業(yè)科研投入體系，大幅度提高農(nóng)業(yè)科研投入占農(nóng)業(yè)GDP的比重，最終實(shí)現(xiàn)公共部門(mén)和私人部門(mén)的協(xié)同創(chuàng)新。

優(yōu)化農(nóng)業(yè)科技推廣經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)企業(yè)主體地位?！笆奈濉逼陂g，政府一方面要加強(qiáng)科技成果轉(zhuǎn)化資金投入，同時(shí)還要設(shè)置專(zhuān)門(mén)的農(nóng)業(yè)科技轉(zhuǎn)化平臺(tái)，從科研經(jīng)費(fèi)中提取一部分用于支持該平臺(tái)以促進(jìn)使農(nóng)業(yè)科技研究成果向應(yīng)用技術(shù)的轉(zhuǎn)化，支持發(fā)展、引進(jìn)和開(kāi)發(fā)新技術(shù)和工藝。此外通過(guò)該平臺(tái)為農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)讓提供交易平臺(tái)，加強(qiáng)產(chǎn)、學(xué)、研三方的聯(lián)系和合作，促進(jìn)資金向農(nóng)業(yè)企業(yè)流動(dòng)，提升農(nóng)業(yè)企業(yè)在科技轉(zhuǎn)化方面的主體作用。

強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)新趨勢(shì)研究的支持力度?！笆濉钡健笆濉逼陂g，我國(guó)農(nóng)業(yè)科技投入的支出方向多集中于種植業(yè)，傾向于解決區(qū)域農(nóng)業(yè)問(wèn)題、減少化肥和農(nóng)藥、農(nóng)田保護(hù)、綜合機(jī)械化、廢物回收等問(wèn)題，對(duì)農(nóng)業(yè)可再生資源和農(nóng)業(yè)食品安全的風(fēng)險(xiǎn)防控等農(nóng)業(yè)科技領(lǐng)域投入水平相對(duì)較低。后WTO時(shí)期，依靠?jī)r(jià)格優(yōu)勢(shì)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的限制越來(lái)越大，也容易成為反傾銷(xiāo)的犧牲品。因此必須大力提高農(nóng)產(chǎn)品的知識(shí)附加值，“十四五”期間，我國(guó)農(nóng)業(yè)科技應(yīng)當(dāng)關(guān)注農(nóng)業(yè)科技國(guó)際發(fā)展新趨勢(shì)，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變過(guò)程中新的方向、方式的研究，瞄準(zhǔn)國(guó)際農(nóng)業(yè)科技前沿，逐步加大對(duì)環(huán)境、農(nóng)業(yè)可持續(xù)、食品安全與營(yíng)養(yǎng)等新興趨勢(shì)農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目的投入力度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提高農(nóng)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。