常 娟，林姝潔，李 科

(1.湖南師范大學(xué)體育學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙410081；2.湖南交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙410008)

全民健身政策是政府部門(mén)為滿足人民的健身需求而采取宏觀調(diào)控、監(jiān)督優(yōu)化全民健身運(yùn)動(dòng)發(fā)展的政治行為和準(zhǔn)則。政策工具則是實(shí)現(xiàn)政策預(yù)期目的的途徑和手段，形成政策目標(biāo)與政策結(jié)果之間的橋梁與紐帶。適宜的全民健身政策工具是推進(jìn)全民健身政策不斷優(yōu)化的基礎(chǔ)，也是推動(dòng)全民健身運(yùn)動(dòng)發(fā)展的重要保障?？v觀以往研究，體育學(xué)領(lǐng)域運(yùn)用政策工具理論來(lái)揭示我國(guó)學(xué)校體育[1－2]、體育消費(fèi)[3]、校園足球[4－6]等政策選擇、組織及關(guān)聯(lián)中存在的缺位與矛盾。而我國(guó)全民健身政策的研究成果集中于:1)全民健身政策工具選擇傾向[7－10]、選擇評(píng)估[11]等方面的探索，如許田宇研究國(guó)家級(jí)和地區(qū)級(jí)31 個(gè)省份《全民健身計(jì)劃(2016—2020年)》政策工具選擇傾向的總體情況；2)對(duì)比國(guó)內(nèi)與國(guó)外全民健身政策的差異[12－13]，如汪雄等結(jié)合內(nèi)容分析法對(duì)中國(guó)《全民健身計(jì)劃(2016—2020年)》和美國(guó)《國(guó)民體力活動(dòng)計(jì)劃(2016—2020年)》進(jìn)行比較研究，旨在為我國(guó)全民健身政策的優(yōu)化進(jìn)行合理引導(dǎo)?？傮w來(lái)看，鮮有學(xué)者結(jié)合政策工具對(duì)我國(guó)全民健身政策的階段性特征進(jìn)行系統(tǒng)梳理和研究。

有效貫徹落實(shí)全民健身戰(zhàn)略，推動(dòng)全民健身運(yùn)動(dòng)在踐行健康中國(guó)、建設(shè)體育強(qiáng)國(guó)中舉足輕重的作用，是我國(guó)政府工作任務(wù)的重點(diǎn)，也是廣大人民最關(guān)切的問(wèn)題?；诖?，本研究以政策工具為支持，研究1995年《全民健身計(jì)劃綱要》頒布至今實(shí)施的一系列全民健身政策，梳理不同時(shí)期全民健身政策工具的使用比例，總結(jié)我國(guó)全民健身政策的文本特征，為促進(jìn)全民健身運(yùn)動(dòng)的發(fā)展提供理論參考，為有針對(duì)性地制定和調(diào)整全民健身政策提出定量依據(jù)和合理建議。

1 研究方法

內(nèi)容分析法是對(duì)文本內(nèi)容進(jìn)行定量分析的專(zhuān)門(mén)方法，利用其系統(tǒng)性、客觀性和定量性的特性，使用Nvivo 定性分析軟件對(duì)全民健身政策文本內(nèi)容進(jìn)行編碼，統(tǒng)計(jì)政策工具、全民健身發(fā)展要素出現(xiàn)的次數(shù)，分析全民健身政策文本內(nèi)容隱藏的信息，確保研究的可信度。

1.1 政策文本的選取

第一步:確保選取的全民健身政策全面性和完整性。1)查閱《中國(guó)體育年鑒》權(quán)威書(shū)籍，從“法規(guī)制度”“群眾體育”“行業(yè)體協(xié)”等模塊梳理與全民健身相關(guān)的體育政策；2)檢索中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳和國(guó)務(wù)院組成部門(mén)、直屬機(jī)構(gòu)印發(fā)的政策文件，以及知網(wǎng)、萬(wàn)方和北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)，以“全民健身”“群眾體育”“大眾體育”“全民運(yùn)動(dòng)”為關(guān)鍵詞精確查詢體育政策；3)對(duì)最終納入的政策逐一進(jìn)行數(shù)據(jù)提取，包括頒布時(shí)間、頒發(fā)部門(mén)、政策名稱(chēng)。第二步:政策文本的篩選工作程序。1)刪除有關(guān)體育產(chǎn)業(yè)、競(jìng)技體育、體育文化等方面的政策；2)刪除有關(guān)通知、請(qǐng)示、批復(fù)等與全民健身運(yùn)動(dòng)發(fā)展無(wú)實(shí)質(zhì)關(guān)系的政策；3)刪除各地方政府頒布的全民健身政策。第三步:保證全民健身政策的規(guī)范性和關(guān)聯(lián)性。由3 位研究者對(duì)政策文本進(jìn)行獨(dú)立評(píng)分，若評(píng)定結(jié)果差距過(guò)大則重新評(píng)定、討論并作出決定。

最終認(rèn)定486 篇全民健身政策文本為研究樣本，并以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展5年計(jì)劃綱要為依據(jù)，結(jié)合《全民健身計(jì)劃》頒布時(shí)間，將1995年至今劃分為5 個(gè)時(shí)期，其對(duì)應(yīng)的政策文本分類(lèi)如表1所示。

表1 不同時(shí)期的政策文本分類(lèi)Table 1 Classification of policy texts at various stages

1.2 政策文本的編碼

根據(jù)政策頒布時(shí)間順序?qū)?86 篇政策文本共編碼4 605 次，編碼方式為政策編號(hào)—一級(jí)條款編號(hào)—二級(jí)條款編號(hào)—三級(jí)條款編號(hào)(無(wú)編號(hào)就用數(shù)字0 代替)。根據(jù)前文所述全民健身政策分析框架，形成政策文本單元/內(nèi)容編碼表2。

表2 政策文本單元編碼(節(jié)選)Table 2 A coding of policy text units(excerpts)

2 全民健身政策分析框架構(gòu)建

2.1 X 維度——政策工具維度

部分學(xué)者根據(jù)政策工具作用面、政府干預(yù)程度、解決問(wèn)題的程度、政策目標(biāo)的類(lèi)型、政府介入程度，將政策工具分為不同種類(lèi)[15－19]。筆者借鑒Roy Rothwell 等提出并廣泛運(yùn)用的分類(lèi)方法建立X 維度(表3)，這種分類(lèi)方法能將復(fù)雜的政策體系從工具與措施兩個(gè)角度降維，既能保證各維度的內(nèi)容具有良好的建構(gòu)效度，又能使各維度的目標(biāo)更具針對(duì)性、內(nèi)容更具指導(dǎo)性[20]，使其具有更強(qiáng)的解釋力。

表3 全民健身政策工具分類(lèi)及舉例Table 3 Classification and examples of nationwide fitness policy tools

2.2 Y 維度——全民健身發(fā)展要素維度

以《體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》的戰(zhàn)略任務(wù)為劃分依據(jù)，將全民健身發(fā)展要素分為全民健身場(chǎng)地設(shè)施、全民健身活動(dòng)、全民健身組織網(wǎng)絡(luò)、重點(diǎn)人群體育活動(dòng)、全民健身智慧化、全民健身公共服務(wù)體系6 個(gè)部分。從1984年《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展體育運(yùn)動(dòng)的通知》首次提出“體育強(qiáng)國(guó)”概念后，體育強(qiáng)國(guó)多次被提及并分析其實(shí)現(xiàn)的可行性。2008年成功舉辦北京奧運(yùn)會(huì)后提出了“進(jìn)一步推進(jìn)由體育大國(guó)向體育強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)”的口號(hào)，開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)體育事業(yè)建設(shè)與發(fā)展的新局面。建設(shè)體育強(qiáng)國(guó)這一戰(zhàn)略任務(wù)貫穿本研究關(guān)注的整個(gè)時(shí)期，分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)適用于本研究目的，以此建立Y 維度(表4)。

表4 全民健身發(fā)展要素分類(lèi)及舉例Table 4 Classification and examples of nationwide fitness development elements

3 研究結(jié)果與分析

3.1 政策工具視角下我國(guó)全民健身政策文本分析

3.1.1 政策工具X 維度的文本分析

對(duì)政策工具類(lèi)型統(tǒng)計(jì)后發(fā)現(xiàn)環(huán)境型政策工具占比最高，為61.5%；其次是供給型政策工具占比32.7%，需求型政策工具僅占比5.8%(表5)。這表明我國(guó)全民健身政策以環(huán)境型政策工具為主導(dǎo)，結(jié)合部分供給型政策工具和少量需求型政策工具。

表5 政策工具分布Table 5 Distributions of policy tools

3.1.1.1 供給型政策工具呈現(xiàn)均衡 供給型政策工具的內(nèi)部分布較為均衡，體育場(chǎng)地設(shè)施占比30.3%、體育信息服務(wù)占比28.8%、體育人才培養(yǎng)占比27.2%、體育資金投入占比13.7%。體育場(chǎng)地設(shè)施是物質(zhì)基礎(chǔ)，體育信息服務(wù)和體育人才培養(yǎng)是手段，顯示了供給型政策工具在全民健身事業(yè)發(fā)展中的推動(dòng)作用。

3.1.1.2 環(huán)境型政策工具分化明顯 從環(huán)境型政策工具的內(nèi)部來(lái)看，策略性措施占比43.9%、法規(guī)管理占比27.7%、體育目標(biāo)規(guī)劃占比21.9%，這表明有效的策略性措施可促進(jìn)我國(guó)全民健身運(yùn)動(dòng)的快速發(fā)展，完善的法規(guī)管理和體育目標(biāo)規(guī)劃可明確全民健身運(yùn)動(dòng)的發(fā)展方向，維護(hù)全民健身運(yùn)動(dòng)環(huán)境。而稅收優(yōu)惠和金融支持的占比僅為6.5%，說(shuō)明此兩類(lèi)在全民健身政策中發(fā)揮的作用較小，難以吸引、激勵(lì)各種組織、企業(yè)等社會(huì)力量對(duì)體育進(jìn)行投資，也反映出我國(guó)全民健身運(yùn)動(dòng)的資金主要來(lái)源于政府。

3.1.1.3 需求型政策工具運(yùn)用較少 需求型政策工具的作用凸顯不足。從內(nèi)部來(lái)看，體育海外交流占比49%、政府采購(gòu)占比25.1%、政府外包占比18.4%。事實(shí)上，需求型政策工具能更直接和快捷拓寬全民健身運(yùn)動(dòng)發(fā)展空間和資源渠道，體育海外交流有助于提升我國(guó)國(guó)際知名度和影響力，汲取和借鑒其他國(guó)家全民健身發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)；政府采購(gòu)與政府外包是促進(jìn)全民健身發(fā)展的有效手段，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式引入市場(chǎng)力量及社會(huì)力量，確保全民健身資源的可持續(xù)性；貿(mào)易管制有助于減少或削弱影響全民健身運(yùn)動(dòng)發(fā)展的障礙，是推進(jìn)其快速發(fā)展的有效方式。

3.1.2 政策工具Y 維度的文本分析

對(duì)全民健身發(fā)展要素進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)全民健身公共服務(wù)體系占比最高，為27.3%；其次是全民健身場(chǎng)地占比22.1%、重點(diǎn)人群體育活動(dòng)占比19%、全民健身組織網(wǎng)絡(luò)占比13.7%、全民健身活動(dòng)占比12.1%(表6)?？梢?jiàn)，我國(guó)全民健身管理模式已從“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型”轉(zhuǎn)變到“公共服務(wù)型”，更有利于保障公眾的體育運(yùn)動(dòng)參與權(quán)益。全民健身智慧化起步較晚，占比最低僅5.8%，是2009年后在“智能＋互聯(lián)＋協(xié)同”的理念下，“互聯(lián)網(wǎng)＋”才開(kāi)始助力全民健身感知智能化、管理精準(zhǔn)化、服務(wù)便捷化。

表6 全民健身發(fā)展要素維度比例Table 6 Dimension proportion of nationwide fitness development elements

3.1.3 政策工具X 維度—全民健身發(fā)展要素Y 維度的文本分析

政策工具—全民健身發(fā)展要素的二維頻次分析發(fā)現(xiàn)頻次600 次以上有2 種情況，頻次在500～600之間有1 種情況，頻次在400～500 之間有4 種情況，頻次在100～200 之間有4 種情況，頻次在0～100 之間有7 種情況(表7)。環(huán)境型—全民健身公共服務(wù)體系維度的頻次最高有683 次，其次是環(huán)境型—重點(diǎn)人群體育活動(dòng)維度有672 次，再次是供給型—全民健身公共服務(wù)體系維度有501 次，最后是環(huán)境型—全民健身場(chǎng)地維度有492 次。政府通過(guò)加強(qiáng)場(chǎng)地建設(shè)、優(yōu)化服務(wù)結(jié)構(gòu)、提升服務(wù)質(zhì)量為人民營(yíng)造良好的體育鍛煉環(huán)境，通過(guò)環(huán)境型政策工具的導(dǎo)向作用強(qiáng)調(diào)青少年、老年人和農(nóng)民等特殊群體參加體育運(yùn)動(dòng)工作的重要性。

表7 政策工具—全民健身發(fā)展要素二維頻次Table 7 Two-dimensional frequency of policy tool-nationwide fitness development element

3.2 政策工具視角下我國(guó)全民健身政策文本特征

3.2.1 政策工具X 維度的文本特征

3.2.1.1 環(huán)境型政策工具使用頻率最高 圖1 顯示，環(huán)境型政策工具在5 個(gè)時(shí)期的占比分別是62.2%、64.6%、62.7%、61.6%、58.1%，我國(guó)全民健身政策體系中該工具類(lèi)型使用頻率是最高的。以1995年《全民健身計(jì)劃綱要》致力于建設(shè)全民健身運(yùn)動(dòng)發(fā)展的政策體系為標(biāo)志，隨后《奧運(yùn)爭(zhēng)光計(jì)劃綱要》《“全民健身與奧運(yùn)同行”系列活動(dòng)實(shí)施意見(jiàn)》《關(guān)于繼續(xù)深入開(kāi)展全民健身與奧運(yùn)同行活動(dòng)的通知》《全民健身?xiàng)l例》等政策應(yīng)運(yùn)而生，從健全目標(biāo)規(guī)劃、完善激勵(lì)及懲戒機(jī)制、探索發(fā)展策略等方面提出新的要求，通過(guò)規(guī)劃、監(jiān)管等手段強(qiáng)化全民健身運(yùn)動(dòng)的外部環(huán)境來(lái)突破阻礙難題，為發(fā)展我國(guó)全民健身運(yùn)動(dòng)營(yíng)造了良好的政策環(huán)境。

3.2.1.2 需求型政策工具使用比例激增 圖1 顯示，需求型政策工具在5 個(gè)時(shí)期的占比依次是1.7%、4.1%、5.7%、5.3%、10.3%，整體呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，尤其在“十三五”時(shí)期使用比例激增。2014年國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見(jiàn)》，明確指出要推行政社分開(kāi)、管辦分離，加快體育協(xié)會(huì)與體育行政機(jī)關(guān)脫鉤。《2016年推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作要點(diǎn)》政策標(biāo)志“放管服”改革步入深化期，國(guó)家體育總局大力推進(jìn)協(xié)會(huì)實(shí)體化和單項(xiàng)協(xié)會(huì)脫鉤改革。如2017年以籃球項(xiàng)目為實(shí)體化改革的試點(diǎn)，讓知名退役運(yùn)動(dòng)員姚明走上了體育協(xié)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)崗位。截至2018年底，已有22 家脫鉤試點(diǎn)協(xié)會(huì)。需求型政策工具使用比例的提升與全國(guó)性單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)改革密切相關(guān)，表明我國(guó)在簡(jiǎn)政放權(quán)方面邁出一大步，政府角色逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎贫嬲吆捅O(jiān)督者，使得社會(huì)體育組織獲得獨(dú)立參與體育治理的權(quán)利，形成了政府、市場(chǎng)、社會(huì)體育組織多元協(xié)同的局面。

圖1 不同時(shí)期政策工具比例Figure 1 Proportion of policy tools at various stages

3.2.2 全民健身發(fā)展要素Y 維度的文本特征

3.2.2.1 全民健身發(fā)展要素建設(shè)縱深化發(fā)展 自“九五”時(shí)期《全民健身計(jì)劃綱要》頒布以來(lái)，政府部門(mén)以青少年、農(nóng)民、老年人為對(duì)象，以全民健身路徑、中華體育健身方法、社會(huì)體育指導(dǎo)員制度為保障，以“全民健身活動(dòng)周”、“五個(gè)億萬(wàn)人群健身活動(dòng)”、“全民健身先進(jìn)表彰”為方法，相繼制定、頒布、落實(shí)各類(lèi)全民健身政策，并隨著時(shí)代發(fā)展不斷調(diào)整。因此，不同時(shí)期全民健身發(fā)展要素建設(shè)的關(guān)注點(diǎn)各有側(cè)重，呈現(xiàn)縱深化發(fā)展趨勢(shì)。1)“十五”時(shí)期以全民健身場(chǎng)地設(shè)施為關(guān)注點(diǎn)，以縮小各地區(qū)間公共體育設(shè)施的差距為目標(biāo)，頒布《“雪炭工程”實(shí)施辦法》《公共文化體育設(shè)施條例》等系列政策，為中西部、少數(shù)民族地區(qū)人民參加體育運(yùn)動(dòng)創(chuàng)造物質(zhì)基礎(chǔ)；2)“十一五”時(shí)期以重點(diǎn)人群體育活動(dòng)為關(guān)注點(diǎn)，相繼頒布《關(guān)于實(shí)施農(nóng)民體育健身工程的意見(jiàn)》的通知等系列政策，為推進(jìn)重點(diǎn)人群體育工作的開(kāi)展提出了新要求；3)“十二五”時(shí)期以全民健身公共服務(wù)體系為關(guān)注點(diǎn)，以“互聯(lián)網(wǎng)＋”模式積極建設(shè)“二十四小時(shí)不打烊政府”，旨在提升服務(wù)效率與服務(wù)質(zhì)量；4)“十三五”時(shí)期以全民健身智慧化為關(guān)注點(diǎn)，提倡利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等現(xiàn)代技術(shù)來(lái)積極推動(dòng)全民健身智慧化的發(fā)展。

3.2.2.2 全民健身公共服務(wù)體系基本形成 全民健身公共服務(wù)體系在各個(gè)時(shí)期占比較高(圖2)，1995年《全民健身計(jì)劃綱要》第一次提及“到2010年基本建成具有中國(guó)特色的全民健身體系”。隨后，《2001—2010年體育改革與發(fā)展綱要》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)期體育工作的意見(jiàn)》《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決議》等政策表明政府日益重視建設(shè)全民健身公共服務(wù)體系。2011年我國(guó)正式提出構(gòu)建全民健身公共服務(wù)體系是群眾體育事業(yè)建設(shè)的重要戰(zhàn)略任務(wù)[21]；2016年《體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》首次明確全民健身公共服務(wù)體系的定義[22]。同時(shí)，以“建身邊的場(chǎng)地、抓身邊的組織、搞身邊的活動(dòng)”為內(nèi)涵的“三個(gè)身邊工程”在推進(jìn)全民健身運(yùn)動(dòng)開(kāi)展中起到明顯效應(yīng)[23]，在此基礎(chǔ)上相繼推出“六個(gè)身邊工程”，即群眾身邊的“健身組織、健身設(shè)施、健身活動(dòng)、健身賽事、健身指導(dǎo)、健身故事”，這是履行“以人民為中心”群眾體育發(fā)展思想的具體舉措[24]。新時(shí)期全民健身公共服務(wù)體系已基本形成，但需結(jié)合實(shí)際國(guó)情和人民多元需求不斷完善與健全。

3.2.2.3 全民健身治理模式呈現(xiàn)多元協(xié)同格局自2006年起，《“十一五”群眾體育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《全民健身計(jì)劃(2011—2015年)》等政策對(duì)社會(huì)體育組織的培育、發(fā)展和改革進(jìn)行了部署，《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法實(shí)施條例》《關(guān)于非營(yíng)利組織企業(yè)所得稅免稅收入問(wèn)題的通知》等政策的相繼出臺(tái)，為社會(huì)體育組織稅收優(yōu)惠提供保障；2013年，黨的十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，促使全民健身治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、市?chǎng)、社會(huì)體育組織多元協(xié)同的格局；2015年《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)工作的意見(jiàn)》、2017年《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)領(lǐng)域投資活力的意見(jiàn)》等政策明確推行政府采購(gòu)等途徑購(gòu)買(mǎi)公共體育文化服務(wù)；2020年《體育賽事活動(dòng)管理辦法》《關(guān)于加強(qiáng)全民健身場(chǎng)地設(shè)施建設(shè) 發(fā)展群眾體育的意見(jiàn)》等政策鼓勵(lì)社會(huì)力量舉辦體育賽事活動(dòng)、建設(shè)體育場(chǎng)地，政府并予以必要的指導(dǎo)、服務(wù)以及專(zhuān)項(xiàng)資金支持。全民健身組織網(wǎng)絡(luò)的管理與培育依然是全民健身政策的相對(duì)薄弱點(diǎn)，應(yīng)進(jìn)一步提升社會(huì)體育組織的自治能力、參與治理能力以及服務(wù)能力。

3.2.2.4 全民健身智慧化服務(wù)水平迅速提升 全民健身智慧化的占比由0%逐步增加至15.3%(圖2)，2015年頒布《關(guān)于加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)的意見(jiàn)》推動(dòng)了體育領(lǐng)域的智慧化發(fā)展，2016年頒布《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》提倡體育融合發(fā)展機(jī)制與體育智能化發(fā)展，2019年《體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》的發(fā)布進(jìn)一步加速了全民健身智慧化的進(jìn)程，2020年《關(guān)于大力推廣居家科學(xué)健身方法的通知》《關(guān)于新業(yè)態(tài)新模式引領(lǐng)新型消費(fèi)加快發(fā)展的意見(jiàn)》和2019年《關(guān)于促進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)＋社會(huì)服務(wù)”發(fā)展的意見(jiàn)》等政策大力支持新型可穿戴設(shè)備、虛擬現(xiàn)實(shí)技術(shù)等產(chǎn)品的研發(fā)，培育發(fā)展線上體育消費(fèi)的新業(yè)態(tài)新模式?！笆濉睍r(shí)期全民健身智慧化服務(wù)水平迅速提升，一方面在智慧城市體育場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)上取得較大的突破，各地涌現(xiàn)出智慧體育公園、智慧健身場(chǎng)館、智慧健身路徑、共享健身倉(cāng)等，為群眾健身提供先進(jìn)的場(chǎng)地預(yù)約方式、高清多媒體服務(wù)及良好觀賽體驗(yàn)。另一方面，逐步以智慧化、科學(xué)化決策引領(lǐng)全民健身運(yùn)動(dòng)的建設(shè)，積極探索建立全民健身的智庫(kù)體系，推動(dòng)群眾體育治理體系及能力現(xiàn)代化發(fā)展[25]。

圖2 不同時(shí)期全民健身發(fā)展要素的比例Figure 2 Proportion of nationwide fitness development elements at various stages

3.2.2.5 全民健身活動(dòng)發(fā)展均等化程度顯著提高 政府部門(mén)為均衡全民健身活動(dòng)發(fā)展水平，從教育、衛(wèi)生、體育等領(lǐng)域相繼發(fā)布政策保障青少年、農(nóng)民、老年人體育工作的開(kāi)展，使得全民健身活動(dòng)發(fā)展均等化程度顯著提高?！蛾P(guān)于加強(qiáng)老年人體育工作的通知》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新形勢(shì)下老年人體育工作的意見(jiàn)》等政策強(qiáng)調(diào)體育運(yùn)動(dòng)是應(yīng)對(duì)人口老齡化的重要方式，并為老年人參與體育運(yùn)動(dòng)營(yíng)造安全環(huán)境；《關(guān)于發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站的功能進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村體育工作的意見(jiàn)》《關(guān)于實(shí)施農(nóng)民體育健身工程意見(jiàn)的通知》等政策明確農(nóng)村體育是我國(guó)體育事業(yè)的薄弱環(huán)節(jié)，增強(qiáng)廣大農(nóng)民體質(zhì)健康在建設(shè)文明和諧新農(nóng)村中起著重要作用；《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)職工體育工作的意見(jiàn)》《健康中國(guó)行動(dòng)(2019—2030年)》等政策倡導(dǎo)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)單位開(kāi)展工間操，支持職工掌握一項(xiàng)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目；《關(guān)于加強(qiáng)青少年體育增強(qiáng)青少年體質(zhì)的意見(jiàn)》《青少年體育“十三五”規(guī)劃》《關(guān)于深化體教融合促進(jìn)青少年健康發(fā)展的意見(jiàn)》等政策指出開(kāi)足開(kāi)齊體育課，提高青少年體質(zhì)成為學(xué)校教育的基本目標(biāo)之一。然而，我國(guó)城鄉(xiāng)間、區(qū)域間群眾體育發(fā)展水平依然存在差距，西部落后于東部和中部地區(qū)，農(nóng)村落后于城鎮(zhèn)社區(qū)，這依然是我國(guó)全民健身運(yùn)動(dòng)發(fā)展的短板之一。

4 政策工具視角下我國(guó)全民健身政策的提升策略

4.1 以“優(yōu)化政策工具搭配”為依托，提高全民健身政策執(zhí)行力

我國(guó)全民健身政策工具使用存在供給型政策工具較多、環(huán)境型政策工具不足、需求型政策工具過(guò)少的結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題，應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)、廣泛調(diào)研、科學(xué)論證，使政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、群眾等利益相關(guān)者廣泛參與到全民健身政策的制定、論證與修訂過(guò)程，通過(guò)各部門(mén)之間相互協(xié)調(diào)以及社會(huì)組織力量共同推動(dòng)，不斷優(yōu)化我國(guó)全民健身政策工具的推動(dòng)作用。1)優(yōu)化供給型政策工具的內(nèi)部配置，以吸引社會(huì)資金投入來(lái)保障各類(lèi)全民健身賽事及活動(dòng)常態(tài)化開(kāi)展，以加強(qiáng)宣傳和優(yōu)化服務(wù)內(nèi)容來(lái)推動(dòng)全民健身運(yùn)動(dòng)形成廣泛的社會(huì)輻射效應(yīng)，以政策扶持和鼓勵(lì)來(lái)吸引退役運(yùn)動(dòng)員、師范院校及各類(lèi)專(zhuān)業(yè)人才的從業(yè)規(guī)模和質(zhì)量，以破解人民體育場(chǎng)地不足的難題來(lái)挖掘城市空閑土地和公益性建設(shè)用地，以建設(shè)區(qū)縣級(jí)體育中心、城鄉(xiāng)社區(qū)體育中心和戶外公共體育設(shè)施來(lái)鼓勵(lì)社會(huì)資本利用廢棄廠房、庫(kù)房建成運(yùn)動(dòng)綜合體。2)加強(qiáng)環(huán)境型政策工具的實(shí)施力度，增大金融支持和稅收優(yōu)惠的重視程度，并以全民健身運(yùn)動(dòng)的實(shí)施細(xì)則來(lái)增加策略性措施的可操作性。3)彌補(bǔ)需求型政策工具的缺失，應(yīng)加大體育海外交流以便汲取國(guó)外優(yōu)良經(jīng)驗(yàn)；同時(shí)，應(yīng)意識(shí)到政府采購(gòu)、貿(mào)易管制和服務(wù)外包對(duì)促進(jìn)全民健身運(yùn)動(dòng)可持續(xù)發(fā)展的重要意義，充分動(dòng)員社會(huì)組織和市場(chǎng)的力量，不斷挖掘需求型政策工具對(duì)全民健身運(yùn)動(dòng)發(fā)展的激勵(lì)作用。

4.2 以“簡(jiǎn)政放權(quán)”為突破口，深化“多元協(xié)同”全民健身治理模式

簡(jiǎn)政放權(quán)是充分發(fā)揮市場(chǎng)、組織及個(gè)人在全民健身管理中主體作用的重要舉措，在全民健身政策制定過(guò)程中，有效應(yīng)用環(huán)境型政策工具和需求型政策工具，保障社會(huì)組織、企業(yè)、個(gè)人等社會(huì)力量參與治理的權(quán)利，最大化發(fā)展社會(huì)組織自治能力，促使我國(guó)政府體育管理方式向現(xiàn)代治理模式轉(zhuǎn)變，不斷深化“多元協(xié)同”的全民健身治理模式。1)利用環(huán)境型政策工具破解社會(huì)體育組織在全民健身運(yùn)動(dòng)外部環(huán)境中的阻礙。首先，制定專(zhuān)項(xiàng)性社會(huì)體育組織政策，以此為契機(jī)確立社會(huì)體育組織的法律地位，明晰社會(huì)體育組織的職權(quán)，建立權(quán)責(zé)清單制度，避免多樣化發(fā)展中政府與社會(huì)體育組織之間的碰撞；其次，以建立社會(huì)體育組織等級(jí)評(píng)定機(jī)制來(lái)規(guī)范社會(huì)體育組織的發(fā)展，為社會(huì)體育組織內(nèi)生發(fā)展指明方向；最后，增設(shè)低成本、高效益的社會(huì)體育組織信用監(jiān)管體系，以提升監(jiān)管成效來(lái)保障社會(huì)體育組織的公平環(huán)境。2)高度重視需求型政策工具對(duì)社會(huì)體育組織的拉動(dòng)力。首先，通過(guò)政府采購(gòu)和外包等方式來(lái)整合社會(huì)體育資源，吸引并激勵(lì)社會(huì)組織、企業(yè)等社會(huì)力量參與體育投資，激發(fā)其發(fā)展活力，以此完善我國(guó)全民健身組織網(wǎng)絡(luò)；其次，加強(qiáng)社會(huì)體育組織的培育與管理，提高社會(huì)體育組織的自治能力及服務(wù)能力，充分發(fā)揮其為人民群眾提供高效率、高質(zhì)量的全民健身公共服務(wù)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

4.3 以“均等化”為目標(biāo)，優(yōu)化全民健身資源配置

在全民健身政策制定過(guò)程中，以“均等化”為目標(biāo)，兼顧不同區(qū)域、不同階層和不同群體的體育權(quán)益，將體育賽事活動(dòng)、社會(huì)指導(dǎo)培訓(xùn)、監(jiān)督管理評(píng)價(jià)融入全民健身重點(diǎn)工程，不斷提高全民健身資源配置能力，為青少年、農(nóng)民、老年人等重點(diǎn)人群參與全民健身運(yùn)動(dòng)提供保障，進(jìn)而推動(dòng)全民健身運(yùn)動(dòng)均衡化發(fā)展。1)加大供給型政策工具在老年人、殘疾人體育政策上的扶持，以簡(jiǎn)化體育信息服務(wù)的獲取渠道來(lái)強(qiáng)化體育運(yùn)動(dòng)身心健康、強(qiáng)健體魄的積極作用，增設(shè)這類(lèi)人群專(zhuān)用的體育設(shè)施與器材，并為其提供科學(xué)、精準(zhǔn)的服務(wù)與保障。2)加強(qiáng)環(huán)境型政策工具“定制”區(qū)域體育目標(biāo)規(guī)劃和區(qū)域性政策，以“體教融合”為契機(jī)，建設(shè)體教共管的業(yè)余訓(xùn)練機(jī)制，建立小學(xué)、初中、高中“一條龍”的對(duì)口升學(xué)新模式，推動(dòng)青少年文化學(xué)習(xí)和體育鍛煉協(xié)調(diào)發(fā)展；以“體育＋鄉(xiāng)村＋產(chǎn)業(yè)”“體育＋鄉(xiāng)村＋文化”為發(fā)展形式，打造一批“農(nóng)”字號(hào)體育特色產(chǎn)業(yè)品牌，因地制宜開(kāi)發(fā)生態(tài)漂流、房車(chē)露營(yíng)、徒步騎行、戶外探險(xiǎn)等旅游產(chǎn)品，推動(dòng)體育助力鄉(xiāng)村振興的發(fā)展，加速建設(shè)鄉(xiāng)村全民健身公共服務(wù)體系，以此為農(nóng)民營(yíng)造良好的體育鍛煉環(huán)境。3)運(yùn)用需求型政策工具突顯社會(huì)體育組織在全民健身乃至社會(huì)治理層面的重要作用，加大其示范帶頭作用，精準(zhǔn)推廣政府外包重點(diǎn)人群體育服務(wù)，完善重點(diǎn)人群公共服務(wù)體制與機(jī)制，促使人民養(yǎng)成體育鍛煉的習(xí)慣。

4.4 以“智慧化”為契機(jī)，助力全民健身精準(zhǔn)服務(wù)

全民健身智慧化的目的是快捷、準(zhǔn)確地滿足廣大群眾對(duì)公共體育服務(wù)個(gè)性化、多層次的需求，是提高科學(xué)指導(dǎo)全民健身和有效監(jiān)管全民健身設(shè)施的新趨勢(shì)。利用大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段，推動(dòng)運(yùn)動(dòng)場(chǎng)景感知化、運(yùn)動(dòng)體驗(yàn)數(shù)據(jù)化、運(yùn)動(dòng)展示視頻化、運(yùn)動(dòng)社交情境化。1)打造“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”平臺(tái)，建設(shè)體育政務(wù)服務(wù)APP 軟件客戶端或公眾號(hào)，在精準(zhǔn)把握群眾需求的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)全民健身信息精準(zhǔn)推送，如體育賽事、運(yùn)動(dòng)指導(dǎo)、政策法規(guī)、體育新聞、體育器材維護(hù)管理等，可形成在線體育、線上培訓(xùn)、直播健身等數(shù)字體育模式，滿足人民隨時(shí)隨地參與體育鍛煉的需求。2)推行“互聯(lián)網(wǎng)＋體質(zhì)測(cè)試”模式，建立體質(zhì)測(cè)試數(shù)據(jù)庫(kù)，精準(zhǔn)把握人民內(nèi)在的體育需求，產(chǎn)生較好的社會(huì)示范效應(yīng)。3)推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)＋監(jiān)管”機(jī)制，建立動(dòng)態(tài)智慧的監(jiān)管平臺(tái)和信用監(jiān)督體系，打破不同部門(mén)之間條塊分割與信息孤島的狀況，保障對(duì)各地區(qū)全民健身供給工作進(jìn)行及時(shí)監(jiān)督，保證數(shù)據(jù)采集的實(shí)效性和客觀性，提高監(jiān)管及時(shí)性、精準(zhǔn)性、有效性。4)推廣“互聯(lián)網(wǎng)＋體育場(chǎng)館”建設(shè)，借鑒全國(guó)首批智慧體育場(chǎng)館建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。一方面，積極建設(shè)智慧健身公園、智慧健身步跑道、智慧健身驛站、公益健身房、智慧化健身社區(qū)，提供體育與智慧化的全鏈接服務(wù)，著力打造以人為本、親民便民、形式多樣的“15 分鐘健身圈”；另一方面，推動(dòng)建立體育設(shè)施提檔升級(jí)工程和體育場(chǎng)地設(shè)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，提升體育場(chǎng)地設(shè)施的智能化水平和管理服務(wù)水平，提供更加舒適、科學(xué)的運(yùn)動(dòng)體驗(yàn)。

5 結(jié)語(yǔ)

全民健身政策是促進(jìn)全民健身運(yùn)動(dòng)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，全民健身政策工具則是有效解決制約全民健身運(yùn)動(dòng)發(fā)展規(guī)劃問(wèn)題的途徑和手段。在《全民健身實(shí)施計(jì)劃(2021—2025年)》和《體育發(fā)展“十四五”規(guī)劃》開(kāi)局之際，在“以人民為中心”的重要理念指導(dǎo)下，提出以“優(yōu)化政策工具搭配”為依托、以“簡(jiǎn)政放權(quán)”為突破口、以“均等化”為目標(biāo)，以“智慧化”為契機(jī)在全民健身政策執(zhí)行力、治理模式、資源配置、精準(zhǔn)服務(wù)4 個(gè)方面，構(gòu)建貼合時(shí)代需要的全民健身公共服務(wù)體系，更好地服務(wù)于體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)。