張林林

(宿遷市國資委，江蘇 宿遷223800)

一、基本情況

目前我國地方國有企業(yè)低效無效資產占比較高，甚至超過一半的資產為低效無效資產，主要分為3類:一是政府劃入企業(yè)的公益性資產。主要為政府辦公用房、道路橋梁以及融資性土地等。二是未能帶來效益的股權投資及公益性項目投資。主要為長期股權投資(主要投資于各縣區(qū)、開發(fā)區(qū)國企)和棚戶區(qū)改造支出等。三是長期閑置或收益率較低的實物資產。主要為公園綠地以及景區(qū)等房屋建筑物資產。國有企業(yè)自成立以來，已完成政府性項目投資較多，但財政已結算金額較小，壓力較大。

二、存在問題

(一)實體化轉型難度較大

一是缺少競爭性主業(yè)支撐。盡管各地政府在很早以前就已明確各國有企業(yè)的主業(yè)和發(fā)展重點，但從目前各國有企業(yè)運營情況來看，業(yè)務松散、主業(yè)不突出問題沒有得到有效解決，各國有企業(yè)尚未形成以某一主業(yè)為中心向外輻射發(fā)展的樹狀或網狀發(fā)展格局，也未形成各產業(yè)間互補發(fā)展的協調效應。二是轉型發(fā)展的包袱較重。國有企業(yè)經過多年發(fā)展，逐步形成了公益性資產占比較高、優(yōu)質經營性資產稀缺和可持續(xù)發(fā)展資源不足的資產結構，低效無效資產占比過高，財政未結算政府性項目資金也較多。由于優(yōu)質經營性資產不足，加之存量債務數額較大，導致國有企業(yè)債務償還能力較弱和實體化轉型包袱較重，轉型發(fā)展的效果不明顯。三是外延式擴張局面尚未打開。國有企業(yè)僅靠攫取政府性項目和財政資金的傳統方式，無法覆蓋千億規(guī)模國有企業(yè)市場化轉型的資源供應，挖掘政府和縣區(qū)的資源反哺國有企業(yè)是市場化轉型的必由之路。

(二)市場化經營機制尚不健全

一是社會效益和經濟效益較難實現統一。隨著深化國有企業(yè)改革系列文件的出臺，均要求國有企業(yè)逐漸成為自主經營、自負盈虧的市場主體。但結合各地經濟社會發(fā)展和財政狀況，國有企業(yè)在很長一段時間內仍必須將履行好社會責任作為首要的政治任務優(yōu)先保障，難以實現社會效益和經濟效益相統一。二是低效無效資產市場化盤活難度較大。目前國有企業(yè)短期內無法產生效益的公益性資產普遍較高，主要為市政道路、橋梁、融資性土地以及機關事業(yè)單位辦公用房，可通過政府購買服務、資源整合、資產租賃等方式提升資產利用效益的低效資產占比相對較少，主要為景區(qū)資產、學校等房屋建筑物資產。

(三)企業(yè)財務風險日益突出

一是經營利潤無法負擔融資成本。目前各企業(yè)盈利均無法覆蓋債務利息，債務償還主要依靠借新還舊。同時，各企業(yè)既要負擔存量債務的還本付息，又要承擔新增政府性項目的融資任務，融資規(guī)模逐年增加，還本付息壓力也逐年加大。二是注冊資本和資本公積不實。許多國有企業(yè)自成立以來即存在企業(yè)注冊資本和資本公積不實問題。

(四)債務化解形勢不容樂觀

一是國企與政府間尚未建立良性結算關系。棚改項目未能按照政府購買服務合同及時履約，許多地方財政預算資金連利息都無法覆蓋；國有企業(yè)作為委托代建主體投資政府項目，部分工程款撥付進度難以及時保障，需要國有企業(yè)拆借資金墊付；部分公益性項目、準公益性項目建成后，不能及時納入預算安排。二是國有資本經營預算調入一般公共預算比例過高。根據《中共中央 國務院關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》(中發(fā)〔2015〕22號)文件精神，國有資本經營預算支出主要包括根據產業(yè)發(fā)展規(guī)劃、國有經濟布局和結構調整、國有企業(yè)發(fā)展要求，以及戰(zhàn)略、安全需要所安排的資本性支出及用于彌補國有企業(yè)改革成本等方面的費用性支出；同時，明確要逐步提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提高至30%。

三、相關建議

為加快推動國有企業(yè)轉型升級、實現高質量發(fā)展，應以 “厘清職能、科學分類、規(guī)范管理” 為總體原則，以 “合理安排資金，保持企業(yè)經營性現金流平衡” 為短期目標，以 “夯實資產，企業(yè)與政府建立契約關系” 為長期目標，重新構建國有企業(yè)與政府間良性結算關系。

(一)激發(fā)國有企業(yè)市場競爭活力

一是重新明確企業(yè)發(fā)展主業(yè)。通過企業(yè)規(guī)劃、政府決策的形式，對國有企業(yè)發(fā)展主業(yè)再聚焦、再明確，為每家企業(yè)明確不超過3個主業(yè)，將分散化的產業(yè)通過合并、資產重組等形式進行整合形成支柱產業(yè)，發(fā)揮支柱產業(yè)的中心輻射作用和各產業(yè)之間的協調作用，進而形成國有企業(yè)的核心競爭力。二是加快國有經營性資產集中統一監(jiān)管。根據中央和省國企改革三年行動要求，2021年底前全面完成黨政機關和事業(yè)單位經營性國有資產集中統一監(jiān)管。建議開放國有企業(yè)與市級行政事業(yè)單位所辦企業(yè)的對接渠道，在符合國有企業(yè)主業(yè)范圍且劃轉企業(yè)與所屬單位同意的前提下，按照相關規(guī)定進行劃轉，通過國有經營性資產等價值置換方式做實注冊資本或資本公積。三是支持探索更大范圍整合資源。建議支持國有企業(yè)在保障當地轄區(qū)重大項目的基礎上，開拓區(qū)外市場、整合下級資源，用資產經營理念開拓市場。同時，部分下級國企有意愿和本級國有企業(yè)合作，將下級部分資產資源并入本級國有企業(yè)，借助本級平臺，提高下級優(yōu)質資源的利用效率，實現各級國有企業(yè)互利共贏局面，建議支持本級國有企業(yè)根據主營業(yè)務尋找合適的下級國企兼并主體，通過換股、增資等方式實現快速裂變發(fā)展。四是加強探索資本市場。借鑒珠海國資委(2020年以來，通過對外并購實現新增控股上市公司5家)和無錫國資委(2019年以來，通過對外并購實現新增控股上市公司3家)的經驗做法，經了解，上述企業(yè)均在逐步將研發(fā)中心、銷售中心等搬遷至控股股東所在地，資本招商新渠道已經成型，建議支持國有企業(yè)按照主營業(yè)務和產業(yè)發(fā)展需求，通過尋找合適的上市公司進行股權并購，并推動上市公司落戶當地或所投資上市公司的增量業(yè)務、研發(fā)中心、業(yè)務中心優(yōu)先落戶當地，增強當地經濟發(fā)展活力。同時，通過并表上市公司經營業(yè)績，大幅優(yōu)化國有企業(yè)財務數據，幫助解決經營性現金流不足的問題，突破債務融資瓶頸，緩解國有企業(yè)融資規(guī)模高位運轉難的問題。

(二)多渠道穩(wěn)步推進化解存量債務

一是通過 “政府購買服務” 盤活公益性資產。對由國有企業(yè)投資建設的公益性項目，且符合政府購買服務要求的，通過政府購買服務的方式盤活公益性資產，增加國有企業(yè)經營收入。二是采用 “使用者付費模式” 推動公益性資產向經營性資產轉變。對由國有企業(yè)投資建設的公益性或準公益性資產，特別是房屋等建筑物資產，以占有單位或使用單位付費的形式，將公益性資產轉化為經營性資產，提升資產質態(tài)，增加國有企業(yè)經營性現金流，優(yōu)化企業(yè)資產負債結構。三是采用 “資產置換” 回收債權。為支持重點項目建設，國有企業(yè)借出資金形成了大量的債權，長期掛賬無法清理，通過對債權情況的分析，部分債權可采用資產置換的方式予以化解。四是探索設立市級國有企業(yè)資金周轉池。通過調劑國有企業(yè)間歇資金和低成本資金，支持下級國有企業(yè)置換高息融資，收取一定的資金占用費或擔保費等，收益全額通過國有資本經營收益上繳，再通過國有資本經營預算支出安排專項用于國有企業(yè)化債。

(三)新增政府性項目嚴格執(zhí)行收益平衡機制

一是落實制定項目資金平衡方案。對于政府安排國有企業(yè)負責公益性或準公益性項目的投資建設，應由項目主管部門、財政部門和相關企業(yè)三方共同研究制定切實可行的項目資金平衡方案。如項目不能形成資金平衡方案，應予以取消或暫緩實施，或通過其他方式實施。二是給予企業(yè)一定利潤空間。項目資金平衡方案，應厘清國有企業(yè)市場化業(yè)務與政策性業(yè)務邊界，通過 “成本規(guī)制” 的方法合理量化國企承擔政策性業(yè)務的經濟成本，還原企業(yè)在市場化運作的正常經營水平，企業(yè)盈利后可通過國有資本經營收益上繳來增強地方財政實力，以期形成國有企業(yè)與財政互哺的良性循環(huán)機制。三是嚴格執(zhí)行資金平衡方案。由于政府性項目主要通過政府回購、政府注入資本金、配置經營性資產開發(fā)收入、財政撥付政策性補助和虧損補貼等方式解決。財政部門要根據政府決策，嚴格對照項目協議有序滿額安排預算。四是進一步明確國有企業(yè)與政府間的業(yè)務關系。國有企業(yè)應以市場主體身份承擔社會責任，以市場化方式完成政府交辦的重點項目建設任務。國有企業(yè)承接政府性項目應以契約方式明確和規(guī)范企業(yè)與政府間的角色關系、權利義務，國有企業(yè)承接政府性項目的方式可歸納為:代建、政府采購、特許經營、PPP、招商等，詳見表1。

表1 國有企業(yè)與政府間業(yè)務關系模式分析

續(xù)表