鄭偉華

社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)融入重慶地方立法，是實(shí)現(xiàn)地方良法善治的必然路徑，是一項(xiàng)務(wù)實(shí)、具體的工作，需要堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法、把好關(guān)鍵環(huán)節(jié)、發(fā)揮立法目的條款的價(jià)值引領(lǐng)和強(qiáng)化立法隊(duì)伍建設(shè)。

探索社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)更好更有效地融入地方立法，對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)地方弘德立法工作，對(duì)提升治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平大有助益。

黨的十八大以來(lái)，中央多次出臺(tái)文件明確將社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)融入法治建設(shè)。2019年11月，第二十五次全國(guó)地方立法工作座談會(huì)指出，今后一個(gè)時(shí)期地方立法的重點(diǎn)之一是加強(qiáng)弘德立法，把社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)融入法律法規(guī)的立改廢釋全過(guò)程。

近年來(lái)，市人大常委會(huì)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，高度重視在地方立法實(shí)踐中推動(dòng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)有機(jī)融入，突出弘德立法時(shí)代主線(xiàn)，以立法承載社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)，相關(guān)法規(guī)數(shù)量和質(zhì)量均在提升。同時(shí)，我市制定和修改的地方性法規(guī)在一定程度上既能充分體現(xiàn)國(guó)家的價(jià)值目標(biāo)、社會(huì)的價(jià)值取向、公民的價(jià)值準(zhǔn)則，又能在保障民生發(fā)展、弘揚(yáng)傳統(tǒng)美德、強(qiáng)化法治意識(shí)、促進(jìn)公序良俗等方面發(fā)揮積極的作用。

值得關(guān)注的是，《重慶市人大常委會(huì)關(guān)于推動(dòng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)融入地方立法工作的實(shí)施方案》明確了2018-2022年期間著力推進(jìn)的55個(gè)重點(diǎn)立法項(xiàng)目，包括新制定地方性法規(guī)15件、修改地方性法規(guī)22件，以及立法調(diào)研項(xiàng)目18件。

本文以社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)融入地方立法的實(shí)踐為切入口，總結(jié)梳理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)困境，探討加強(qiáng)弘德立法的路徑。

時(shí)代的需要

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們的價(jià)值觀(guān)念呈現(xiàn)出多元化的特征，部分人價(jià)值觀(guān)扭曲、道德失范。在社會(huì)實(shí)踐中，“扶不扶倒地老人”“如何正當(dāng)防衛(wèi)”等引發(fā)的爭(zhēng)議，深層次反映的是道德和法律的沖突，需要社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)融入立法。

良法善治不僅是地方立法的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也是社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)的重要內(nèi)容。地方立法主體通過(guò)立良法，可以積極引領(lǐng)人們主動(dòng)守法，增強(qiáng)人們對(duì)法律公信力的認(rèn)同感，使法律權(quán)威、法治理念等價(jià)值觀(guān)深入人心。社會(huì)主義建設(shè)與國(guó)家治理能力現(xiàn)代化需要法治作為保障。“法治”成為社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)之一，既在理論體系與實(shí)踐系統(tǒng)中極大提升了“法治”的地位，也為社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)融入法治建設(shè)提供了渠道。良法的目的是善治，法律依靠其強(qiáng)制性，可以有效地規(guī)范人的行為，使社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)從道德層面轉(zhuǎn)化為行為模式，增強(qiáng)人民群眾培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)的自覺(jué)性，從而助力全面依法治國(guó)早日實(shí)現(xiàn)。

地方立法更加貼近群眾生活，較為廣泛地反映群眾需求。將社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)融入地方性法規(guī)，通過(guò)法規(guī)的自身的指引、評(píng)價(jià)等功能，有助于促進(jìn)社會(huì)文明、友善、和諧等價(jià)值理念的踐行，形成互幫互助、助人為樂(lè)的社會(huì)風(fēng)氣，有效提高大家對(duì)社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)的認(rèn)同感。

存在的問(wèn)題

從目前國(guó)內(nèi)的地方立法情況來(lái)看，社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)融入立法，主要存在兩方面的問(wèn)題。

一是現(xiàn)有立法更多的只是“寫(xiě)入”，還未達(dá)到很好“融入”的程度。社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)“寫(xiě)入”法律法規(guī)條文中，已有不少地方立法進(jìn)行了實(shí)踐。但遺憾的是，無(wú)論是寫(xiě)入立法目的性條款還是具體法律規(guī)則中，這種“寫(xiě)入”層次較低，不僅難以真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)的“入法入規(guī)”，還可能引起社會(huì)主義核心價(jià)值體系與法律規(guī)范體系的不協(xié)調(diào)甚至沖突。法條中社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)的相關(guān)表述比較抽象，在地方性法規(guī)的立法過(guò)程中，對(duì)社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)的具體解釋也不多。地方立法機(jī)關(guān)對(duì)在法條中“寫(xiě)入”社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)的立法動(dòng)機(jī)的說(shuō)明和論證也比較簡(jiǎn)略，一般通過(guò)引證中央相關(guān)文件精神的方式向社會(huì)介紹。

二是社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)融入部分法規(guī)的思路和方式比較機(jī)械。社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)入法入規(guī)，不應(yīng)是機(jī)械地滲透進(jìn)入法律條文，而應(yīng)當(dāng)作為價(jià)值引領(lǐng)，為法律法規(guī)的立改廢釋提供價(jià)值方向。在這一層面上推進(jìn)社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)入法入規(guī)，才能真正有效地實(shí)現(xiàn)“把社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)融入法治建設(shè)”。此外，還要注重對(duì)社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)融入地方法治建設(shè)的立法修法工作的進(jìn)展情況，進(jìn)行全方位的宣傳報(bào)道。

重慶的做法

社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)融入重慶地方立法工作，需要堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，始終按照“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持價(jià)值引領(lǐng)、堅(jiān)持立法為民、堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)”的原則，著力把社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)融入地方性法規(guī)立改廢釋全過(guò)程，遵循立法規(guī)律，突出地方特色，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，加快立法工作步伐，提高立法工作水平，確保各項(xiàng)立法導(dǎo)向更加鮮明、要求更加明確、措施更加有力，充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，為全面依法治市作出積極貢獻(xiàn)。

重慶市委于2018年出臺(tái)了關(guān)于加強(qiáng)法治和德治工作的實(shí)施意見(jiàn)，市人大常委會(huì)結(jié)合立法工作實(shí)際，出臺(tái)了關(guān)于推動(dòng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)融入地方立法工作的實(shí)施方案，明確了推進(jìn)社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)融入重慶地方立法的工作目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、遵循路徑、主要措施，提出了關(guān)于弘德立法切入點(diǎn)、起草責(zé)任部門(mén)、推進(jìn)時(shí)間預(yù)安排等具體要求。同時(shí)，在立法過(guò)程中把好“立項(xiàng)關(guān)”“論證關(guān)”和“審議關(guān)”，保證了社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)真正“融入”，而非簡(jiǎn)單“羅列”“引用”。

如修訂《重慶市物業(yè)管理?xiàng)l例》時(shí)，針對(duì)爭(zhēng)議較大的民宿網(wǎng)約房新興業(yè)態(tài)、公共收益管理使用等問(wèn)題，深入調(diào)查研究，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，將基本道德底線(xiàn)與目標(biāo)價(jià)值導(dǎo)向結(jié)合起來(lái)研判，正確處理法規(guī)制度引領(lǐng)性與規(guī)范性的關(guān)系。又如社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)中的“誠(chéng)信”，不能僅僅依靠社會(huì)倫理和道德教化，必須通過(guò)制度化的誠(chéng)信體系來(lái)維系。7月1日起正式施行的《重慶市社會(huì)信用條例》用第八、第九、第十條三個(gè)條文對(duì)政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)作出十分具體的規(guī)定，將約束“新官不理舊賬”問(wèn)題，這是國(guó)內(nèi)為數(shù)不多的對(duì)政府信用作出明確規(guī)制的地方立法。

幾點(diǎn)建議

一是堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法。堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下推動(dòng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)融入地方立法，旗幟鮮明講政治，提高政治站位，增強(qiáng)政治自覺(jué)，始終確保立法工作正確的政治方向。社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)是社會(huì)主義核心價(jià)值體系的高度凝練和集中表達(dá)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是其生成的重要現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。將社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)融入地方立法，只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能確保正確的政治方向。

二是把好關(guān)鍵環(huán)節(jié)。堅(jiān)持著眼目標(biāo)、把握重點(diǎn)、鎖定關(guān)鍵，在立法思路、立法方法、立法內(nèi)容上全面落實(shí)社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)。首先，在法規(guī)草案立項(xiàng)起草環(huán)節(jié)，深入分析社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)融入地方立法的現(xiàn)實(shí)需求，扎實(shí)開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)論證評(píng)估，科學(xué)研判立法的必要性和針對(duì)性，遵循立法規(guī)律特點(diǎn)，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切期待。其次，在法規(guī)草案調(diào)研修改環(huán)節(jié)，深刻領(lǐng)會(huì)社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)融入地方立法的豐富內(nèi)涵，樹(shù)牢鮮明的價(jià)值導(dǎo)向，深入研究實(shí)現(xiàn)路徑，加強(qiáng)法規(guī)制度可行性和適當(dāng)性研究，使立法目標(biāo)與價(jià)值導(dǎo)向、法規(guī)制度與道德規(guī)范實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一。最后，在法規(guī)草案審議環(huán)節(jié)，準(zhǔn)確把握社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)融入地方立法的基本標(biāo)準(zhǔn)，把檢視社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)是否融入地方立法作為必經(jīng)環(huán)節(jié)、必審內(nèi)容，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。

三是發(fā)揮立法目的條款的價(jià)值引領(lǐng)。社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)融入地方立法不僅要入其形，更要入其理。立法理念是立法的靈魂，反映了法律的價(jià)值追求，如果立法理念偏離了主流價(jià)值，則據(jù)此制定的法律肯定不是良法，更不會(huì)有助于法治建設(shè)。地方立法主體在具體的立法過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)以立法目的條款為載體，以核心價(jià)值觀(guān)為引領(lǐng)，樹(shù)立科學(xué)的立法理念，將價(jià)值觀(guān)的內(nèi)容滲透到每一部法律的條款中。

四是強(qiáng)化立法隊(duì)伍建設(shè)，培養(yǎng)樂(lè)學(xué)、善用社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)的立法人才。立法是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，具有很強(qiáng)的政治性、專(zhuān)業(yè)性、理論性和實(shí)踐性，立良法的前提是具有高素質(zhì)、高水平的立法專(zhuān)業(yè)人才。推進(jìn)社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)融入地方立法，要處理好立法者和價(jià)值觀(guān)的關(guān)系，確保社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)真正走進(jìn)立法者的頭腦，做到樂(lè)學(xué)、善用。通過(guò)多形式的社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)宣傳，讓其成為立法者的立法指南。立法者對(duì)社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)的認(rèn)同，可以避免多元價(jià)值沖突對(duì)立法的干擾，確保地方立法的科學(xué)性與可行性。同時(shí)，地方立法機(jī)關(guān)要積極引進(jìn)立法人才，提高立法隊(duì)伍活力。要特別注重培養(yǎng)樂(lè)學(xué)、善用社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)的立法人才，充實(shí)立法干部隊(duì)伍。只有建立起一支深學(xué)篤用社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)、努力提升立法理論素養(yǎng)的立法工作隊(duì)伍，才能在全面推進(jìn)依法治國(guó)背景下開(kāi)創(chuàng)地方立法工作的新局面。

（作者單位：西南政法大學(xué)行政法學(xué)院）