錢(qián)智文

為支持我行信貸業(yè)務(wù)穩(wěn)健發(fā)展，筆者最近對(duì)河道采砂權(quán)擔(dān)保問(wèn)題進(jìn)行了專門(mén)調(diào)研，并提出了如下法律風(fēng)險(xiǎn)提示，供我行在辦理采砂權(quán)抵押擔(dān)保業(yè)務(wù)過(guò)程中參考。

一、河道采砂權(quán)的法律性質(zhì)

《礦產(chǎn)資源法》第3條規(guī)定：勘查、開(kāi)采礦產(chǎn)資源，必須依法分別申請(qǐng)、經(jīng)批準(zhǔn)取得探礦權(quán)、采礦權(quán)，并辦理登記?！端?國(guó)土資源部 交通運(yùn)輸部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)河道采砂管理工作的通知》（水建管[2015]310號(hào)）明確規(guī)定：河道砂石是河床的重要組成部分，也是重要的礦產(chǎn)資源。結(jié)合上述法律規(guī)定以及1991年3月7日《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于在河道、航道范圍內(nèi)開(kāi)采砂石、砂金適用法律問(wèn)題的再次答復(fù)》（法工委發(fā)18號(hào)）文件精神，筆者認(rèn)為，砂、石不論身處何處，在本質(zhì)上屬于礦產(chǎn)資源，河道采砂權(quán)在法律性質(zhì)上亦屬于“采礦權(quán)”，河道采砂行為理應(yīng)受到礦產(chǎn)資源法及水法等多重法律規(guī)制。

二、當(dāng)前河道采砂權(quán)的行政許可現(xiàn)狀

《水法》第39條規(guī)定：國(guó)家實(shí)行河道采砂許可制度。河道采砂許可制度實(shí)施辦法，由國(guó)務(wù)院規(guī)定。當(dāng)前，國(guó)家對(duì)水系采取分級(jí)管理制度，成立了若干流域管理機(jī)構(gòu)，對(duì)長(zhǎng)江、黃河等水域以及其他區(qū)域性支流進(jìn)行有限區(qū)別管理模式。

（一）長(zhǎng)江特定水域河道采砂許可

《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》相關(guān)條款規(guī)定：國(guó)家對(duì)長(zhǎng)江采砂實(shí)行采砂許可制度。河道采砂許可證由沿江省、直轄市人民政府水行政主管部門(mén)審批發(fā)放；涉及航道的，審批發(fā)放前應(yīng)當(dāng)征求長(zhǎng)江航務(wù)管理局和長(zhǎng)江海事機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)。從事長(zhǎng)江采砂活動(dòng)的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)向沿江市、縣人民政府水行政主管部門(mén)提出申請(qǐng)；符合相關(guān)條件的，由長(zhǎng)江水利委員會(huì)或者沿江省、直轄市人民政府水行政主管部門(mén)依照本條例第九條的規(guī)定，審批發(fā)放河道采砂許可證。

（二）非季節(jié)性河流的河道采砂許可

根據(jù)《水利部 國(guó)土資源部 交通運(yùn)輸部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)河道采砂管理工作的通知》（水建管[2015]310號(hào)）相關(guān)條款規(guī)定，對(duì)于非季節(jié)性河流（常年流水河道），在發(fā)放采砂許可證前，水行政主管部門(mén)應(yīng)事先征求國(guó)土資源等相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)，涉及航道的，由水行政主管部門(mén)會(huì)同交通運(yùn)輸主管部門(mén)批準(zhǔn)。故對(duì)于在除長(zhǎng)江宜賓以下干流河道之外的非季節(jié)性河流內(nèi)采砂，比如我省區(qū)域內(nèi)的贛江、撫河、信江、饒河、修河干流和鄱陽(yáng)湖等，僅需要辦理河道采砂許可證即可。

（三）季節(jié)性河流的河道采砂許可

根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)河道采砂管理工作的通知》（水建管[2015]310號(hào)）文件規(guī)定，對(duì)于季節(jié)性河流，采砂管理以礦產(chǎn)資源管理為主，依法實(shí)行采礦許可。在發(fā)放采礦許可證前，國(guó)土資源行政主管部門(mén)應(yīng)事先征求水行政主管部門(mén)等相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)，涉及航道的應(yīng)事先征得交通運(yùn)輸部門(mén)同意。筆者認(rèn)為在季節(jié)性河流開(kāi)采砂石，與在礦區(qū)開(kāi)采砂石基本一致，僅需要向國(guó)土資源部門(mén)申請(qǐng)辦理采礦許可證即可。

三、河道采砂權(quán)擔(dān)保的可行性分析

（一）采取河道采砂權(quán)抵押擔(dān)保方式

《民法典》第329條規(guī)定：依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利受法律保護(hù)。第395條規(guī)定：“債務(wù)人或者第三人有權(quán)處分的下列財(cái)產(chǎn)可以抵押:……（七）法律、行政法規(guī)未禁止抵押的其他財(cái)產(chǎn)?！备鶕?jù)前文論述，河道采砂權(quán)本質(zhì)上屬于采礦權(quán)，并且在履行相關(guān)審批手續(xù)之后具有可轉(zhuǎn)讓性，按理在辦理登記或備案手續(xù)后，理論上可以有效設(shè)立河道采砂權(quán)抵押權(quán)。雖然法律未明確禁止河道采砂權(quán)直接抵押，但《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》第12條規(guī)定：“禁止偽造、涂改或者買(mǎi)賣(mài)、出租、出借或者以其他方式轉(zhuǎn)讓河道采砂許可證?！奔热辉摋l例明文禁止買(mǎi)賣(mài)或者以其他方式轉(zhuǎn)讓長(zhǎng)江流域河道采砂許可證，言下之意也不能辦理長(zhǎng)江宜賓以下干流的河道采砂權(quán)抵押。故對(duì)屬于我省長(zhǎng)江河段之外非季節(jié)性河流內(nèi)的河道采砂權(quán)抵押事項(xiàng)，筆者傾向于認(rèn)為，在河道管理部門(mén)或水利部門(mén)履行相應(yīng)的審批或備案登記程序之后，可以有效設(shè)立河道采砂權(quán)抵押。此外，對(duì)于季節(jié)性河流的河道采砂權(quán)抵押事項(xiàng)，因直接由國(guó)土資源部門(mén)批準(zhǔn)頒發(fā)采礦許可證，故筆者認(rèn)為理應(yīng)與其他礦區(qū)礦產(chǎn)品的采礦權(quán)抵押規(guī)定保持一致，可以依法辦理采礦權(quán)抵押。

（二）采取河道采砂權(quán)質(zhì)押擔(dān)保方式

《民法典》第440條規(guī)定，“債務(wù)人或者第三人有權(quán)處分的下列權(quán)利可以出質(zhì):……（七）法律、行政法規(guī)規(guī)定可以出質(zhì)的其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利?！睆墓P者調(diào)研情況來(lái)看，并未發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)及部門(mén)規(guī)章等國(guó)家層面明確允許河道采砂權(quán)質(zhì)押擔(dān)保的相關(guān)規(guī)定，甚至地方行政法規(guī)亦未見(jiàn)上述相關(guān)規(guī)定。此外，由于河道采砂權(quán)本質(zhì)上屬于“采礦權(quán)”，在法理上應(yīng)屬于用益物權(quán)或準(zhǔn)物權(quán)，按理也不適合設(shè)立質(zhì)權(quán)。故綜上，筆者傾向于認(rèn)為，不宜對(duì)河道采砂權(quán)設(shè)立質(zhì)押擔(dān)保，否則很可能被法院認(rèn)定為無(wú)效。

四、河道采砂權(quán)抵押的潛在法律風(fēng)險(xiǎn)

由于我省地處江南，常年雨量充沛，河流基本上不會(huì)出現(xiàn)斷流之情形，故筆者在此僅重點(diǎn)就非季節(jié)性河流的河道采砂權(quán)抵押法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行剖析。

（一）河道采砂權(quán)項(xiàng)下的采砂許可期間過(guò)短，導(dǎo)致難以與我行相關(guān)信貸產(chǎn)品的貸款期限相匹配

《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》第17條規(guī)定：河道采砂許可證的有效期限不得超過(guò)一個(gè)可采期。《江西省河道采砂管理?xiàng)l例》第23條規(guī)定：河道采砂許可證的有效期不得超過(guò)一年。可以看出，河道采砂最長(zhǎng)期限不超過(guò)1年，加之河道面臨雨季可能引發(fā)汛期進(jìn)而需要停采，以及因其他因素而設(shè)的禁采期，實(shí)際上的采砂許可期間甚至更短。筆者在經(jīng)辦日常信貸業(yè)務(wù)法律審查過(guò)程中，甚至還見(jiàn)到過(guò)許可期間僅有2個(gè)月的采砂許可證。相反，我行的法人信貸產(chǎn)品貸款期限一般都在一年期以上，加之在貸款到期之后還需要經(jīng)過(guò)處置期間，此時(shí)如果采砂許可期間已過(guò)或所剩無(wú)幾，可以說(shuō)其價(jià)值已難以甚至無(wú)法保障貸款安全。

（二）河道采砂許可實(shí)行總量控制，在貸款到期后已開(kāi)采量難以測(cè)算，進(jìn)而對(duì)能否覆蓋貸款金額造成不確定影響

《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》第17條規(guī)定：河道采砂許可證的有效期間屆滿或者累計(jì)采砂量達(dá)到采砂許可證規(guī)定的采砂總量時(shí)，發(fā)證機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)收回或者注銷(xiāo)采砂許可證并發(fā)布公告。《江西省河道采砂管理?xiàng)l例》第25條規(guī)定：河道采砂許可證由省人民政府水行政主管部門(mén)統(tǒng)一格式，內(nèi)容包括河道砂石開(kāi)采權(quán)人姓名（名稱），開(kāi)采的性質(zhì)、種類(lèi)、地點(diǎn)、數(shù)量以及作業(yè)方式等有關(guān)事項(xiàng)。一方面，抵押人在貸款發(fā)放前已開(kāi)采多少砂石，抵押權(quán)人僅憑自身力量難以準(zhǔn)確測(cè)算；另一方面，由于貸款人無(wú)法實(shí)際控制抵押人的作業(yè)進(jìn)度，在貸款到期后實(shí)際上的剩余開(kāi)采量無(wú)從知曉，甚至?xí)霈F(xiàn)采砂許可期間未過(guò)但實(shí)際開(kāi)采量已全部開(kāi)采完畢的情況，此時(shí)河道采砂權(quán)已無(wú)實(shí)際價(jià)值，擔(dān)保將淪為空談。

（三）地方政府相繼對(duì)河道采砂權(quán)實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理，后續(xù)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的合法處置途徑匱乏

《水利部關(guān)于河道采砂管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（水河湖[2019]58號(hào)）明確：積極探索推行統(tǒng)一開(kāi)采經(jīng)營(yíng)等方式，具體由縣級(jí)以上人民政府確定?！督魇『拥啦缮肮芾?xiàng)l例》第19條規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府可以決定對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的河道砂石資源實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理，具體辦法由設(shè)區(qū)的市人民政府規(guī)定。據(jù)查詢公開(kāi)資料顯示：2009年起，九江市首開(kāi)全省河道采砂統(tǒng)一管理先河，成立砂管局，組建國(guó)有贛鄱砂石公司；南昌市自2011年9月起，成立采砂辦，組建國(guó)有贛昌砂石公司，實(shí)行贛江下游政府統(tǒng)一管理的國(guó)有公司采砂管理模式；等等。全省各個(gè)地市相繼對(duì)河道砂石資源實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理，這意味著一個(gè)城市或特定轄區(qū)內(nèi)只有一個(gè)或者極少數(shù)幾個(gè)能夠獲得采砂許可的砂石公司，在依法處置河道采砂權(quán)抵押擔(dān)保階段，甚至可能會(huì)出現(xiàn)“無(wú)人接盤(pán)”的尷尬局面，河道采砂權(quán)客觀上難以實(shí)現(xiàn)。

五、河道采砂權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)防控措施

（一）河道采砂權(quán)抵押擔(dān)保適合行內(nèi)短期貸款品種以及市場(chǎng)主體（采砂公司）比較多的行政區(qū)域

河道采砂權(quán)的許可期間最長(zhǎng)不得超過(guò)一年，與此同時(shí)法院審理及后續(xù)司法處置的時(shí)間基本在半年以上，故通過(guò)倒推的方式可以計(jì)算出，原則上河道采砂權(quán)抵押僅僅適合貸款期限在半年以內(nèi)的信貸產(chǎn)品，具體是否適合設(shè)為貸款擔(dān)保還需要看實(shí)際的采砂許可期間。此外，在設(shè)立河道采砂權(quán)抵押擔(dān)保之時(shí)，還需要考慮當(dāng)?shù)氐牟缮肮緮?shù)量，如果民營(yíng)采砂公司較多，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)比較充分，則可以考慮設(shè)立河道采砂權(quán)抵押作為行內(nèi)短期甚至是超短期信貸產(chǎn)品的擔(dān)保措施，但建議作為信貸業(yè)務(wù)線下增信措施可能更加妥當(dāng)。此外，為維護(hù)我行債權(quán)利益，還可以對(duì)采砂公司的采砂船只辦理動(dòng)產(chǎn)抵押，并辦妥抵押登記手續(xù)，作為貸款輔助性的擔(dān)保措施。

（二）可以采取對(duì)河道采砂權(quán)項(xiàng)下應(yīng)收賬款設(shè)立質(zhì)押擔(dān)保，替代河道采砂權(quán)抵押擔(dān)保方式

《民法典》第445條規(guī)定：以應(yīng)收賬款出質(zhì)的，質(zhì)權(quán)自辦理出質(zhì)登記時(shí)設(shè)立。應(yīng)收賬款出質(zhì)后，不得轉(zhuǎn)讓，但是出質(zhì)人與質(zhì)權(quán)人協(xié)商同意的除外。出質(zhì)人轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)收賬款所得的價(jià)款，應(yīng)當(dāng)向質(zhì)權(quán)人提前清償債務(wù)或者提存。河道采砂權(quán)自身的特點(diǎn)決定了其作為常規(guī)抵押擔(dān)保措施的缺陷，故筆者認(rèn)為可以對(duì)采砂公司已依法獲得和未來(lái)可能獲得的河道采砂權(quán)項(xiàng)下應(yīng)收賬款設(shè)立質(zhì)押擔(dān)保，并根據(jù)《民法典》、《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》等相關(guān)規(guī)定，與出質(zhì)人簽訂正式的質(zhì)押合同，并在人民銀行征信中心動(dòng)產(chǎn)融資統(tǒng)一登記公示系統(tǒng)中辦妥應(yīng)收賬款質(zhì)押登記手續(xù)，確保質(zhì)押合法有效。