趙睿 田謐 林玲

[摘要]環(huán)境規(guī)制能否改善環(huán)境質(zhì)量受到各界關(guān)注，對(duì)中國(guó)SO2減排成功經(jīng)驗(yàn)的研究不僅將視角拓展至發(fā)展中國(guó)家，而且為命令控制型環(huán)境政策的有效性提供有力證據(jù)。借助中國(guó)在1998年實(shí)施的兩控區(qū)政策以及中央在2005年啟動(dòng)地方官員環(huán)境保護(hù)考核這一背景，采用DID方法探討環(huán)境規(guī)制降低工業(yè)SO2排放量的作用路徑。研究發(fā)現(xiàn)，與非兩控區(qū)城市相比，兩控區(qū)城市工業(yè)SO2排放量在2005年之后呈現(xiàn)明顯降低趨勢(shì)，而且持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，其原因是中央在2005年對(duì)地方官員啟動(dòng)了環(huán)境保護(hù)考核，并將SO2減排設(shè)定為約束性指標(biāo)。這一措施充分調(diào)動(dòng)了地方官員的環(huán)境保護(hù)積極性，政策執(zhí)行效果顯著增強(qiáng)，諸如關(guān)停小火電、為燃煤機(jī)組安裝脫硫設(shè)施等命令控制型環(huán)境政策得到了貫徹，達(dá)到了顯著的防控結(jié)果。

[關(guān)鍵詞]兩控區(qū);命令控制;地方行政激勵(lì);二氧化硫減排

一、 引言

自1970年，美國(guó)成立環(huán)境保護(hù)局并通過(guò)《空氣清潔法案（修正案）》后，學(xué)者們就圍繞環(huán)境規(guī)制的成效問(wèn)題展開(kāi)了激烈的探討[1]。環(huán)境質(zhì)量改善是環(huán)境規(guī)制的初衷和最直接收益，一個(gè)良好的環(huán)境質(zhì)量能夠顯著降低公共健康風(fēng)險(xiǎn)[2]，如降低嬰兒死亡率[3-5]、降低呼吸系統(tǒng)疾病發(fā)病和死亡人數(shù)[6]等。環(huán)境治理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)問(wèn)題，研究環(huán)境規(guī)制的作用路徑具有重要現(xiàn)實(shí)意義。在2030年“碳達(dá)峰”和2060年“碳中和”的新要求下，研究環(huán)境規(guī)制對(duì)全球可持續(xù)發(fā)展更是具有重要的時(shí)代意義。大量研究結(jié)果表明環(huán)境規(guī)制在改善環(huán)境質(zhì)量上是有效的，例如，Burtraw等指出，美國(guó)在1990年頒布的《空氣清潔法案》中引入了二氧化硫（SO2）和氮氧化合物（NOX）的排污權(quán)交易制度，確實(shí)有效地降低了相應(yīng)污染物的排放量[7]。Shapiro等的研究更為深入，他們探討了美國(guó)1990—2008年間主要大氣污染物排放銳減的原因，認(rèn)為盡管存在貿(mào)易、環(huán)境規(guī)制、生產(chǎn)效率以及消費(fèi)者偏好四種解釋?zhuān)h(huán)境規(guī)制中的污染稅增收能夠解釋75%左右的制造業(yè)污染物排放削減，是降低單位產(chǎn)出排污量的核心原因[8]。

環(huán)境規(guī)制政策的有效實(shí)施與環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的執(zhí)行能力息息相關(guān)，特別是在發(fā)展中國(guó)家。不少研究明確指出，大部分發(fā)展中國(guó)家環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的執(zhí)行能力較弱，從而阻礙了環(huán)境政策效果的發(fā)揮[3]。有些學(xué)者甚至認(rèn)為，在環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)執(zhí)行能力較弱的背景下，大部分環(huán)境政策通常以失敗告終[9-10]。中國(guó)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)也存在著執(zhí)行力較弱的問(wèn)題，其根源在于環(huán)境保護(hù)體系的設(shè)計(jì)上。國(guó)家環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)主要履行監(jiān)管職能，地方環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)側(cè)重發(fā)揮執(zhí)行職能，且地方環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)同時(shí)受到國(guó)家環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)和地方政府的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”[11]。需要注意的是，地方環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)預(yù)算、人員編制等關(guān)鍵額度受制于當(dāng)?shù)卣?，因此它受到地方政府的影響遠(yuǎn)甚于國(guó)家層面。GDP是地方官員考核中的核心指標(biāo)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和環(huán)境保護(hù)長(zhǎng)期位于天平的兩端，兩相權(quán)衡之下會(huì)導(dǎo)致地方環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的環(huán)境政策執(zhí)行力度被削弱[12-13]。鑒于此，提高執(zhí)行能力，確保命令控制型政策得到有效貫徹，從而降低SO2排放量，成為擺在中國(guó)政府面前的重要難題。Chen等認(rèn)為，2005年以后，中央政府出臺(tái)了系列政策，將SO2減排與地方官員考核綁定在一起，從底層激勵(lì)入手，充分調(diào)動(dòng)了地方環(huán)保的積極性，定政策，抓落實(shí)，切實(shí)降低了SO2排放[14]，這一經(jīng)驗(yàn)對(duì)后續(xù)環(huán)保減排工作及其他發(fā)展中國(guó)家是具有借鑒價(jià)值的。

本文將著重討論中國(guó)如何降低工業(yè)SO2的排放量，中國(guó)在這方面的經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌驈浹a(bǔ)現(xiàn)有研究的不足，原因在于三點(diǎn)。第一，現(xiàn)有研究主要集中于美國(guó)、德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家，而對(duì)發(fā)展中國(guó)家開(kāi)展的研究較少，中國(guó)是發(fā)展中國(guó)家的典型代表。第二，證據(jù)聚焦于市場(chǎng)型政策，而命令控制型政策在能否改善環(huán)境質(zhì)量方面缺乏充足證據(jù)。例如，Auffhammer等指出，美國(guó)基于汽油濃度的嚴(yán)格技術(shù)要求并沒(méi)能降低臭氧污染[15]。Harrison等人在探討印度污染物排量減少的原因時(shí)發(fā)現(xiàn)，命令控制型政策并沒(méi)有降低懸浮顆粒物（SPM）和SO2的濃度[16]。中國(guó)的SO2減排政策主要以命令控制型為主。2006年以后，中國(guó)的SO2排放量持續(xù)降低。相比2006年，中國(guó)在2010年的SO2排放量降低了15.6%1。削減SO2排放量的政策主要包括工程減排和結(jié)構(gòu)減排，均屬于命令控制型。第三，目前中國(guó)的能源結(jié)構(gòu)仍然以化石能源為主，在這個(gè)現(xiàn)實(shí)約束下，《新時(shí)代的中國(guó)能源發(fā)展》提出了中國(guó)2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和的“路線圖”，加之“2030年碳達(dá)峰”和“2060年碳中和”被列為2021年八項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)之一，因此研究工業(yè)SO2的減排措施及效果，對(duì)于制定并實(shí)施脫碳、低碳、零碳以及負(fù)碳的政策措施具有重要借鑒和指導(dǎo)意義。

具體地，本文基于國(guó)務(wù)院1998年出臺(tái)的SO2污染和酸雨控制區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)兩控區(qū)）政策以及2005年之后頒布的系列官員考核辦法，研究中國(guó)處理SO2污染的政策方案。本文的主要貢獻(xiàn)體現(xiàn)在如下兩個(gè)方面：一是為命令控制型環(huán)境政策的有效性提供了證據(jù)。本文發(fā)現(xiàn)，中央政府要求拆除小火電、為燃煤機(jī)組安裝脫硫設(shè)施并出臺(tái)政策，確保其有效地降低SO2排放量;二是驗(yàn)證了地方行政激勵(lì)在命令控制執(zhí)行過(guò)程中的重要作用。2005年，國(guó)務(wù)院將環(huán)境保護(hù)納入地方官員考核體系。本文沿用Chen等專(zhuān)家的方法，將官員考核體系發(fā)生重大變化的2005年作為關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)，分析了時(shí)間點(diǎn)前后命令控制政策執(zhí)行力度以及SO2排放量[14]。研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)環(huán)境保護(hù)納入地方官員考核體系之后，當(dāng)?shù)毓賳T保護(hù)環(huán)境的積極性被充分調(diào)動(dòng)起來(lái)，環(huán)境規(guī)制的執(zhí)行力隨之顯著加強(qiáng)，命令控制型環(huán)境政策進(jìn)而得到有效實(shí)施，環(huán)境質(zhì)量因此得到改善。

二、 政策背景

改革開(kāi)放后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)一直保持著快速發(fā)展的勢(shì)頭，對(duì)能源的需求也不斷加大，而能源的增量大多數(shù)來(lái)源于煤炭[17]。煤炭在燃燒過(guò)程中會(huì)釋放大量SO2，從而造成嚴(yán)重的大氣污染，中國(guó)南方地區(qū)由SO2排放引起的酸雨污染一直較為嚴(yán)重。

事實(shí)上，早在1987年，大氣中的SO2污染就已經(jīng)受到中央政府的關(guān)注，《大氣污染防治法》適時(shí)出臺(tái)，但面臨發(fā)展經(jīng)濟(jì)還是控制污染的選擇困境，SO2排放和酸雨污染日益嚴(yán)重。全國(guó)人大常委會(huì)在1995年重新修訂了《大氣污染防治法》，提出通過(guò)兩控區(qū)抑制SO2污染的思路，擬對(duì)劃入兩控區(qū)的城市實(shí)施更加嚴(yán)格的SO2排放控制措施。1998年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《酸雨控制區(qū)和二氧化硫污染控制區(qū)劃分方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《兩控區(qū)方案》）。根據(jù)SO2濃度、降雨pH等指標(biāo)，《兩控區(qū)方案》將全國(guó)380個(gè)城市分為兩部分，一部分為兩控區(qū)城市，共計(jì)175個(gè);另一部分為非兩控區(qū)城市，共計(jì)205個(gè)。1995年，兩控區(qū)城市占國(guó)土面積的11.4%、占總?cè)丝诘?0.6%、占GDP的62.4%、占SO2排放量的58.9%[18]。中央政府原先要求兩控區(qū)2005年的排放總量不得高于2000年，但相關(guān)政策最終未取得預(yù)期效果[16]。兩控區(qū)政策僅使得SO2排放量短暫地降低，在之后的2003—2005年間，SO2的排放量迅速增加。相較2000年，2005年的SO2排放量最終增加了28%。

要降低SO2排放量，無(wú)疑必須增加地方環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的執(zhí)行能力，而調(diào)動(dòng)地方官員積極性是不可或缺的一步。在調(diào)動(dòng)地方官員積極性上，中央政府主要采取了兩項(xiàng)措施[16]：一是在2005年12月，環(huán)境保護(hù)被作為地方官員考核的重要內(nèi)容2;二是在2006年， SO2排放量降低10%被作為約束性指標(biāo)列入《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》，同時(shí)地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)被認(rèn)定為完成指標(biāo)的第一責(zé)任人3。換言之，中央政府委托環(huán)境保護(hù)部與各省級(jí)政府簽訂《主要污染物總量削減目標(biāo)責(zé)任書(shū)》4，各省級(jí)政府進(jìn)而將減排任務(wù)分解至各地級(jí)政府。若地方官員無(wú)法完成減排任務(wù)，考核將無(wú)法通過(guò)，屆時(shí)會(huì)受到懲罰，并影響后續(xù)的職位升遷。由此，SO2減排與地方官員考核實(shí)現(xiàn)綁定。

中央政府治理SO2排放的措施以命令控制為主，主要為工程減排和結(jié)構(gòu)減排1。在工程減排方面，現(xiàn)役SO2排放量超標(biāo)的以及新建或者擴(kuò)建的燃煤電廠必須安裝脫硫設(shè)施。按照當(dāng)時(shí)的中央政府計(jì)劃，計(jì)劃到2010年底，全國(guó)三分之二的燃煤機(jī)組（4.6億千瓦）需安裝脫硫設(shè)施，并且現(xiàn)役燃煤機(jī)組安裝脫硫設(shè)施的比例達(dá)到一半以上。在結(jié)構(gòu)減排方面，政府采取“上大壓小”的措施，關(guān)停SO2排放量較多的小火電，同時(shí)鼓勵(lì)地方以及發(fā)電企業(yè)新建單機(jī)裝機(jī)容量在300兆瓦以上的大型發(fā)電機(jī)組2。為了鼓勵(lì)地方關(guān)停小火電，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)根據(jù)各地小火電關(guān)停容量相應(yīng)地增加下放的機(jī)組建設(shè)規(guī)模。到2010年，5158億千瓦的小火電將被關(guān)停。

“十一五”期間，中央政府降低SO2的措施取得了良好效果。2010年，全國(guó)累計(jì)5.78億千瓦的火電機(jī)組安裝了脫硫設(shè)施，安裝比例達(dá)到82.6%;7210萬(wàn)千瓦小火電被關(guān)停。與2005年相比，全國(guó)SO2的排放量降低了14.3%，工程減排、結(jié)構(gòu)減排、SO2排放降低幅度均超額完成既定任務(wù)3。兩控區(qū)城市的SO2年平均濃度顯著降低，其中94.9%的城市達(dá)到國(guó)家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，并且沒(méi)有一個(gè)城市低于國(guó)家三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。

三、 數(shù)據(jù)與模型說(shuō)明

1. 數(shù)據(jù)說(shuō)明

（1）兩控區(qū)城市劃分

兩控區(qū)和非兩控區(qū)城市的劃分標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《兩控區(qū)方案》。全國(guó)共計(jì)380個(gè)地級(jí)城市（包括縣級(jí)城市），其中175個(gè)城市劃為兩控區(qū)城市。鑒于公布SO2排放量的城市僅有285個(gè)，因此數(shù)據(jù)分析范圍限定在這285個(gè)城市，其中兩控區(qū)城市160個(gè)，非兩控區(qū)城市125個(gè)。

（2）工業(yè)SO2排放數(shù)據(jù)

自2004年開(kāi)始，環(huán)境保護(hù)部和統(tǒng)計(jì)局開(kāi)始公布各城市工業(yè)的SO2排放量，各城市工業(yè)SO2排放數(shù)據(jù)見(jiàn)于2004—2011年的《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》。歷年城市統(tǒng)計(jì)年鑒公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)反映的是前一年的實(shí)際狀況，因此本文工業(yè)SO2排放量的時(shí)間區(qū)間為2003—2010年。需要說(shuō)明的是，2011年以后的工業(yè)SO2排放量統(tǒng)計(jì)范圍擴(kuò)大后工業(yè)SO2排放量隨之明顯增大4。鑒于此，本文將2010年作為數(shù)據(jù)截止時(shí)間。

（3）燃煤機(jī)組和脫硫設(shè)施裝機(jī)容量數(shù)據(jù)

本文根據(jù)《2014年全國(guó)燃煤機(jī)組脫硫設(shè)施清單》中列出的公司名稱(chēng)和公司所在省份，利用天眼查確定公司所在城市，從而形成了歷年城市層面的燃煤機(jī)組和脫硫設(shè)施裝機(jī)容量數(shù)據(jù)。2012年，安裝脫硫設(shè)施的燃煤機(jī)組裝機(jī)容量占全部燃煤機(jī)組裝機(jī)容量的比例達(dá)到了92%5。

（4）關(guān)停小火電機(jī)組數(shù)據(jù)

本文整理了2006—2010年的《全國(guó)關(guān)停小火電機(jī)組情況表》，獲得了關(guān)停小火電機(jī)組的數(shù)據(jù)。

（5）控制變量數(shù)據(jù)

本文所說(shuō)的控制變量，指的是那些能夠影響城市是否被劃入兩控區(qū)的指標(biāo)，這些指標(biāo)包括1995年工業(yè)SO2排放量、城市的平均氣溫、平均降雨量、平均風(fēng)速、城市坡度標(biāo)準(zhǔn)差和平均海拔的天氣與地形。城市的天氣指標(biāo)包括各城市的平均氣溫、平均降雨量和平均風(fēng)速，數(shù)據(jù)來(lái)自《1995年工業(yè)普查數(shù)據(jù)》和中國(guó)氣象數(shù)據(jù)網(wǎng)。

（6）其他數(shù)據(jù)

各城市工業(yè)煙塵排放量和工業(yè)廢水排放量數(shù)據(jù)均來(lái)自2004—2011年的《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》，各城市火電行業(yè)總產(chǎn)值與就業(yè)人數(shù)來(lái)自2003—2010年的中國(guó)工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)。

2. 模型說(shuō)明

為了分析兩控區(qū)政策和地方行政激勵(lì)政策對(duì)工業(yè)SO2排放量的影響，本文采用雙重差分（Difference in Difference，DID）方法，第一個(gè)差分來(lái)自?xún)煽貐^(qū)和非兩控區(qū)之間的比較，第二個(gè)差分來(lái)自地方行政激勵(lì)政策公布前后的比較。在后者處理上，沿用Chen等的做法[14]，將2005年作為時(shí)間分界點(diǎn)。DID估計(jì)模型如下：

其中，[Lnso2ct]表示城市c在t年的工業(yè)SO2排放量，并取對(duì)數(shù)。[TCZc]為兩控區(qū)城市虛擬變量，取值為1表示城市c為兩控區(qū)城市，取值為0表示城市c為非兩控區(qū)城市。[Post2005t]為時(shí)間虛擬變量，取值為1表示時(shí)間t大于2005，取值為0表示t小于等于2005。[αc]為城市固定效應(yīng)，用于控制不隨時(shí)間改變的城市特征。[γt]為時(shí)間固定效應(yīng)，用于控制隨時(shí)間而改變的沖擊。[β]是本文主要關(guān)注的系數(shù)，[β]<0表明兩控區(qū)政策與地方行政激勵(lì)能夠促進(jìn)工業(yè)SO2排放量減少。

兩控區(qū)城市和非兩控區(qū)城市主要依據(jù)城市大氣中的SO2濃度進(jìn)行劃分，而非隨機(jī)指定。由于非隨機(jī)性因素可能與城市劃入兩控區(qū)相關(guān)，并影響著歷年的SO2排放量，因此模型可能存在著內(nèi)生性，導(dǎo)致[β]的估計(jì)結(jié)果是有偏差的。鑒于此，本文借鑒Gentzkow[19]、Chen等[14]和林玲等[18]的方法，引入控制變量解決潛在內(nèi)生性問(wèn)題，而控制變量的選擇依據(jù)為能否影響城市劃入兩控區(qū)，加入控制變量的DID模型如下：

其中，[Controlc]為控制變量，包括1995年城市c中火電、化工、冶金、有色金屬和建材五個(gè)行業(yè)的增加值并取對(duì)數(shù)（Lnadd）、坡度標(biāo)準(zhǔn)差（Roughness）、平均海拔（Elevation）、平均氣溫（Temperature）、平均降雨量（Precipitation）和平均風(fēng)速（Wind）。[fT]為時(shí)間T的多項(xiàng)式，其中T=t-2005，且本文分別取了一次項(xiàng)、二次項(xiàng)和三次項(xiàng)。此外，D為控制變量的估計(jì)系數(shù)。

為了分析兩控區(qū)政策和地方行政激勵(lì)政策對(duì)命令控制型環(huán)境政策執(zhí)行效果的影響，本文將火力發(fā)電企業(yè)工業(yè)產(chǎn)出、火力發(fā)電企業(yè)就業(yè)人數(shù)、關(guān)停小火電、新建大型燃煤機(jī)組、為燃煤機(jī)組安裝脫硫設(shè)施作為被解釋變量，納入模型（2）進(jìn)行估計(jì)。為了驗(yàn)證在兩控區(qū)政策和地方行政激勵(lì)政策下，命令控制型環(huán)境政策得到有效實(shí)施從而工業(yè)SO2排放量降低，需要估計(jì)模型（3）：

其中，[Xct]表示城市c在時(shí)間t的命令控制型環(huán)境政策執(zhí)行力度，分別從廣度和深度兩個(gè)維度來(lái)測(cè)量。在廣度方面，[Xct]為虛擬變量，分別用Close、Big、Scrubber替代，若城市c在t及t以后拆除小火電、新建大型火電、安裝脫硫設(shè)施則分別取值為1，否則取值為0;在深度方面，[Xct]分別用Lnclose、Lnbig、Lnnoscrubber替代，表示城市c在t及t以后拆除小火電、新建大型火電、尚未安裝脫硫設(shè)施的機(jī)組容量，并取對(duì)數(shù)。需要說(shuō)明的是，大型火電定義為裝機(jī)容量不小于300兆瓦的燃煤機(jī)組1。為了避免出現(xiàn)0被取對(duì)數(shù)的情況，燃煤機(jī)組容量統(tǒng)一加1。模型（3）中，若[μ]顯著不為0，表示兩控區(qū)政策和地方行政激勵(lì)政策確實(shí)對(duì)命令控制型環(huán)境政策執(zhí)行力度帶來(lái)了影響。

此外，本文進(jìn)行了多項(xiàng)穩(wěn)健性檢驗(yàn)，包括2005年以前兩控區(qū)與非兩控區(qū)城市SO2排放量的時(shí)間趨勢(shì)檢驗(yàn)、預(yù)期效應(yīng)檢驗(yàn)、安慰劑實(shí)驗(yàn)以及其他污染物檢驗(yàn)。由于檢驗(yàn)結(jié)果與Chen等[16]相近，因此不在正文中列示。

四、 實(shí)證結(jié)果與分析

1. 統(tǒng)計(jì)性描述

表1列出了各變量的統(tǒng)計(jì)情況：TCZ的均值為0.56，表明56%的觀測(cè)值來(lái)自?xún)煽貐^(qū)城市;每個(gè)城市每年工業(yè)SO2排放量的均值為6.3萬(wàn)噸;45%的觀測(cè)城市關(guān)停過(guò)小火電機(jī)組;52%的觀測(cè)城市新建過(guò)大型火電機(jī)組;50%的觀測(cè)城市安裝過(guò)脫硫設(shè)置。

2. 實(shí)證結(jié)果分析

表2（1）欄列示了模型（1）的估計(jì)結(jié)果，該模型控制了時(shí)間和城市固定效應(yīng)。結(jié)果顯示，[β]的估計(jì)值為-0.1938，在1%的水平上顯著不為0，表明自2005年之后，兩控區(qū)城市工業(yè)SO2的年排放量比非兩控區(qū)城市低17.6%。自2005年底開(kāi)始，環(huán)境保護(hù)進(jìn)入了地方官員的考核，這一措施能有效激勵(lì)當(dāng)?shù)毓賳T采取更為嚴(yán)格的SO2減排措施。由于非隨機(jī)性因素存在，（1）欄的結(jié)果可能是有偏差的。鑒于此，本文引入了可能影響城市劃入兩控區(qū)的控制變量與時(shí)間多項(xiàng)式交叉項(xiàng)，估計(jì)結(jié)果列示在（2）欄。結(jié)果顯示， [β]的估計(jì)值為-0.1575，盡管系數(shù)絕對(duì)值略有變小，但仍在5%的水平上顯著為負(fù)，表明2005年之后，與非兩控區(qū)城市相比，兩控區(qū)城市的工業(yè)SO2排放量確有下降趨勢(shì)。

模型（1）和（2）隱含著一個(gè)關(guān)鍵假定，即對(duì)地方官員開(kāi)始進(jìn)行環(huán)境保護(hù)考核后，兩控區(qū)城市的地方官員對(duì)控制SO2排放的積極性有所提高，從而兩控區(qū)和非兩控區(qū)城市的SO2排放趨勢(shì)發(fā)生改變。如果以上假定不成立，本文的估計(jì)結(jié)果依然可能是有偏差的，由此需要進(jìn)行更為深入的穩(wěn)健性檢驗(yàn)，以便判定上述假定是否成立。穩(wěn)健性檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，2006年之前，兩控區(qū)城市和非兩控區(qū)城市具有相似的工業(yè)SO2排放趨勢(shì);地方行政激勵(lì)政策沒(méi)有在2005年提前發(fā)揮作用，不存在預(yù)期效應(yīng);安慰劑實(shí)驗(yàn)表明，地方行政激勵(lì)政策在兩控區(qū)城市更加嚴(yán)格，隨機(jī)指定兩控區(qū)城市并沒(méi)有效果;與非兩控區(qū)城市相比，2005年以后，兩控區(qū)城市的工業(yè)煙塵與工業(yè)廢水排放量并沒(méi)有明顯變化，說(shuō)明兩控區(qū)城市工業(yè)SO2排放量降低主要是這些城市實(shí)施了更加嚴(yán)格的控制措施，而非技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等原因。綜上所述，本文認(rèn)為模型（2）的估計(jì)結(jié)果是無(wú)偏差的。

五、 機(jī)理分析

1. 地方政府采取有效措施后達(dá)到的效果：非兩控區(qū)及雙控區(qū)城市的比較分析

圖1列出了2001—2010年間兩控區(qū)和非兩控區(qū)城市企業(yè)執(zhí)行環(huán)境規(guī)制力度的趨勢(shì)圖。可以看出，2005年及以前的年份，兩控區(qū)和非兩控區(qū)城市企業(yè)執(zhí)行環(huán)境規(guī)制力度基本一致， 說(shuō)明地方行政激勵(lì)政策實(shí)施之前，與非兩控區(qū)城市相比，兩控區(qū)城市的工業(yè)SO2排放量并沒(méi)有明顯下降趨勢(shì)。自2006年起，兩控區(qū)城市企業(yè)執(zhí)行環(huán)境規(guī)制力度開(kāi)始顯著加大，2010年該比例均值達(dá)到57.6%。2008年以后，非兩控區(qū)城市企業(yè)執(zhí)行環(huán)境規(guī)制力度開(kāi)始加大，2010年該比例達(dá)到26.7%。從圖形可以看出，自2006年起，由于地方行政激勵(lì)政策的實(shí)施，與非兩控區(qū)城市相比，兩控區(qū)城市執(zhí)行環(huán)境規(guī)制力度明顯加大。工業(yè)SO2排放量下降可能來(lái)自于三個(gè)方面：一是煤炭消費(fèi)降低或者發(fā)電產(chǎn)量降低;二是使用含硫量更低的煤炭;三是提高了SO2的處理效率，即單位產(chǎn)出的SO2排放量降低。鑒于此，后文將著重分析兩控區(qū)城市如何采取有效措施降低SO2排放量。

2. 兩控區(qū)城市有效實(shí)現(xiàn)SO2減排的重要措施：SO2處理效率的提升

從宏觀層面來(lái)看，2005—2010年的工業(yè)煤炭消費(fèi)量和火力發(fā)電量持續(xù)增加。2010年工業(yè)消費(fèi)了29.6億噸煤炭，比2005年高出46.2%，其中電力、熱力的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)消費(fèi)煤炭15.1億噸，比2005年高出43.4%1。2010年的火力發(fā)電量為3.33萬(wàn)億千瓦，比2005年高出62.7%2。因此，煤炭消費(fèi)量或者火力發(fā)電量削減不是工業(yè)SO2排放量下降的原因。

從微觀層面來(lái)看，兩控區(qū)城市可能會(huì)限制火力發(fā)電甚至關(guān)停部分火力發(fā)電企業(yè)，從而降低SO2排放量。若采取這種措施，火力發(fā)電企業(yè)的生產(chǎn)將會(huì)受到影響。本文通過(guò)火力發(fā)電企業(yè)產(chǎn)出和就業(yè)人數(shù)兩個(gè)變量來(lái)衡量發(fā)電企業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)，將其對(duì)數(shù)化作為被解釋變量加入模型（2），其中Lnoutput表示火力發(fā)電企業(yè)產(chǎn)出的對(duì)數(shù)值，Lnemployee表示火力發(fā)電企業(yè)就業(yè)人數(shù)的對(duì)數(shù)值，結(jié)果見(jiàn)表3?？梢园l(fā)現(xiàn)，[TCZc][×][Post2005t]的估計(jì)值在10%水平上并不顯著，這意味著與兩控區(qū)城市相比，2005年以后兩控區(qū)城市火力發(fā)電企業(yè)的產(chǎn)出和就業(yè)人數(shù)并沒(méi)有減少，即兩控區(qū)城市并沒(méi)有通過(guò)限制火力發(fā)電的方式來(lái)降低污染。

根據(jù)Xu等的計(jì)算方法[20]，2003—2005年工業(yè)消費(fèi)煤炭含硫量的均值為0.92%，2006—2010年該數(shù)值上升至1.00%，因此，工業(yè)消費(fèi)煤炭含硫量不僅沒(méi)有下降，反而上升。此外，1.00%的含硫量已是較低水平，下降空間很有限，通過(guò)使用含硫量更低的煤炭來(lái)降低SO2排放量的做法并不現(xiàn)實(shí)[20]。因此，使用含硫量更低的煤炭也不是工業(yè)SO2排放量降低的原因。

因此，兩控區(qū)城市在地方行政激勵(lì)下，SO2排放量的大幅降低是通過(guò)提高SO2的處理效率來(lái)實(shí)現(xiàn)的，并非來(lái)自煤炭消費(fèi)降低、發(fā)電產(chǎn)量降低或者使用含硫量更低的煤炭。

3. 兩控區(qū)城市有效實(shí)現(xiàn)SO2減排的有利保障：環(huán)境政策執(zhí)行力度的提升

中央政府所制定的提高SO2處理效率政策以控制命令為主，主要包括工程減排和結(jié)構(gòu)減排。工程減排指的是為現(xiàn)役、新建、擴(kuò)建燃煤機(jī)組安裝脫硫設(shè)施;結(jié)構(gòu)減排主要是指關(guān)停小火電、鼓勵(lì)建設(shè)大型發(fā)電機(jī)組。本文分別從廣度和深度兩個(gè)維度來(lái)測(cè)量命令控制型環(huán)境政策的力度，并根據(jù)模型（3）進(jìn)行估計(jì)。

表4列示了兩控區(qū)政策和地方行政激勵(lì)政策對(duì)命令控制型環(huán)境政策執(zhí)行力度的影響。由表4（1）（2）列可以發(fā)現(xiàn)，[TCZc]*[Post2005t]的估計(jì)值為正，且在5%的水平上顯著不為0，表明與非兩控區(qū)城市相比，無(wú)論是在廣度上還是在深度上，兩控區(qū)城市關(guān)停了更多的小火電。（3）（4）列可以發(fā)現(xiàn)，[TCZc] [×] [Post2005t]的估計(jì)值為負(fù)，表明與非兩控區(qū)城市相比，無(wú)論是在廣度上還是在深度上，兩控區(qū)城市安裝了更少的大型燃煤機(jī)組，盡管估計(jì)值在10%的水平上并不顯著。（6）列可以發(fā)現(xiàn)，[TCZc] [×] [Post2005t]的估計(jì)值為負(fù)且在5%的水平上顯著，表明盡管運(yùn)行脫硫設(shè)施會(huì)明顯增加發(fā)電企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本，與非兩控區(qū)城市相比，兩控區(qū)城市中未安裝脫硫設(shè)施的燃煤機(jī)組裝機(jī)容量更少。

綜上所述，本文認(rèn)為自2005年以后，受地方行政激勵(lì)政策的影響，兩控區(qū)城市關(guān)停了更多的小火電、新建了更少的大火電以及安裝了更多的脫硫設(shè)施，即兩控區(qū)地方政府執(zhí)行貫徹中央環(huán)境政策的力度有顯著加大。

六、 結(jié)論與政策建議

環(huán)境質(zhì)量關(guān)乎公共健康，而環(huán)境規(guī)制對(duì)改善空氣質(zhì)量具有重要意義。環(huán)境規(guī)制政策有兩大類(lèi)，即市場(chǎng)型和命令控制型?，F(xiàn)有大量研究為驗(yàn)證污染許可證交易制度、排污稅等市場(chǎng)型環(huán)境政策的有效性提供了佐證，然而反映諸如技術(shù)要求、排污標(biāo)準(zhǔn)等命令控制型環(huán)境政策是否有效的證據(jù)仍不充分。此外，與美國(guó)、歐洲等發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)不太一樣的是，發(fā)展中國(guó)家環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的執(zhí)行能力偏弱，大部分環(huán)境政策往往以失敗告終。因此，探索在發(fā)展中國(guó)家行之有效的環(huán)境政策顯得更為重要。

本文利用中國(guó)在1998年所實(shí)施的兩控區(qū)政策以及中央政府在2005年啟動(dòng)的地方官員環(huán)境保護(hù)考核，研究了城市工業(yè)SO2排放減少的原因。研究發(fā)現(xiàn)，與非兩控區(qū)城市相比，兩控區(qū)城市工業(yè)SO2排放量在2005年之后明顯降低，并且這一效應(yīng)具有持久性。主要原因在于：第一，地方政府采取了有效的減排措施——提高SO2處理效率，其具體途徑主要包括關(guān)停小火電、新建大型火電機(jī)組以及為燃煤機(jī)組安裝脫硫設(shè)施;第二，地方行政激勵(lì)調(diào)動(dòng)了地方官員保護(hù)環(huán)境的積極性，加大了環(huán)境政策的貫徹力度。

從兩控區(qū)防控成果斐然的背后可以看到現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性——環(huán)境治理向來(lái)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、能源、法律、工業(yè)、信息等部門(mén)的多方平衡和配合，尤其是當(dāng)?shù)卣谥贫ň唧w政策和逐步落實(shí)、嚴(yán)格監(jiān)管的長(zhǎng)期過(guò)程中，除兩控減排目標(biāo)外，還要兼顧經(jīng)濟(jì)民生的多方平衡和發(fā)展。這是一項(xiàng)充滿(mǎn)智慧與挑戰(zhàn)的任務(wù)。中國(guó)在總量控制取得成效后，接下來(lái)進(jìn)入?yún)^(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的新時(shí)期。兩控區(qū)的治理思路為接下來(lái)的大氣污染治理提供了成功經(jīng)驗(yàn)，SO2的成功防控也為接下來(lái)PM2.5等污染物和溫室氣體的減排奠定了良好基礎(chǔ)。

碳減排是全球共同面臨的問(wèn)題，“2030年碳達(dá)峰”和“2060年碳中和”也是中國(guó)面臨的挑戰(zhàn)，本文的研究成果可以為碳減排提供一定的借鑒。根據(jù)本文的結(jié)論，可提出如下政策建議：

第一，加大地方政府降低碳排放的政策執(zhí)行力度。中央政府可以考慮為各省設(shè)定明確的碳減排目標(biāo)，督促各省將其寫(xiě)入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、年度計(jì)劃和政府工作報(bào)告，并將其納入地方行政考核體系。

第二，強(qiáng)化環(huán)境硬約束，淘汰碳排放嚴(yán)重的落后以及過(guò)剩產(chǎn)能。本文發(fā)現(xiàn)，小火電、小水泥、小化工廠，由于生產(chǎn)工藝簡(jiǎn)陋，會(huì)比大企業(yè)釋放更多的污染物，對(duì)環(huán)境的破壞非常嚴(yán)重。而且，這類(lèi)企業(yè)的存在還固化了產(chǎn)能過(guò)剩。因此，建議建立碳排放嚴(yán)重的落后產(chǎn)能的退出機(jī)制以及過(guò)剩產(chǎn)能的化解機(jī)制，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向低碳方向發(fā)展。

第三，鼓勵(lì)節(jié)能減排、低碳、零碳以及負(fù)碳等相關(guān)技術(shù)發(fā)展。燃燒煤炭等傳統(tǒng)化石能源活動(dòng)是碳排放的主要來(lái)源，建議政府鼓勵(lì)并推廣節(jié)能技術(shù)以及碳排放監(jiān)測(cè)技術(shù)，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，例如提高光伏等新能源在能源結(jié)構(gòu)中的占比，從源頭上降低碳排放量。

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Abstract：Whether environmental regulation can improve the quality of the environment is of great concern. The research on the successful experience of SO2 emission reduction in China not only extends the research scope to developing country， but also provides strong evidence for the effectiveness of the command-and-control environmental policy. Based on Two Control Zone policy implemented in 1998 and environmental protection assessment of the local officials initiated by the central government in 2005， this paper adopts DID methods to study how the environmental regulation reduced industrial SO2 emissions. It is found that compared with non Two Control Zone cities， the industrial SO2 emissions in Two Control Zone cities reduced significantly since 2005， and the effect lasts long. The reason is that the central government initiated the environmental protection assessment of the local officials at the end of 2005 and set SO2 emission reduction set as binding indicators. These measures fully mobilized the enthusiasm of local officials for environmental protection， enhance the enforcement of environmental protection agency， more specifically，these command-and control environmental policies，such as shutting down small thermal power and the installation of desulphurization facilities for coal-fired units，were implemented，therefore，industrial SO2 emissions significantly reduced.

Key words：two control zone;command-and-control;local administrative incentive;SO2 emission reduction

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“新產(chǎn)業(yè)革命背景下我國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的體制機(jī)制創(chuàng)新研究”（項(xiàng)目編號(hào)：13AZD072）;國(guó)家自然科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目群之重點(diǎn)項(xiàng)目“氣候變化背景下低碳農(nóng)林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略及政策研究：基于作用、潛力和成本效益的分析”（項(xiàng)目編號(hào)：71333010）。

作者簡(jiǎn)介：趙睿（1986-），女，上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)楫a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策;田謐（1986-），女，澳門(mén)科技大學(xué)商學(xué)院助理教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)檗r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)和組織行為學(xué);林玲（1986-），男，博士后，廣東順德農(nóng)村商業(yè)銀行股份有限公司中級(jí)經(jīng)濟(jì)師，研究方向?yàn)楫a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)和粵港澳大灣區(qū)一體化。

（收稿日期：2021-03-09? 責(zé)任編輯：顧碧言）