李佳彤 徐艷晴

隨著城市化進(jìn)程的加快和人民生活水平的提高，人口流動(dòng)規(guī)模擴(kuò)大，越來(lái)越多的居民對(duì)居住環(huán)境的質(zhì)量要求提高，去氣候宜人、生態(tài)宜居的地方過(guò)冬成為潮流。海南省冬季平均氣溫15～24 ℃，集陽(yáng)光、海水、沙灘、森林、熱帶田園風(fēng)光和名勝古跡于一地，是全國(guó)著名度假勝地。海南省憑借著得天獨(dú)厚的自然條件，吸引了大量“候鳥(niǎo)”來(lái)此過(guò)冬，成為非常典型的“候鳥(niǎo)”群體流入地。根據(jù)《海南統(tǒng)計(jì)年鑒-2020》，海南省2019年常住人口為944.72萬(wàn)人，“候鳥(niǎo)”人口134.12萬(wàn)人，其中流動(dòng)型候鳥(niǎo)人口84.47萬(wàn)人，占比約63%[1]?！昂蝤B(niǎo)”群體是指為了躲避嚴(yán)寒、霧霾等相對(duì)惡劣的環(huán)境而季節(jié)性地變換地域生活的群體。“候鳥(niǎo)”群體從流動(dòng)特點(diǎn)來(lái)看，基本上是從10月份大量遷入，次年3、4月份集體遷出，具有明顯的季節(jié)性特征;從人口來(lái)源來(lái)看，不同遷入地人口來(lái)源有所不同，如三亞市“候鳥(niǎo)”主要來(lái)自東北地區(qū)，?？谑小昂蝤B(niǎo)”來(lái)自全國(guó)各地;從年齡構(gòu)成來(lái)看，以中老年人口為主。

但是，“候鳥(niǎo)”群體在遷入地面臨社會(huì)融入困境[2]，“候鳥(niǎo)式”養(yǎng)老群體的公共服務(wù)需求與遷入地公共服務(wù)供給之間的矛盾突出[3]，“候鳥(niǎo)式”異地養(yǎng)老服務(wù)存在多種困境[4]，大多數(shù)“候鳥(niǎo)老人”對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)、社會(huì)保障等公共服務(wù)不滿意[5]。本文以海南省為例，通過(guò)訪談法，探析“候鳥(niǎo)”政府治理困境及成因，并提出改進(jìn)策略。這是應(yīng)對(duì)“候鳥(niǎo)”群體給政府治理帶來(lái)的挑戰(zhàn)、妥善化解“候鳥(niǎo)”群體與本地人之間矛盾沖突的現(xiàn)實(shí)需要，是消除社會(huì)潛在風(fēng)險(xiǎn)、保障“候鳥(niǎo)”群體在瓊幸福生活的綢繆之舉，是提升海南國(guó)際旅游島建設(shè)水平的必然要求，也是推進(jìn)海南全面深化改革開(kāi)放、加快建設(shè)中國(guó)特色自由貿(mào)易港的重要治理保障。

一、“候鳥(niǎo)”群體遷入帶來(lái)的政府治理困境

課題組通過(guò)訪談海南多地市民服務(wù)熱線工作人員、海南省業(yè)主委員會(huì)協(xié)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)、多位“候鳥(niǎo)”社區(qū)黨支部書(shū)記、“候鳥(niǎo)”聚集區(qū)派出所民警、“候鳥(niǎo)”居民和海南本地人，發(fā)現(xiàn)“候鳥(niǎo)”群體季節(jié)性遷入造成了遷入地資源季節(jié)性供給不足、“候鳥(niǎo)”小區(qū)業(yè)主委員會(huì)成立困難和“候鳥(niǎo)”與本地人生活糾紛時(shí)常發(fā)生等政府治理困境。

（一）遷入地資源季節(jié)性供給不足

“候鳥(niǎo)”群體季節(jié)性遷入海南造成本地公共醫(yī)療衛(wèi)生需求和用水用電需求季節(jié)性大幅度增加，原有供給水平難以滿足現(xiàn)實(shí)需求，季節(jié)性供需矛盾突出。

“候鳥(niǎo)”群體老齡化特征明顯，本身有基礎(chǔ)性疾病或患病概率高，對(duì)公共醫(yī)療供給需求大，對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生水平要求較高。海南省醫(yī)療衛(wèi)生水平整體上相對(duì)落后，原有的城市醫(yī)療服務(wù)是依據(jù)常住人口規(guī)模進(jìn)行投入?！昂蝤B(niǎo)”群體季節(jié)性遷移來(lái)瓊，屬于非常住人口，尤其是在冬季“候鳥(niǎo)”遷入的高峰期，“候鳥(niǎo)”聚集的城市醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給不足，醫(yī)院、醫(yī)護(hù)人員數(shù)量和質(zhì)量均無(wú)法滿足“候鳥(niǎo)”群體對(duì)醫(yī)療資源的需求。當(dāng)前除?？凇⑷齺喌拇笮歪t(yī)院外，很多醫(yī)院尚未實(shí)現(xiàn)醫(yī)保異地結(jié)算，導(dǎo)致“候鳥(niǎo)”群體就醫(yī)難。

海南省有許多小區(qū)以“候鳥(niǎo)”群體為主要居住對(duì)象，本文將其稱為“候鳥(niǎo)”小區(qū)。部分“候鳥(niǎo)”小區(qū)在“候鳥(niǎo)”遷入高峰期經(jīng)常停水停電，影響“候鳥(niǎo)”居民正常生活，矛盾頻發(fā)。部分“候鳥(niǎo)”小區(qū)由于供水的水體渾濁、過(guò)濾困難，加之本地水廠設(shè)備落后，沒(méi)法擴(kuò)產(chǎn)，所以每逢冬季“候鳥(niǎo)”群體入住，小區(qū)用水量陡增，導(dǎo)致地勢(shì)高的小區(qū)和較高的樓層水壓不足，水量變小甚至經(jīng)常斷水。另外，“候鳥(niǎo)”群體季節(jié)性遷出，“候鳥(niǎo)”小區(qū)4～9月房屋空置率極高，供電單位為避免浪費(fèi)，減少對(duì)這些“候鳥(niǎo)”小區(qū)輸電和投入，而冬季“候鳥(niǎo)”飛來(lái)，用電量激增，供電單位反應(yīng)不及時(shí)便導(dǎo)致停電現(xiàn)象。同時(shí)，海南電網(wǎng)部分線路是20世紀(jì)70年代修建的，到現(xiàn)在還在并網(wǎng)使用，無(wú)論是線路的承載能力還是運(yùn)行效率都已經(jīng)落后于愈發(fā)高漲的用電需求。同時(shí)，海南電網(wǎng)是環(huán)形網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，一旦某條線路出現(xiàn)問(wèn)題，必將對(duì)周邊區(qū)域造成連帶影響。據(jù)調(diào)查，“候鳥(niǎo)”小區(qū)停水停電時(shí)有發(fā)生，引發(fā)了多起“候鳥(niǎo)”堵路維權(quán)等群體性事件。

（二）“候鳥(niǎo)”小區(qū)業(yè)主委員會(huì)成立困難

當(dāng)前，海南省“候鳥(niǎo)”小區(qū)成立業(yè)主委員會(huì)的比例很低，“候鳥(niǎo)”小區(qū)業(yè)主參與社區(qū)治理面臨障礙。成立業(yè)主委員會(huì)需要召開(kāi)業(yè)主大會(huì)，《中華人民共和國(guó)民法典》規(guī)定，要業(yè)主大會(huì)表決一般事項(xiàng)“應(yīng)當(dāng)由專有部分面積占比三分之二以上的業(yè)主且人數(shù)占比三分之二以上的業(yè)主參與表決”?！昂蝤B(niǎo)”群體具有季節(jié)性遷徙的特點(diǎn)，“候鳥(niǎo)”夏季返回北方后，小區(qū)參與表決的業(yè)主數(shù)量變少，成立物業(yè)委員會(huì)所需的投票比例難以達(dá)到法定要求，因此，需要等待“候鳥(niǎo)”居民冬季再次飛來(lái)海南，或者探索線上投票、委托投票等方式。但是在實(shí)踐過(guò)程中，政府職能部門之間在信息系統(tǒng)導(dǎo)入上存在對(duì)接問(wèn)題，“候鳥(niǎo)”小區(qū)業(yè)主數(shù)據(jù)信息搜集不全，導(dǎo)致線上投票系統(tǒng)進(jìn)展緩慢;“候鳥(niǎo)”群體與本地人存在文化隔閡，關(guān)系疏離，無(wú)法自主在海南找到委托投票人。種種原因?qū)е隆昂蝤B(niǎo)”小區(qū)業(yè)主委員會(huì)成立難，小區(qū)居民無(wú)法對(duì)小區(qū)重要事宜及時(shí)做出決策，進(jìn)而影響了本地人享受應(yīng)有的資源和權(quán)利，引發(fā)不滿和沖突，造成治理困境。

（三）“候鳥(niǎo)”與本地人生活糾紛調(diào)解困境

“候鳥(niǎo)”群體來(lái)海南的目的之一是養(yǎng)生，因此對(duì)生活環(huán)境要求較高，而本地人夜生活豐富，且有夜晚辦婚禮酒席和慶?！肮凇钡葌鹘y(tǒng)節(jié)日的地方習(xí)俗，由此產(chǎn)生的噪音打擾了“候鳥(niǎo)”群體的休息，針對(duì)噪音的投訴和鄰里糾紛頗多，出現(xiàn)了諸如“候鳥(niǎo)”居民在本地人婚禮酒席上砸酒瓶、發(fā)生言語(yǔ)爭(zhēng)執(zhí)等事件。事件發(fā)生后，通常需要派出所民警和居委會(huì)工作人員出面調(diào)解方平息。面對(duì)“候鳥(niǎo)”群體與海南本地人的沖突和投訴，政府部門一方面不能不管，另一方面又不能“真管”。即便“候鳥(niǎo)”群體認(rèn)為本地人慶祝地方習(xí)俗的行為打擾了自身正常休息和生活秩序，政府部門也不能運(yùn)用強(qiáng)制力去強(qiáng)迫一方終止其行為，這樣做既不合理也不合法，因而政府部門陷入了進(jìn)退兩難的困境。

二、“候鳥(niǎo)”政府治理困境形成原因分析

隨著“候鳥(niǎo)”群體的遷入，海南出現(xiàn)了季節(jié)性資源供給困境、業(yè)主委員會(huì)成立困境和“候鳥(niǎo)”居民與本地人糾紛時(shí)常發(fā)生困境，而這些困境短時(shí)間難以化解，最終往往以社會(huì)沖突的形式爆發(fā)出來(lái)，加劇了治理的難度。剖析困境形成的原因，可以為探究“候鳥(niǎo)”群體治理奠定基礎(chǔ)。

（一）資源的有限性導(dǎo)致季節(jié)性供需矛盾突出

海南原有的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較落后，城市公共服務(wù)依據(jù)常住人口規(guī)模投入，“候鳥(niǎo)”群體并非常住人口，在冬季“候鳥(niǎo)”遷入高峰期，“候鳥(niǎo)”聚集的城市中醫(yī)療、水電資源供給明顯不足，產(chǎn)生了資源供求矛盾，進(jìn)而引發(fā)“候鳥(niǎo)”群體和當(dāng)?shù)厝酥g的糾紛沖突。

（二）“候鳥(niǎo)”群體管理難題導(dǎo)致業(yè)主委員會(huì)成立困境

“候鳥(niǎo)”群體季節(jié)性流動(dòng)導(dǎo)致選舉業(yè)主委員會(huì)難以符合“雙三分之二”的規(guī)定，加之業(yè)主委員會(huì)成立程序繁瑣，目前社區(qū)尚未探索出有效投票方式加以解決，因此“候鳥(niǎo)”小區(qū)業(yè)主委員會(huì)成立率低。同時(shí)，由于缺乏業(yè)主委員會(huì)作為溝通平臺(tái)，啟用專項(xiàng)資金、決定小區(qū)重大事項(xiàng)的難度加大，影響了本地人享受應(yīng)有的資源和權(quán)利，導(dǎo)致小區(qū)糾紛時(shí)有發(fā)生，投訴不斷。

（三）文化背景不同導(dǎo)致主觀認(rèn)同困境

我國(guó)南北方文化差異明顯，“候鳥(niǎo)”群體因?yàn)槟挲g結(jié)構(gòu)的特征，自身帶有濃厚的遷出地文化特色，文化適應(yīng)性和融合度很弱，對(duì)海南本地人也存在偏見(jiàn)。海南本地人對(duì)“候鳥(niǎo)”群體也存在誤解和排斥，認(rèn)為“候鳥(niǎo)”群體興起的“購(gòu)房熱”推動(dòng)了本地房?jī)r(jià)上漲，“候鳥(niǎo)”群體蜂擁而至導(dǎo)致海南的物價(jià)不斷上漲，同時(shí)擠占了本地有限的醫(yī)療衛(wèi)生、水電等資源，增加了本地人的生活壓力?！昂蝤B(niǎo)”群體與本地人互不認(rèn)同，傳統(tǒng)習(xí)俗和生活習(xí)慣不同導(dǎo)致二者矛盾沖突頻發(fā)。

三、加強(qiáng)“候鳥(niǎo)”政府治理的改進(jìn)路徑

2019年10月31日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過(guò)了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，明確提出要“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”，“七位一體”的社會(huì)治理格局是中國(guó)特色的社會(huì)治理理論。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，治理問(wèn)題的解決要始終堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)不動(dòng)搖，保證治理的發(fā)展方向。因此，中國(guó)語(yǔ)境下的治理必須在發(fā)揮黨總攬全局協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用的前提下，借助多主體和組織體制治理公共事務(wù)，提供公共服務(wù)。

從主體來(lái)說(shuō)，要在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，政府部門組成“候鳥(niǎo)”群體管理協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組、成立社區(qū)“候鳥(niǎo)”管理服務(wù)站，充分發(fā)揮社區(qū)、社會(huì)組織、公眾參與的作用。海南省委要領(lǐng)導(dǎo)成立由省相關(guān)職能部門組成的省“候鳥(niǎo)”群體管理協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，在“候鳥(niǎo)”群體聚集的市縣建立“候鳥(niǎo)”群體服務(wù)管理合作協(xié)調(diào)機(jī)制，在“候鳥(niǎo)”群體聚集的小區(qū)、社區(qū)成立“候鳥(niǎo)”管理服務(wù)站。同時(shí)，發(fā)揮“候鳥(niǎo)”黨支部、社區(qū)、“候鳥(niǎo)”人才工作站、“候鳥(niǎo)”社會(huì)組織的作用。

從方式來(lái)說(shuō)，要?jiǎng)?chuàng)新矛盾沖突協(xié)調(diào)方式和公共服務(wù)供給方式。一是建立合作協(xié)調(diào)機(jī)制。當(dāng)“候鳥(niǎo)”群體的利益訴求和矛盾沖突等信息通過(guò)各種渠道反饋到政府相關(guān)部門后，政府相關(guān)部門聯(lián)系“候鳥(niǎo)”管理服務(wù)站，由其作為協(xié)調(diào)發(fā)起方，促進(jìn)矛盾雙方及其他相關(guān)主體進(jìn)行對(duì)話、討論，共同擬定解決方案，并將協(xié)調(diào)方案通報(bào)意見(jiàn)訴求群體，促成其對(duì)問(wèn)題的解決方案達(dá)成共識(shí)。二是形成公共服務(wù)季節(jié)性供給機(jī)制。主要是以政府主導(dǎo)，政府和社會(huì)資本合作的方式按季節(jié)性需求提供醫(yī)療、水電等資源。另外，根據(jù)“候鳥(niǎo)”群體動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)信息平臺(tái)數(shù)據(jù)，合理配置市政重要基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)對(duì)供水、供電等設(shè)施及時(shí)進(jìn)行升級(jí)、擴(kuò)容，提高公共服務(wù)供給能力，滿足“候鳥(niǎo)”群體在內(nèi)的居民的生活需求。

從技術(shù)來(lái)說(shuō)，要建立完善的“候鳥(niǎo)”群體動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)信息平臺(tái)和部門間信息共享制度。在完善海南人流進(jìn)出島信息管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，借助“進(jìn)出島人員分析研判管控系統(tǒng)”，建設(shè)海南省“候鳥(niǎo)”群體動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)信息平臺(tái)，及時(shí)掌握“候鳥(niǎo)”流動(dòng)的信息。省、市、社區(qū)各級(jí)“候鳥(niǎo)”群體管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)掌握人口流動(dòng)數(shù)據(jù)后，及時(shí)對(duì)人口變化趨勢(shì)做出預(yù)判，并根據(jù)預(yù)判結(jié)果結(jié)合公共資源供給能力，綜合研判潛在沖突點(diǎn)，提前與“候鳥(niǎo)”群體進(jìn)行溝通，讓“候鳥(niǎo)”群體有充分準(zhǔn)備時(shí)間。如某社區(qū)暫時(shí)無(wú)法解決電力或水利供應(yīng)不足時(shí)，可利用“候鳥(niǎo)”群體動(dòng)態(tài)信息平臺(tái)提前向“候鳥(niǎo)”群體發(fā)出預(yù)警，使其提前做好準(zhǔn)備或調(diào)整行程計(jì)劃。

從制度來(lái)說(shuō)，要進(jìn)一步完善跨省醫(yī)療直接報(bào)銷制度;完善物業(yè)管理相關(guān)法規(guī)與體系，加快修訂《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)物業(yè)管理?xiàng)l例》《海南省物業(yè)服務(wù)收費(fèi)管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī);建立健全“候鳥(niǎo)”工作站制度，建立“候鳥(niǎo)”人才庫(kù)，鼓勵(lì)引導(dǎo)他們充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)。

從意識(shí)來(lái)說(shuō)，政府相關(guān)部門要堅(jiān)持科學(xué)的態(tài)度，客觀看待“候鳥(niǎo)”群體及其問(wèn)題，全力做好“候鳥(niǎo)”群體服務(wù)管理工作。通過(guò)報(bào)紙、微信公眾號(hào)、小區(qū)宣傳欄等多種方式宣傳“候鳥(niǎo)”群體的正能量事跡，堅(jiān)持正確輿論導(dǎo)向，營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金規(guī)劃項(xiàng)目“治理需求驅(qū)動(dòng)的我國(guó)基層協(xié)商民主建設(shè)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：18BZZ056）階段性研究成果。

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作 者：李佳彤，海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士研究生

徐艷晴，海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師

責(zé)任編輯：張 波