粟超 胡越 楊良見

黨的十九大報(bào)告明確提出實(shí)施“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡泥l(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。鄉(xiāng)村治理是國家治理的基石。沒有鄉(xiāng)村的有效治理，就沒有鄉(xiāng)村的全面振興。近年來，重慶市榮昌區(qū)堅(jiān)持以黨建引領(lǐng)為核心，以自治、法治、德治“三治”融合為抓手，創(chuàng)新開展新時(shí)代“新風(fēng)小院”創(chuàng)建工作，有效提升了鄉(xiāng)村治理水平和治理能力，增強(qiáng)了基層群眾的獲得感、幸福感、安全感，是鄉(xiāng)村振興有效治理的一場生動(dòng)實(shí)踐。

一、治理動(dòng)因：鄉(xiāng)村治理困境倒逼

黨的十九大報(bào)告指出，“農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農(nóng)問題作為全黨工作重中之重?！睂?shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是從根本上解決新時(shí)代“三農(nóng)”問題的重要舉措，推動(dòng)鄉(xiāng)村“有效治理”則是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的動(dòng)力引擎。當(dāng)前從各地實(shí)際情況來看，受城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡等因素影響，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平普遍不高，鄉(xiāng)村治理還存在著許多困境和難題，這也成為橫亙在推動(dòng)鄉(xiāng)村振興道路上的重要障礙。

（一）基層黨組織黨建引領(lǐng)虛化弱化

黨的基層組織是鄉(xiāng)村振興的領(lǐng)導(dǎo)核心，是促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)鍵。但就目前而言，黨建在引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理方面還存在一些難點(diǎn)。首先，基層黨組織凝聚力戰(zhàn)斗力不強(qiáng)。黨建工作具有凝聚人心、推動(dòng)事業(yè)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)能，抓實(shí)了就是凝聚力，抓強(qiáng)了就是戰(zhàn)斗力。近年來，經(jīng)過持續(xù)開展軟弱渙散村黨組織整頓工作，有效提升了基層黨組織的治理水平，但不可否認(rèn)，有些地方仍然存在少數(shù)軟弱渙散村黨組織，基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中的戰(zhàn)斗堡壘作用未能有效發(fā)揮。其次，基層黨員干部的治理能力有待提高。鄉(xiāng)村的大多數(shù)黨員干部并未接受過社會治理方面的專業(yè)培訓(xùn)，普遍缺乏專業(yè)的社會治理知識和有效工作方法，治理能力的欠缺很大程度上制約了基層社會治理水平的提高。再次，農(nóng)村空心化現(xiàn)象嚴(yán)重。隨著城市化進(jìn)程的加快，大多數(shù)青壯年外出務(wù)工、定居，其中不乏一些黨員，導(dǎo)致留在鄉(xiāng)村的黨員年齡結(jié)構(gòu)普遍老化、文化程度不高，客觀上造成了基層黨組織成員的老化、弱化，加之缺乏有效的宣傳和引導(dǎo)，使其在當(dāng)好鄉(xiāng)村治理“排頭兵”的作用發(fā)揮不夠，制約了基層黨組織的可持續(xù)發(fā)展。

（二）基層黨組織治理機(jī)制僵化固化

現(xiàn)階段鄉(xiāng)村治理機(jī)制與鄉(xiāng)村社會發(fā)展現(xiàn)狀、群眾現(xiàn)實(shí)需求存在許多不相適應(yīng)的地方。一是治理方式偏“硬”。目前，鄉(xiāng)村治理的主力在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，具體由村“兩委”實(shí)施。現(xiàn)實(shí)中村“兩委”存在“機(jī)關(guān)化”的傾向，鄉(xiāng)村治理工作有時(shí)以行政管理的方式在推進(jìn)，“替民做主”的現(xiàn)象比較普遍，造成了治理主體的角色錯(cuò)位。二是治理焦距過“大”。很長一段時(shí)間內(nèi)，鄉(xiāng)村治理的焦點(diǎn)都在網(wǎng)格，而網(wǎng)格大多以傳統(tǒng)村民小組為單位，治理面積從不到1平方公里到數(shù)平方公里不等，治理對象從幾百人至上千人不等，組織動(dòng)員群眾難度較大，治理效果欠佳。三是治理合力較“弱”。區(qū)縣地方政府所屬的很多部門，都有或者涉及部分鄉(xiāng)村治理職能，但由于條塊分割的行政體制，各職能部門往往是“燒自己的火，熱自己的鍋”，有限的鄉(xiāng)村治理項(xiàng)目、資金、人員等資源沒有得到高效整合、利用。同時(shí)，基層還要疲于應(yīng)付各部門關(guān)于鄉(xiāng)村治理的不同考核指標(biāo)，一定程度上增加了基層負(fù)擔(dān)，使其在參與治理方面用力不夠。

（三）村民參與鄉(xiāng)村治理意識淡薄

我國于1998年頒布實(shí)施《村民委員會組織法》，從法律和制度上對村民自治提供了堅(jiān)強(qiáng)保障，但在實(shí)際工作中，基層群眾參與鄉(xiāng)村治理仍不夠深入。一是不愿參與。經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，正推動(dòng)著農(nóng)村由“熟人社會”向“生人社會”的轉(zhuǎn)變，大多數(shù)群眾更關(guān)注個(gè)人事務(wù)及個(gè)人利益，對集體事務(wù)漠視甚至無視。二是不會參與。部分群眾雖有參與鄉(xiāng)村治理的主觀意愿，但缺乏有效的組織和對公共信息的有效獲取，對鄉(xiāng)村社會治理中自身的權(quán)利和義務(wù)不清楚，參與鄉(xiāng)村治理能力不足。三是不能參與。很多地方?jīng)]有建立健全完善的群眾參與鄉(xiāng)村社會治理制度機(jī)制，群眾參與鄉(xiāng)村治理的平臺渠道有限，缺乏對群眾主體地位的尊重，一定程度上打擊了群眾參與鄉(xiāng)村治理的積極性。部分農(nóng)村群眾常年在外務(wù)工，客觀上無法參與鄉(xiāng)村治理。

二、治理體制：重構(gòu)治理單元，推動(dòng)鄉(xiāng)村善治

習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上強(qiáng)調(diào)，“要加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理，加快構(gòu)建黨組織領(lǐng)導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理體系，深入推進(jìn)平安鄉(xiāng)村建設(shè)，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理方式，提高鄉(xiāng)村善治水平。”近年來，榮昌區(qū)緊密結(jié)合國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)工作，將基層黨建與鄉(xiāng)村治理工作深度融合，創(chuàng)新開展以農(nóng)家小院為治理單元的“新風(fēng)小院”創(chuàng)建工作，走出了聚焦更精準(zhǔn)、參與更充分、治理更有效的鄉(xiāng)村善治之路，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略助力賦能。

（一）變焦：治理單元由“小組”到“小院”

“變焦”解決的是治理范圍過大導(dǎo)致治理不精確、治理效果不優(yōu)的問題。通常情況下，鄉(xiāng)村治理面積從不到1平方公里到數(shù)平方公里不等，治理對象從幾百人至上千人不等，治理范圍過大、人數(shù)過多直接導(dǎo)致治理效果欠佳?；诖?，榮昌區(qū)把治理單元從村民小組調(diào)整至10～30戶的農(nóng)家小院，將小院打造為基層治理“最小單元格”，實(shí)現(xiàn)治理精細(xì)化、精準(zhǔn)化，通過小院示范、連點(diǎn)成線、連線成片，以“新風(fēng)小院”的形式把黨建引領(lǐng)基層治理的效能覆蓋到鄉(xiāng)村最末端。

（二）聚焦：“一院一策”打造特色小院

小院的創(chuàng)建是按照“一院一策”原則，從因地制宜、留住鄉(xiāng)愁，避免趨同化，避免文化流失的角度來進(jìn)行。通過積極聽取群眾意見建議，根據(jù)小院所在地的傳統(tǒng)習(xí)俗、文化底蘊(yùn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等差異分類建設(shè)，做到“一院一主題、院院有特色”，增強(qiáng)“新風(fēng)小院”的吸引力和獨(dú)特性。

在組織、政法、司法等區(qū)級部門和鎮(zhèn)街的協(xié)力下，鎮(zhèn)村黨員干部

小院群眾廣泛收集、深入挖掘當(dāng)?shù)貧v史文化、歷史名人、產(chǎn)業(yè)變遷等圖片、故事，共同總結(jié)“小院文化”，提煉“小院精神”。

（三）發(fā)揮政治引領(lǐng)的主導(dǎo)作用

基層黨組織是鄉(xiāng)村社會治理的主心骨，是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實(shí)的基礎(chǔ)。榮昌區(qū)始終堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，將“新風(fēng)小院”建設(shè)作為各村（含農(nóng)村社區(qū)）黨支部推動(dòng)鄉(xiāng)村振興、優(yōu)化基層治理、團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾、推動(dòng)改革發(fā)展的“必修課”，從治理框架上確定黨支部的領(lǐng)導(dǎo)地位和主體責(zé)任，確保“新風(fēng)小院”建設(shè)工作的政治方向。一是筑牢“戰(zhàn)斗堡壘”。明確村級黨組織在小院建設(shè)和治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位，確保建設(shè)方向不偏。在村級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，完善小院治理框架和議事規(guī)則。通過召開院壩會，引導(dǎo)群眾將素質(zhì)好、能力強(qiáng)的黨員推選為小院院長或副院長，由3至5名黨員或者群眾組成小院理事會，負(fù)責(zé)院落內(nèi)的會議組織、政策宣傳、民情收集反饋等日常工作。二是選好“領(lǐng)頭雁”。將黨員在“新風(fēng)小院”中發(fā)揮示范帶頭作用情況，納入黨員“百分百工程”量化計(jì)分范圍，作為評先評優(yōu)的重要依據(jù)，激勵(lì)黨員在鄉(xiāng)村治理發(fā)揮先鋒模范作用。對于黨員人數(shù)較多的小院，成立院黨小組，增強(qiáng)創(chuàng)建中的政治引領(lǐng)作用。

三、治理結(jié)構(gòu)：整合治理資源，構(gòu)建多元共治

榮昌區(qū)積極整合治理資源，充分發(fā)揮德治、法治、自治“三治一體”的乘數(shù)效應(yīng)，在“新風(fēng)小院”建設(shè)上，強(qiáng)化區(qū)委對鄉(xiāng)村治理的統(tǒng)籌安排，由區(qū)委組織部牽頭，建立黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理聯(lián)席會議制度，將宣傳、政法、司法、民政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等8個(gè)涉及鄉(xiāng)村治理的區(qū)級部門，關(guān)于鄉(xiāng)村治理的項(xiàng)目、資金、要求等進(jìn)行全面梳理、優(yōu)化打包，形成“黨建引領(lǐng)、部門聯(lián)動(dòng)”的治理大格局。

（一）以自治增活力

村民群眾是鄉(xiāng)村治理的主體。一是鄉(xiāng)村治理由“替民做主”到“由民做主”。村級黨組織將“新風(fēng)小院”建設(shè)成為群眾參與鄉(xiāng)村治理的重要議事平臺，各院落在村級黨組織指導(dǎo)和村規(guī)民約的框架下，結(jié)合本院實(shí)際商議制定小院院規(guī)、小院精神等，逐步實(shí)現(xiàn)小院群眾自我管理、自我教育、自我監(jiān)督。二是以政府小資源撬動(dòng)群眾大參與。注重運(yùn)用群眾路線，充分尊重群眾主體意愿，汲取群眾力量和智慧，調(diào)動(dòng)群眾參與基層社會治理的積極性、主動(dòng)性，激發(fā)小院主體的內(nèi)生動(dòng)力和發(fā)展合力，形成了群眾唱主角的基層治理新格局，有效解決了“干部干、群眾看”的鄉(xiāng)村治理困境，實(shí)現(xiàn)了村民個(gè)體由治理“對象”走向治理“主體”的全面自由發(fā)展的自我治理過程。

（二）以法治強(qiáng)保障

法治是我們黨堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民的必然選擇。在“新風(fēng)小院”建設(shè)中，通過融入法治元素，如張貼法治標(biāo)語、楹聯(lián)、繪制法治漫畫等，讓小院群眾在潛移默化中增強(qiáng)法治意識。同時(shí)，以“新風(fēng)小院”的“小院講堂”為載體，組織政法、公安、司法等單位的黨員干部和法律工作者到小院開展法治宣講，打造“法潤?quán)l(xiāng)村”“小威送法”等普法品牌，充分發(fā)揮“三官一律”（法官、檢察官、警官、法律顧問）的積極作用，廣泛開展“法治宣傳進(jìn)小院”“公共法律服務(wù)進(jìn)家庭”等普法宣傳教育活動(dòng)，培育出辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的濃厚法治氛圍，讓法治建設(shè)在鄉(xiāng)村小院“落地生根”，為鄉(xiāng)村振興提供堅(jiān)實(shí)的法治保障。

（三）以德治作紐帶

培育良好鄉(xiāng)風(fēng)民風(fēng)、加強(qiáng)和改善鄉(xiāng)村治理，德治具有基礎(chǔ)性作用?！靶嘛L(fēng)小院”通過因地制宜制定院規(guī)民約，開展道德模范、致富能手、最美家庭、最美庭院等宣傳評比活動(dòng)，以“潤物無聲”的方式弘揚(yáng)真善美，傳播正能量，正面引導(dǎo)人們的價(jià)值取向和發(fā)展方向，不斷滋養(yǎng)鄉(xiāng)村德治精神、豐富鄉(xiāng)村治理內(nèi)涵。同時(shí)，深化拓展“新風(fēng)小院”志愿服務(wù)活動(dòng)，積極吸納在小院中的村社干部、黨員、新鄉(xiāng)賢、熱心人加入到“小院講堂”開展各類志愿服務(wù)，讓群眾在實(shí)踐中感受文明新風(fēng)、遵守文明公約。目前，全區(qū)324個(gè)“小院講堂”已吸納3000余名小院志愿者。鎮(zhèn)街黨（工）委、村級黨組織在“新風(fēng)小院”中開展道德模范、最美家庭、最美庭院等評比活動(dòng)并設(shè)立“紅黑榜”，教育引導(dǎo)群眾樹立文明新風(fēng)，重構(gòu)鄉(xiāng)村社會榮辱觀，從正面引導(dǎo)人們的價(jià)值取向和發(fā)展方向，為農(nóng)村發(fā)展進(jìn)步提供強(qiáng)大的精神力量和豐潤的道德滋養(yǎng)。

四、治理效能：“新風(fēng)小院”樹新風(fēng)

基層政府治理有效既是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基石，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分?！耙粋€(gè)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平很大程度上體現(xiàn)在基層?；A(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。要不斷夯實(shí)基層社會治理這個(gè)根基?！睒s昌區(qū)在以“新風(fēng)小院”的創(chuàng)建為抓手，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，走出了一條特色鮮明、成效顯著的鄉(xiāng)村善治之路。

（一）以產(chǎn)業(yè)富民夯實(shí)鄉(xiāng)村振興的物質(zhì)基礎(chǔ)

“自治增收方能致廣大?！睒s昌從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、集體經(jīng)濟(jì)、小院經(jīng)濟(jì)三個(gè)層面出發(fā)，通過發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，夯實(shí)基層治理“產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)”，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，提升基層治理“經(jīng)濟(jì)實(shí)力”，發(fā)展小院經(jīng)濟(jì)，確?；鶎又卫怼皟?nèi)生動(dòng)力”，強(qiáng)化了基層黨組織產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引領(lǐng)力，增強(qiáng)了基層黨組織的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理、推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。

（二）以生態(tài)惠民建設(shè)山清水秀的宜居家園

《榮昌區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)實(shí)施方案》明確榮昌將以農(nóng)村垃圾治理、廁所革命、污水治理、村容村貌提升、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物資源化利用為主攻方向，加快補(bǔ)齊農(nóng)村人居環(huán)境突出短板，“新風(fēng)小院”以此為契機(jī)，結(jié)合自身客觀條件，挖掘特色資源，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境整治，釋放出美麗鄉(xiāng)村新魅力。

（三）以文化強(qiáng)民塑造文明和諧的精神風(fēng)貌

每月1次的“小院講堂”活動(dòng)，持續(xù)激發(fā)村民內(nèi)生動(dòng)力;組織開展垃圾分類、衣櫥收納整理評比、全民健身運(yùn)動(dòng)會等系列比賽活動(dòng)，策劃端午包粽子、小院迎國慶、小院團(tuán)年會等“我們的節(jié)日”系列活動(dòng)，有力地推動(dòng)了以“小家美”促“鄉(xiāng)村美”;依托“知黨恩、感黨恩”小院教育活動(dòng)，組織脫貧先進(jìn)典型到“新風(fēng)小院”現(xiàn)身說法，給群眾算收入賬、政策賬，教育引導(dǎo)群眾聽黨話、感黨恩，通過一系列的活動(dòng)引導(dǎo)村民在思想觀念、行為習(xí)慣的良性改變，營造淳樸民風(fēng)。

（四）以善治安民發(fā)揮“三治一體”治理效能

鄉(xiāng)村治理有效離不開“自治、法治、德治”一體化的領(lǐng)導(dǎo)工作機(jī)制與群眾廣泛參與的有效結(jié)合?！靶嘛L(fēng)小院”建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理體系，厘清三治關(guān)系，有效解決了“誰來治理、依何治理、如何治理”的問題，實(shí)現(xiàn)了“四升四降”的良好治理效果，即民調(diào)、安全感指數(shù)、人均收入和脫貧攻堅(jiān)滿意度上升，信訪、違紀(jì)、違法和到訪人數(shù)下降，基本達(dá)到了“麻煩不出院，問題不出村，訴求不出鎮(zhèn)”的治理效果。

作者單位：粟超、胡越，中共重慶市委黨校《重慶行政》雜志社

楊良見，中共重慶市榮昌區(qū)委組織部

責(zé)任編輯：鐘學(xué)麗