文/王孟陽 屈博雅 編輯/吳夢晗

2021年1月22日，《中華人民共和國行政處罰法》（下稱《行政處罰法》）經(jīng)由中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議修訂通過，并將自2021年7月15日起施行。本文根據(jù)《行政處罰法》此次修訂的主要內(nèi)容，對新舊《行政處罰法》進行了比較，并據(jù)此從外匯管理角度提出了外匯局現(xiàn)行行政處罰辦法的適應(yīng)性修改建議。

《行政處罰法》的主要修訂內(nèi)容

《行政處罰法》自1996年頒布施行以來，在規(guī)范行政處罰程序方面發(fā)揮了重要作用。此次《行政處罰法》的修訂，堅持問題導向，總結(jié)改革經(jīng)驗，進一步完善了行政處罰制度，為各級行政執(zhí)法機關(guān)嚴格依法行政提供了充分的法律依據(jù)。此次修訂旨在進一步貫徹落實黨中央重大改革決策部署，通過把黨的十八大以來全面依法治國、深化行政執(zhí)法領(lǐng)域改革的重要成果落實在法律中，推動行政處罰制度進步。

經(jīng)比較，本次修訂主要包含以下內(nèi)容：增加了綜合行政執(zhí)法制度的規(guī)定；增加了將行政處罰權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的規(guī)定，推動執(zhí)法重心下移；將行政執(zhí)法“三項制度”（行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度）納入到《行政處罰法》中；適當擴大了行政處罰設(shè)定權(quán)限；完善行刑銜接制度；完善程序規(guī)定，推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，保障執(zhí)法既有力度又有溫度，保障當事人的合法權(quán)益；適應(yīng)新形勢發(fā)展，對非現(xiàn)場執(zhí)法做了進一步規(guī)范；增加了行政處罰種類，引入了行為罰、資格罰等方面的行政處罰種類；對違法所得要求依法退賠并予以沒收；延長涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的違法行為的追責期限。

對外匯領(lǐng)域行政處罰辦法的修改建議

為規(guī)范外匯管理部門行政處罰程序，保障和監(jiān)督外匯局依法履行職責，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，2020年9月，外匯局發(fā)布了《國家外匯管理局行政處罰辦法》（下稱《辦法》），自2020年10月1日起施行?！掇k法》的部分內(nèi)容設(shè)定雖與修訂后的《行政處罰法》基本一致，但仍有部分內(nèi)容在規(guī)范表述、認定標準、配套制度等方面有修訂完善的空間。

第一，規(guī)范表述方面?！缎姓幜P法》第三十條在描述不滿十四周歲和已滿十四周歲不滿十八周歲的行為人時，增加了“未成年”字眼，將“從輕或者減輕行政處罰”明確為“應(yīng)當從輕或者減輕行政處罰”；第三十一條中增加了“智力殘疾人”這一類行為人，同時增加了“尚未完全喪失辨認或者控制自己行為能力的精神病人、智力殘疾人有違法行為的，可以從輕或者減輕行政處罰”的規(guī)定。建議據(jù)此對《辦法》第十六條和十七條進行相應(yīng)修訂，在表述上確保與《行政處罰法》一致。

第二，標準認定方面?！缎姓幜P法》第五十一條將簡易程序現(xiàn)場做出行政處罰決定的罰款標準，從公民五十元、法人或組織一千元以下，調(diào)整為公民二百元、法人或組織三千元以下。建議對《辦法》第七十條進行相應(yīng)修訂，以確保與上位法的標準保持一致。

第三，信息公開方面?！缎姓幜P法》第三十四條規(guī)定，“行政機關(guān)可以依法制定行政處罰裁量基準，規(guī)范行使行政處罰裁量權(quán)。行政處罰裁量基準應(yīng)當向社會公布”；第四十八條規(guī)定，“具有一定社會影響的行政處罰決定應(yīng)當依法公開”。上述兩項內(nèi)容均屬行政機關(guān)依法履職時需主動公開的事項。對此，外匯管理部門應(yīng)提前謀劃，進一步規(guī)范自由裁量權(quán)，調(diào)整行政處罰信息公開的范圍和標準，提高執(zhí)法工作的透明度，以更好地接受社會公眾對外匯行政執(zhí)法行為的監(jiān)督。

第四，未涉及內(nèi)容?！缎姓幜P法》第九條“行政處罰的種類”中新增“通報批評”；第六十條新增“行政機關(guān)應(yīng)當自行政處罰案件立案之日起九十日內(nèi)作出行政處罰決定。法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定”；第六十一條新增“當事人同意并簽訂確認書的，行政機關(guān)可以采用傳真、電子郵件等方式，將行政處罰決定書等送達當事人”；第六十四條新增“當事人及其代理人無正當理由拒不出席聽證或者未經(jīng)許可中途退出聽證的，視為放棄聽證權(quán)利，行政機關(guān)終止聽證”；第三十三條，對于絕對不予行政處罰規(guī)定了兩種情形，分別是“違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的”和“當事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰”，且僅以法律、行政法規(guī)另有規(guī)定為例外?！掇k法》目前尚未涉及以上內(nèi)容，建議進行相應(yīng)的新增或補充。

第五，探索性研究?！缎姓幜P法》第三十六條對追責期限進行了補充完善，增加了“涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延長至五年”。當前地下錢莊、跨境賭博、通過暗網(wǎng)虛擬貨幣資金跨境結(jié)算交易等非法金融活動頻現(xiàn)，影響了我國正常金融秩序的運行，對金融安全和百姓財產(chǎn)安全造成威脅。此類違法活動呈現(xiàn)變化多樣、錯綜復雜、交易隱蔽、發(fā)現(xiàn)難等特點，因此探索研究延長地下錢莊類案件的追訴期至五年，有利于更好地維護和保障人民利益和國家安全?！掇k法》應(yīng)據(jù)此進行相應(yīng)修訂。此外，鑒于《行政處罰法》第四十一條對依法依規(guī)采用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集、固定違法事實提出了規(guī)范性要求，外匯檢查在依法執(zhí)法的方法、程序和證據(jù)等層面對信息化技術(shù)應(yīng)用也應(yīng)加以規(guī)范和細化，以適應(yīng)當前跨地域違法行為、高科技違法手段對電子化辦案提出的客觀要求，實現(xiàn)提高辦案效率、適應(yīng)信息化發(fā)展需要的目的。為此，應(yīng)開展相關(guān)研究并適時在《辦法》中加以明確。

第六，配套制度修訂。《行政處罰法》第七十四條規(guī)定，“罰款、沒收的違法所得或者沒收非法財物拍賣的款項，不得同作出行政處罰決定的行政機關(guān)及其工作人員的考核、考評直接或者變相掛鉤”。此項規(guī)定在歷次修訂中首次出現(xiàn)，體現(xiàn)了國家實事求是、防范“為了處罰而處罰”的執(zhí)法理念。對此，建議研究完善相關(guān)激勵考核機制，促進外匯管理部門工作人員進一步盡責履職，更好地開展外匯檢查工作。

對外匯檢查工作的建議

在《行政處罰法》出臺的背景下，外匯檢查工作也應(yīng)與時俱進，主動適應(yīng)新形勢下的新要求，不斷規(guī)范和提升依法執(zhí)法的水平。

第一，強化依法行政意識，提升行政處罰的規(guī)范性和公平性。要堅持實體與程序并重的原則，可在以下方面進一步強化外匯檢查執(zhí)法過程的程序合規(guī)性。一是對符合立案標準的，外匯局應(yīng)當及時立案。二是在調(diào)查或檢查時，外匯檢查人員應(yīng)主動向當事人或有關(guān)人員出示執(zhí)法證件。三是對行政處罰進行法制審核。對存在下列情形之一的，外匯局在做出行政處罰決定之前，應(yīng)當由從事行政處罰決定法制審核的人員進行法制審核：“（一）涉及重大公共利益的；（二）直接關(guān)系當事人或者第三人重大權(quán)益，經(jīng)過聽證程序的；（三）案件情況疑難復雜、涉及多個法律關(guān)系的；（四）法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當進行法制審核的其他情形”。四是強化同案同罰的執(zhí)法原則，提高執(zhí)法的公平性與公信力。新頒布的《行政處罰法》對行政處罰裁量基準的公開提出了要求，外匯檢查執(zhí)法部門在研究制定公開細則的同時，應(yīng)全面實行同案同罰，規(guī)范處罰行為，降低行政復議及行政訴訟風險。

第二，突出“行刑銜接”，完善對外匯違法違規(guī)行為的全鏈條治理。《行政處罰法》第二十七條明確指出，“行政處罰實施機關(guān)與司法機關(guān)之間應(yīng)當加強協(xié)調(diào)配合，建立健全案件移送制度，加強證據(jù)材料移交、接收銜接，完善案件處理信息通報機制”。這對外匯局與司法機關(guān)的合作提出了新的要求：一是要強化組織領(lǐng)導，明確責任分工和行刑銜接標準，為雙方合作提供基礎(chǔ)保障。二是完善制度設(shè)計，通過合作備忘錄等形式明確雙方職責、合作事項、案件移交標準等，使合作規(guī)范化、制度化。三是形成協(xié)作聯(lián)動機制。建立協(xié)查機制、移送機制、保障機制、交流機制等，實現(xiàn)外匯局與司法機關(guān)的優(yōu)勢互補，增強工作合力，提高對違法違規(guī)金融活動的打擊成效。

第三，突出對外匯違法違規(guī)行為的打擊治理實效，提高行政效率?！缎姓幜P法》第六十條明確規(guī)定，行政機關(guān)應(yīng)當自行政處罰案件立案之日起九十日內(nèi)做出行政處罰決定。外匯檢查執(zhí)法過程中，應(yīng)當堅持質(zhì)量與效率并重的原則，在確保質(zhì)量的同時，進一步提高工作效率。案件辦理前期，檢查人員要充分應(yīng)用非現(xiàn)場監(jiān)測手段，對涉案主體的情況進行調(diào)查；亦可依法通過金融機構(gòu)調(diào)取交易信息等證據(jù)后進行立案。案件辦理過程中，可通過強化電子化辦案能力，提高外匯辦案的技術(shù)水平。

第四，過罰相當，積極探索新增行政處罰種類在外匯檢查領(lǐng)域的運用。當前，外匯管理中強調(diào)防風險與促便利統(tǒng)籌發(fā)展，外匯檢查部門可積極運用剛?cè)岵谋O(jiān)管方式，面對一些程序性違規(guī)行為，可以采用與違規(guī)行為相適應(yīng)的行政處罰方式開展柔性監(jiān)管。根據(jù)《行政處罰法》中新增了“通報批評”“降低資質(zhì)等級”“限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動、責令關(guān)閉、限制從業(yè)”等三個行政處罰種類，在外匯檢查領(lǐng)域中，也可審慎運用上述新增的處罰種類，結(jié)合外匯檢查執(zhí)法的實際情況，適時修訂外匯管理相關(guān)法律法規(guī)，調(diào)整外匯領(lǐng)域行政處罰的種類和適用情形。例如，通過法定形式將通報批評設(shè)定為外匯行政處罰的種類，對多次發(fā)生外匯違法行為的企業(yè)，可以考慮在一定范圍內(nèi)對其進行通報批評，以達到對外匯違法違規(guī)行為的懲戒和教育效果。